2.3.2018   

ET

Euroopa Liidu Teataja

C 81/81

Raportöörid:

Bernd DITTMANN, Denis MEYNENT ja Ronny LANNOO

1.1.

Selleks et õigusaktid oleksid asjakohased Euroopa Liidu lepingu artikli 3 eesmärkide saavutamiseks, juhib komitee tähelepanu järgmiste põhimõtete olulisusele: nõuetekohase ja õigeaegse rakendamise põhimõte, subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõte, ettevaatuspõhimõte, prognoositavuse põhimõte, põhimõte „kõigepealt mõtle väikestele“, konkurentsivõime välismõõde ja siseturu testi põhimõte.

1.2.

Euroopa õigusloome eesmärk peab alati olema sellise õigusraamistiku loomine, mis võimaldaks ettevõtjatel ja kodanikel siseturu eeliseid ära kasutada ning tarbetut halduskoormust vältida. Seepärast on komitee arvates oluline jälgida kohaldamist kohapeal. Samuti toetab ta kohanemisvõimelist õigusloomet. Komitee märgib, et kohanemisvõimeline peab olema mitte ainult õigusaktide sisu, vaid ka õigusloomeprotsess ise, et see vastaks ettevõtjate ja kodanike vajadustele.

1.3.

Sellepärast leiab komitee, et Euroopa Liidu õiguse kohaldatavust tuleb arvesse võtta alates seadusandliku tsükli algusest, mil viiakse läbi mõjuhinnangud, ning et Euroopa mõjuhinnangute ökosüsteemi tuleb veel edasi arendada.

1.4.

Komitee rõhutab siiski, et parem õigusloome ei asenda poliitilisi otsuseid ega tohi mingil juhul viia reguleerimise vähendamiseni või vähendada sotsiaalkaitset, keskkonnakaitset ja põhiõigusi.

1.5.

Enamik Euroopa Liidu õiguse kohaldamise ja elluviimise probleemidest tuleneb direktiivide puudulikust ülevõtmisest. Seepärast toetab komitee oma arvamustes üldiselt pigem määruste kui direktiivide kasutamist.

1.6.

Komitee arvates on oluline parandada viisi, kuidas komisjon sidusrühmadega konsulteerib, et koostada õigusaktid, mida on liikmesriikidel ja sidusrühmadel lihtne ellu viia.

1.7.

Selles kontekstis võib komiteel olla kasulik roll vahendajana ELi seadusandjate ja õigusaktide kasutajate vahel. Komitee kohandab omalt poolt pidevalt oma töömeetodeid. Seega otsustas komitee hiljuti täita aktiivset osa seadusandliku tsükli hindamisel, viies läbi liidu õigustiku omapoolse järelhindamise.

2.1.

21. detsembril 2016 saatis Euroopa Kontrollikoja liige Pietro Russo kirja Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee asepresidendile Michael Smythile, andes teada kontaktide loomistest haldustasandil seoses kontrollikoja algatatud ülevaatearuandega, milles käsitletakse Euroopa Komisjoni poolset ELi õiguse kohaldamise järelevalvet vastavalt tema kohustustele. Euroopa Kontrollikoja taotletud kontrollimine põhineb Euroopa Liidu lepingu artikli 17 lõikel 1, milles sedastatakse: „Komisjon edendab liidu üldisi huve ja teeb sel eesmärgil asjakohaseid algatusi. Komisjon tagab aluslepingute ja institutsioonide poolt aluslepingute alusel võetud meetmete rakendamise. Komisjon teostab järelevalvet liidu õiguse kohaldamise üle Euroopa Liidu Kohtu kontrolli all […].“

2.2.

3. mail 2017 esitas Euroopa Kontrollikoja liige Leo Brincat Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee peasekretärile dokumendi, mis sisaldas kolme küsimustekogumit.

2.3.

Võttes arvesse selle toimiku poliitilist tähtsust, teavitas komitee peasekretär sellest juhatust, kes otsustas moodustada kolmeliikmelise ajutise töörühma. Töörühmale tehti ülesandeks koostada vastus omaalgatusliku arvamuse vormis vastavalt komitee kodukorra artikli 29 lõikele 2. Euroopa Kontrollikoda peab saama komitee panuse, et lisada see kontrollikoja enda aruandesse, mis peab valmima maiks 2018.

2.4.

Sisuliselt soovib Euroopa Kontrollikoda kuulata komitee arvamust selles osas, kas Euroopa Komisjoni astutud sammud ELi õiguse jõustamiseks andsid vastuse Euroopa kodanike mureküsimustele. Kontrollikoda soovib teada, millised konkreetsed aspektid õigusaktide kohaldamise järelevalves pälvisid komitee eritähelepanu.

3.1.

Kontrollikoda sõnastas kolm küsimustekogumit, et saada teada komitee seisukoht seoses alljärgnevaga:

3.2.

Käesolevas arvamuses – mis ei pretendeeri täielikkusele – antud vastused põhinevad komitee mitmetes arvamustes väljendatud seisukohtadel (2).

4.1.

Liidu eesmärgid on esitatud ELi lepingu artiklis 3. Konkreetsemalt on sätestatud järgmine: „Liit taotleb Euroopa säästvat arengut, mis põhineb tasakaalustatud majanduskasvul, hindade stabiilsusel ja kõrge konkurentsivõimega sotsiaalsel turumajandusel, mille eesmärk on saavutada täielik tööhõive ja sotsiaalne progress, samuti kõrgetasemelisel keskkonnakaitsel ja keskkonna kvaliteedi parandamisel. […] Liit edendab majanduslikku, sotsiaalset ja territoriaalset ühtekuuluvust ja liikmesriikide vahelist solidaarsust“.

4.2.

Siinkohal tuletab komitee meelde, kui olulised on juba määratletud põhimõtted eelnimetatud eesmärkide saavutamiseks sobivate õigusaktide koostamisel. Muu hulgas on kõne all õigeaegse rakendamise põhimõte, subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõte, ettevaatuspõhimõte, prognoositavuse põhimõte, põhimõte „kõigepealt mõtle väikestele“, konkurentsivõime välismõõtme ja siseturu testi põhimõte (3).

5.1.

Märkused, mis puudutavad komisjoni tähtsaimaid algatusi seoses ELi õiguse parema kohaldamisega („Parem õigusloome“ (4) ja „ELi õigus: parema kohaldamisega paremad tulemused“ (5))

5.1.1.

Komitee on pikka aega tegelenud „Parema õigusloome“ küsimusega, avaldades sel teemal märkimisväärse hulga arvamusi ja teabearuandeid (6) ning korraldades arvukalt arutelusid, seminare, uuringuid ja kuulamisi (7).

5.1.2.

Mis puudutab „Parema õigusloome“ põhimõtete rakendamist, siis usub komitee, et õigusloome ise ei ole takistus, vaid vastupidi – see on oluline aluslepingus kindlaks määratud eesmärkide saavutamiseks. Komitee tervitab seepärast asepresident Frans Timmermansi korduvaid meeldetuletusi, et REFITi programm ei tohiks viia reguleerimise vähendamiseni ega vähendada sotsiaalkaitset, keskkonnakaitset ja põhiõigusi (8).

5.1.3.

Komitee on seisukohal, et parem ja seega arukas õigusloome on kõikide Euroopa Liidu institutsioonide ja liikmesriikide ühine ülesanne, pidades silmas kodanike, ettevõtjate, tarbijate ja töötajate heaolu. Komitee rõhutab siiski, et parem õigusloome ei asenda poliitilisi otsuseid.

5.1.4.

Seega arvamuses teatise „Parem õigusloome“ kohta Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee (9):

5.1.5.

Võttes vastu komisjoni kutse osaleda REFITi platvormis ja sõnastades ettepanekud selle platvormi paremaks toimimiseks, (10) näitas komitee lisaks oma pühendumist ELi õigusraamistikule, mis võimaldab ettevõtjatel ja kodanikel saada kasu siseturu eelistest ja vältida ebavajalikku halduskoormust.

5.1.6.

Oma tegevuse raames REFITi platvormi sidusrühmade rühmas on komitee aktiivselt panustanud mitme REFITi platvormi arvamuse koostamisse, mida on kasutatud ja kasutakse ka edaspidi Euroopa Komisjoni iga-aastases tööprogrammis. Komitee prioriteedid on põhinenud tema sektsioonide panustel, hõlmates muu hulgas lihtsustamisettepanekut seoses kattuvuste ja korduvate nõuete probleemidega, mis tulenevad erinevatest ELi õigusaktidest, ning vajadust selgete ja täielike Euroopa standardite järele ehitustoodete alal (ehitustoodete määrus). Komitee on samuti aidanud välja töötada terviklikku loetelu ettepanekutest selle kohta, kuidas parandada Euroopa Komisjoni sidusrühmade konsulteerimise mehhanisme, mis annavad panuse parema õigusloome suuniste ja töövahendi käimasolevasse läbivaatamisse.

5.2.

Märkused, mis puudutavad tähtsaimaid teemasid seoses ELi õiguse parema kohaldamisega (õigusaktide kohaldatavus, läbipaistvus ja üldsuse teadlikkuse suurendamine)

5.2.1.1.

Komitee kohandab pidevalt oma töömeetodeid, et aidata hinnata ELi õiguse kohaldamise kvaliteeti. Vähem kui kaks aastat tagasi otsustas komitee täita aktiivset osa seadusandliku tsükli hindamisel, viies läbi ELi õigustiku omapoolse järelhindamise.

5.2.1.2.

Sellepärast leiab komitee, (11) et ELi õiguse kohaldatavust tuleb arvesse võtta alates seadusandliku tsükli algusest, mil viiakse läbi mõjuhinnangud. Hoolimata juba saavutatud edusammudest tuleb Euroopa mõjuhindamise ökosüsteemi veel edasi arendada. Komitee pakub välja mitmed parandamist vajavad valdkonnad mõjuhinnangute kvaliteedi edendamiseks, sh mõjuhinnangute jaoks tehtavate uuringute läbipaistev, kättesaadav ja pluralistlik kirjeldus, Euroopa mõjuhinnangute registri laiendamine ning kvalitatiivne käsitlus ja ühtlustatud metoodiline lähenemine uuringumaatriksi tasandil Euroopa Liidu eri institutsioonide vahel. Tulevikus peaks komitee samuti analüüsima mõningaid mõjuhinnanguid (mis puudutavad teemasid, milles komiteel on tugev seisukoht), vaatama läbi metodoloogilised aspektid ja avaldama arvamust majandusliku, sotsiaalse, keskkonnaalase või territoriaalse mõõtme võimaliku arvessevõtmise kohta seadusandliku tsükli kõige viimases etapis. See töö aitaks koostada ka komitee võimalikke nõuandvaid arvamusi nimetatud mõjuhinnangute alusel välja töötatud õigusaktide eelnõude kohta.

5.2.1.3.

Komitee jaoks (12) peab Euroopa õigusloome eesmärk alati olema sellise õigusraamistiku loomine, mis võimaldaks ettevõtjatel ja kodanikel kasutada ära siseturu eeliseid ning vältida tarbetut halduskoormust. Seepärast on komitee arvates oluline jälgida kohaldamist kohapeal. Samuti toetab ta kohanemisvõimelist õigusloomet.

5.2.1.4.

Euroopa õigusaktid peavad olema kindla eesmärgiga, alati kooskõlas aluslepingus sätestatud eesmärkidega ja paindlikud nende ülevõtmise osas riiklikku õigusse (13). Komitee pooldab selles kontekstis subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtte selgitamist.

5.2.1.5.

Lisaks märgib komitee, et kohanemisvõimeline peab olema mitte ainult õigusaktide sisu, vaid ka õigusloomeprotsess ise, et vastata ettevõtjate ja kodanike vajadustele (14). Sellega seoses soovitab komitee (15):

5.2.1.6.

Enamik ELi õiguse ebarahuldava kohaldamise ja elluviimise probleemidest tuleneb direktiivide puudulikust ülevõtmisest. Seepärast toetab komitee oma arvamustes üldiselt pigem määruste kui direktiivide kasutamist (16).

5.2.1.7.

Samamoodi on komisjon õigusloome kvaliteedi ja tulemuslikkuse programmi REFIT raames teada andnud, et konsultatsioone tuleb kasutada hindamiste, toimivuskontrollide ning delegeeritud õigusaktide ja rakendusaktide koostamise korral. Sellega seoses peaks komisjon võtma samuti ulatuslikumalt arvesse Euroopa Komisjoni õiguskontrollikomitee arvamust, kes vastutab nüüd ka järelhindamiste eest.

5.2.1.8.

Komitee arvates on oluline parandada viisi, kuidas komisjon sidusrühmadega konsulteerib, et koostada õigusaktid, mida on liikmesriikidel ja sidusrühmadel lihtne ellu viia. Sellega seoses on komitee juba sõnastatud ettepanekud, mille abil struktuuriliselt parandada konsulteerimisprotsessi ja tagada selle järelevalve (17).

5.2.1.9.

Komiteel oli võimalus väljendada kahetsust selle pärast, et parema õigusloome paketi meetmetes ei võeta piisavalt arvesse komiteele aluslepingutes ettenähtud rolli, ülesandeid ja representatiivsust ning seetõttu jääb kasutamata võimalus kasutada selle liikmete eriteadmisi ja asjatundlikkust ning täita komitee ülesandeid. Kahjuks ei kajasta komitee osalemine REFITi platvormis (ex post valdkond) piisavalt tema ülesandeid ega vastutust demokraatliku legitiimsuse ja institutsioonide tõhususe suurendamisel (18).

5.2.1.10.

Komitee on seisukohal, et ELi õigustiku kohaldamine kannatab sageli ka seetõttu, et liikmesriikide ametiasutustel puudub poliitiline tahe täita eeskirju ja tagada selliste eeskirjade täitmine, mida ei peeta liikmesriigi seaduste ja riigi tavadega kokkukuuluvaks, ning et püsib suundumus lisada ELi eeskirjadesse uusi, ebavajalikke regulatiivseid mehhanisme või valida neist eeskirjadest vaid mõni osa, kuid mitte teisi osi (19).

5.2.1.11.

Lõpetuseks on komitee seisukohal, et EU Pilot’i süsteem (komisjoni ja liikmesriikide mitteametlik dialoog ELi õiguse täitmata jätmise teemal enne ametliku rikkumismenetluse algatamist) on järjekordne samm õiges suunas, kuid selle toimimist tuleb veel hinnata. Lisaks ei tohiks seda süsteemi kasutada rikkumismenetluste asendamiseks.

5.2.2.1.

Komitee (20) on veendunud, et kõik õigusaktid peavad olema avalike poliitiliste arutelude tulemus. Komitee leiab, et Euroopa õigusloomeprotsessi peaks Lissaboni lepingu raames ja vajaduse korral ka uue lepingu raames läbi vaatama, et Euroopa poliitikameetmed annaksid paremaid tulemusi. Komitee soovib rõhutada õigusaktide kvaliteeti, legitiimsust, läbipaistvust ja kaasavat olemust.

5.2.2.2.

Nõukogu koosseisude kohtumised, kus hääletamine toimub kvalifitseeritud häälteenamuse alusel, peaksid läbipaistvuse ja demokraatia kaalutlustel olema avalikud. Komitee on seisukohal, et kolmepoolse kohtumise raames kasutatavat kiirendatud seadusandlikku menetlust tohiks rakendada vaid kiireloomulistel juhtudel, mis on vastavuses ka aluslepingu tingimustega (21).

5.2.2.3.

Erinevalt Euroopa Parlamendi komisjonidest ei ole kolmepoolsed kohtumised ei läbipaistvad ega juurdepääsetavad. Seadusandliku protsessi piiramine ühele lugemisele viib kodanikuühiskonna osaluse piiramiseni (22).

5.2.2.4.

Euroopa Parlament ja sellised organid nagu Euroopa Regioonide Komitee ning Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee tuleb paremini integreerida Euroopa poolaasta tsüklisse (23).

5.2.2.5.

Delegeeritud õigusaktide puhul peab Euroopa Komisjon muutma oma otsuste tegemise protsessi läbipaistvamaks (vt ELi toimimise lepingu artikkel 290), nagu komitee on korduvalt toonitanud (24).

5.2.2.6.

Lisaks on tegevuskavade ja programmide nimetuste rohkus (Parem õigusloome, Arukas reguleerimine, Kõigepealt mõtle väikestele jne) tekitanud teatavat segadust. Nende programmide ja projektide hierarhiat ja omavahelist koostoimet tuleb selgitada, et üldsus saaks aru, kellele need on suunatud (25).

5.2.2.7.

Lisaks nõuab komitee läbipaistvuse ja legitiimsuse huvides, (26) et komisjoni konsultatsioon ei mõjutaks kodanikuühiskonna struktureeritud dialoogi (ELi lepingu artikli 11 lõige 2) või konkreetsetes raamistikes toimuvaid konsultatsioone, nagu tööturu osapooltega konsulteerimine sotsiaaldialoogi raames (ELi toimimise lepingu artikkel 154) või nõuandeorganitega, nagu komitee, konsulteerimist (ELi toimimise lepingu artikkel 304).

5.2.3.1.

Vaja on edendada ja parandada üldsusega suhtlemist. Suhtlus äratab huvi, mis omakorda suurendab mõistmist. Euroopa uus narratiiv peaks algama komisjoni ja liikmesriikide ühise teabevahetus- ja lihtsustamisstrateegiaga. Seoses sellega oleks kasulik korrata seda, mida komitee rõhutas arvamuses „Ühtse turu akt“: parteidel, meedial, haridusasutustel ja kõigil sidusrühmadel on ajalooline vastutus selle eest, et EL suudaks edukalt toime tulla globaalsete väljakutsetega, tuginedes meie sotsiaalset turumajandust siiani iseloomustanud väärtustele (27).

5.2.3.2.

Seni ei olda endiselt piisavalt teadlikud komisjoni loodud tugivõrgustikest. Iseäranis kehtib see SOLVITi võrgustiku kohta, mille eesmärk on aidata üksikisikuid ja ettevõtjaid juhul, kui nende õigusi rikuvad teise liikmesriigi ametiasutused. Komitee tervitab komisjoni algatust seda võrgustikku paremini propageerida.

5.2.3.3.

Üks lahendus oleks, (28) et komisjon paneb rohkem rõhku üldsuse teavitamisele rikkumistest, sest kokkuvõttes on liikmesriikide valitsused need, kes ELi õigust üle ei võta või teevad seda valesti või hilinemisega. Nemad kiitsid asjaomased õigusaktid nõukogus heaks. Nemad vastutavad ELi õigustiku üldise ebapiisava rakendamise eest, mida aruanded ühenduse õiguse kohaldamise kohta igal aastal kajastavad. Peale selle peaks komisjon süstemaatiliselt analüüsima, millised meetmed on vajalikud praeguse olukorra põhjalikuks muutmiseks, ning võtma arvesse komitee varasemaid ettepanekuid (29) selles küsimuses.

5.3.

Märkused, mis puudutavad komisjoni tähtsaimaid kohustusi seoses ELi õiguse parema kohaldamisega (ELi õiguse kohaldamise järelevalve (30) ja ELi õiguse järgimine liikmesriikides)

5.3.1.

Komitee on arusaadavalt mures ELi õiguse kohaldamise järelevalve pärast ja on koostanud sel teemal konkreetsed arvamused (31). Samuti on ta seda teemat käsitlenud muudel teemadel avaldatud arvamustes („Arukas reguleerimine“, „Parem õigusloome“, „REFIT“ jne) ning sellele teemale pühendatud aruteludel ja seminaridel (peaasjalikult oma ühtse turu vaatlusrühma raames).

5.3.2.

Selles kontekstis on komitee sageli ärgitanud komisjoni taotlema temalt arvamust aastaaruande kohta, et võtta arvesse organiseeritud kodanikuühiskonna seisukohti ELi õiguse kohaldamise teemal ja õiguse kohaldamist seega toetada (32).

5.3.3.

Komitee on seisukohal, et ta võib etendada kasulikku rolli vahendajana ELi seadusandjate ja õigusaktide kasutajate vahel. Ta võib näiteks anda teatud panuse Euroopa Parlamendi omaalgatuslikku raportisse, mis käsitleb iga-aastast aruannet ELi õigusaktide rakendamise kohta liikmesriikides, keskendudes liikmesriikide tehtud täiendustele õigusaktide ülevõtmisel (33).

5.3.4.

Samuti on komitee (34) pakkunud välja rea meetmeid direktiivide ülevõtmise parandamiseks. Muu hulgas

5.3.5.

Samal ajal leiab komitee, et ELi küsimuste sobiv järelevalve liikmesriikides kergendaks samuti märkimisväärselt komisjoni tööd ning parandaks selle kvaliteeti (35).