Soovitus:

NÕUKOGU SOOVITUS,

milles käsitletakse Portugali 2016. aasta riiklikku reformikava

ja esitatakse nõukogu arvamus Portugali 2016. aasta stabiilsusprogrammi kohta

EUROOPA LIIDU NÕUKOGU,

võttes arvesse Euroopa Liidu toimimise lepingut, eriti selle artikli 121 lõiget 2 ja artikli 148 lõiget 4,

võttes arvesse nõukogu 7. juuli 1997. aasta määrust (EÜ) nr 1466/97 eelarveseisundi järelevalve ning majanduspoliitika järelevalve ja kooskõlastamise tõhustamise kohta, 1 eriti selle artikli 5 lõiget 2,

võttes arvesse Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. novembri 2011. aasta määrust (EL) nr 1176/2011 makromajandusliku tasakaalustamatuse ennetamise ja korrigeerimise kohta, 2 eriti selle artikli 6 lõiget 1,

võttes arvesse Euroopa Komisjoni soovitust 3 ,

võttes arvesse Euroopa Parlamendi resolutsioone 4 ,

võttes arvesse Euroopa Ülemkogu järeldusi,

võttes arvesse tööhõivekomitee arvamust,

võttes arvesse majandus- ja rahanduskomitee arvamust,

võttes arvesse sotsiaalkaitsekomitee arvamust,

võttes arvesse majanduspoliitika komitee arvamust

ning arvestades järgmist:

(1)26. novembril 2015 võttis komisjon vastu iga-aastase majanduskasvu analüüsi, 5 mis tähistas majanduspoliitika koordineerimise Euroopa poolaasta (2016) algust. 17.–18. märtsil 2016 kiitis Euroopa Ülemkogu iga-aastase majanduskasvu analüüsis esitatud prioriteedid heaks. 26. novembril 2015 võttis komisjon määruse (EL) nr 1176/2011 alusel vastu häiremehhanismi aruande, 6 milles nimetati Portugali ühe liikmesriigina, kelle olukorda tuleb põhjalikult analüüsida. Samal päeval võttis komisjon vastu ka soovituse euroala majanduspoliitikat käsitleva nõukogu soovituse kohta 7 . 18.–19. veebruaril 2016 kiitis Euroopa Ülemkogu soovituse heaks ja 8. märtsil 2016 võttis nõukogu selle vastu. Kuna Portugali rahaühik on euro ning majandus- ja rahaliidu riigid on üksteisega tihedalt seotud, peaks Portugal tagama kõnealuse soovituse täieliku ja õigeaegse täitmise.

(2)26. veebruaril 2016 avaldati 2016. aasta aruanne Portugali kohta 8 . Selles hinnati Portugali edusamme 14. juulil 2015 nõukogu vastu võetud riigipõhiste soovituste täitmisel ja strateegia „Euroopa 2020“ riiklike eesmärkide suunas liikumisel. See sisaldas ka vastavalt määruse (EL) nr 1176/2011 artiklile 5 tehtud põhjalikku analüüsi. 8. märtsil 2016 esitas komisjon põhjaliku analüüsi tulemused. 9 Komisjoni analüüsi põhjal võib järeldada, et Portugalis esineb ülemäärane makromajanduslik tasakaalustamatus. Eelkõige netoväliskohustuste suur osakaal ja era- ja valitsemissektori võlg ning viivislaenude suur osakaal põhjustavad suure tööpuuduse tingimustes haavatavust. Poliitikas on aga endiselt lünki seoses toote- ja teenuseturgude, ettevõtlussektori võla restruktureerimise, eelarveküsimuste ja tööturu teatavate osadega.

(3)29. aprillil 2016 esitas Portugal oma 2016. aasta riikliku reformikava ja 2016. aasta stabiilsusprogrammi. Et võtta arvesse kõnealuste programmide omavahelisi seoseid, hinnati neid ühel ja samal ajal. Portugali riiklik reformikava on piisavalt ambitsioonikas, et lahendada ülemäärane tasakaalustamatus, selles on esitatud asjakohased meetmed konkurentsivõime edendamiseks ja erasektori võlataseme vähendamiseks ning on osutatud 2016. aasta riigipõhise aruande probleemidele ja euroalale esitatud soovitustele, milles on kesksel kohal investeeringute taaskäivitamise vajadus ja riigi rahanduse pikaajalise jätkusuutlikkuse tagamine. Nende meetmete täielik ja kiire rakendamine aitaks Portugali makromajandusliku tasakaalustamatuse probleemi lahendada. Portugali poliitiliste kohustuste hinnangute põhjal ei ole praeguses etapis vaja makromajandusliku tasakaalustamatuse menetlust tõhustada.

(4)Asjakohaseid riigipõhiseid soovitusi on võetud arvesse Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide 2014.–2020. aasta programmide koostamisel. Nagu on nähtud ette määruse (EL) nr 1303/2013 artikliga 23, võib komisjon juhul, kui on vaja toetada asjaomaste nõukogu soovituste täitmist, nõuda, et liikmesriik vaataks läbi oma partnerluslepingu ja asjaomased programmid ning teeks nende muutmise ettepanekud. Komisjon esitas täiendavad üksikasjad kõnealuse sätte kasutamise kohta suunistes selle kohta, kuidas rakendada meetmeid Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide tõhususe sidumiseks usaldusväärse majandusjuhtimisega 10 .

(5)Portugali suhtes kohaldatakse praegu stabiilsuse ja kasvu pakti paranduslikku osa. Portugal ei korrigeerinud 2015. aasta tähtajaks ülemäärast eelarvepuudujääki ega täitnud nõukogu soovitatud eelarvekohanduse eesmärki. 2016. aasta stabiilsusprogrammi kohaselt kavatseb valitsus korrigeerida ülemäärast eelarvepuudujääki ja saavutada 2016. aastal valitsemissektori eelarvepuudujääk 2,2 % SKPst. Kui Portugal on korrigeerinud püsivalt oma ülemäärase eelarvepuudujäägi, hakatakse tema suhtes kohaldama stabiilsuse ja kasvu pakti ennetuslikku osa ning võlareegliga seotud üleminekukorda. (Ümberarvutatud 11 ) struktuurne eelarvepositsioon peaks aastatel 2016–2020 paranema vaid ligikaudu 0,35 % SKPst aastas, mis on alla nõutud taseme 0,6 % SKPst, ning keskpika perioodi eelarve-eesmärki – struktuurne ülejääk 0,25 % SKPst – ei suudeta programmi kestuse jooksul ilmselt saavutada. Stabiilsusprogrammi kohaselt peaks valitsemissektori võla suhe SKPsse langema 2016. aastal 124,8 %-ni SKPst ja jätkama langust, jõudes 2020. aastal 110,3 %-ni. Neid eelarveprognoose toetav makromajanduslik stsenaarium on pigem optimistlik. Kavandatud eelarvepuudujäägi eesmärkide saavutamiseks alates 2017. aastast võetavaid meetmeid ei ole piisavalt täpselt kirjeldatud. Komisjoni 2016. aasta kevadprognoosi põhjal peaks valitsemissektori eelarvepuudujääk 2016. aastal olema 2,7 % SKPst, mis on vähem kui aluslepingus sätestatud kontrollväärtus 3 % SKPst, ja 2017. aastal 2,3 % SKPst. Kuna struktuurne puudujääk peaks 2016. ja 2017. aastal natuke suurenema, ei ole eelarve kohandamine kooskõlas stabiilsuse ja kasvu pakti nõuetega. Peale selle ei järgi Portugal arvatavasti 2017. aastal võlareegliga seotud üleminekukorda. Lähenemisprogrammile antud hinnangu põhjal ja komisjoni 2016. aasta kevadprognoosi arvesse võttes näeb nõukogu ohtu, et Portugal ei täida stabiilsuse ja kasvu pakti nõudeid. Seetõttu tuleb Portugalil võtta 2016. ja 2017. aastal täiendavaid meetmeid nende nõuete täitmiseks.

(6)Kooskõlas määruse (EÜ) nr 1467/97 artikli 10 lõikega 1 jälgib komisjon regulaarselt selliste Portugali meetmete rakendamist, mis võeti vastusena nõukogu viimasele soovitusele vastavalt ELi toimimise lepingu artikli 126 lõikele 7: seepärast soovitab komisjon nõukogul võtta ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse raames asjakohased sammud.

(7)Eelarveraamistiku seaduse uue reformi ja kohustuste kontrollimise seaduse õigeaegne ja tulemuslik rakendamine ning tõhusam maksude kogumine ja kulude kontroll võivad oluliselt aidata kaasa sellele, et saavutatakse vajalik eelarve kohandamine. Portugalis tuleb saavutada tervishoiusüsteemi pikaajaline eelarveline jätkusuutlikkus ja tagada samal ajal tervishoiu kättesaadavuse taseme säilimine süsteemi tõhususe suurendamisega. Kuigi Portugali avaliku sektori kulude tase on praegu üks madalamaid ELi tervishoiu kogukulude osakaalus, kasvavad avaliku sektori tervishoiukulud prognooside kohaselt kõige rohkem – 2060. aastaks 2,5 % võrra SKPst. Tervishoiusektori pikaajalise jätkusuutlikkusega seotud probleemide lahendamiseks ei ole veel võetud ulatuslikke meetmeid, et edendada haiguste ennetamist ja rahvatervise poliitikat, samuti puuduvad meetmed esmatasandi arstiabi andmise tagamiseks selle varases ja vähem kulukas etapis. Lühemas perspektiivis on haiglate eelarve täpne kavandamine ja rakendamine jätkuvalt probleemne, et tagada võlgnevuste arveldamine. Kuigi pensionisüsteemi pikaajalist jätkusuutlikkust käsitleti hiljutiste reformide raames, jäid lühikeses ja keskmises perspektiivis jätkusuutlikkusega seotud probleemid tähelepanuta. Pensionisüsteemi iseloomustab suur sõltuvus eelarvevahendite ümberpaigutamisest ja põlvkondadevaheline ebavõrdsus. Eelarve täitmise viivitamised ja lõhed poliitikas pärsivad endiselt riigi omanduses olevate ettevõtete eelarvelist jätkusuutlikkust, eriti transpordisektoris. Eelarvesäästu saavutamiseks on tähtsal kohal tõhusust suurendavate meetmete tugevdamine restruktureerimiskavades.

(8)Tänu maksuhalduse suuremale tõhususele on maksudest kõrvalehoidmise ohjeldamisel tehtud märkimisväärseid edusamme. Meetmeid on võetud maksupettuse vastu võitlemiseks, finantseerimisasutustega teabevahetuse parandamiseks ja rahapesuvastase raamistiku tugevdamiseks. Hoolimata tehtud edusammudest on maksukuulekust võimalik veelgi enam parandada. Samuti tuleks investeeringute soodustamisele kasuks, kui maksuhaldust selle veelgi suurema tõhususe nimel reformitaks.

(9)Palkade areng on üldiselt olnud mõõdukas, see on kooskõlas suure tööpuuduse ja vajadusega maksebilansi tasakaalustamise edendamise järele ning vastab tootlikkuse kasvule keskpikas perspektiivis. Kollektiivläbirääkimised sektori tasandil toetavad seda suundumust, kuigi kollektiivläbirääkimiste süsteemi ülesehitus ei ole siiski kohandatud ettevõtete vajadustega. Aeglase inflatsiooni ja suure tööpuuduse tingimustes suurenes miinimumpalk 2016. aasta jaanuaris 505 eurolt 530 eurole kuus ja seda on kavas 2019. aastaks järk-järgult suurendada 600 euroni kuus (makstakse 14 korda aastas). Portugal on miinimumpalkade osas, väljendatuna protsendina keskmisest palgast, ELis keskmiste riikide seas, kuid arvestatuna protsendina mediaanpalgast kuulub ta kõrgeima miinimumpalgaga riikide hulka. See näitab, et Portugalis on palkade jagunemine vägagi kallutatud madalate palkade poole ja et miinimumpalga edasine tõus võib kiiresti suurendada miinimumpalka saavate töötajate osakaalu, mis 2016. aastal ulatus peaaegu veerandini kõigist töötajatest. Kuigi see võiks aidata vähendada palgavaesuse intensiivsust, kaasneb sellega ka suurem surve palgastruktuurile ja üldine surve palgatõusule. Kui seda ei toeta tootlikkuse suurendamine, on ohus tööhõive ja konkurentsivõime väljavaated, eelkõige töömahukate tootmisharude puhul. Väheneksid ka stiimulid investeerida oskustesse.

(10)Portugali tööturg jätkas 2014. ja 2015. aastal taastumist ning olulisi edusamme on tehtud aktiveerimispoliitika reformimisel ja avalike tööturuasutuste moderniseerimisel, samuti on suurendatud nende noorte kaasamist, kes ei ole end töötuna arvele võtnud, kuigi teatavaid raskusi esineb. Võttes arvesse sotsiaalse olukorra hiljutist halvenemist, eelkõige laste vaesusmäära suurenemist, on võetud kaalukaid meetmeid sotsiaalabi tugevdamiseks, eeskätt seoses miinimumsissetuleku, lapsetoetuste ja madalate pensionidega. Kõnealuste meetmete mõju vaesuse intensiivsuse vähendamiseks on vaja hinnata. Kuid jätkuvalt on probleeme rohkete pikaajaliste töötute kaasamisega ning see mõjutab negatiivselt majanduskasvu ja sotsiaalset olukorda. Pikaajaliste töötute jätkuvaks aktiveerimiseks on veel arenguruumi, edendada tuleb sihipärast tööturupoliitikat ning parandada tööhõive- ja sotsiaalteenistuste vahelist koordineerimist. Kuigi tänu majanduse taastumisele on loodud palju uusi töökohti, kuhu on töötajad palgatud tähtajatute lepingute alusel, on tööturu killustatus endiselt suur. Tähtajaliste töölepingute osakaal Portugalis on endiselt üks ELi kõrgemaid ning tähtajalistelt lepingutelt tähtajatutele ülemineku määr madal.

(11)Erasektori kõrge võlatase on püsivalt Portugali majanduse nõrk koht ning väikeste ja keskmise suurusega ettevõtjate jaoks on rahastamistingimused jätkuvalt keerulised. Teatavat edu on saavutatud äriühingute ülemäärase võlakoormuse ja erasektori finantsvõimenduse vähendamisel, kuid Portugali erasektori võlakoorem on ikka üks ELi suurimaid. See on peamine investeeringute ja potentsiaalse majanduskasvu takistus. Finantssektorivälised äriühingud kohandavad bilansse, kuid vähemal määral kui kodumajapidamised. Ettevõtlussektori viivislaenude suur ja üha kasvav hulk avaldab negatiivset mõju nii finantssektorivälise kui ka finantssektori bilanssidele ja on investeeringutele suureks takistuseks. Ettevõtete suure võlakoormusega tegelemiseks on võetud meetmeid mitmel eri tasandil, aga tulemusteni jõudmine võtab tublisti aega. Laenuvahendid äriühingute maksustamiseks on endiselt kõrged. Viimase paari aasta jooksul on valitsus püüdnud seda probleemi lahendada, kehtestades üksikud kapitaliseerimise eeskirjad ja omakapitali toetussüsteemi. Siiski on 2015. aastal kapitalikulu (enne ja pärast maksustamist) erinevus võla- või omakapitalipõhise rahastamise vahel üks suuremaid ELis. Juurdepääs krediidile on ettevõtete, eelkõige väikeste ja keskmise suurusega ettevõtjate ning idufirmade jaoks kulukas ja keeruline. Alternatiivsed rahastamisallikad, nagu börsiväline kapital, riskikapital, ühisrahastamine ja äriinglid, on endiselt marginaalsed ja arengus kõvasti maha jäänud.

(12)Hoolimata edusammudest pidurdavad regulatiivsed tõkked ja institutsiooniline suutlikkus ikka veel majanduskasvu, konkurentsivõimet ja investeeringuid. Portugali õigussüsteemi tõhusus on endiselt madal, seda eelkõige maksuvaidluste küsimustes. Riigihankemenetlus on Portugalis enamjaolt läbipaistev. Eriotstarbelise veebiplatvormi „BASE“ andmete kohaselt otsustavad Portugali avaliku sektori hankijad sageli sõlmida lepingu ilma hankemenetlust kasutamata; sellised lepingud moodustasid aastatel 2013–2015 keskmiselt 87,3 % kõigist riigihankelepingutest ja 47 % kõigist lepingulistest summadest. Läbipaistvus on jätkuvalt keeruline ülesanne kontsessioonilepingute ning avaliku ja erasektori partnerluste puhul, eelkõige kohalikul ja piirkondlikul tasandil. Rahandusministeeriumi avaliku ja erasektori partnerluste töörühm kontrollib teatavaid juhtkonna hallatavaid avaliku ja erasektori partnerlusi, kuid selline kontroll ei hõlma kontsessioone, piirkondlikke ja kohalikke avaliku ja erasektori partnerlusi. Sadamasektori reformi rakendamisel esineb viivitusi ja uute osaliste turulepääs on raskendatud. Ettevõtte registreerimine on muutunud lihtsamaks, kuid tegevuslubade saamine on tülikas ja keeruline ning ettearvamatud haldusmenetlused kahandavad investorite usaldust. Lahendatud ei ole probleemid ehitusturule juurdepääsu saamise menetlustega, ehitusloa saamisega ja ühtlustatud keskkonnalubade eeskirjade tõhusa rakendamisega. Regulatiivsed tõkked mõnes äriteenuste sektoris takistavad vahendite tulemuslikku jaotamist, eelkõige seoses õigusteenustega. Kutseorganeid reguleerivad seonduvad õigusaktid, eelkõige sellised, mis käsitlevad nende põhikirja ja sise-eeskirju, on piiravad ja võivad takistada nii füüsiliste kui ka juriidiliste isikute juurdepääsu asjaomastele kutsealadele. See mõjutab eeskätt õiguselukutseid, kus muu hulgas on valdavad reklaamipiirangud ja valdkondadeüleste tegevuste piirangud.

(13)Portugalis on teaduse ja ettevõtluse vaheline koostöö ning teadmiste turustamine alles algusjärgus. Ülikoolide ja ettevõtlussektori vahelist koostööd takistavad regulatiivsed ja bürokraatlikud tõkked ning puuduvad stiimulid teha akadeemilises süsteemis koostööd. See kahjustab kõrgkoolilõpetanute tööhõivemäära ja innovatsiooni. Uute kõrgemate tehniliste kiirkursuste käivitamine on toonud kaasa uusi võimalusi koostööks polütehnikumide ja piirkonnas tegutsevate ettevõtete vahel, kuid ülikoolide õppekavad on jäetud ajakohastamata.

(14)Komisjon on Euroopa poolaasta raames analüüsinud põhjalikult Portugali majanduspoliitikat ja avaldanud selle tulemused 2016. aasta riigipõhises aruandes. Ta on hinnanud ka stabiilsusprogrammi ja riiklikku reformikava ning varasematel aastatel Portugalile esitatud soovituste alusel võetud meetmeid. Arvesse on võetud nende asjakohasust Portugali eelarve- ja sotsiaalmajanduspoliitika jätkusuutlikkuse seisukohast ning vastavust ELi õigusnormidele ja suunistele, pidades silmas vajadust anda tulevastesse riiklikesse otsustesse ELi tasandi panus ja tugevdada nii ELi üldist majandusjuhtimist. Euroopa poolaasta raames koostatud komisjoni soovitused kajastuvad allpool esitatud soovitustes 1–5.

(15)Võttes arvesse kõnealust hindamist, on nõukogu stabiilsusprogrammi läbi vaadanud ja tema arvamus 12 selle kohta kajastub eelkõige soovituses 1.

(16)Nõukogu on komisjoni põhjalikust analüüsist ja hindamisest lähtudes riikliku reformikava ja stabiilsusprogrammi läbi vaadanud. Määruse (EL) nr 1176/2011 artikli 6 alusel antud nõukogu soovitused kajastuvad allpool esitatud soovitustes 1–5,

SOOVITAB Portugalil võtta 2016.–2017. aastal järgmisi meetmeid:

1.Tagada 2016. aastaks ülemäärase eelarvepuudujäägi püsiv korrigeerimine, vähendades valitsemissektori eelarvepuudujääki 2016. aastal 2,3 %-ni SKPst ning võttes vajalikud struktuurimeetmed eelarvepuudujäägi ja võla vähendamiseks ning kasutades selleks juhuslikke tulusid. See on kooskõlas struktuurse eelarvepositsiooni paranemisega 0,25 % SKPst 2016. aastal. Seega saavutada 2017. aastal eelarve kohandamine vähemalt 0,6 % SKPst. Teha 2017. aasta veebruariks ulatuslik kulude analüüs kõigil avaliku halduse tasanditel ning tugevdada kulude kontrolli, kulutõhusust ja eelarvestamist. Tagada tervishoiusektori pikaajaline jätkusuutlikkus ilma esmatasandi arstiabi kättesaadavust pärssimata. Vähendada pensionisüsteemi suurt sõltuvust eelarvevahendite ümberpaigutamisest. 2016. aasta lõpuks suunata fookus ümber riigi omanduses olevate ettevõtete käimasolevatele restruktureerimiskavadele.

2.Konsulteerides sotsiaalpartneritega tagada, et miinimumpalgad oleksid kooskõlas tööhõive ja konkurentsivõime edendamise eesmärkidega eri tööstusharudes.

3.Tagada pikaajaliste töötute tõhus aktiveerimine ning parandada tööhõive- ja sotsiaalteenistuste vahelist koordineerimist. Tugevdada ettevõtjate jaoks stiimuleid palgata töötajaid tähtajatute lepingute alusel.

4.Võtta 2016. aasta oktoobriks meetmeid, et lihtsustada krediidiasutuste bilansside korrastamist ja lahendada viivislaenude suure osakaalu probleem. Vähendada laenuvahendeid äriühingute maksustamisel ja parandada kapitalituru kaudu idufirmade ning väikeste ja keskmise suurusega ettevõtjate juurdepääsu rahastamisele.

5.Suurendada riigihankemenetluste läbipaistvust ja tõhusust seoses avaliku ja erasektori partnerluste ning kontsessioonidega. 2016. aasta lõpuks parandada ja kiirendada haldusmenetlusi ja tegevusloa andmise menetlusi, kiirendada maksuvaidluste lahendamist ja vähendada regulatiivseid tõkkeid, eeskätt äriteenuste sektoris. Soodustada koostööd ülikoolide ja ettevõtlussektori vahel.