EUROOPA KOMISJON
Brüssel,30.11.2016
COM(2016) 760 final
KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 6. mai 2009. aasta direktiivi 2009/43/EÜ (kaitseotstarbeliste toodete ühendusesisese veo tingimuste lihtsustamise kohta) hindamine
{SWD(2016) 398 final}
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 6. mai 2009. aasta direktiivi 2009/43/EÜ (kaitseotstarbeliste toodete ühendusesisese veo tingimuste lihtsustamise kohta) hindamine
1.Sissejuhatus
Direktiiviga 2009/43/EÜ, 1 mis võeti vastu 6. mail 2009, püütakse parandada Euroopa kaitsevarustuse turu toimimist, edendada ELi kaitsevarustuse tarneahela lõimumist ja suurendada tarnekindlust, lihtsustades eeskirju ja korda, mida kohaldatakse kaitseotstarbeliste toodete ELi-sisese veo suhtes.
Direktiivi artikli 17 alusel peab komisjon esitama parlamendile ja nõukogule aruande direktiivi rakendamise läbivaatamise kohta. Vajaduse korral tuleb aruandele lisada seadusandlik ettepanek. Seepärast on komisjon hinnanud direktiivi, et teha kindlaks, kas ja mil määral on saavutatud direktiivi eesmärgid, sealhulgas seoses siseturu toimimisega. Nagu on nõutud artiklis 17, vaatas komisjon läbi kõigi direktiivi põhisätete kohaldamise, vaadeldes muu hulgas sätteid, mis käsitlevad sertifitseerimist (artikkel 9), ekspordipiiranguid (artikkel 10), tolliprotseduure (artikkel 11), teabevahetust (artikkel 12) ja kaitsemeetmeid (artikkel 15).
Nagu on nõutud artiklis 17, hindas komisjon direktiivi mõju Euroopa kaitsevarustuse turu ning Euroopa kaitsesektori tehnoloogilise ja tööstusliku baasi (EDTIB) arengule, pidades muu hulgas silmas väikeseid ja keskmise suurusega ettevõtjaid (VKEd). Direktiivi hindamise ajaks oli direktiivi ülevõtmise tähtajast möödunud vaid kolm aastat, mistõttu oli keeruline anda hinnangut selle kohta, kas direktiivi pikaajalised eesmärgid olid saavutatud. Pigem keskenduti hindamisel direktiivi rakendamisele ja sellele, kas direktiivi eesmärkide saavutamine edeneb hästi.
Oma töö toetamiseks tellis komisjon välisuuringu, 2 et analüüsida direktiivi rakendamist ja hinnata selle toimimist.
Hindamise käigus koguti ja analüüsiti teavet liikmesriikide pädevatelt asutustelt, kaitsevaldkonnas tegutsevatelt ettevõtjatelt, asjaomase sektori ühendustelt ja muudelt sidusrühmadelt. Et korvata teabepuudust ja viletsat reageerimist avalike konsultatsioonide raames, on korraldatud hulk Euroopa-üleseid sidusrühmade õpikodasid. Kõik liikmesriigid, eeskätt raamkokkuleppe eellepingu riigid, 3 ning asjaomase sektori ühendused andsid lisateavet ja tagasisidet esialgsete järelduste kohta. Kavandatud järelmeetmed arutati läbi direktiivi artikli 14 alusel moodustatud komiteega, kes tegeleb ELis toimuva kaitseotstarbeliste toodete veoga seotud küsimustega, ja asjaomase sektori esindajatega.
Käesolevas aruandes on esitatud hindamise peamised järeldused ja ettepanekud edasise tegevuse kohta. Aruandele on lisatud komisjoni talituste töödokument, kus on kirjeldatud hindamise tulemusi üksikasjalikumalt.
2.Direktiivi eesmärk ja põhisätted
Enne direktiivi ei tehtud liikmesriikides lubade väljastamisel üldiselt vahet kõnealuste toodete eksportimisel väljapoole ELi ja nende ringlusel ELis. Mõlemas olukorras pidid tarnijad taotlema sama liiki üksikut veoluba. Selliseid veolube hinnati positiivselt peaaegu kõikide ELi-siseste vedude puhul.
Seda arvesse võttes võeti direktiiviga kasutusele vahendid, et lihtsustada kaitseotstarbeliste toodete liikumist ELi turul. Selleks et kaitseotstarbelised tooted saaksid liikmesriikide vahel liikuda, on vaja saada tarnijariigis eelnev luba – kogu ELi-siseseks veoks on vaja vaid üht luba, st läbiveoks läbi teise liikmesriigi või sisenemiseks teise liikmesriiki ei ole vaja lisaluba. Direktiivi kohaselt võivad liikmesriigid siiski vabastada tarnija konkreetsetes olukordades eelneva loa taotlemise kohustusest, näiteks kui
tarnija või vastuvõtja on valitsusasutus või osa kaitsejõududest;
tarneid teostavad EL, NATO, Rahvusvaheline Aatomienergiaagentuur (IAEA) või muud valitsustevahelised organisatsioonid oma ülesannete täitmiseks;
vedu toimub liikmesriikidevahelise relvastusalase koostööprogrammi või humanitaarabi andmise raames.
Direktiiviga võeti kasutusele kolme liiki ELi-sisesed veoload.
Üldised veoload. Need on nn avatud load, mille puhul kohaldatakse järelkontrolli ja mis hõlmavad eelnevalt kindlaks määratud toodete vedu kindlaksmääratud vastuvõtjale või konkreetsel eesmärgil. Eelnevat taotlust ei tule esitada. Tarnija peab siiski teavitama oma liikmesriigi pädevaid asutusi sellest, millal ta kavatseb üldist veoluba esimest korda kasutada.
Koondveoload. Need load, mille puhul kohaldatakse eelkontrolli, võimaldavad vedada kindlaksmääratud ajavahemiku jooksul ühele või mitmele vastuvõtjale teises liikmesriigis tootekategooria tooteid sama loa alusel mitu korda.
Üksikud veoload. Need load on mõeldud kindlaksmääratud toodete kindlaksmääratud koguse ühekordseks veoks ühele vastuvõtjale teises liikmesriigis.
Direktiivis nõutakse, et liikmesriigid annaksid välja vähemalt nelja liiki üldiseid veolube – vedude jaoks i) kaitsejõududele; ii) kaitsevaldkonnas tegutsevale sertifitseeritud ettevõtjale; iii) demonstreerimise, hindamise ja väljapaneku eesmärgil; iv) parandamise ja hooldamise eesmärgil.
Teises punktis nimetatud liiki veoluba võib tarnija kasutada üksnes siis, kui kaitseotstarbeliste toodete vastuvõtja on sertifitseeritud direktiivi artikli 9 alusel. Lisanõuded on sätestatud sertifitseerimist käsitlevas komisjoni soovituses 4 . Sertifitseerimine tagab üldise veoloa väljaandmise eest vastutava liikmesriigi ekspordikontrolliasutusele vastuvõtja usaldusväärsuse. See tõendab, et ettevõtjal on olemas vajalik ettevõttesisene süsteem ja töötajad, et täita ekspordikontrolli eeskirju. Komisjon on loonud liikmesriikide sertifitseeritud vastuvõtjate keskse registri CERTIDER, mis on avalikkusele ligipääsetav 5 .
Direktiivi artiklis 10 on sätestatud, et kui kaitseotstarbeliste toodete vastuvõtjad taotlevad ekspordiluba, peavad nad teatama pädevatele asutustele kõikidest algses veoloas kindlaks määratud ekspordipiirangutest ja sellest, et nad on neist kinni pidanud (sh vajaduse korral saanud päritoluliikmesriigi nõusoleku). Artikli 11 alusel peavad eksportijad esitama tolliasutusele kõik vajalikud ekspordiload. Samuti lubatakse selle artikliga liikmesriigil peatada konkreetsetel asjaoludel selliste kaitseotstarbeliste toodete eksport oma territooriumilt, mis on saadud teisest liikmesriigist veoloa alusel ja inkorporeeritud teistesse kaitseotstarbelistesse toodetesse, või vajaduse korral muul viisil takistada selliste toodete väljaviimist EList oma territooriumi kaudu. Artiklis 12 on viidatud liikmesriikide pädevate asutuste koostööle ja teabevahetusele. Artiklis 15 on käsitletud kaitsemeetmeid, mille alusel palutakse teisel liikmesriigil kontrollida vastuvõtja nõuetele vastavust, kui selle pärast tuntakse muret.
Direktiivi sisuline kohaldamisala on kindlaks määratud kaitseotstarbeliste toodete nimekirjaga, mis on esitatud direktiivi lisas.
3.Ülevõtmine ja rakendamine
Direktiiv jõustus 2009. aastal ja see tuli siseriiklikku õigusesse üle võtta 30. juuniks 2011. Direktiivi on kohaldatud alates 30. juunist 2012. Tänaseks on kõik liikmesriigid direktiivi üle võtnud, ehkki mõningase viivitusega. 2012. aastaks oli oma ülevõtmismeetmetest komisjonile teatanud vaid 20 liikmesriiki 6 .
Uute loa väljastamise võimaluste ja sertifitseerimise kasutuselevõtt on olnud oodatust aeglasem. Kättesaadava teabe kohaselt on vaid 19 liikmesriiki andnud välja direktiivis nõutud üldiseid veolube, vähemalt kaks liikmesriiki ei paku ikka veel ühtki üldist veoluba ja vähemalt neli liikmesriiki ei paku kõiki nelja liiki üldiseid veolube. Peale selle ei ole umbes pooltel liikmesriikidel veel kogemusi sertifitseerimisega (puuduvad sertifitseeritud ettevõtjad) ja vähemalt ühel liikmesriigil tuleb alles kasutusele võtta täielikult toimiv süsteem kaitsevaldkonnas tegutsevate ettevõtjate sertifitseerimiseks 7 . Liikmesriigiti on väga erinev ka see, mil määral on kasutatud võimalust vabastada tarnija eelneva loa taotlemise kohustusest, ehkki selliste vabastuste ülevõtmine ei ole direktiivi alusel kohustuslik.
Erinevused direktiivi ülevõtmises on peamised takistused direktiivi tõhusal kohaldamisel, nagu on analüüsitud allpool. Need erinevused on kaasa toonud
direktiivi aeglase või mittetäieliku kohaldamise üksikutes liikmesriikides;
liikmesriikide nõuete ja menetluste üldise ühtlustamata jätmise;
väga erinevad tingimused ja piirangud liikmesriikide välja antud üldistes veolubades.
4.Peamised hindamistulemused
a.Direktiivi tulemuslikkus – üldine kasutuselevõtt, põhisätete kohaldamine ja takistused tulemuslikul kohaldamisel
Koondveolubade ja üldiste veolubade kui direktiivi peamiste uute vahendite kasutamine on alates sellest, kui direktiivi hakati kohaldama, suurenenud. Paraku on nende kasutamine mõjuhinnangus kindlaks määratud algsetest ootustest tagasihoidlikum ja liikmesriikides esinevad suured erinevused.
Näiteks aastatel 2012–2014 anti 21 liikmesriigis (mille kohta on kättesaadavad täielikud andmed) igal aastal välja 500–600 koondveoluba. Samas ei andnud viis riiki hindamisperioodil välja ühtki koondveoluba, samal ajal kui neli riiki andis igaüks välja peaaegu või rohkem kui 200 koondveoluba.
Üldiste veolubade kohta esitati hindamisperioodil 24 liikmesriigis, mille kohta on olemas täielikud andmed, 1 475 esmakordse kasutamise teadet, ehkki kõikumised olid suured: 11 liikmesriiki ei registreerinud ühtki teadet, samal ajal kui kolmes riigis oli teateid üle saja. Üldiste veolubade alusel sooritatud tehingute arv on aja jooksul märkimisväärselt suurenenud (kuigi selle kohta said esitada andmeid vaid kaheksa liikmesriiki). Näiteks Saksamaal suurenes üldiste veolubade alusel tehtud teatatud tehingute arv 71 tehingult (2012. aastal) 1 769 tehingule (2013. aastal) ja seejärel 4 884 tehingule (2014. aastal).
Suundumused on erinevad ka direktiivis kirjeldatud nelja üldiste veolubade liigi puhul. Selliste teadete arvu suurenemine, mis käsitlevad demonstreerimise ja parandamise eesmärgil toimuva veo jaoks välja antud üldise veoloa esmakordset kasutamist, on kiirenenud, samal ajal kui kaitsejõududega seoses välja antud veolubade esmakordset kasutamist käsitlevate teadete arvu suurenemine on aeglustunud. Üldised veoload, mis anti välja seoses sertifitseeritud vastuvõtjatega, oli ainus üldiste veolubade liik, mille puhul registreerimine 2013. ja 2014. aasta võrdluses tegelikult vähenes. Viimati nimetatud üldisi veolube on võrreldes ülejäänud kolme üldiste veolubade liigiga ka kõige vähem kasutatud.
Valdav osa vedudest (ligikaudu 89 %) tehakse endiselt üksikute veolubade alusel, vaid väikese osa puhul kasutati koondveolube (< 5 %) ja üldisi veolube (< 10 %). Üksikud veoload oli kavas asendada uute vahenditega, kuid need on ikka veel peamine veolubade vorm Euroopas.
Võimalust vabastada tarnija eelneva loa taotlemise kohustusest on kasutatud väga erinevalt: mõni liikmesriik kasutab kõiki direktiivi pakutavaid vabastamisvõimalusi, mõni liikmesriik kasutab vaid mõnda üksikut neist ja mõni liikmeriik ei kasuta neist ühtegi.
Peamiselt integreerijatele (vs. komponentide tarnijad) mõeldud sertifitseerimise kasutuselevõtt oli oodatust aeglasem ja tagasihoidlikum. Ehkki sertifitseeritud ettevõtjate arv on alates 2012. aastast pidevalt suurenenud, on kogu Euroopas sertifitseeritud vaid 55 ettevõtjat. Pool sertifitseeritud ettevõtjatest asub vaid kahes liikmesriigis – Saksamaal (14) ja Prantsusmaal (12) –, samal ajal kui pooltes liikmesriikides ei ole ühtki sertifitseeritud ettevõtjat. Asjaomane sektor peab sertifitseerimisprotsessi kulukaks ja aeganõudvaks. Sertifitseeritud ettevõtjate tajutavat kulude ja saadava kasu suhet 8 nõrgendab ilmselgelt üldiste veolubade vähene kasutamine kõnealuste ettevõtjate kaubanduspartnerite seas. Mõnel juhul asub tarnija liikmesriigis, kus sertifitseeritud vastuvõtjate puhul kasutatav üldine veoluba ei ole kättesaadav või kus kohaldatakse sellise loa suhtes rangeid piiranguid (nt reeksporti käsitlevad tingimused).
Erinevused sertifitseerimissüsteemi rakendamises võivad takistada sertifitseerimissüsteemi kasutuselevõttu, tekitades asjaomases sektoris segadust ja ebakindlust. Ettevõtjad võivad pigem eelistada kohaldada neile enne direktiivi jõustumist kättesaadavaid tuttavaid menetlusi kui võrdlemisi ranget sertifitseerimisprotsessi.
Hindamise käigus tehti kindlaks hulk direktiivi tulemuslikku kohaldamist pärssivaid takistusi, mis tulenevad direktiivi sätetest või selle ülevõtmisest. Peamine probleem, millele sidusrühmad tähelepanu juhtisid, oli see, et üldiste veolubade rakendamist ei ole liikmesriikide seas ühtlustatud. Liikmesriikide välja antavad üldised veoload erinevad märkimisväärselt, kui pidada silmas tooteid ja komponente, mida saab kõnealuste veolubade alusel vedada, ning nende toodete ja komponentide vedamise tingimusi. Sellega väheneb asjaomase sektori silmis kõnealuste veolubade atraktiivsus. Teine takistus on vastutuse nihkumine (ametiasutustelt ettevõtjatele), mis tähendab, et ettevõtjad, eriti VKEd, tajuvad uute üldiste veolubade puhul suuremat riski. Suur takistus sertifitseerimisel on juhtkonna liikme isiklik vastutus ekspordi-/veokontrolli eest.
Veel üks takistus on eriti VKEde vähene teadlikkus direktiivi alusel kättesaadavatest vahenditest ja nendega kogu asjaomasele sektorile kaasnevast kasust üksikutes liikmesriikides. Näiteks võiksid ettevõtjad vähendada ajakulu ja halduskoormust, kasutades üldiseid veolube tarnete tegemisel sertifitseeritud ettevõtjale.
Veel üks kaudne piirang, mis takistab kaitseotstarbeliste toodete ringlust ELis, tuleneb liikmesriikide ekspordikontrollisüsteemist, mis on reguleeritud ühise seisukohaga 2008/944/ÜVJP 9 . Liikmesriigid keelavad enda välja antavates üldistes veolubades üldjuhul ära järgneva ekspordi, millega kõnealune vahend muutub asjaomase sektori jaoks vähem atraktiivseks.
Üldjoontes on direktiivil kaugeleulatuvad eesmärgid, mille saavutamiseks on teinekord vaja muuta ammu väljakujunenud ja juurdunud tööviise. Direktiivi edukale kohaldamisele on kaasa aidatud liikmesriikides, kus olemasolevasse lubade väljastamise süsteemi tehtavad muudatused olid minimaalsed (nt kus oli juba varem olemas avatud lubade süsteem), kus oli suur huvi ja teadlikkus aset leidvatest muutustest ning kus ülevõtmise toetamiseks oli võimalik saada teavet ja nõu. Ent kuna direktiivi põhielemendid tuleb mõnes liikmesriigis alles rakendada, on keeruline hinnata direktiivi kohaldamise tulemuslikkust kogu ELis.
Komisjon on saanud asjaomaselt sektorilt mõne ebamäärase vihje direktiivi artiklis 11 sätestatud tolliprotseduuriga seotud praktiliste raskuste kohta. Paraku ei tehtud hindamisuuringu raames kindlaks ühtki sellele viitavat tõendit.
Artiklite 10, 12 ja 15 rakendamisega seoses ei tuvastatud ühtki konkreetset probleemi.
b. Mõju Euroopa kaitsevarustuse turule ning Euroopa kaitsesektori tehnoloogilisele ja tööstuslikule baasile
Ehkki direktiiviga nähti ette raamistik ühtlustamise jaoks ja aidati luua sarnaselt üles ehitatud riiklikke lubade väljastamise süsteeme, on see piisavalt avatud ja paindlik tõlgendamiseks, mis tähendab, et sisuliselt on Euroopas endiselt 28 erinevat lubade väljastamise süsteemi. Seda tõendab näiteks asjaolu, et üldiste veolubade kohaldamisalaga hõlmatud mõistet „vähem sensitiivsed tooted“ on tõlgendatud liikmesriikides erinevalt. See ja muud erinevused direktiivi kohaldamisel ei aita kaasa avatud Euroopa kaitsevarustuse turu väljakujundamisele.
Direktiivi mõju Euroopa kaitsevarustuse turu ning Euroopa kaitsesektori tehnoloogilise ja tööstusliku baasi arengule on keeruline hinnata. Enamikus liikmesriikides moodustavad veod väikese, ehkki mitte tühise osa ELi üldisest kaitsevarustusega kauplemisest. 2013. aastal moodustasid veod sellest 26 %.
Kuna direktiivi on kohaldatud vaid lühikest aega, ei ole mõju Euroopa kaitsesektori tehnoloogilise ja tööstusliku baasi arengule praegu veel märgata. Sellise kasu nägemiseks on vaja rohkem aega.
Peale selle avaldavad tugevat mõju muud tegurid, nagu finants- ja majanduskriisist alates toimunud kaitseinvesteeringute pidev vähenemine ELis 10 . Mõni sidusrühm märkis vastupidiselt ootustele, et see aitas taasriigistada tarneahelaid, mis oleks vastuolus direktiivi algse eesmärgiga vähendada turgude killustatust.
Lisaks iseloomustavad kaitsevaldkonnas toimuvat kauplemist tsüklid ja muudatused, mis ei pruugi olla korrapärased ja mille esinemisel on tavaliselt rohkem kui üks põhjus. Seepärast peame olema väga ettevaatlikud, seostades mõnda muudatust direktiiviga, mis on kehtinud kolm aastat (või mõnes liikmesriigis vähem). Peale selle muutuvad tarneahelad üldjuhul väga aeglaselt. Peatöövõtjal peavad olema tarnijate vahetamiseks head põhjused ja selleks kulub palju aega. Ainuüksi veokorra lihtsustamist ei peeta piisavalt heaks põhjuseks, et kaaluda sellise muudatuse tegemist.
Mõni pädev asutus on rõhutanud, et direktiivi sätetega – olgu need kui tahes ebatäiuslikud – kantakse hoolt ettevõtjate vajaduste eest ja et need toovad kaasa üldise tootlikkuse suurenemise, vähendades halduskoormust. Positiivset mõju Euroopa kaitsesektori tehnoloogilisele ja tööstuslikule baasile märgatakse peamiselt väiksemates riikides. Mitu vastajat märkis ka seda, et (vähem sensitiivse) varustuse siseturg on muutunud lihtsamaks, kuid kõrgtehnoloogilised tooted sinna ei kuulu.
Rolli mängivad ka üleilmsed konkurentsiväljavaated, eriti Atlandi-üleste suhete areng. Paljud kaitsevaldkonnas tegutsevad ettevõtjad leiavad, et hiljutised USA ekspordikontrolli reformid, millega hõlbustati mitmete kaitseotstarbeliste toodete ja komponentide eksporti, on pannud USA ja Euroopa ettevõtjad ebavõrdsesse olukorda, andes USA eksportijatele regulatiivse eelise.
Samamoodi oli direktiivil väike positiivne mõju kaitseotstarbeliste toodete tarnekindlusele. Direktiiv võib siiski aidata tarnekindlust suurendada, suurendades läbipaistvust – teiste liikmesriikide lubade väljastamise süsteemide tundmine võib anda hankijatele või ostjatele kindluse teistest liikmesriikidest pärit tarnijate usaldusväärsuse osas. Üldiste veolubade kasutamine üksikute veolubade taotlemise asemel võib lühendada kohaletoimetamisaega ja vähendada halduskulusid ning suurendada paindlikkust (sertifitseeritud vastuvõtjatega seoses välja antud üldiste veolubade puhul mõlemas tarneahela otsas).
c.Tõhusus
Praegu ei ole veel selget seisukohta selle suhtes, milline on direktiivi üldine mõju erinevate kaasatud isikute kuludele. Esialgsed märgid ja kontrollimata tõendid viitavad samas sellele, et kulud vähenevad. Pädevad asutused on täheldanud suuri algseid kasutuselevõtukulusid, kuid eeldavad, et igapäevaste kulude vähenemine enam kui tasakaalustab selle, kuivõrd ettevõtjad kasutavad üksikute veolubade asemel üha enam koondveolube ja üldiseid veolube. Ettevõtjatel tekkisid alguses kulud ka uute süsteemidega tutvumisel ja kohanemisel, kuid nad loodavad, et uute lubadega õnnestub aega ja raha kokku hoida.
Koondveolube ja üldiseid veolube kasutatakse üha enam ning aja jooksul peaks see märkimisväärselt vähendama üksikute veolubade kasutamist ning seega ka kulusid ja halduskoormust. Süsteemide parem tundmine, paremini juurdunud protsessid ja mastaabisääst võivad samuti aja jooksul suurendada saadavat kasu.
Ehkki direktiivi kohaldamine nõudis alguses nii pädevatelt asutustelt kui ka ettevõtjatelt suuri jõupingutusi ja kulusid, viitavad kõik tõendid sellele, et need jõupingutused ja kulud olid vastuvõetavad. Lisaks tundub, et uue lubade väljastamise süsteemi otsesed kulud on taskukohasemad kui varasemate lahendustega kaasnenud kulud. Üldiselt võib järeldada, et direktiiviga ollakse õigel teel, et pikas plaanis saavutada kasulik kulude ja halduskoormuse vähenemine.
Peamine valdkond, kus kulusid ei peeta proportsionaalseks, on sertifitseerimine, kus pakutud lahendusest saadav võimalik kasu on sidusrühmade meelest praegu väga piiratud. Üks põhjus, miks sertifitseeritud ettevõtjate arv on väike ning üldiste veolubade kasutuselevõtt ja kasutamine sertifitseeritud ettevõtjate puhul tagasihoidlik, on ka stiimulite puudumine.
d.Järjepidevus ja sidusus
Direktiivi artiklis 13 on sätestatud, et direktiivi lisas esitatud kaitseotstarbeliste toodete nimekiri peab olema ranges vastavuses sõjaliste kaupade ühise Euroopa Liidu nimekirjaga, 11 mida nõukogu igal aastal ajakohastab. Selleks et muuta direktiivi lisa nii, et see kajastaks kõnealusesse sõjaliste kaupade nimekirja tehtud muudatusi, kulub mitu kuud ja seejärel peavad liikmesriigid kaitseotstarbeliste toodete ajakohastatud nimekirja üle võtma. Seepärast on ebatõenäoline, et liikmesriikide õigusaktid ja eeskätt kontrollitavate toodete sortiment, mis võib olla ka liikmesriigiti erinev, kajastavad mis tahes hetkel kõnealust sõjaliste kaupade nimekirja. See tekitab asjaomases sektoris segadust küsimuses, millist toodete nimekirja kohaldatakse eksportimisel vedude kontrollimisel või eri liikmesriikidest pärit vedude puhul, ning toob kaasa õigusliku ebakindluse. See kahjustab sõjaliste toodete tulemuslikku ringlust ELis ja seega takistab selliste lihtsustatud vahendite nagu üldiste veolubade kasutamist.
Mitme lisas nimetatud tootekategooria puhul nõutakse veoluba juhul, kui asjaomased tooted on spetsiaalselt loodud sõjaliseks kasutamiseks. Kuna ühist määratlust mõiste „spetsiaalselt loodud sõjaliseks kasutamiseks“ kohta ei ole, seisab asjaomane sektor silmitsi olukorraga, kus liikmesriikide lähenemisviisid kaitseotstarbeliste toodete vedude kohaldamisalale on erinevad.
Direktiivi ja selliste muude kaitseotstarbelisi tooteid või ühendusesisest vedu käsitlevate õigusaktide puhul nagu tulirelvade määrus, 12 tulirelvade direktiiv, 13 ÜRO 2013. aasta relvakaubandusleping, kahesuguse kasutusega kaupade määrus 14 ja ühine seisukoht 2008/944/ÜVJP esineb mitmeid võrdlemisi piiratud võimalikke kattuvusi ja ebakõlasid. Direktiivi ja tulirelvade määruse vahelisi ristviiteid käsitletakse tulirelvade määruse hindamisel. Sidususe puudumist kaitsealaste riigihangete direktiiviga 15 ei ole kindlaks tehtud.
Lõpetuseks – mõni pädev asutus rõhutas, et on oluline, et kattumise ja sidususe puudumise küsimus vaadataks pidevalt uuesti läbi, sest eri õigusraamistikud arenevad pidevalt, nii ELis kui ka rahvusvahelisel tasandil.
e.Asjakohasus ja ELi lisaväärtus
Hindamine andis kinnitust sellest, et kõik direktiivi algsed eesmärgid on Euroopas endiselt sama asjakohased. Tegemist on pikaajaliste eesmärkidega, mille saavutamisse on direktiiv andnud oma esialgse panuse. Nüüd tuleb teha edasisi jõupingutusi, et rakendada direktiivi täielikult ning parandada selle praktilist ja ühtset kohaldamist eesmärgiga vähendada veelgi Euroopa kaitseturgude killustatust.
Enne direktiivi vastuvõtmist oli igal liikmesriigil kaitseotstarbeliste toodete veo kontrollimiseks oma kord, ehkki olid ilmnenud ka rahvusvahelistumise suundumused, mis väljendusid näiteks eellepingu raames tehtavas koostöös. Liikmesriikide ühildamatute lähenemisviiside ja ELi tasandist allpool käivitatud mitmepoolsete algatustega tehti teatavaid (piiratud) edusamme, kuid tõenäoliselt ei olnud need nii kaugeleulatuvad kui direktiiv oma püüdlustes veokord kogu Euroopas ümber korraldada ega sama edukad kindlakstehtud vajaduste ja riskidega tegelemisel. Seepärast aitab Euroopa lähenemisviis suurema tõenäosusega saavutada direktiivi eesmärgid, kuigi selle kohaldamise praegusest tasemest jääb nende eesmärkide saavutamiseks väheseks.
5.Järeldused ja edasine tegevus
Üldiselt on direktiiv jätkuvalt asjakohane alus, millele tuginedes tegeleda vajaduste ja probleemidega, mis on seotud kaitseotstarbeliste toodete veoga Euroopas. Kuna direktiivi rakendamine on võtnud oodatust kauem aega ja on toimunud Euroopa eri paigus erinevalt, on laiemad ja pikaajalisemad eesmärgid – kujundada välja tõhus siseturg ning suurendada tarnekindlust ja konkurentsi – saavutatud vaid osaliselt.
Liikmesriikide ametiasutused ja sidusrühmad kinnitasid üldiselt, et direktiiv ja selle vahendid vastavad endiselt algselt kindlaks tehtud vajadustele ja riskidele. Direktiiviga on antud piiratud, kuid väärtuslik panus Euroopa kaitseturgude paremasse toimimisse, isegi kui selle panuse tulemuslikkust oli kättesaadavate andmete piiratuse tõttu keeruline mõõta. Välja arvatud sertifitseerimise puhul, on hoolimata piiratud ajast, mille jooksul direktiivi on kohaldatud, märke sellest, et direktiiv on kaasa toonud kulude ja halduskoormuse teatava vähenemise. ELi lähenemisviis on kõige asjakohasem viis ELi kaitseturgude tihedaks liitmiseks. Direktiivi sisemist ja välimist sidusust võiks siiski parandada. Algselt kindlaks määratud eesmärkide saavutamine edeneb direktiiviga üldiselt hästi.
Seepärast on komisjonil direktiivi muutmise asemel kavas keskenduda selle rakendamise parandamisele, esitades suuniseid ja soovitusi ning edendades direktiivi kasutamist. Liikmesriikide aja jooksul tehtavad edusammud direktiivi rakendamisel aitavad direktiivi paremini kasutusele võtta ja võivad suurendada andmete kättesaadavust mis tahes tulevase hindamise puhul.
Võttes aluseks hindamise järeldused ning teabe, mis saadi liikmesriikidelt komitees ja asjaomaselt sektorilt üle kogu Euroopa, pakub komisjon välja järgmise edasise tegevuse.
Komisjon kavatseb parandada direktiivi rakendamist üksikutes liikmesriikides, alustades dialoogi liikmesriikide ametiasutustega, et selgitada ja paremini mõista korda, mille alusel direktiiv võetakse üle liikmesriikide õiguskorda, ja põhjuseid, miks direktiivi teatavaid sätteid ei ole teatud liikmesriikides rakendatud, ning lahendada sellega seoses kõik lahendamist vajavad küsimused. Probleemi, et sertifitseerimissüsteemi puhul ei tajuta süsteemist saadavat kasu, võib osaliselt leevendada see, kui üldised veoload muutuvad kättesaadavamaks ja neid hakatakse sertifitseeritud vastuvõtjate puhul üksikute veolubade asemel rohkem kasutama.
Tuginedes olulistele jõupingutustele, mida on teinud direktiivi alusel moodustatud komitee raames loodud liikmesriikide pädevaid asutusi hõlmav töörühm, ja eellepingu riikide väärtuslikule panusele, on komisjon vastu võtnud kaks soovitust, et soodustada üldiste veolubade ühtlustatud toimimist kaitsejõudude ja sertifitseeritud vastuvõtjate puhul. Mõlemad soovitused sisaldavad minimaalset hulka vähem sensitiivseid kaitseotstarbelisi tooteid ja komponente ning nende toodete ja komponentide vedu käsitlevaid ühiseid miinimumnõudeid, mis peaksid olema hõlmatud liikmesriikides vastavate üldiste veolubadega. Soovituses kaitsejõudude puhul kasutatavate üldiste veolubade kohta kuulub nende nõuete hulka täielik vabastamine ekspordipiirangutest ja soovituses sertifitseeritud vastuvõtjate puhul kasutatavate üldiste veolubade kohta osaline vabastamine ekspordipiirangutest. Kuna mõlema soovitusega hõlmatud toodete nimekiri ei ole täielik, võivad liikmesriigid lisada oma üldiste veolubade kohaldamisalasse muid tooteid ja komponente. Liikmesriigid ei tohiks siiski lisada üldise veoloa alusel toimuva veo jaoks tingimusi, mis on vastuolus soovitustes loetletud tingimustega või kahjustavad neid.
Komisjon on võtnud nõuks jätkata tihedat koostööd liikmesriikide ja töörühmaga, et ühtlustada sarnaselt teisi direktiivis kindlaks määratud üldiseid veolube, st üldisi veolube, mida kasutatakse demonstreerimise, hindamise ja väljapaneku eesmärgil toimuva veo puhul, ning üldisi veolube, mida kasutatakse hooldamise ja parandamise eesmärgil toimuva veo puhul. Vajaduse korral esitatakse sellega seoses liikmesriikidele lisasoovitused. Töörühmas nähakse väärtuslikku vahendit, et vahetada teavet ja parimaid tavasid ning toetada liikmesriikide ja komisjoni koostööd.
Komisjon jätkab arvamuste vahetamist liikmesriikidega, et teha kindlaks konkreetsed valdkonnad, kus sertifitseerimist saaks üle kogu ELi veelgi ühtlustada, sealhulgas luua võimalikult ulatuslik sünergia muude režiimidega, mis käsitlevad näiteks kahesuguse kasutusega kaupade kontrolli. Komisjon uurib, kas lisasuunised või parimate tavade vahetamine liikmesriikide seas või isegi praegu kohaldatava sertifitseerimist käsitleva soovituse läbivaatamine või selgitamine on parim viis, kuidas suurendada sertifitseerimise kasutuselevõttu ja järjepidevust.
Uuritakse täiendavaid võimalusi, kuidas ergutada asjaomases sektoris sertifitseerimist, näiteks võimalikku sünergiat tollieeskirjades kasutatava volitatud ettevõtja põhimõttega, võimalikku auditimenetluste lihtsustamist ning veolube väljastavate pädevate asutuste ja tolliasutuste tihedamat koostööd.
Komisjon alustab tööd selle nimel, et töötada välja mõiste „spetsiaalselt loodud sõjaliseks kasutamiseks“ ühine määratlus eesmärgiga määrata kindlaks, millised tooted peaksid olema direktiiviga hõlmatud ja milliste toodete suhtes tuleks seega kohaldada loa väljastamise nõudeid. Selle ülesande täitmiseks on vajalik tihe koostöö liikmesriikide pädevate asutuste ja üldiste veolubade kasutajatega, st kaitseotstarbeliste toodete tarnijate ja vastuvõtjatega kogu ELis. Arvesse võetakse Euroopa ja rahvusvaheliste foorumite tööd kaitseotstarbeliste toodete ekspordikontrolli vallas.
Komisjon jätkab liikmesriikidega arvamuste vahetamist artikli 11 kohaldamise kohta liikmesriikide territooriumil, et olukorda jälgida.
Komisjonil ja liikmesriikidel on tähtis roll teadlikkuse suurendamisel direktiivi vahenditest ja direktiiviga kaasnevast kasust. See hõlmab teavitustegevust kaitsevaldkonnas tegutsevate VKEde võrgustiku kohtumistel. Sellega seoses on komisjon koostanud spetsiaalselt VKEdele mõeldud kasutajakeskse käsiraamatu, kus on selgitatud direktiivi vahendeid ja antud suuniseid selle kohta, kuidas neid vahendeid, eriti sertifitseerimissüsteemi, kõige paremini kasutada. Käsiraamat avaldatakse 2017. aasta alguses.
Liikmesriigid ja kaitsevaldkonnas tegutsevad ettevõtjad peaksid suurendama direktiivi kasutuselevõttu, rakendades seda oma lubade väljastamise poliitikas. Näiteks peaksid pädevad asutused julgustama ettevõtjaid kasutama üksikute veolubade asemel üldiseid veolube, kui asjaolud seda võimaldavad. Kui see on asjakohane, peaksid sertifitseeritud ettevõtjad julgustama oma tarnijaid taotlema üksikute veolubade asemel üldiseid veolube.
Direktiivi lisade praegu koormavaks peetava ajakohastamise teemal peavad kõik, kes on sellega seotud, eriti Euroopa institutsioonid, edasi arutama. Komisjon uurib võimalusi, kuidas iga-aastast ajakohastamist lihtsustada ja kiirendada. See võib tähendada direktiivi piiratud läbivaatamist, näiteks lisa eraldamist direktiivist ja ajakohastatud versiooni iga-aastast vastuvõtmist komisjoni otsusega. See tagab õiguskindluse ja järjepidevuse liikmesriikidevaheliste vedude valdkonnas ning liikmesriikides tehtava veo- ja ekspordikontrolli puhul.
Et suurendada teadlikkust direktiivist ja liikmesriikidevahelist teabevahetust, võidakse kaaluda andmebaasi CERTIDER laiendamist lisateabega, näiteks lühikese, kuid sisuka ülevaatega liikmesriikide süsteemidest koos linkidega vastavatele veebisaitidele. Avalikkusele antud võimalus saada selline teave kätte ühest kohast edendab teabe vahetamist liikmesriikide vahel ja, mis veelgi olulisem, kaitsesektoris.
Samuti uurib komisjon küsimusi, mis võivad nõuda direktiivi läbivaatamist pikemas plaanis, nagu liikmesriikidele siduv vabastuste andmine ja vabastuste kohaldamisala laiendamine; sertifitseerimissüsteemi läbivaatamine; selliste nõuete kehtestamine, mille kohaselt tuleb aru anda otse komisjonile, et tagada asjakohane ja tõhus järelevalvesüsteem, mis on võimeline toetama direktiiviga tulevikus kaasneva kulu/kasu usaldusväärset kvantitatiivset ja kvalitatiivset hindamist; uute üldiste veolubade koostamine, näiteks toote tagasitoomiseks pärast väljapanekut või parandamist, piiriülese teaduskoostöö tegemiseks, universaalvedudeks (mis hõlmavad näiteks ostu, hooldust, varuosade tarnimist). Mitu liikmesriiki juba pakuvad lisaks direktiivis sätestatud neljale põhiloale muid üldiseid veolube. Eespool nimetatud soovitused üldiste veolubade kohta võidakse muuta siduvateks säteteks.
Komisjon on võtnud endale kohustuse kindlustada direktiivi täielik rakendamine kõikides liikmesriikides. Direktiiv on asjakohane ja vajalik esimene samm, et vähendada kaitseotstarbeliste vedude lubade väljastamise killustatust Euroopas ja optimeerida tarneahelad, mis lõppkokkuvõttes aitab suurendada Euroopa kaitsesektori tehnoloogilise ja tööstusliku baasi konkurentsivõimet. Kooskõlas Euroopa kaitsealase tegevuskavaga kavatsetakse käesolevas aruandes välja pakutud edasise tegevusega
suurendada kaitseotstarbeliste toodete vedu käsitleva olemasoleva õigusraamistiku kasutuselevõttu;
parandada üldiste veolubade kättesaadavust kogu ELis;
tegeleda sertifitseerimissüsteemi seni piiratud kohaldamisega.
Kõik need sammud elavdavad lõppkokkuvõttes Euroopa kaitsevarustuse turu ning Euroopa kaitsesektori tehnoloogilise ja tööstusliku baasi arengut ning parandavad seega kaitseotstarbeliste toodete siseturu toimimist.
ELT L 146, 10.6.2009, lk 1.
http://ec.europa.eu/growth/sectors/defence/defence-firearms-directives_en .
2000. aastal Hispaania, Itaalia, Prantsusmaa, Rootsi, Saksamaa ja Ühendkuningriigi kaitseministrite poolt allkirjastatud raamkokkuleppe eellepingu eesmärk oli luua poliitika- ja õigusraamistik, et hõlbustada asjaomase sektori ümberkorraldamist eesmärgiga muuta Euroopa kaitsesektori tehnoloogiline ja tööstuslik baas üleilmsel kaitseturul konkurentsivõimelisemaks ja tugevamaks.
ELT L 11, 15.1.2011, lk 62.
https://webgate.ec.europa.eu/certider/.
COM(2012) 359.
Kõikide liikmesriikide kohta ei ole täielikku teavet.
Nagu igas võrgustikus, on tulemuslikkus ning kulude ja saadava kasu suhe algetapis viletsam ning peaks kasutajate arvu kriitilise taseme ületamisel oluliselt paranema.
Nõukogu 8. detsembri 2008. aasta ühine seisukoht 2008/944/ÜVJP, millega määratletakse sõjatehnoloogia ja -varustuse ekspordi kontrolli reguleerivad ühiseeskirjad, ELT L 335, 13.12.2008, lk 99.
See algas 2011. aastal järsu 11,6 %-lise kahanemisega, millele järgnes veel üks märkimisväärne 9,1 %-line kahanemine 2014. aastal (Euroopa Kaitseagentuuri 2014. aastal avaldatud kaitseandmed).
Sõjaliste kaupade ühise Euroopa Liidu nimekirjaga on kindlaks määratud ühise seisukoha 2008/944/ÜVJP kohase kaitseotstarbeliste toodete ekspordikontrolli sisuline kohaldamisala.
ELT L 94, 30.3.2012, lk 1.
EÜT L 256, 13.9.1991, lk 51.
ELT L 134, 29.5.2009, lk 1.
ELT L 216, 20.8.2009, lk 76.