KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT MÕJUHINNANGU KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE

bensiini ja diislikütuse kvaliteeti käsitleva Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 98/70/EÜ artikli 7a kohaste arvutusmeetodite ja aruandlusnõuete kohta

Lisatud dokumendile:

NÕUKOGU DIREKTIIV .../…/EL,

millega kehtestatakse arvutusmeetodid ja aruandlusnõuded vastavalt bensiini ja diislikütuse kvaliteeti käsitlevale Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivile 98/70/EÜ

1. SISSEJUHATUS

2009. aastal pandi kütusekvaliteedi direktiiviga[1] kütusetarnijatele kohustus vähendada 2020. aastaks kõigi maanteesõidukites (ja väljaspool teid kasutatavates liikurmasinates) kasutatavate kütuste olelusringi jooksul tekkivat kasvuhoonegaaside (edaspidi „KHG”) heidet 6 %. Selle nõude täitmiseks peavad kütusetarnijad pidama arvestust ja esitama aruande nende poolt tarnitavate kütustega seotud KHG heite kohta. Mittebioloogilist päritolu kütuste olelusringi jooksul tekkiva KHG heite mahukuse arvutamise meetod töötati välja komiteemenetlusega[2]. Biokütuste olelusringi KHG heite mahukuse arvutamise meetod on juba ette nähtud kütusekvaliteedi direktiiviga.

Selles kontekstis arutati liikmesriikidega kütusekvaliteedi komitees 2011. ja 2012. aasta jooksul rakendusmeetme eelnõu,[3] mis tulemusi ei andnud. Vastavalt komiteemenetluse otsuse sätetele peab komisjon nüüd esitama ettepaneku nõukogule. Käesolev mõjuhinnang toetab seda ettepanekut.

2. PROBLEEMI MÄÄRATLUS

Kütusekvaliteedi direktiivi artikli 7a kohaselt peavad kütusetarnijad igal aastal liikmesriikide ametiasutustele teatama tarnitud kütuseliikide/energia kogumahud, märkides ära nende päritolu ja ostukoha ning nende olelusringi jooksul tekkivad KHG heited energiaühiku kohta. Aruandlusmehhanismi eesmärk on tagada täpsus seoses kasvuhoonegaaside heite vajaliku vähendamisega, samuti andmed ELis tarbitud asjaomaste kütuste tegeliku keskmise kasvuhoonegaaside heite mahukuse kohta, et ajakohastada fossiilkütuse võrdlusväärtust, millega mõõdetakse biokütuste kasutamisega saavutatavat KHG heite vähenemist.

Sellise metoodika väljatöötamiseks on mitu võimalust. Metoodika aluseks võib olla jaotustasemete kasutamine (nt toodete, lähteainete või saadetiste alusel) ja see, kas KHG heite ja/või vaikeväärtuste tegelik väljaarvutamine on lubatud Võimalikud metoodikad toovad olenevalt keerukusest ettevõtjatele kaasa mitmesuguseid nõudeid ja tekitavad lõpuks erinevaid hinnasignaale, mis mõjutavad kütuste lõplikku struktuuri ja nendega seotud vastavaid leevendamismeetmeid.

Käesoleva mõju hindamise eesmärk on hinnata sellise metoodika väljatöötamise võimalusi ja nendega seotud keskkonna-, majanduslikku ja sotsiaalset mõju. Käesoleva hinnangu toetamiseks algatas komisjon 2012. aastal välisuuringu,[4] mille vahetulemusi arutati sidusrühmadega 2012. aasta detsembris ja 2013. aasta aprillis[5].

3. SUBSIDIAARSUS

Tarnijate kohustus vähendada 2020. aastaks 6 % maanteesõidukites (ja väljaspool teid kasutatavates liikurmasinate) kasutatavate kütuste olelusringi KHG heite mahukust kehtestati kütusekvaliteedi direktiivi vastuvõtmisega.

4. POLIITIKAEESMÄRGID

Valitud metoodika peab arvestama kütusekvaliteedi direktiivi üldeesmärki:

Tagada maanteetranspordis kasutatavate kütuste kasvuhoonegaaside heite mahukuse täpne mõõtmine ning selle vähendamine vähemalt 6 % võrreldes 2010. aastaga.

Võttes arvesse järgmisi erieesmärke:

Töötada välja sobiv metoodika, mille abil kütusetarnijad saaksid täpselt hinnata nende poolt tarnitavate kütuste mahtu, päritolu, ostukohta ja kütuste olelusringi jooksul tekkivat kasvuhoonegaaside heidet ning esitada sellekohaseid aruandeid.

ning tegevuseesmärke:

Töötada välja metoodika, mille abil kütusetarnijad saaksid võimalikult täpselt esitada andmed nende tarnitava kütuse ja energia (v.a biokütus) olelusringi jooksul tekkiva kasvuhoonegaaside heite kohta, mis hõlmab sõltumata heite tekkimise kohast kõiki asjaomaseid etappe, sealhulgas kaevandamine, maakasutuse muutused, transport ja jaotamine, töötlemine ja põletamine.

Tagada, et metoodika tulemusel saaks määrata võimalikult täpse fossiilkütuse võrdlusväärtuse.

Tagada, et aruandlusmetoodikat on võimalikult suurel määral kooskõlas biokütuste suhtes juba kehtestatud õigusaktidega.

Tagada, et selline metoodika võimaldaks liikmesriikidel kontrollida, kas kütusetarnijad täidavad oma kohustusi, viisil, mis ei tekita liiga suurt halduskoormust tarnijatele ja pädevatele asutustele.

5. POLIITIKAVÕIMALUSED

Käesolevas mõjuhinnangus vaadeldavaid poliitikavõimalusi on kirjeldatud allpool tabelis.

Poliitikavõimalus/alavõimalus || Kirjeldus

A) Metoodika puudub || Metoodikat ei esitata ning liikmesriikidel ei oleks võimalik kütusekvaliteedi direktiivi rakendada. Seega ei saaks komisjon meetmeid võtta. Seetõttu jäetakse see variant kõrvale ilma täiendava analüüsita.

B) KHG vaikeväärtused kütuseliikide kaupa || Selline lähenemisviis oleks aruandluse seisukohast lihtsaim. See eeldab, et töötatakse välja KHG heite mahukuse keskmine vaikeväärtus nelja peamise ELis tarbitava kütuseliigi (st bensiin, diislikütus/gaasiõli, veeldatud naftagaas ja surumaagaas) jaoks. Selle lähenemisviisi puhul ei tehta tarnijatel vahet nende poolt kütustes kasutatavate lähteainete alusel, kuna neid on arvesse võetud ELi (poliitikavõimalus B1) või liikmesriikide (poliitikavõimalus B2) keskmises väärtuses. Poliitikavõimalus B2 toob kaasa siseturu tõkked (kütusetarnijatele kohaldataks erinevaid nõudeid sõltuvalt sellest, millisesse liikmesriiki kütust tarnitakse), mis on vastuolus kütusekvaliteedi direktiivi eesmärgiga. Seetõttu jäeti see variant kõrvale ning täiendavalt hinnati üksnes poliitikavõimalust B1. B1 võimalus on saanud naftatööstuse (sh suured naftafirmad, tarnijad ja edasimüüjad), teatavate naftat eksportivat riikide ja teatavate liikmesriikide poolehoiu.

C) KHG vaikeväärtused lähteaine liigi kaupa || Selle poliitikavõimaluse kohaselt esitataks teave kõigi ELis kasutatavate lähteainete KHG heite mahukuse kohta eraldi keskmiste vaikeväärtuste abil (st naftast toodetud bensiin ja diislikütus/gaasiõli, looduslik bituumen, põlevkivi, veeldatud kivisüsi, gaaskütus, elektrienergia jne). Seega tehtaks tarnijatel vahet vastavalt lähteainetele, mida nad oma kütustes kasutavad. See metoodika nõuaks tarnijatelt praegusest rohkem teabe kogumist ning lisaks tuleks andmeid hankida kogu tarneahela ulatuses. Poliitikavõimalus C esitati liikmesriikidele läbivaatamiseks oktoobris 2011. Seda varianti eelistavad keskkonnaalased vabaühendused ja teatavad liikmesriigid.

D) KHG vaikeväärtused lähteaine liigi või KHG tegelike väärtuste järgi || Selle poliitikavõimaluse kohaselt võetakse aluseks kõigi ELis kasutatavate lähteainete KHG mõju (nt naftast toodetud bensiin ja diislikütus/gaasiõli, looduslik bituumen, põlevkivi, veeldatud kivisüsi, gaaskütus, elektrienergia jne). Tarnijad peaksid esitama vaikeväärtused, mis põhinevad keskmistel (D1) või konservatiivsetel (üle keskmise) KHG heite mahukuse väärtustel (D2). Nende poliitikavõimaluste puhul tuleks esitada fossiilkütuse lähteainete päritolu. Teise võimalusena võivad tarnijad esitada tegelikud väärtused. See tähendab samu andmete kogumise ja jälgitavuse nõudeid nagu poliitikavõimalus C, nõuete täitmise kohustust vastavalt poliitikavõimalusele B1 ja lisatööd neile tarnijatele, kes otsustavad esitada tegelikke väärtusi. Kuna poliitikavõimalusi D1 ja D2 kohaldatakse biokütustele, eelistavad neid metoodikaid keskkonnaalased vabaühendused ning bioenergeetika ja põllumajandussektori sidusrühmad.

E) KHG heite tegelikud väärtused || See variant eeldab, et tarnijad arvutavad ja esitavad üksikute kütusesaadetiste kohta töötlemiseelses etapis tekkiva KHG heite hinnangud (nt naftamaardla, kaubanime, turustatava toornafta nime jne tasandil). See võimalus peaks andma kõige täpsema ülevaate ELis tarbitavate kütuste KHG heite mahukuse kohta, kuid on ka kõige keerukam, sest tarnijad peaksid esitama oma väärtused ja praegu on andmed piiratud. Poliitikavõimalust E ei soosi ükski konkreetne sidusrühm, kuigi mõne liikmesriigi ja teatavate naftat eksportivate kolmandate riikide arvates on see kõige õiglasem lähenemisviis, kuna see põhineb kõigi kütuste täielikul eristamisel.

6. HINNANG POLIITIKAVÕIMALUSTELE

Käesolevas kokkuvõttes käsitletakse poliitikavõimaluste tõhusust peamiste eesmärkide saavutamisel ja nende laiemat keskkonnaalast, sotsiaalset ja majanduslikku mõju.

6.1. Tõhusus

Kõige tõhusam võimalus kütuste KHG heite mahukuse kohta andmete esitamiseks ELi ja tarnija tasandil on variant E, kuna selle kohaselt peavad kõik kütusetarnijad esitama tegelikud väärtused. Praegu ei pruugi aga olla üksikasjalikke andmeid saadaval kõigi kütuseliikide ja tarnijate kohta. See on ka kõige keerukam poliitikavõimalus kontrolli seisukohast ja toob endaga kaasa suurima pettuseriski.

Teine kõige täpsem võimalus KHG heite mahukuse kohta andmete esitamiseks ELi ja tarnija tasandil on variant C, kuna kütuste eristamine lähteaine tasandil juba kajastab suurimaid erinevusi kütuste vahel vastavalt nende KHG heite mahukusele. See metoodika nõuab tarnijatelt täiendavat tööd andmete kogumiseks ja tagantjärgi hankimiseks ning kontrollimine oleks liikmesriikide jaoks keskmise keerukusega.

Kolmandal kohal on täpsuse poolest võimalused D1 ja D2. Nende poliitikavõimaluste alusel tarnijate tasemel esitatav teave KHG heite mahukuse kohta on mõõduka täpsusega, samadel põhjustel nagu võimaluse B1 puhul. Arvestades aga, et ainult need tarnijad oleksid huvitatud tegelike väärtuste esitamisest, kelle tarnitavate kütuste KHG heite mahukus on väiksem kui ELi keskmine, võidakse poliitikavõimaluse D1 puhul ELi keskmist teatatud heidet alahinnata kuni 1 protsendi võrra üldisest 6 % eesmärgist. See võimalus oleks variandi D2 puhul väiksem, kuna konservatiivne vaikeväärtus innustaks ka keskmisest suurema heitega tarnijaid tegelikke väärtusi esitama. See metoodika nõuab tarnijatelt märkimisväärselt rohkem andmete kogumist ja tagantjärgi hankimist ning kontrollimine oleks liikmesriikide jaoks keerukas. Nende tarnijate jaoks, kes otsustavad esitada tegelikud väärtused, oleks kord keerulisem.

Kõige lihtsam ja vähem kulukam poliitikavõimalus on B1 (keskmised vaikeväärtused kütuste kaupa). Siiski on ka selle puhul täpsus väiksem, kuna keskmistel näitajatel põhinevad aruandlusnõuded ei kajasta KHG heite mahukuse erinevusi lähteainekategooriate vahel (st traditsioonilised vs. mittetraditsioonilised kütused) ja sees (suurema heitemahukusega traditsioonilised kütused vs. väiksema heitemahukusega traditsioonilised kütused). Kuigi selle võimalusega kaasnevad teatavad riskid seoses ELi keskmist heidet kajastavate andmete täpsusega ning fossiilkütuse võrdlusväärtuse väljatöötamisega, sest turuteavet ei koguta, võimaldaks see variant liikmesriikidel kontrollida nõuete täitmist võimalikult lihtsal viisil ning vähendada pettuseohtu, rakendades metoodikat, mille halduskeerukus on võimalikult väike.

Biokütuseid käsitlevate meetmetega oleks kõige rohkem kooskõlas poliitikavõimalus D2. Võimalused D1 ja C oleksid biokütuseid puudutava metoodikaga osaliselt kooskõlas. Poliitikavõimalus E oleks kütusetarnijatele koormavam. Poliitikavõimalus B1 oleks selgelt vähem koormav.

6.2. Keskkonnamõju

Kütuste tootmine võib keskkonda negatiivselt mõjutada kütuse töötlemisele eelneva ja järgneva tegevuse tõttu, mis võib halvendada õhukvaliteeti ja kahjustada bioloogilist mitmekesisust ning tuua kaasa eeskätt mittetraditsioonilistest allikatest pärit ressursside suurtes kogustes kasutamine. Kõigil poliitikavõimalustel on teatav soodne mõju keskkonnale võrreldes alusstsenaariumiga. Kõige parem keskkonna seisukohast on variant C, kuna selle puhul vähendatakse ressursimahukate ja saastavate mittetraditsiooniliste allikate kasutamist kõige rohkem.

6.3. Majandus- ja sotsiaalmõju 6.3.1. Halduskulud

Halduskoormus on hinnanguliselt madalaim variandi B1 puhul (3 miljonit eurot aastas), kuna sellega seotud aruandlus- ja kontrollimehhanism on kõige lihtsam. Keerukuse suurenedes kulud keskmiselt suurenevad vastavalt 15 miljoni (C), 23 miljoni (D1), 23–31 miljoni (D2) ja 31 miljoni (E) euroni aastas. Halduskulud on väikesed kõigi võimaluste puhul ja jäävad suurusjärku 0,001–0,01 senti liitri kohta.

6.3.2. Nõuete täitmise kulud

Kui taastuvenergia direktiivi eesmärkide saavutamiseks vajalik biokütuste ja taastuvenergiast toodetud elektri osakaal on saavutatud, siis kütusekvaliteedi direktiivi nõuete täitmiseks vajalik täiendav CO2 heite vähenemine tuleb töötlemiseelses etapis tekkiva heite vähendamisest ja biokütuste täiendavast segamisest. Kõik kaasnevad kulud oleksid kõigi poliitikavõimaluste puhul sarnased. Näib, et suurema heitemahukusega kütuste asendamisel väiksema heitemahukusega kütustega on väike roll heite üldise vähendamise seisukohast, mis on vajalik nende poliitikavõimaluste puhul, kus asendamine on võimalik, võttes arvesse, et teiste tehnikate puhul on kulud palju väiksemad. Nõuete täitmise kulud on väikseimad võimaluse D1 puhul (1 miljon eurot aastas). Sellele järgnevad B1 (6 miljonit eurot aastas), C (8 miljonit eurot aastas), D2 (kuni 9 miljonit eurot aastas) ja E (9 miljonit eurot aastas)[6]. Kõnealused kulud on väikesed kõigi võimaluste puhul, olles kuni 0,003 eurosenti liitri kohta. Võimalusega D1 kaasnevad nõuete täitmise kulud on madalaimad, kuna ELi heiteid alahinnatakse, mille tulemusena tehakse heite vähendamiseks vähem jõupingutusi kui üldiselt nõutakse.

6.3.3. Muud kulud ja mõju konkurentsivõimele

Turustuskulud peaksid kõige vähem suurenema võimaluse D1 puhul (59 miljoni euroni). Selle põhjuseks on asjaolu, et ELi keskmine heide on esitatust suurem. Kõigi muude võimaluste puhul on turustuskulud 79 miljonit eurot. Kõigi võimaluste puhul tõuseb kütuste jaehind hinnanguliselt 0,02–0,04 eurosenti liitri kohta[7].

Mis puudutab täiendava koormuse mõju naftatööstusele, eriti ELi rafineerimistehastele, siis tundub mõistlik eeldada, et tootjad kannavad suurema osa kuludest edasi tarbijatele. Kuna kulud on väikesed ja kütuse kogutarbimises ei ole olulist vähenemist oodata, ei ole ette näha märkimisväärseid muutusi seoses turu struktuuri ja lisandväärtuse ning ELi rafineerimistehaste innovatsioonisuutlikkuse, tööhõive või konkurentsivõimega võrreldes rahvusvaheliste konkurentidega.

7. KOKKUVÕTE

Kokkuvõtteks võib öelda, et metoodika valik on väga oluline selleks, et hinnata täpselt tarnitavate kütuste CO2 mahukust. Mõne metoodikaga kaasneb kütuste KHG heite mahukuse ala- ja/või ülehindamine tarnija tasandil. Võimaluste D1 ja D2 puhul kaldutaks kütuste KHG heite mahukust alahindama ka ELi tasandil. Ebatäpsed andmed võivad osaliselt õõnestada kütusekvaliteedi direktiivi üldeesmärki ja mõjutada seda, kuidas koormus kütusetarnijate vahel jaguneb.

Poliitikavõimalused, mille puhul on jaotustase üksikasjalikum (st lähteaine ja saadetise tasandil), aitavad paremini soodustada vähem KHG heite mahukate ja vähem saastavate kütuste tarbimist. Need võimalused aitavad vähendada keskkonnamõju. Kaudselt aitaks see veidi vähendada importtoodete osakaalu, kuna ELi rafineerimistehastes kasutatav toornafta on tavaliselt väiksema heitemahukusega.

Erinevate võimaluste majanduskulud on üsna sarnased, kuigi on leitud mõningaid erinevusi haldus- ja nõuete täitmise kulude vahel. Kõige väiksemad on need kulud võimaluse B1 puhul. Nende kulude mõju kütusetarnijate majandustulemustele või konkurentsivõimele ei peeta märkimisväärseks. Töötlemiseelses etapis tekkiva heite vähenemine ja biokütuste suurem segamine aitab heidet veelgi vähendada, mis on kõigi poliitikavõimaluste puhul vajalik kütusekvaliteedi direktiivi eesmärgi saavutamiseks. Mõne poliitikavõimaluse puhul on tarnijatel lubatud asendada suurema heitemahukusega fossiilkütused väiksema CO2 mahukusega kütustega, kuid see ei mängi KHG heite vähendamisel erilist rolli.

Kui tarnijatel on valida, kas esitada KHG heite tegeliku mahukuse väärtused või ettenähtud vaikeväärtus, on oht, et tarnijad, kelle toornafta heitemahukus on suur, võivad sellisest paindlikkusest kasu lõigata, välja arvatud juhul, kui sellised vaikeväärtused on kehtestatud konservatiivselt.

Poliitikavõimaluse B1 rakendus- ja kontrollimehhanism on kõige lihtsam, kuna see ei nõua täiendavate andmete kogumist. Kuid poliitikavõimalusega B1 (põhineb keskmistel vaikeväärtustel kütuste kaupa) kaasnevad teatavad ebatäpsused seoses KHG heite mahukusega tarnija tasandil ja see võib moonutada ELi keskmist. Põhjuseks on see, et kütuste keskmistel vaikeväärtustel põhineva aruandluse jaoks ei pea tarnijad selle poliitikavõimaluse kohaselt koguma reaalset turuteavet. Kuigi B1 on lihtsaim lähenemisviis, on selle keskkonnamõju suhteliselt piiratud. Seevastu on poliitikavõimaluste C, D1 ja D2 kohane metoodika sama täpne ja ka keskkonnamõju positiivne, kuigi koormus on eelkõige D2 puhul mõnevõrra suurem. Kokkuvõttes näib, et on mitmed aspektid, mis tasakaalustavad poliitikavõimaluste C, D1, D2 ja B1 vahel valiku tegemist. Poliitikavõimaluse B1 halduskulud peaksid olema kõige väiksemad. Poliitikavõimalus E on küll atraktiivne ja tõenäoliselt täpsem, kuid seda oleks raske lühiajalises perspektiivis rakendada. Seepärast on eelistatav poliitikavõimalus B1: KHG heite mahukuse keskmised vaikeväärtused kütuseliikide kaupa (bensiin/diislikütus) ELis müüdavate kütuste alusel („peamine aruandlusmeetod”).

[1]               Direktiiv 98/70/EÜ.

[2]               Direktiivi 2009/30/EÜ artikli 7a lõige 5.

[3]               Praeguse ettepaneku artiklid 3 ja 4:

http://ec.europa.eu/transparency/regcomitology/index.cfm?do=search.documentdetail&XOvfOQKYHt67nl0gDR9EQ0pDU4MfDGIJHglKuEmrBsRhxbx1TISJ2Mfg5DtxY23N

[4]               https://circabc.europa.eu/w/browse/6893ba02-aaed-40a7-bf0d-f5affc85a619

[5]               https://circabc.europa.eu/w/browse/ced1b370-4443-49ef-839f-fa4a8b55a550 ja https://circabc.europa.eu/w/browse/9ee501ad-fdfe-4975-80d4-477557384644

[6]               Hinnangulised kulud esitatakse igal aastal. Vastupidiselt halduskuludele on nõuete täitmisega seotud üldkulusid oodata alles 2020. aastal, kui hakatakse kohaldama kütusekvaliteedi direktiivi kohast kohustust.

[7]               Kütuste jaehinna tõus näitab muutust alusstsenaariumi ja erinevate võimalustega kaasnevate kulude vahel ehk jõupingutusi kütusekvaliteedi direktiivi eesmärkide saavutamiseks pärast seda, kui taastuvenergia direktiivi eesmärgid on täidetud. Kütuse jaehinna absoluutne tõus 6 % vähendamise puhul oleks ligikaudu 0,3 senti liitri kohta.