11.4.2018   

ET

Euroopa Liidu Teataja

C 129/65

Raportöör:

Cillian LOHAN

Kaasraportöör:

Brian CURTIS

1.1.

Komitee toetab kõnealust tõlgendavat teatist, milles antakse kasulik ülevaade Euroopa Kohtu praktikast seoses õiguskaitse kättesaadavusega riiklikul tasandil keskkonnaasjade puhul kuni teatise ilmumise kuupäevani. Teatis toob suurema kindluse ja selguse otsustajate jaoks riiklikes kohtutes ja haldusstruktuurides ning samuti ettevõtjatele ja kodanikele, eeldusel et seda tulemuslikult levitatakse.

1.2.

Komitee tunnistab, et õiguskaitse kättesaadavuse järjepidevus kogu ELis on oluline tegur, mis toetab ühtset turgu ja ELi õigusaktides sätestatud õiguste järjepidevat rakendamist ELis ning tagab turgude ja investorite jaoks vajaliku selguse ja kindluse.

1.3.

Komitee nõuab üldkehtivaid ja siduvaid ELi õigusakte, mis on vajalikud kogu ELis õiguskaitse kättesaadavuse järjepideva ja täieliku tagamise saavutamiseks, et täiendada kõnealuse teatisega õiguskaitse kättesaadavuse suunas astutud kiiduväärset sammu. Ka komisjoni talituste töödokumendi (1) hinnangu kohaselt on ELi siduv õigusakt parim lahendus. Komitee tunnustab samuti analüüsi ja soovitusi, mis esitati selleteemalises komisjoni tellitud Darpö aruandes (2). Liikmesriigid peavad selliseid eesmärke toetama ega tohi takistada nende täitmist.

1.4.

Et teatis avaldaks tegelikku mõju, on vaja seda täiendada liikmesriigi tasandi koolitus- ja haridusmeetmetega määratud sihtrühmades, eelkõige kohtu- või halduskontrolliga tegelevate organite ning kodanike hulgas.

1.5.

Nii komisjon kui ka liikmesriigid peavad esmatähtsale kohale seadma piisavad ressursid ja rahastamise, et kõnealuseid kavasid tõhusalt toetada.

1.6.

Teatises ei püüta tõrjuda kõrvale riiklikke jurisdiktsioone ja selles tuuakse välja Euroopa Kohtu otsused ja selgitused, mis moodustavad siduvad põhinõuded. See asjaolu ning nõue, et ei tohiks olla erandeid ega tagasikäiku, tuleks välja tuua teatise järgmistes versioonides.

1.7.

Kõnealust tõlgendavat teatist tuleb pidevalt ajakohastada. Selleks et tagada täpsus ja ajakohasus, on oluline sisu õigeaegselt värskendada ning edastada määratud sihtrühmale meeldetuletusi, et kajastada Euroopa Kohtu praktikas toimuvat. Kaaluda tuleks dünaamilist ja ajakohast vahendit kodanikuühiskonna, riigiasutuste ja kohtuasutuste jaoks.

1.8.

Samuti tuleks prioriteetseks pidada tagasisidet ekspertide kogukondadelt ning tegelemist liikmesriikide jaoks teatises sisalduvate lünkade ja puudustega, kaaludes muu hulgas seda, kuidas tegeleda valdkondadega, kus Euroopa Kohtu praeguses praktikas on lünki.

1.9.

Luua ja säilitada tuleb sõltumatu, objektiivne, terviklik ja ajakohane lähtekoht, mis kajastab õiguskaitse kättesaadavuse positiivseid suundumusi ja probleeme liikmesriigi tasandil ning kõiki Århusi konventsiooni artikli 9 elemente.

1.10.

Arvestades eelotsusetaotluste tähtsust ELi õiguse järjepidevuse tagamisel selles valdkonnas, (3) peaks komisjon täiel määral uurima selle sätte kasutamist ja täitmist kõigis liikmesriikides ja sellest aru andma, samuti uurima kõiki selle kasutamise takistusi ja nendega tegelema.

1.11.

Arvestades keskkonnakaitsjate ahistamist ja tagakiusamist ülemaailmses kontekstis, peaks EL täitma juhtivat rolli õiguskaitse kättesaadavuse soodustamisel.

1.12.

Komitee tõstab esile tõlgendava teatise piiratuse, sest sellesse ei ole lisatud Århusi konventsiooni nõuetele vastavuse sõltumatu komitee järeldusi. See oluline ja kasulik tööorgan saab komisjoni teatist täiendada ning toetada otsustajaid ja kodanikke õiguskaitse kättesaadavusel ning seepärast tuleks sellele viidata.

1.13.

Komitee toetab Århusi konventsiooni ja selle täielikku rakendamist ELi poolt ja ELis. Seepärast on oluline, et konventsiooniosalised toetaksid täielikult enda poolt määratud Århusi konventsiooni nõuetele vastavuse komitee järeldusi.

1.14.

Komitee tunnistab, et Århusi konventsiooni nõuetele vastavuse komitee hiljutised järeldused, et ELi institutsioonides ei täideta õiguskaitse kättesaadavuse nõudeid, on tundlik teema. Komitee ärgitab ELi selles küsimuses tungivalt ja konstruktiivselt tegutsema enne konventsiooniosaliste järgmist kohtumist. Eriti oluline on esmajoones leida koos valitsusväliste keskkonnaorganisatsioonide ja kodanikuühiskonnaga lai ja kaugeleulatuv lähenemine viisidele ja valdkondadele, kus EL saab parandada konventsiooni rakendamist ja õiguskaitse kättesaadavust ELi institutsioonides ja nende poolt. Samuti tuleks kaaluda paralleelset ja täiendavat lähenemist õiguskaitse kättesaadavusele ELi institutsioonides ja nende poolt, millega kaasneksid suunised ja rakendusmeetmed.

2.1.

Komisjoni avaldatud dokument on tõlgendav teatis. Selles antakse ülevaade Euroopa Liidu Kohtu praktikast seoses õiguskaitse kättesaadavusega riigi tasandil keskkonda käsitlevates kohtuasjades. Teatis on vormilt üksikasjalik õiguslik analüüs, milles selgitatakse keskkonnaalaste kohtuasjade teatavaid õiguslikke ja menetlusnõudeid ning standardeid. Käsitletakse selliseid teemasid nagu õiguskaitsevahendid, kulud, ajakavad, ajalised piirid, kohaldamisala, kaebeõigused ja tõhusus.

2.2.

Teatise eesmärk on tagada selgus ja anda viiteallikas riiklikest ametiasutustest, liikmesriikide kohtutest ja üksikisikutest ning valitsusvälistest organisatsioonidest sihtrühmadele, kes tegutsevad avalike huvide kaitsjana, ning „[ettevõtjatele], kelle ühine huvi on õigusnormide ennustatav kohaldamine“ (A osa punkt 9). Punktis 8 kirjeldatakse selle eesmärgi tausta, lähtudes probleemidest, millega need sihtrühmad (teiste hulgas ettevõtjad, VKEd, üksikisikud, valitsusvälised organisatsioonid ja üldsus) on kokku puutunud tulenevalt õiguskaitse kättesaadavuse tagamise probleemidest liikmesriikides.

2.3.

Samuti tuuakse teatises esile, kui tähtis on keskkond kui meie elu jätkuvust toetav süsteem, ning see, et selle säilitamine, kaitsmine ja parandamine on üks Euroopa jagatud väärtus.

2.4.

Teatises esitatakse ELi laiaulatuslik õiguskaitse kättesaadavuse kontekst, viidates aluslepingutele ja tõhusa kohtuliku kaitse põhimõttele, samuti Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklile 47 ning keskkonnainfo kättesaadavuse ja keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise konventsioonile (Århusi konventsioon). EL ja selle 28 liikmesriiki kuuluvad konventsiooni 47 osalise hulka lisaks Euroopa ja Kesk-Aasia riikidele.

2.5.

2003. aastal võttis EL vastu kaks õigusakti ettepanekut: keskkonnateabele avaliku juurdepääsu kohta (4) ja üldsuse kaasamise kohta (5). Need tagasid õiguskaitse kättesaadavuse piiratud ulatuses teatud konkreetsetes kehtivates direktiivides. 2006. aastal võeti lisaks vastu määrus Århusi konventsiooni rakendamise kohta ELis (Århusi määrus) (6). 2003. aastal võttis komisjon vastu õigusakti ettepaneku keskkonnaasjades kohtu poole pöördumise kohta (7). Liikmesriikide lahknevad seisukohad ja poliitilise tahte puudumine õigusakti vastuvõtmiseks viisid asjaomase ettepaneku tagasivõtmiseni 2014. aastal (8). Direktiivi puudumine on jätkuvalt probleem ja sellega tuleb tegeleda. Komitee nõuab ELi üldist ja õiguslikult siduvat õigusakti õiguskaitse kättesaadavuse kohta.

2.6.

EL ja selle liikmesriigid on Århusi konventsioonile alla kirjutanud ja selle ratifitseerinud. Konventsiooniosaliste esimesel kohtumisel, mis toimus 2002. aastal, loodi konventsiooni vastavusmehhanism, sh Århusi konventsiooni nõuetele vastavuse komitee. Nõuetele vastavuse komitee uurib teateid konventsiooniosalise nõuete mittetäitmise kohta ning teeb selle kohta järeldused ja koostab soovitused. Need esitatakse konventsiooniosalistele. Kuni 2017. aastal toimunud osaliste kuuenda kohtumiseni olid osalised need eranditult täies mahus heaks kiitnud.

2.7.

Teatises tunnistatakse, et teatud liikmesriikides on jätkuvalt suuri takistusi. Mõni riik takistab kättesaadavust peaaegu täielikult, mõni piirab ulatust, osas on küsimus suurtes kuludes ja mõni ei ole taganud tõhusaid õiguskaitsevahendeid. Vaja on ajakohast ja sõltumatut lähteolukorra aruannet, et saada selgust liikmesriikide konkreetsetest oludest, ning samuti tõsta esile olemasolevaid parimaid tavasid.

2.8.

See asjaolu koos nõudega, et ei tohiks olla erandeid ega tagasikäiku, tuleks välja tuua teatise järgmistes versioonides.

2.9.

Komisjoni teatise avaldamine on sattunud keset ägedat vaidlust selle üle, kas EL täidab täielikult oma kohustusi, mis on sätestatud konventsiooni artiklis 9. Vaidlus tekkis pärast teate esitamist nõuetele vastavuse komiteele väidetava nõuete mittetäitmise kohta ning nõuetele vastavuse komitee tegi järelduse, (9) et EL ei ole täitnud enda eeskirju õiguskaitse kättesaadavuse kohta, ja esitas asjaomased soovitused.

2.10.

2017. aasta juulis otsustas Euroopa Liidu Nõukogu ühehäälselt neid järeldusi aktsepteerida, tingimusel et neis tehakse muudatused (komisjoni toetatud seisukoht), ning samuti kordas oma toetust Århusi konventsioonile (10). Nõuetele vastavuse komitee järeldusi käsitleva konventsiooniosaliste kohtumise otsuse kohta kavandatud muudatusettepanekutes märgitakse muu hulgas, et osaliste kohtumisel võetakse järeldused pigem „teadmiseks“ kui neid „kinnitatakse“. Komitee juhib tähelepanu vastuolule selles, et EL ei taha kinnitada nõuetele vastavuse komitee järeldusi, aga samas kordab toetust konventsioonile. Kui ka teised konventsiooniosalised seda meetodit kasutama hakkavad, siis võib see tõsiselt kahjustada sõltumatut vastavusmehhanismi ja sellest tingituna ka konventsiooni tugevust ja tõhusust.

2.11.

Septembris 2017 Montenegros toimunud konventsiooniosaliste kohtumisel otsustati edasi lükata osaliste kohtumise otsus nõuetele vastavuse komitee järelduse kohta, et EL ei täida nõudeid. Selleni jõuti osaliste kohtumisel esitatud kindlate vastupidiste seisukohtade ja arutelude tulemusel. Osaliste kohtumine on seni alati tegutsenud konsensuse alusel, aga selles küsimuses konsensusele ei jõutud ning ELi liikmesriikide koordineerimiskoosoleku järel lepiti kokku, et otsuse tegemine lükatakse konventsiooniosaliste järgmisele kohtumisele 2021. aastal.

2.12.

Komitee tunnistab, et Århusi konventsiooni nõuetele vastavuse komitee hiljutised järeldused, et EL ei täida nõudeid, on tundlik teema. Komitee kutsub ELi tungivalt üles tegutsema kiiresti, õigeaegselt ja konstruktiivselt enne järgmist osaliste kohtumist. Eriti oluline on, et EL tegutseks ja leiaks esmajoones koos valitsusväliste keskkonnaorganisatsioonide ja üldiselt kogu kodanikuühiskonnaga laia ja kaugeleulatuva lähenemise viisidele ja valdkondadele, kus EL saab parandada konventsiooni rakendamist ja õiguskaitse kättesaadavust ELi institutsioonides ja nende poolt. Samuti tuleks kaaluda paralleelset ja täiendavat lähenemist õiguskaitse kättesaadavuse tagamisele ELi institutsioonides ja nende poolt, millega kaasneksid suunised ja rakendusmeetmed.

2.13.

Komisjoni tõlgendav teatis on pika ja ebaõnnestunud protsessi tulemus, mille eesmärk oli võtta ELi tasandil konkreetseid õiguskaitse kättesaadavuse meetmeid. See hõlmas järgmist:

2.14.

Vajalikud on meetmed, millega ühtlustada viisid, kuidas riikide kohtud menetlevad keskkonnaasju: ELi õigusnormid ei näi olevat piisavalt konkreetsed. Sellest tingituna on Euroopa Kohtule esitatud suur hulk eelotsusetaotlusi. Komisjoni teatise eesmärk on selgitada Euroopa Liidu Kohtu praktikast tulenevaid eeskirju ja nõudeid ning suurendada nii sidusrühmade jaoks õiguskindlust.

2.15.

Komisjon on lisanud õiguslikule analüüsile ka oma seisukohad.

2.16.

Teatis ja selle aluseks olev selgitus on seotud keskkonnapoliitika rakendamise läbivaatamisega ja selle eesmärk on seda tugevdada. Komitee avaldas oma hiljutises arvamuses (12) toetust keskkonnapoliitika rakendamise läbivaatamise protsessile ja nõudis otsustavat tegutsemist, et rakendada keskkonnaõigustikku selle täies ulatuses ja kasutada ära kogu selle potentsiaal.

2.17.

Õiguskaitse kättesaadavuse direktiivi puudumine jätab lünga nende õigusaktide hierarhia tipus, mis aitaksid selgitada paljusid probleeme, mis on tekitanud segadust ja vastuolusid liikmesriikides ning millega kaasnevad probleemid ettevõtjatele ja kodanikele.

2.18.

Mõni liikmesriik on Århusi konventsiooni ratifitseerinud, täpsustamata, kuidas õiguskaitse kättesaadavust konkreetsetel juhtudel kohaldatakse, või rakendanud seda ebaselgelt või mittetäielikult.

3.1.

Komitee toetab Århusi konventsiooni ja selle täielikku rakendamist ELi poolt ja ELis. Århusi konventsiooni kehtivuse ja terviklikkuse seisukohast on väga oluline, et osalised nõustuksid täielikult nõuetele vastavuse komitee järeldustega.

3.2.

Komitee märgib, et Århusi konventsioon kuulub inimõigusi käsitleva rahvusvahelise õiguse kogumisse ja on täielikult kooskõlas nii aluslepingutes kui ka Euroopa inimõiguste hartas sätestatud ELi aluspõhimõtetega. Komitee toonitab vajadust, et EL seisaks inimõiguste eest ja täidaks maailmas selles valdkonnas juhtivat rolli.

3.3.

Komitee kutsub liikmesriike tungivalt üles kiirendama Århusi konventsiooni tõhusat rakendamist ja eelkõige kindlustama, et õiguskaitse kättesaadavus haldusmenetlustes ja riiklikes kohtutes on tagatud kooskõlas konventsiooni nõuetega ning nende menetluste oluliste tunnustega, mida nõutakse konventsiooni artikli 9 lõikes 4. Samuti tunnistab komitee konventsiooni kolme samba väga olulist vastastikust sõltuvust ning seda, et tegeliku mõju saavutamiseks tuleb neid rakendada üksteist täiendava tervikuna.

3.4.

Komitee toetab komisjoni avaldatud dokumenti ja peab seda väga kasulikuks ja tähtsaks teatiseks. Komitee tunnistab, et õiguskaitse kättesaadavuse järjepidevus kogu ELis on ühtsete turutingimuste tagamise tähtis tegur, mis on ülioluline ühtse turu edukuse seisukohast, ning samuti on see vajalik ELi õigusaktides sätestatud õiguste edukaks järjepidevaks rakendamiseks kogu ELis. Teatis aitab sellele kaasa.

3.5.

Komiteel on hea meel komisjoni järgmise avalduse üle: „ELi õigustikust tulenevatele õiguslikele nõuetele mittevastavuse korral jätkab komisjon nõuete täitmise tagamiseks ka rikkumismenetluste kasutamist.“ (A osa punkt 13) ELi aluslepingute kohaselt täidab komisjon selles valdkonnas vajalikku ja kindlaksmääratud rolli. Selle rolli tulemuslik täitmine on hädavajalik, tagamaks, et liikmesriigid täidavad võetud kohustusi järjepidevalt ja et nõudeid täitvaid liikmesriike ei seata ebaõiglaselt ebasoodsasse olukorda ning et tagatakse turutingimuste ühtsus ja õigused.

3.6.

Komitee on seisukohal, et tulemuslikult rakendatud keskkonnaõigus tagab turgudele ja investoritele selguse ja kindluse, aidates seejuures kaasa kestlikule arengule. Komisjoni juhendi eesmärk pakkuda keskkonnaõiguse valdkonnas rohkem kindlust ja selgust on hoolimata selle kohaldamisala piiratusest kiiduväärt.

3.7.

Komitee toetab asjaolu, et Euroopa Komisjon on tellinud analüüsid õiguskaitse kättesaadavuse kohta keskkonnaõiguse valdkonnas, näiteks Darpö aruanne (13). See aruanne ja muud sõltumatud analüüsid hõlmavad olulisi hinnanguid rakendamise kohta, millest liikmesriigid peaksid teadlikud olema.

3.8.

Komitee tunnustab seda, et konventsiooni artiklis 2 sätestatud mõiste „avaliku võimu organ“ hõlmab järgmist: „artiklis 17 nimetatud selle piirkondliku majanduskoostöö organisatsiooni institutsioon, kes on konventsiooniosaline“. Komitee tunnistab, et selle määratluse ja artikli 17 järgi kohaldub konventsioon sellistele osalistele nagu EL. EL on ise konventsiooni allkirjastanud ja selle ratifitseerinud (14). Komitee on seisukohal, et ELi-poolne konventsiooni ratifitseerimiskiri ei vabasta ELi institutsioone nende kohustustest seoses õiguskaitse kättesaadavusega.

4.1.

Vaja on edasisi teatisi või juhiseid, mis sisaldaksid Århusi konventsiooni nõuetele vastavuse komitee järeldusi ja soovitusi, et suurendada selgust ja hõlbustada konventsiooni rakendamist ja kohaldamist. Õiguskaitse kättesaadavuse direktiiv aitaks selguse ja järjepidevuse tagamisele väga palju kaasa.

4.2.

Suurem järjepidevus rakendamisele lähenemises tagaks kõigi liikmesriikide ettevõtjatele ühtsemad tingimused ja aitaks kaasa arengule. Ebakindlus põhjustab praegu hilinemisi ja lisakulusid ning takistab kestlikku arengut.

4.3.

Tungivalt vajalik on kogu ELi hõlmav konsulteerimine, et töötada välja sõltumatu alushindamine õiguskaitse kättesaadavuse kohta liikmesriigi tasandil ja seda jätkuvalt rakendada. Selleks on vaja vaadelda nii kodanikuühiskonna teadlikkuse taset kui ka seda, mis toimub kohtutes ja haldusmenetluste puhul. Väga tähtis on teha kindlaks, millised juhtumid võetakse menetlusse, milliseid juhtumeid ei võeta menetlusse või milliste juhtumite menetlusse võtmist takistatakse õiguskaitse kättesaadavuse probleemide tõttu. Komitee võib osaleda, kasutades oma organiseeritud kodanikuühiskonna võrgustikku, et jõuda laiaulatusliku sihtrühmani, ning on seejärel samuti valmis osalema sellise hindamise tulemuste tutvustamisel. Hindamine ise peab olema sõltumatu ja objektiivne.

4.4.

See alushindamine peab minema kaugemale piirangutest, mis on seatud keskkonnaõiguse rakendamise läbivaatamisele, millel on piiratud ulatus ja kus puudub üldsuse osalemine, ning samuti ELi õigusemõistmise tulemustabeli piirangutest. Alushindamise kohaldamisala peaks hõlmama kõiki Århusi konventsiooni artikli 9 aspekte, eelkõige konventsiooni artikli 9 lõikes 4 nimetatud menetluste kõiki omadusi, ning artikli 9 lõike 5 kohast abistamiskohustust. Kõnealust alushinnangut tuleks vähemalt iga kahe aasta tagant täielikult ajakohastada.

4.5.

Komisjon tunnustab ja komitee kinnitab kodanike ja valitsusväliste organisatsioonide olulist rolli Århusi konventsioonist tuleneva vastutuse esiletõstmisel. Liikmesriikide koolitus- ja haridusmeetmed on üliolulised nii kodanike kui ka kohtusüsteemi tasandil. Komisjon

4.6.

Mõnes kohtusüsteemis võivad menetluste üle jõu käivad kulud õiguskaitset märkimisväärselt takistada. Oht kanda menetluste üle jõu käivaid kulusid võib olla takistus õiguskaitse kättesaadavusel. Keskkonnakaitsjate ahistamise ja tagakiusamise üldises kontekstis peaks EL võtma endale juhtrolli õiguskaitse kättesaadavuse soodustamisel ning ta peaks tegutsema iseäranis ennetavalt selliste juhtumite käsitlemisel, mille puhul esineb ahistamist, sh juhtudel, kui kulud kujutavad endast takistust.

4.7.

Vaja on mehhanismi, mille abil saab nõuetele vastavuse komitee järeldusi kasutada liikmesriikidele mõeldud teatise täiendamiseks, ja lisaks aidata selgitada kohustusi.

4.8.

Tõlgendav teatis tuleb korrapäraselt läbi vaadata ja seda ajakohastada ning edastada ajakohastused ja uuendused määratud sihtrühmadele. Mõjusate kavade toetamiseks tuleb teha kättesaadavaks piisavad ressursid ja rahalised vahendid nii liikmesriikide tasandil kui ka komisjoni poolt.

4.9.

Arvestades eelotsusetaotluste tähtsust (15) ELi õiguse järjepidevuse tagamisel selles valdkonnas, peaks komisjon täiel määral uurima selle sätte kasutamist ja täitmist kõigis liikmesriikides ja sellest aru andma, samuti uurima kõiki selle kasutamise takistusi ja nendega tegelema.