KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE, milles käsitletakse Bulgaarias koostöö- ja jälgimiskorra raames saavutatud edusamme /* COM/2015/036 final */
1. SISSEJUHATUS
Koostöö-
ja jälgimiskord loodi, kui Bulgaaria ühines 2007. aastal[1] Euroopa Liiduga. Lepiti
kokku selles, et võtmevaldkondades on vaja jätkata tööd, et kõrvaldada
puudujäägid kohtureformis, korruptsioonivastases võitluses ja organiseeritud kuritegevuse
vastases võitluses. Alates sellest on koostöö- ja jälgimiskorra aruannetes
kaardistatud Bulgaaria edusamme ja püütud Bulgaaria ametiasutuste jõupingutusi
suunata konkreetsete soovituste kaudu. Koostöö- ja
jälgimiskorral on olnud oluline roll õigusriigi kui Euroopa integratsiooni
põhielemendi tugevdamisel Bulgaarias. Komisjoni järelevalve ja Bulgaaria
ametiasutustega reformide edendamiseks tehtav koostöö mõjutavad konkreetselt
reformide tempot ja ulatust. Nõukogu[2]
on korduvalt väljendanud toetust komisjoni järeldustele ja koostöö- ja
jälgimiskorra metoodikale. Samuti on oma panuse andnud ja töös osalenud mitmed
liikmesriigid. Käesolevas aruandes antakse ülevaade
viimase aasta jooksul tehtust ja esitatakse soovitused edasisteks sammudeks.
Aruanne on komisjoni põhjaliku analüüsi tulemus ja selles on tuginetud
Bulgaaria ametiasutuste, kodanikuühiskonna ja teiste sidusrühmade panusele.
Komisjonil oli praktikute seisukoha pakkumiseks võimalik kasutada teiste
liikmesriikide kohtunikkonna ekspertide abi. Eelmisel aastal Bulgaarias valitsenud
poliitiline ebastabiilsus ei pakkunud reformide läbiviimiseks stabiilset
keskkonda. Käesolevas aruandes osutatakse mitmele valdkonnale, mis on
tunnistatud problemaatiliseks ja kus on hakatud välja töötama lahendusi. Lahendused
peavad tuginema kindlale alusele, et tagada muutuste jätkusuutlikkus. Bulgaaria
saaks samuti tõhusamalt koguda (ja avaldada) kohtusüsteemi ja õiguskaitset
käsitlevat teavet. Lahendamist vajavate probleemide
ulatus on tulnud esile ka bulgaarlaste hulgas korraldatud arvamusküsitlustes.
2014. aasta sügisese Eurobaromeetri uuringu kohaselt valitseb Bulgaaria
ühiskonnas kindel üksmeel selles, et Bulgaarial tuleb tegeleda kohtureformi,
korruptsioonivastase ja organiseeritud kuritegevuse vastase võitlusega. Uuringu tulemused
näitasid ka seda, et bulgaarlased on mures olukorra halvenemise pärast,
avaldades samal ajal lootust, et see paraneb. Kindlalt
toetatakse seda, et EL osaleks kõnealuste küsimuste lahendamisel ja et ta
jätkaks seda
seni, kuni Bulgaaria saavutab teiste liikmesriikidega võrreldava taseme[3]. Need hoiakud
osutavad, et reformide jätkumine on kodanike elukvaliteedi seisukohast väga
oluline: lisaks sellele, et korruptsioon ja organiseeritud kuritegevus
mõjutavad Bulgaaria majandust, on õigusriigi põhimõte keskne osa toimivast ja
vabast ühiskonnast. Koostöö- ja jälgimiskorra eesmärk
ei ole anda ülevaade olukorrast konkreetsel hetkel, vaid jälgida pikaajalisi
suundumusi. Käesolevas aruandes püütakse siiski võtta arvesse 2014. aasta
novembris ametisse asunud valitsuse tegevussuundi ja panna paika mõned olulised
verstapostid, mille abil kirjeldada järgitavate strateegiate edenemist.
Komisjon loodab, et käesolev aruanne aitab saavutada konsensust, mis on
oluline, et kiirendada reforme Bulgaarias. Aruandes esitatud soovitused, ELi
sihipärased vahendid ja teiste liikmesriikide[4]
osalemine – kõik viitab sellele, et EL on valmis toetama Bulgaaria uusi
jõupingutusi. 2. REFORMIDE HETKESEIS BULGAARIAS 2.1. Kohtureform Kohtusüsteemi
sõltumatus, vastutus ja usaldusväärsus Kõrgemal
justiitsnõukogul on ulatuslikud volitused Bulgaaria kohtusüsteemi juhtimiseks
ja korraldamiseks. 2014. aasta koostöö- ja jälgimiskorra aruandes
märgiti, et ehkki kõrgem justiitsnõukogu on astunud samme juhtimisalase reformi
suunas, ei tunnustata teda kuigi laialdaselt kui „autonoomset ja iseseisvat
asutust, kes on võimeline kohtusüsteemi sõltumatust täidesaatva ja
seadusandliku võimu ees tõhusalt kaitsma”[5].
Kõrgema
justiitsnõukogu tegevus tekitas 2014. aastal endiselt erimeelsusi seoses mitme
ametissenimetamise, ametist vabastamise või kontrolliga, mida kohtud teostavad
juhuvaliku teel toimuva kohtuasjade jagamise üle. Peale selle tekkisid kõrgema
justiitsnõukogu ja tema kodanikuühiskonna esindamiseks moodustatud kodanike
nõukogu vahel vähehaaval pinged: kodanikuühiskonna asjaosaliste väitel ei võeta
nende seisukohti vajalikul määral arvesse. Selle tulemusena lahkus kodanike
nõukogust mitu organisatsiooni, nende hulgas suurim kohtunike ühing. Ehk
osaliselt sellest tingituna töötas kõrgem justiitsnõukogu välja oma
teabevahetusstrateegia ja võttis läbipaistvust suurendavaid lisameetmeid[6]. Üks sidusrühmade
tõstatatud ja sõltumatusega seotud teema puudutab viisi, kuidas on
kohtusüsteemis korraldatud kohtunike ja prokuröride juhtimist. Kohtunikel ja
prokuröridel on eri liikmesriikide justiitsnõukogus erinev autonoomsuse tase.
Teema on tekitanud Bulgaarias arutelu ning korduvalt on nõutud kõrgema
justiitsnõukogu raames kahe eraldi koja loomist, et tegeleda kohtunike ja
prokuröride karjääri käsitlevate ja distsiplinaarotsustega. Horisontaalsemate
küsimuste käsitlemine toimuks kõrgema justiitsnõukogu täisistungil. Need
ettepanekud on tingitud peamiselt sellest, et kohtunike ja prokuröride kutseala
struktuur ja rollid on erinevad, aga ka sellest, et kõrgema justiitsnõukogu üks
koda saaks ametissenimetamiste ja distsiplinaarküsimustega seotud otsuste kaudu
avaldada survet teisele kojale. Kõrgema
justiitsnõukogu struktuuri muutmise idee esitati uues kohtusüsteemi reformi
strateegia ettepanekus, mille Bulgaaria valitsus ja parlament kiitsid heaks[7]. Ehkki
kõrgem justiitsnõukogu ei ole täielikult muudatuse vastu, on ta väljendanud
kahtlust selle teostatavuses, kuna leiab, et seda ei saa teha ainult kohtute
seaduse muutmise kaudu, vaid et see nõuab põhiseaduse muutmist. Kohtureformi
strateegias käsitletakse ka selliseid laiemaid küsimusi nagu kõrgema
justiitsnõukogu liikmete valimine. Varasemates koostöö- ja jälgimiskorra
aruannetes on juba esitatud soovitusi, mida võiks võtta arvesse kõrgema
justiitsnõukogu järgmistel valimistel. Soovitatakse suurendada valikumenetluse
läbipaistvust ja tegeleda eetika küsimusega, sealhulgas peaks igal kohtunikul
olema üks hääl kõrgema justiitsnõukogu kohtunikest liikmete valimisel[8]. Uues
strateegias tõstatatakse ka kohtute esimeeste volituste vähendamise küsimus,
mis on varem esile kerkinud ja mida on oluliseks peetud üksikkohtunike
sõltumatuse seisukohast. Koostöö- ja
jälgimiskorra aruannete läbiv teema on olnud läbipaistvuse ja objektiivsuse
suurendamine kohtunike ametissenimetamisel[9]. Ehkki
2014. aastal ei ületatud aastate 2012–2013 erimeelsuste rekordtaset, on
kohtusüsteemi kõrgema tasandi ametikohtadele nimetamine endiselt
problemaatiline. Nimelt lükati kõrgema kassatsioonikohtu esimehe valimine mitu
korda edasi, vaatamata sellele, et kandidaatide hulgas oli pädevaid isikuid,
kellel oli juba arvestatav töökogemus kõrgemas kassatsioonikohtus. Samuti
ilmnesid erimeelsused hääletusüsteemi osas. Ka teiste kohtute haldusjuhtide
nimetamine tekitas kahtlusi valikumenetluse avatuses ja teenetepõhises
menetluses. Lisaks sellele tundub, et kõrgem justiitsnõukogu ei ole alati
tegelenud valitsusväliste organisatsioonide esitatud ja teatavate kandidaatide
eetikaga seotud küsimustega, kuigi kõrgem justiitsnõukogu kontrollib kõigi kandidaatide
tausta eetika põhimõttest lähtuvalt. See on menetluse keskne osa, kuna selle
alusel võidakse kandidaadi suhtes väljastada negatiivne arvamus. Menetlusi on
teataval määral parandatud, mis võib suurendada läbipaistvust. Eelkõige võiks
mainida kõrgema kassatsioonikohtu kohtunikele antud võimalust korraldada kohtu
esimehe ametikohale kandideerija kuulamine. Sellised uued menetlusega seotud
võimalused võivad suurendada nii ametissenimetamiste läbipaistvust kui ka
parandada tavakohtunike kaasatust menetlusse. Kohtusüsteemi
usaldusväärsuse kaitsel ja tõhususe edendamisel on olnud keskne roll
kohtuinspektsioonil. 2014. aasta koostöö- ja jälgimiskorra aruandes peeti
kohtuinspektsiooni peainspektori valimist oluliseks proovikiviks[10]. Ametikoht on olnud kaua aega täitmata ja siiani ei ole
kohale kedagi valitud. 2014. aasta kevadel alanud valikumenetlusel tundis
ametikoha vastu huvi mitu hea kvalifikatsiooniga kandidaati, kuid pikaajalise
protsessi tõttu ei jõudnud parlament hääletamiseni. Seega puudub kohtuinspektsioonil
põhiseadusega ette nähtud tugev sõltumatu juht. Peainspektori
valimine jääb ka 2015. aastal oluliseks proovikiviks, millega testida Bulgaaria
institutsioonide suutlikkust viia läbi läbipaistvad ja teenetel põhinevad
ametissenimetamised kohtusüsteemi kõrgetele ametikohtadele[11].
Teine 2014.
aasta aruandes[12]
esitatud soovitus käsitles kohtuasjade jagamise juhuslikkuse süsteemi
põhjalikku ja sõltumatut analüüsi, et tagada süsteemi turvalisus ja
haldusjuhtide täielik vastutus kõigi süsteemist kõrvalekalduvate otsuste eest.
Kõrgem justiitsnõukogu on asunud analüüsima süsteemi võimalikke puudusi ja
koostama kavasid selle ajakohastamiseks pikaajalisema e-õiguskeskkonna projekti
raames. Kohtuasjade jagamist käsitleva teabe kogumine toimub nüüd tsentraliseeritult
ja see lihtsustab kontrollimist. Kuid selline ajutine lahendus ei ole
parandanud süsteemi turvalisust. 2013. aasta märtsis kõrgema halduskohtu ja
Sofia linnakohtu kontrollimise käigus avastatud puudusi ei ole likvideeritud. Selle tulemusena puhkes 2014. aasta sügisel Sofia linnakohtus mitu
kohtuasjade jagamisega seotud skandaali[13].
Neid probleeme ei tuvastanud kõrgem justiitsnõukogu, vaid välised sidusrühmad. Kuigi on
kahetsusväärne, et pikaajalisema lahenduseni jõudmiseks tehtavad
ettevalmistused on viibinud, on sellest olulisem, kuidas reageeritakse
tõendatud õigusrikkumistele. Kõrgema justiitsnõukogu reaktsioonist 2014. aasta
sügisel võib järeldada, et seda ei peeta eriti oluliseks, hoolimata sellest, et
tegemist võib olla nii kuriteo kui ka distsiplinaarrikkumisega. Tõenäoliselt
jääb Bulgaaria kohtusüsteemi maine kehvaks seni, kuni on tagatud täielikult
turvaline süsteem.
Uue süsteemi testimisel v IT-turvalisuse valdkonna välisekspertide kasutamine
võiks anda kindluse süsteemi nõuetekohase toimimise suhtes[14].
Kohtusüsteemi
reformistrateegiad Justiitsministeerium
on võtnud meetmeid, mis on seotud esiteks 2014. aasta koostöö- ja jälgimiskorra
aruande soovituste järgimiseks koostatud tegevuskavaga (selle praegune staatus
ja tähtajad on veel kindlaks määramata). Teiseks esitas justiitsministeerium
sügisel kauaoodatud kohtureformi strateegia[15].
See üksikasjalik dokument peaks asendama 2010. aasta strateegia, mida on vaid
osaliselt rakendatud. Ministrite nõukogu võttis strateegia vastu 17. detsembri
2014. aasta otsusega ja parlament kiitis selle üldjoontes heaks 21. jaanuaril
2015[16]. Reformile
pühendumist ja konsensust on püütud suurendada strateegiat käsitlevate
arutelude kaudu[17].
Peaprokurör ja kõrgem justiitsnõukogu on esitanud üksikasjalikud märkused
strateegia kohta. Strateegia sisaldab mitmeid kodanikuühiskonna ja
kutseorganisatsioonide[18]
poolt välja pakutud elemente ja ka varasemates koostöö- ja jälgimiskorra
aruannetes esitatud aspekte. Strateegia eesmärk ei ole vaid tagada
kohtuasutuste hea juhtimistava ja parandada personalipoliitikat, vaid
ajakohastada ka kriminaalpoliitikat ja parandada põhiõiguste kaitset.
Strateegia on juba aidanud selgitada ja kiirendada kohtureformiga seotud
arutelu. Nüüd on aeg liikuda rakendamise etappi. Peaprokuröri
2013. aastal esitatud tegevuskava rakendamisel on saavutatud märkimisväärset
edu. Lisaks
esitas peaprokurör 2014. aastal uusi osaliselt kohtureformi strateegiast
inspireeritud ettepanekuid prokuratuuri detsentraliseerimiseks ja lisatagatiste
loomiseks prokuröride sõltumatu tegevuse kindlustamiseks[19]. Töö uue
kriminaalseadustiku väljatöötamisel on edenenud, kuid selle suhtes ei ole veel
saavutatud konsensust. Ala asjatundjad ja praktikud on eri seisukohtadel
selles, kas seadus on vaja täielikult ümber kirjutada või piisab üksnes
muudatustest. Samuti ollakse eri meelt kogu protsessi põhimõtete osas. Praegu
tundub, et järgima hakatakse kaheastmelist lähenemisviisi: esimeses etapis
muudetakse kriminaalseadustiku (ja ilmselt ka kriminaalmenetluse seadustiku)
neid osasid, mis puudutavad kiireloomulisemaid aspekte (sealhulgas
korruptsiooni ja organiseeritud kuritegevuse vastase võitluse sätted). Teises
etapis hinnatakse põhjaliku mõjuhindamise ja avaliku konsultatsiooni tulemuste
alusel uue kriminaalseadustiku vajalikkust. Seda võiks teha
osana laiemast arutelust tulevase kriminaalpoliitika üle. See nõuab aega, kuna
vaja on saavutada üksmeel[20]. Kohtusüsteemi
tõhusus Kõrgem
justiitsnõukogu on jätkanud tööd kohtunike ja kohtuorganite töökoormuse
hindamise metoodika väljatöötamisel[21]. Üks
eesmärk on kehtestada eeskirjad, mille alusel töökoormust mõõta ja jagada,
võttes arvesse kohtuasjade keerukust ja ulatust. Töökoormuse erinevusi peetakse
praegu süsteemi ebatõhususe oluliseks põhjustajaks. Kavas on kaardistada kõigi
piirkonnakohtute olukord, võttes arvesse nii sotsiaalmajanduslikke kui ka
demograafilisi tegureid ja vajadust tagada juurdepääs õiguskaitsele. Eesmärk on
esitada enne 2015. aasta lõppu uut piirkonnakohtute asukohasüsteemi käsitlev
ettepanek. Sõjaväekohtute ratsionaliseerimiseks on konkreetseid samme juba
astutud. Vaja oleks asjakohast metoodikat, mille alusel hinnata, kas väga
väikse töökoormusega kohtute sulgemine on põhjendatud (või luua nn liikuvate
kohtute süsteem) ja jagada nende ressursid ülekoormatud kohtutele. Kohtute
asukohti käsitleva ulatuslikuma reformi ettevalmistamine võtab tõenäoliselt
rohkem aega, kuna kõrgem justiitsnõukogu peab oma tegevust paljude
sidusrühmadega[22]
koordineerima, ehkki lõpliku otsuse teeb ta ise. Inimressursside
laiema juhtimise seisukohalt on kesksel kohal hindamis- ja edutamissüsteemid ja
pakutavate koolituste kvaliteet. Valitsuse kohtusüsteemi reformistrateegias
esitatakse sellega seoses teatavad punktid süsteemi parandamiseks.
Riiklik õigusinstituut arendab edasi kohtunikele suunatud koolituspakkumisi[23]. Distsiplinaarpraktika
on veel üks valdkond, millele on koostöö- ja jälgimiskorra aruannetes
tähelepanu juhitud. Probleemid on seotud järjepidevuse (ja selle tagamiseks
vajalike selgete normide) puudumise ning sellega, et suur osa otsuseid
tühistatakse edasikaebamise käigus. Kõrgem justiitsnõukogu võttis hiljuti
selles vallas mõningaid meetmeid (sealhulgas üldsuuniste vastuvõtmine), ehkki
need ei näi põhinevat puuduste selgel analüüsil. Praegu on veel liiga vara
öelda, kas võetud meetmed on piisavad, et hoida edaspidi ära
distsiplinaarmenetluste üle käivad pidevad vaidlused. Veel üks
probleem, mille lahendamist on koostöö- ja jälgimiskorra aruannetes korduvalt
nõutud, on kohtuotsuste tegelik rakendamine, eelkõige see, et süüdimõistetud
kurjategijad hoiavad karistuse kandmisest kõrvale ja põgenevad. Probleemi
lahendamiseks on tehtud mõningast tööd ja 2014. aastat käsitleva ametiasutuste
vahelise tegevuskava raames võeti teatavad juhtimisalased meetmed.
Ametiasutuste tegevuses aga puudub endiselt otsustavus. Kuna küsimust ei
ole igakülgselt analüüsitud, on raske hinnata, mil määral ühekordsed meetmed
(näit elektrooniline järelevalve) aitavad olukorda parandada[24]. 2.2. Korruptsioon Korruptsioon on
Bulgaarias jätkuvalt tõsine probleem. Hiljutise Eurobaromeetri uuringu kohaselt
peavad peaaegu kõik vastajad (97%) korruptsiooni suureks probleemiks[25]. Koostöö- ja
jälgimiskorra aruannetes on juba ammu soovitatud, et Bulgaaria vaataks läbi ja
ajakohastaks riikliku korruptsioonivastase strateegia[26].
Bulgaaria
ametiasutused viisid hiljuti läbi korruptsioonivastase strateegia viimaste
aastate mõju hindamise. Esimeste mitteametlike tulemuste kohaselt on
strateegias esinevaid puudujääke ausalt hinnatud. Nende hulgas on killustatud
lähenemisviis, riskihindamise ebapiisav kasutamine ning järelevalve ja
hindamise puudumine. Ehkki ministeeriumide kontrolliasutused on
kontrollikultuuri parandanud, on tsentraliseeritud struktuuri või ühtsete
võrdluskriteeriumide puudumise tulemuseks see, et kontrolliasutuste tegevus on
koordineerimata. Kohaliku tasandi süsteemides näib olevat suuri puudujääke.
Bulgaarias kasutusele võetud riskianalüüsisüsteemi (BORKOR) abil saavutatud
tulemused ei tundu olevat proportsionaalsed kantud kuludega. Pealegi on
struktuuri ülesanne pakkuda analüütilist materjali ja mitte
poliitilisi suuniseid[27].
Praeguse
korruptsioonivastase süsteemi puudusi käsitlev hindamine võiks olla kauaoodatud
reformi lähtekohaks. Konsulteerimine kõigi sidusrühmadega võimaldaks võtta
arvesse kogemusi ja suurendada pühendumust reformile. Kodanikuühiskonna
osalejatel on kasulikke kogemusi korruptsioonivastases võitluses ja neid tuleks
täielikult ära kasutada. Ennetavad
meetmed tunduvad enamasti olevat alles lapsekingades. Mõnes valdkonnas on
saadud kasulikke kogemusi,[28]
kuid need on üksikjuhtumid. Miski ei viita sellise struktuuri olemasolule,
mille raames vahetada parimaid tavasid või väärtustada tehtud edusamme.
Haldusasutustel puudub terviklik süsteem, mille abil kontrollida kohustuslikus
korras korruptsioonivastaseid meetmeid ja neist kesksele kontaktasutusele aru
anda. Järjestikustes
koostöö- ja jälgimiskorra aruannetes on tõdetud, et riigihangete valdkonnas on
korruptsioonioht eriti suur. Riigihankemenetluste kontrollisüsteeme saaks
tõhustada kooskõlas Bulgaaria uue riigihangete süsteemi strateegiaga, mis
töötati välja komisjoni talituste soovituste põhjal. Huvide
konfliktide ärahoidmise ja väljaselgitamise komisjon on oodanud seadusandlikke
muudatusi ja juhtkonna tasandil toimuvaid ametissenimetamisi. Mõlemad aspektid
on olulised komisjoni tõhusa toimimise seisukohast[29].
Komisjoni eelmine president oli sunnitud tagasi astuma pärast seda, kui oli
ilmnenud tema süü mõjuvõimuga kauplemises[30].
On aeg, et komisjon seisaks taas kindlatel alustel. Siiski ei tehtud 2014.
aastal vajalikke otsuseid. Selles on süüdi parlament. Viivitused võivad
süvendada muljet, et otsused, milles tuleks eeskätt lähtuda eetilistest
kaalutlustest, on ajendatud poliitilistest põhjustest. Korruptsiooni
ärahoidmise vallas võiks senisest paremini kasutada ära ametiisikute
esitatavaid varade deklaratsioone, mille abil teha kindlaks riskivaldkonnad ja
ebaseadusliku rikastumise põhjused. Korruptsioonivastase
strateegia usaldusväärsuse seisukohast on keskse tähtsusega tõhus süüdistuste
esitamine ja lõplikud süüdimõistvad kohtuotsused. Suurtes
korruptsioonijuhtumites on siiani tehtud väga vähe lõplikke süüdimõistvaid
otsuseid, vaatamata sellele, et probleem on ulatuslik[31].
Peaprokuratuur
on astunud samme, et seada korruptsioonivastane võitlus prioriteediks. Algatatud
juhtumite arv on suurenenud ja nende käsitlemine kiirenenud. Mõni neist
puudutab kõrgetel ametikohtadel olevaid isikuid. Korruptsioonijuhtumite käiku
kohtutes tuleb jälgida, et teha kindlaks sellised aspektid kohtumenetluses,
mida on võimalik juhtumite käsitlemise viivitamiseks mõjutada. Sama kehtib
organiseeritud kuritegevuse puhul. Mõnikord tundub, et toimikuid hoitakse liiga
kaua kohtute tasandil ja seejärel saadetakse need tagasi prokuratuuri, kellele
määratakse lühike tähtaeg lisauuringute sooritamiseks. Prokuratuur on
loonud prokuröridest ja riikliku julgeolekuameti uurijatest koosneva väikse
eristruktuuri, eesmärgiga tõhustada avaliku halduse asutustes esineva
korruptsiooni uurimist. See üksus on senini tegelenud peamiselt kohaliku
tasandi korruptsioonijuhtumitega, mida ei olnud võimalik isiklike suhete ja
surve tõttu kohalikul tasandil käsitleda. Selline korruptsioonivastasele
võitlusele keskendunud eristruktuur on saavutanud esimesi tulemusi, aga tema
tõhusus pannakse tõeliselt proovile, kui tuleb hakata tegelema kõrgema tasandi
juhtumitega ja arendama tegevussuutlikkust. Samuti on oluline tagada, et
riikliku julgeolekuameti struktuurimuutused ei kahjustaks korruptsioonivastase
võitluse tõhusust. Teine probleem
näib olevat seotud lünkadega kriminaalseadustiku korruptsioonivastase võitluse
sätetes. Lüngad puudutavad eelkõige kõrgema tasandi korruptsiooni, mõjuvõimuga
kauplemist ja aktiivse ja passiivse korruptsiooni eristamist. Seadustikku tuleb
neist küsimustes kiiremas korras ajakohastada. Esialgu võiks seadustikku teha
kiired muudatused, alustades samal ajal laiemat arutelu kriminaalpoliitika ja
uue seadustiku üle. 2.3. Organiseeritud kuritegevus Organiseeritud
kuritegevus on Bulgaarias jätkuvalt probleem. See ilmneb ka kodanike hoiakutest[32].
Suurt tähelepanu saanud hiljutised tänavatulistamised ja selle tunnistaja mõrv
näitasid selgelt olukorra tõsidust. Ehkki 2014. aastal suurenes prokuratuuri
algatatud juhtumite arv, on lahendatud kohtuasjade hulk endiselt väga väike[33].
Selle
valdkonna ametiasutused on teatanud komisjonile, et kohalikul tasandil osutatav
surve takistab kuritegude ja korruptsioonijuhtumite tõhusat uurimist. Suur
probleem on tunnistajate hirmutamine. Siiski on vahendeid, et julgustada
tunnistajaid osalema tunnistajakaitse programmides[34].
Kaks aastat
tagasi loodud eriprokuratuuri ja erikohtu töö on tasapisi hakanud vilja kandma:
mitmes kohtuasjas on tehtud lõplikud süüdimõistvad kohtuotsused ja mõningad
andmed näitavad, et menetlused on kiiremad. Kuid nende eriorganite tegevust
takistab endiselt ülesannete ebaselge jaotus ja kriminaalmenetluse seadustiku
väga formaalsed sätted. Peaprokurör esitas novembris ettepanekuid, et lahendada
mõni nimetatud küsimus. Hoolimata
märkimisväärsetest jõupingutustest, ei ole vara konfiskeerimise võimalus
endiselt piisaval määral suunatud organiseeritud kuritegelike rühmituste vastu.
Kiireloomulistel juhtudel määrab prokuratuur ajutised külmutamismeetmed ja
juhtum antakse edasi vara konfiskeerimise komisjonile. Koormavale
õigusraamistikule vaatamata on komisjon jätkuvalt saavutanud märkimisväärseid
tulemusi. Eelmises koostöö- ja jälgimiskorra aruandes esitati teatavad
kahtlused vara konfiskeerimist käsitleva uue õigusraamistiku kohta[35]. Need
küsimused on endiselt lahendamata. Siseministeeriumil
on mõnes valdkonnas oma eksperdid (näiteks kohtuekspertiis, DNA, ballistika ja
grafoloogia), kuid teistel aladel tuleb toetuda kohtute akrediteeritud
ekspertidele. Sellega aga tekivad küsimused ekspertide kättesaadavuse,
pädevuse, seotud kulude ja ka erapooletuse kohta. Bulgaarias
puudub eksperdibüroo või muu sarnane mehhanism. Vaatlejate arvates võib see
olla üks põhjus, miks juhtumite käsitlemine kohtus ei edene[36]. Bulgaaria uus
valitsus on teinud teatavaks, et organiseeritud kuritegevuse uurimine võetakse
riiklikult julgeolekuametilt ära. Selle otsusega tühistatakse palju küsimusi
tekitanud politsei organiseeritud kuritegevuse eriüksuste (GDBOP) ühendamine
riikliku julgeolekuametiga 2013. aastal[37].
Kõnealuse valdkonna eelmise reformi tagajärjel katkes organiseeritud kuritegevuse
juhtumite käsitlemine mitmeks kuuks, sealhulgas ka koostöö teiste
liikmesriikide julgeolekuteenistustega. On võimalik, et organiseeritud
kuritegevuse uurimise eest vastutavate talituste uus ümberkorraldamine
põhjustab samasuguseid probleeme, kuid valitsus on selgelt öelnud, et on ohust
teadlik ja võtab meetmed ülemineku lihtsustamiseks. 3. JÄRELDUSED JA SOOVITUSED Komisjoni 2014.
aasta jaanuaris esitatud viimasest aruandest alates on kohtureform ning
korruptsiooni ja organiseeritud kuritegevuse vastane võitlus edenenud
aeglaselt. Bulgaarias on käesoleva aruandega hõlmatud ajavahemikul vahetunud
kolm valitsust ning parlamendi tegevus on olnud ummikseisus. See on reformitahet
oluliselt vähendanud. Reformide edenemise eelduseks on aga kõigepealt see, et
probleemide olemasolu tunnistatakse ja pannakse paika meetmed nende
lahendamiseks. Praegune valitsus on astunud olulise sammu, võttes vastu
muljetavaldava täpsusega paika pandud kohtureformi strateegia. Samuti võib
eeldada, et praeguste korruptsioonivastaste meetmete eelseisev analüüs annab
väärtusliku panuse tulevast strateegiat käsitlevatesse aruteludesse. Järgmise
etapina tuleb näidata, et reform on tõeline poliitiline prioriteet. Selleks
tuleb kiiresti töötada reformidega seotud raamprogrammide kallal, saavutada
konsensus ja määrata kindlaks konkreetsed meetmed ja etapid ning tagada nende
elluviimine. See eeldab täiendavaid muutusi poliitilises kultuuris ja
veendumust, et need küsimused on poliitilise päevakorra tipus. Mõned keskse
tähtsusega asutused on jätkanud juhtimise tasandil muudatuste läbiviimist. Need
peaksid toetama reformide rakendamist praktilisel tasandil. Lisaks reformitempo
kiirendamisele aitab ametiasutuste professionaalsuse ja pühendumuse vastu
usaldust suurendada nii senisest süstemaatilisem ja professionaalsem andmete
kogumine kui ka suurem läbipaistvus seoses teabe avalikustamisega. Edasiliikumise
usutavus sõltub ka sellest, kuidas reageeritakse teatavatele probleemidele, ja
kuidas edeneb konkreetsete probleemide käsitlemine. Varasemates koostöö- ja
jälgimiskorra aruannetes on tõdetud, et üldsuse skeptilist suhtumist
reformidesse toitsid nii kohtunike ametissenimetamise läbipaistvuse ja
pädevusega seotud vastuolud kui ka ametivõimude reageerimine selliste
eeskirjade rikkumistele nagu süüdimõistetud kurjategijate põgenemine või väga
selged lüngad kohtuasjade jagamise juhuslikkuse süsteemis. Bulgaaria
ametiasutuste reaktsioon on neis küsimustes endiselt väheusutav ja see tekitab
kahtlusi kohtusüsteemi sõltumatuses. Kõrgema tasandi korruptsiooni ja
organiseeritud kuritegevuse juhtumites langetatud lõplike kohtuotsuste arv on
väga madal. Arvamusküsitlustest[38]
selgub, et ka need reformi põhivaldkondadega seotud puudused mõjutavad
bulgaarlaste skeptilist suhtumist reformidesse. Komisjon
kutsub Bulgaariat üles võtma meetmeid järgmistes valdkondades: 1. Kohtusüsteemi
sõltumatus, vastutus ja usaldusväärsus Kohtureformi
strateegia sisaldab mitmeid ettepanekuid, millega püütakse kõrvaldada puudused
kõnealuses valdkonnas. Selliste meetmetega peab kaasnema teadlikkus sellest, et
usaldusväärse süsteemi eelduseks on ametiasutuste otsustav hoiak kohtusüsteemi
sõltumatuse maksimeerimiseks ja eeskirjade rikkumiste tõhusaks käsitlemiseks. ·
Jätkata
kõrgema justiitsnõukogu ümberkorraldamist ja kaasata sellesse kutseühingud ja
muud asjaomased sidusrühmad ning valmistada ette menetlused kõrgema
justiitsnõukogu järgmisteks valimisteks, mille abil tagada nõukogu
usaldusväärsus. ·
Kohaldada
kohtusüsteemis läbiviidavatel ametissenimetamistel, sealhulgas kõrgema tasandi
ametikohtade täitmisel objektiivseid teenetel, eetikal ja läbipaistvusel
põhinevaid norme ning viia ametissenimetamised läbi õigeaegselt. Eriti tähtsad
on eetikaga seotud küsimused. Ametissenimetamiste eest vastutavatel isikutel
tuleb näidata, et arvesse on võetud kõiki esile kerkinud probleeme. ·
Lahendada
kiiresti peainspektori ametikoha täitmise küsimus. ·
Parandada
kiiresti kohtuasjade jagamise juhuslikkuse süsteemi turvalisust ja tõhustada
tööd selle ajakohastamiseks. Uurida rangelt ja erapooletult kõiki neid
juhtumeid, mille puhul on kahtlus, et süsteemiga manipuleeritakse. 2. Kohtusüsteemi
reform Kohtusüsteemi
reformistrateegia on tugev alus edasisteks sammudeks. Selle põhjal alanud
arutelu käigus on ilmnenud, et selline organ nagu peaprokuratuur suudab
panustada konstruktiivsete märkustega. ·
Rakendada
valitsuse poolt heaks kiidetud uus kohtustrateegia ja prokuratuuri esitatud
üksikasjalikud ettepanekud. ·
Tegeleda
kriminaalseadustiku kõige problemaatilisemate ja kiiret parandamist nõudvate
aspektidega, et tõhustada võitlust korruptsiooni ja organiseeritud kuritegevuse
vastu. ·
Määrata
kindlaks üksikasjalik ajakava pikaajalisemaks aruteluks uue kriminaalseadustiku
põhieesmärkide üle. 3. Kohtusüsteemi
tõhusus Kõrgem
justiitsnõukogu on võtnud olulisi meetmeid juhtimise tasandil ja neid tuleb
nüüd rakendada. ·
Viia
lõpule kohtunike ja kohtute töökoormuse hindamiseks kasutatava metoodika
väljatöötamine ja konsulteerida kõigi peamiste sidusrühmadega, et kohtute
asukohti käsitlev reform põhineks objektiivsetel alustel (vajaduse korral
eraldada kohtud muude avalike teenuste piirkondlikust jaotumisest. ·
Kohaldada
distsiplinaarkaristuste vallas selgeid menetlusi ja norme distsiplinaarotsuste
järjepidevuse tagamiseks. ·
Võtta
meetmeid, et kõrvaldada puudujäägid kohtuotsuste tõhusal rakendamisel, näiteks
põgenemine vanglakaristuse vältimiseks või kohtus langetatud finantskaristuste
kohaldamata jätmine. ·
Teha
käegakatsutavaid edusamme e-õiguskeskkonna valdkonnas kohtumenetluse
parandamiseks. 4. Korruptsioon Bulgaaria
korruptsioonivastase võitluse strateegia eelseisva hindamise tulemusena peaks
valmima analüüs Bulgaarias lahendamist vajavatest probleemidest. See võib
aidata kaasa nii uue strateegia määratlemisele kui ka konkreetsete meetmete
rakendamisele, et hakata lahendama korruptsiooni tõkestamise ja süüdistuste
esitamisega seotud probleeme. ·
Anda
ühele asutusele vajalikud volitused ja autonoomsus, et koordineerida ja
kontrollida korruptsioonivastaste meetmete rakendamist. Kehtestada avaliku
sektori jaoks ühtsed miinimumnormid, mis puudutavad kontrolliorganeid,
riskihindamist ja aruandluskohustust. ·
Võtta
vastu tõhus riiklik korruptsioonivastane strateegia, avaldades kõigepealt
analüüsi praeguse strateegia puudustest. ·
Tagada
2014. aasta juulis vastu võetud riigihangete strateegia sihipärane jälgimine. ·
Viia
lõpule huvide konflikti ärahoidmise ja väljaselgitamise komisjoni ülejäänud
liikmete ametissenimetamine ja teha muudatused huvide konflikti käsitlevasse
seadusesse. ·
Hinnata,
kuidas varade deklareerimise süsteemi senisest paremini ära kasutada (näiteks
sihipärased kontrollid riskihindamise alusel). ·
Suurendada
prokuratuuri suutlikkust uurida kõrgema tasandi korruptsioonijuhtumeid. ·
Jälgida
kõrgema tasandi korruptsioonijuhtumite käiku ning määrata kindlaks ja võtta
meetmed, et vältida menetlusega seotud lünkade ärakasutamist kohtumenetluse
edasilükkamiseks. 5.
Organiseeritud kuritegevus Suur hulk
lahendamata juhtumeid ja vähesed edusammud heidavad varju organiseeritud
kuritegevuse vastu võitlemisel ja kõnealuses valdkonnas õiguskaitseasutuste
professionaalsuse parandamisel tehtud tööle. ·
Luua
vajalikud tingimused, et organiseeritud kuritegevuse vastase võitlusega tegelev
erikohus ja prokuratuur saaksid keskenduda kõige olulisematele ja keerukamatele
juhtumitele. ·
Jälgida
kõrgema tasandi organiseeritud kuritegevuse juhtumite käiku ning määrata
kindlaks ja võtta meetmed, et vältida menetluses esinevate lünkade
ärakasutamist kohtumenetluse edasilükkamiseks. ·
Võtta
vajalikud kaitsemeetmed, et hoida ära kõrgema tasandi süüdistatavate kõrvalehoidmine
õigusemõistmisest või kuritegelikul viisil omandatud vara peitmine enne
lõplikku kohtuotsust, määrates selgelt kindlaks vastutuse mis tahes puuduste
korral. ·
Tagada,
et kõik muudatused, mis tehakse organiseeritud kuritegevuse uurimisega hõlmatud
struktuurides, toimuvad viisil, millega tagatakse tegevuse järjepidevus. [1] Euroopa Liidu Nõukogu järeldused, 17. oktoober 2006
(13339/06); komisjoni otsus, milles nähakse ette kord, mille abil teha
Bulgaariaga koostööd ja jälgida tema edusamme konkreetsete eesmärkide täitmisel
kohtureformi alal ning korruptsiooni ja organiseeritud kuritegevuse vastases
võitluses, 13. detsember 2006 (K (2006) 6570 lõplik). [2] Nõukogu järeldused
eelmiste aruannete kohta: http://ec.europa.eu/cvm/key_documents_en.htm [3] Eurobaromeetri kiiruuring
406 [4] Mõned liikmesriigid
pakuvad Bulgaariale tehnilist abi koostöö- ja jälgimiskorraga seotud
valdkondades. [5] COM(2014) 36 final, lk 3. [6] Tehnilise aruande punkt
2.1. [7] Näib, et see küsimus
vaidlustati parlamendis 21. jaanuaril 2015. [8] COM (2012) 411 final, lk
11. [9] Vt näiteks COM (2012) 411
final, lk 6 ja COM (2014) 36 final, lk 9. [10] COM(2014) 36 final, lk 4. [11] Rahvuskogu on alustanud
uut menetlust, kandidaatide nimetamise lõppkuupäev on 30. jaanuar 2015. [12] Vt soovitus lk 9, COM
(2014) 36 final. [13] Need olid eelkõige seotud
kahe sümboolse tähendusega pankrotimenetlusega. Vt tehnilise aruande punkt 4.1. [14] Seda valdkonda võiks
toetada ELi vahenditest. [15] Strateegia on kättesaadav
Bulgaaria justiitsministeeriumi veebisaidil http://mjs.bg/107/ [16] Parlament seadis
strateegia mõned aspektid küsimärgi alla. [17] Dokumendi eelnõu esitati
2014. aasta oktoobris ajutise valitsuse ajal. [18] Vt eelkõige eespool
nimetatud ettepanekud, mis käsitlevad kõrgema justiitsnõukogu jagamist
kodadeks, kes tegelevad ametissenimetamiste ja distsiplinaarküsimustega. [19] Peaprokuröri esitatud konkreetsete ettepanekute
eesmärk on detsentraliseeritum, läbipaistvam ja vastutustundlikum prokuratuur.
Ettepanekuid võib vaadelda ka osana ulatusliku kriminaalmenetluse seadustiku ja
kohtute seaduse muutmise kontekstis. [20] Selles valdkonnas alates
2009. aastast toimuvad ettevalmistavad tööd peaksid pakkuma tugeva analüütilise
baasi. [21] Kõrgem justiitsnõukogu
koostab praegu analüüse, mis põhinevad osaliselt koostöö- ja jälgimiskorra
raames sõnastatud soovitustel (vt näit COM(2014) 36 final, lk 10). Nende
analüüside abil saab samuti aidata parandada hindamise kriteeriume, näiteks
võttes paremini arvesse töökoormust ja luua selgem alus kohtunike korrapäraseks
hindamiseks. [22] Reform mõjutab ka teiste
avalike teenuste territoriaalset korraldust. [23] Tehnilise aruande punkt
4.2. [24] Vt tehnilise aruande
punkt 6.2. [25] Eurobaromeetri kiiruuring
406 [26] Ka ELi 2014. aasta
korruptsioonivastase võitluse aruandes toodi esile mitmed Bulgaarias esinevad
probleemid (COM (2014) 38 final). Korruptsiooni (ja kohtusüsteemi sõltumatust)
mainitakse Bulgaaria probleemidena ka 2014. aasta riigipõhistes soovitustes
majanduspoliitika koordineerimise Euroopa poolaasta raames. (ELT 2014/C
247/02). [27] COM(2014) 36 final, lk 7;
tehnilise aruande punkt 5.4. [28] Näiteks kaotada vajadus,
et tolli- ja piirivalveametnikud peaksid tegelema sularahaga, või näiteks
personali vahetumine. [29] Tehnilise aruande punkt
5.4. [30] Algatatud on
kriminaalmenetlus. [31] Riikliku julgeolekuameti
2014. aasta tegevusaruandes osutati palju sagedamini organiseeritud
kuritegevust kui korruptsioonivastast võitlust käsitlevale tegevusele. [32] Hiljutise Eurobaromeetri
kiiruuringu 406 kohaselt peab 96 % bulgaarlastest seda suureks probleemiks. [33] Tehnilise aruande punkt
6.1. [34] Hiljuti mõrvati
tunnistaja, kes keeldus tunnistajakaitse programmis osalemast. [35] COM (2014) 35 final, lk 8 [36] Tehnilise aruande punkt
6.1. [37] COM (2014) 35 final, lk 8 [38] Eurobaromeetri kiiruuring
406.