KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT MÕJUHINNANGU KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE bensiini ja diislikütuse kvaliteeti käsitleva Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 98/70/EÜ artikli 7a kohaste arvutusmeetodite ja aruandlusnõuete kohta Lisatud dokumendile: NÕUKOGU DIREKTIIV .../…/EL, millega kehtestatakse arvutusmeetodid ja aruandlusnõuded vastavalt bensiini ja diislikütuse kvaliteeti käsitlevale Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivile 98/70/EÜ /* SWD/2014/0295 final */
KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT
MÕJUHINNANGU KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE
bensiini ja diislikütuse kvaliteeti käsitleva
Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 98/70/EÜ artikli 7a kohaste
arvutusmeetodite ja aruandlusnõuete kohta
Lisatud dokumendile: NÕUKOGU DIREKTIIV .../…/EL, millega kehtestatakse arvutusmeetodid
ja aruandlusnõuded vastavalt bensiini ja diislikütuse kvaliteeti käsitlevale
Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivile 98/70/EÜ
1.
SISSEJUHATUS
2009. aastal pandi kütusekvaliteedi direktiiviga[1] kütusetarnijatele
kohustus vähendada 2020. aastaks kõigi maanteesõidukites (ja väljaspool
teid kasutatavates liikurmasinates) kasutatavate kütuste olelusringi jooksul
tekkivat kasvuhoonegaaside (edaspidi „KHG”) heidet 6 %. Selle nõude
täitmiseks peavad kütusetarnijad pidama arvestust ja esitama aruande nende
poolt tarnitavate kütustega seotud KHG heite kohta. Mittebioloogilist päritolu
kütuste olelusringi jooksul tekkiva KHG heite mahukuse arvutamise meetod
töötati välja komiteemenetlusega[2].
Biokütuste olelusringi KHG heite mahukuse arvutamise meetod on juba ette nähtud
kütusekvaliteedi direktiiviga. Selles kontekstis arutati liikmesriikidega kütusekvaliteedi
komitees 2011. ja 2012. aasta jooksul rakendusmeetme eelnõu,[3] mis tulemusi ei andnud.
Vastavalt komiteemenetluse otsuse sätetele peab komisjon nüüd esitama
ettepaneku nõukogule. Käesolev mõjuhinnang toetab seda ettepanekut.
2.
PROBLEEMI MÄÄRATLUS
Kütusekvaliteedi direktiivi artikli 7a kohaselt peavad
kütusetarnijad igal aastal liikmesriikide ametiasutustele teatama tarnitud
kütuseliikide/energia kogumahud, märkides ära nende päritolu ja ostukoha ning
nende olelusringi jooksul tekkivad KHG heited energiaühiku kohta.
Aruandlusmehhanismi eesmärk on tagada täpsus seoses kasvuhoonegaaside heite
vajaliku vähendamisega, samuti andmed ELis tarbitud asjaomaste kütuste tegeliku
keskmise kasvuhoonegaaside heite mahukuse kohta, et ajakohastada fossiilkütuse
võrdlusväärtust, millega mõõdetakse biokütuste kasutamisega saavutatavat KHG
heite vähenemist. Sellise metoodika väljatöötamiseks on mitu võimalust. Metoodika aluseks
võib olla jaotustasemete kasutamine (nt toodete, lähteainete või saadetiste
alusel) ja see, kas KHG heite ja/või vaikeväärtuste tegelik väljaarvutamine on
lubatud Võimalikud metoodikad toovad olenevalt keerukusest ettevõtjatele kaasa
mitmesuguseid nõudeid ja tekitavad lõpuks erinevaid hinnasignaale, mis
mõjutavad kütuste lõplikku struktuuri ja nendega seotud vastavaid
leevendamismeetmeid. Käesoleva mõju hindamise eesmärk on hinnata sellise metoodika väljatöötamise
võimalusi ja nendega seotud keskkonna-, majanduslikku ja sotsiaalset mõju.
Käesoleva hinnangu toetamiseks algatas komisjon 2012. aastal välisuuringu,[4] mille vahetulemusi
arutati sidusrühmadega 2012. aasta detsembris ja 2013. aasta aprillis[5].
3.
SUBSIDIAARSUS
Tarnijate kohustus vähendada 2020. aastaks 6 %
maanteesõidukites (ja väljaspool teid kasutatavates liikurmasinate)
kasutatavate kütuste olelusringi KHG heite mahukust kehtestati kütusekvaliteedi
direktiivi vastuvõtmisega.
4.
POLIITIKAEESMÄRGID
Valitud metoodika peab arvestama kütusekvaliteedi direktiivi
üldeesmärki: Tagada maanteetranspordis kasutatavate kütuste kasvuhoonegaaside heite
mahukuse täpne mõõtmine ning selle vähendamine vähemalt 6 % võrreldes
2010. aastaga. Võttes arvesse järgmisi erieesmärke: Töötada välja sobiv metoodika, mille abil kütusetarnijad saaksid
täpselt hinnata nende poolt tarnitavate kütuste mahtu, päritolu, ostukohta ja
kütuste olelusringi jooksul tekkivat kasvuhoonegaaside heidet ning esitada
sellekohaseid aruandeid. ning tegevuseesmärke: Töötada välja metoodika, mille abil kütusetarnijad saaksid võimalikult
täpselt esitada andmed nende tarnitava kütuse ja energia (v.a biokütus)
olelusringi jooksul tekkiva kasvuhoonegaaside heite kohta, mis hõlmab sõltumata
heite tekkimise kohast kõiki asjaomaseid etappe, sealhulgas kaevandamine,
maakasutuse muutused, transport ja jaotamine, töötlemine ja põletamine. Tagada, et metoodika tulemusel saaks määrata võimalikult täpse
fossiilkütuse võrdlusväärtuse. Tagada, et aruandlusmetoodikat on võimalikult suurel määral kooskõlas
biokütuste suhtes juba kehtestatud õigusaktidega. Tagada, et selline metoodika võimaldaks liikmesriikidel kontrollida,
kas kütusetarnijad täidavad oma kohustusi, viisil, mis ei tekita liiga suurt
halduskoormust tarnijatele ja pädevatele asutustele.
5.
POLIITIKAVÕIMALUSED
Käesolevas mõjuhinnangus vaadeldavaid poliitikavõimalusi on
kirjeldatud allpool tabelis. Poliitikavõimalus/alavõimalus || Kirjeldus A) Metoodika puudub || Metoodikat ei esitata ning liikmesriikidel ei oleks võimalik kütusekvaliteedi direktiivi rakendada. Seega ei saaks komisjon meetmeid võtta. Seetõttu jäetakse see variant kõrvale ilma täiendava analüüsita. B) KHG vaikeväärtused kütuseliikide kaupa || Selline lähenemisviis oleks aruandluse seisukohast lihtsaim. See eeldab, et töötatakse välja KHG heite mahukuse keskmine vaikeväärtus nelja peamise ELis tarbitava kütuseliigi (st bensiin, diislikütus/gaasiõli, veeldatud naftagaas ja surumaagaas) jaoks. Selle lähenemisviisi puhul ei tehta tarnijatel vahet nende poolt kütustes kasutatavate lähteainete alusel, kuna neid on arvesse võetud ELi (poliitikavõimalus B1) või liikmesriikide (poliitikavõimalus B2) keskmises väärtuses. Poliitikavõimalus B2 toob kaasa siseturu tõkked (kütusetarnijatele kohaldataks erinevaid nõudeid sõltuvalt sellest, millisesse liikmesriiki kütust tarnitakse), mis on vastuolus kütusekvaliteedi direktiivi eesmärgiga. Seetõttu jäeti see variant kõrvale ning täiendavalt hinnati üksnes poliitikavõimalust B1. B1 võimalus on saanud naftatööstuse (sh suured naftafirmad, tarnijad ja edasimüüjad), teatavate naftat eksportivat riikide ja teatavate liikmesriikide poolehoiu. C) KHG vaikeväärtused lähteaine liigi kaupa || Selle poliitikavõimaluse kohaselt esitataks teave kõigi ELis kasutatavate lähteainete KHG heite mahukuse kohta eraldi keskmiste vaikeväärtuste abil (st naftast toodetud bensiin ja diislikütus/gaasiõli, looduslik bituumen, põlevkivi, veeldatud kivisüsi, gaaskütus, elektrienergia jne). Seega tehtaks tarnijatel vahet vastavalt lähteainetele, mida nad oma kütustes kasutavad. See metoodika nõuaks tarnijatelt praegusest rohkem teabe kogumist ning lisaks tuleks andmeid hankida kogu tarneahela ulatuses. Poliitikavõimalus C esitati liikmesriikidele läbivaatamiseks oktoobris 2011. Seda varianti eelistavad keskkonnaalased vabaühendused ja teatavad liikmesriigid. D) KHG vaikeväärtused lähteaine liigi või KHG tegelike väärtuste järgi || Selle poliitikavõimaluse kohaselt võetakse aluseks kõigi ELis kasutatavate lähteainete KHG mõju (nt naftast toodetud bensiin ja diislikütus/gaasiõli, looduslik bituumen, põlevkivi, veeldatud kivisüsi, gaaskütus, elektrienergia jne). Tarnijad peaksid esitama vaikeväärtused, mis põhinevad keskmistel (D1) või konservatiivsetel (üle keskmise) KHG heite mahukuse väärtustel (D2). Nende poliitikavõimaluste puhul tuleks esitada fossiilkütuse lähteainete päritolu. Teise võimalusena võivad tarnijad esitada tegelikud väärtused. See tähendab samu andmete kogumise ja jälgitavuse nõudeid nagu poliitikavõimalus C, nõuete täitmise kohustust vastavalt poliitikavõimalusele B1 ja lisatööd neile tarnijatele, kes otsustavad esitada tegelikke väärtusi. Kuna poliitikavõimalusi D1 ja D2 kohaldatakse biokütustele, eelistavad neid metoodikaid keskkonnaalased vabaühendused ning bioenergeetika ja põllumajandussektori sidusrühmad. E) KHG heite tegelikud väärtused || See variant eeldab, et tarnijad arvutavad ja esitavad üksikute kütusesaadetiste kohta töötlemiseelses etapis tekkiva KHG heite hinnangud (nt naftamaardla, kaubanime, turustatava toornafta nime jne tasandil). See võimalus peaks andma kõige täpsema ülevaate ELis tarbitavate kütuste KHG heite mahukuse kohta, kuid on ka kõige keerukam, sest tarnijad peaksid esitama oma väärtused ja praegu on andmed piiratud. Poliitikavõimalust E ei soosi ükski konkreetne sidusrühm, kuigi mõne liikmesriigi ja teatavate naftat eksportivate kolmandate riikide arvates on see kõige õiglasem lähenemisviis, kuna see põhineb kõigi kütuste täielikul eristamisel.
6.
HINNANG POLIITIKAVÕIMALUSTELE
Käesolevas kokkuvõttes käsitletakse poliitikavõimaluste tõhusust
peamiste eesmärkide saavutamisel ja nende laiemat keskkonnaalast, sotsiaalset
ja majanduslikku mõju.
6.1.
Tõhusus
Kõige tõhusam võimalus kütuste KHG heite mahukuse kohta andmete
esitamiseks ELi ja tarnija tasandil on variant E, kuna selle kohaselt
peavad kõik kütusetarnijad esitama tegelikud väärtused. Praegu ei pruugi aga
olla üksikasjalikke andmeid saadaval kõigi kütuseliikide ja tarnijate kohta.
See on ka kõige keerukam poliitikavõimalus kontrolli seisukohast ja toob
endaga kaasa suurima pettuseriski. Teine kõige täpsem võimalus KHG heite mahukuse kohta andmete
esitamiseks ELi ja tarnija tasandil on variant C, kuna kütuste
eristamine lähteaine tasandil juba kajastab suurimaid erinevusi kütuste vahel
vastavalt nende KHG heite mahukusele. See metoodika nõuab tarnijatelt
täiendavat tööd andmete kogumiseks ja tagantjärgi hankimiseks ning kontrollimine
oleks liikmesriikide jaoks keskmise keerukusega. Kolmandal kohal on täpsuse poolest võimalused D1 ja D2. Nende
poliitikavõimaluste alusel tarnijate tasemel esitatav teave KHG heite
mahukuse kohta on mõõduka täpsusega, samadel põhjustel nagu võimaluse B1 puhul.
Arvestades aga, et ainult need tarnijad oleksid huvitatud tegelike väärtuste
esitamisest, kelle tarnitavate kütuste KHG heite mahukus on väiksem kui ELi
keskmine, võidakse poliitikavõimaluse D1 puhul ELi keskmist teatatud heidet
alahinnata kuni 1 protsendi võrra üldisest 6 % eesmärgist. See
võimalus oleks variandi D2 puhul väiksem, kuna konservatiivne vaikeväärtus
innustaks ka keskmisest suurema heitega tarnijaid tegelikke väärtusi esitama.
See metoodika nõuab tarnijatelt märkimisväärselt rohkem andmete kogumist ja
tagantjärgi hankimist ning kontrollimine oleks liikmesriikide jaoks keerukas.
Nende tarnijate jaoks, kes otsustavad esitada tegelikud väärtused, oleks kord
keerulisem. Kõige lihtsam ja vähem kulukam poliitikavõimalus on B1 (keskmised
vaikeväärtused kütuste kaupa). Siiski on ka selle puhul täpsus väiksem, kuna
keskmistel näitajatel põhinevad aruandlusnõuded ei kajasta KHG heite mahukuse
erinevusi lähteainekategooriate vahel (st traditsioonilised vs.
mittetraditsioonilised kütused) ja sees (suurema heitemahukusega
traditsioonilised kütused vs. väiksema heitemahukusega traditsioonilised
kütused). Kuigi selle võimalusega kaasnevad teatavad riskid seoses ELi
keskmist heidet kajastavate andmete täpsusega ning fossiilkütuse
võrdlusväärtuse väljatöötamisega, sest turuteavet ei koguta, võimaldaks see
variant liikmesriikidel kontrollida nõuete täitmist võimalikult lihtsal viisil
ning vähendada pettuseohtu, rakendades metoodikat, mille halduskeerukus on
võimalikult väike. Biokütuseid käsitlevate meetmetega oleks kõige rohkem kooskõlas
poliitikavõimalus D2. Võimalused D1 ja C oleksid biokütuseid puudutava
metoodikaga osaliselt kooskõlas. Poliitikavõimalus E oleks kütusetarnijatele
koormavam. Poliitikavõimalus B1 oleks selgelt vähem koormav.
6.2.
Keskkonnamõju
Kütuste tootmine võib keskkonda negatiivselt mõjutada kütuse
töötlemisele eelneva ja järgneva tegevuse tõttu, mis võib halvendada
õhukvaliteeti ja kahjustada bioloogilist mitmekesisust ning tuua kaasa eeskätt
mittetraditsioonilistest allikatest pärit ressursside suurtes kogustes
kasutamine. Kõigil poliitikavõimalustel on teatav soodne mõju keskkonnale
võrreldes alusstsenaariumiga. Kõige parem keskkonna seisukohast on variant C,
kuna selle puhul vähendatakse ressursimahukate ja saastavate
mittetraditsiooniliste allikate kasutamist kõige rohkem.
6.3.
Majandus- ja sotsiaalmõju
6.3.1.
Halduskulud
Halduskoormus on
hinnanguliselt madalaim variandi B1 puhul (3 miljonit eurot aastas), kuna
sellega seotud aruandlus- ja kontrollimehhanism on kõige lihtsam. Keerukuse
suurenedes kulud keskmiselt suurenevad vastavalt 15 miljoni (C), 23 miljoni
(D1), 23–31 miljoni (D2) ja 31 miljoni (E) euroni aastas. Halduskulud on
väikesed kõigi võimaluste puhul ja jäävad suurusjärku 0,001–0,01 senti liitri
kohta.
6.3.2.
Nõuete täitmise kulud
Kui taastuvenergia direktiivi eesmärkide saavutamiseks vajalik
biokütuste ja taastuvenergiast toodetud elektri osakaal on saavutatud, siis
kütusekvaliteedi direktiivi nõuete täitmiseks vajalik täiendav CO2 heite
vähenemine tuleb töötlemiseelses etapis tekkiva heite vähendamisest ja
biokütuste täiendavast segamisest. Kõik kaasnevad kulud oleksid kõigi
poliitikavõimaluste puhul sarnased. Näib, et suurema heitemahukusega kütuste
asendamisel väiksema heitemahukusega kütustega on väike roll heite üldise
vähendamise seisukohast, mis on vajalik nende poliitikavõimaluste puhul, kus
asendamine on võimalik, võttes arvesse, et teiste tehnikate puhul on kulud
palju väiksemad. Nõuete täitmise kulud on väikseimad võimaluse D1 puhul (1
miljon eurot aastas). Sellele järgnevad B1 (6 miljonit eurot aastas), C (8
miljonit eurot aastas), D2 (kuni 9 miljonit eurot aastas) ja E (9 miljonit
eurot aastas)[6].
Kõnealused kulud on väikesed kõigi võimaluste puhul, olles kuni 0,003 eurosenti
liitri kohta. Võimalusega D1 kaasnevad nõuete täitmise kulud on madalaimad,
kuna ELi heiteid alahinnatakse, mille tulemusena tehakse heite vähendamiseks
vähem jõupingutusi kui üldiselt nõutakse.
6.3.3.
Muud kulud ja mõju konkurentsivõimele
Turustuskulud peaksid kõige vähem suurenema võimaluse D1 puhul (59
miljoni euroni). Selle põhjuseks on asjaolu, et ELi keskmine heide on esitatust
suurem. Kõigi muude võimaluste puhul on turustuskulud 79 miljonit eurot. Kõigi
võimaluste puhul tõuseb kütuste jaehind hinnanguliselt 0,02–0,04 eurosenti
liitri kohta[7].
Mis puudutab täiendava koormuse mõju naftatööstusele, eriti ELi
rafineerimistehastele, siis tundub mõistlik eeldada, et tootjad kannavad
suurema osa kuludest edasi tarbijatele. Kuna kulud on väikesed ja kütuse
kogutarbimises ei ole olulist vähenemist oodata, ei ole ette näha
märkimisväärseid muutusi seoses turu struktuuri ja lisandväärtuse ning ELi
rafineerimistehaste innovatsioonisuutlikkuse, tööhõive või konkurentsivõimega
võrreldes rahvusvaheliste konkurentidega.
7.
KOKKUVÕTE
Kokkuvõtteks
võib öelda, et metoodika valik on väga oluline selleks, et hinnata täpselt
tarnitavate kütuste CO2 mahukust. Mõne metoodikaga kaasneb kütuste
KHG heite mahukuse ala- ja/või ülehindamine tarnija tasandil. Võimaluste D1 ja
D2 puhul kaldutaks kütuste KHG heite mahukust alahindama ka ELi tasandil.
Ebatäpsed andmed võivad osaliselt õõnestada kütusekvaliteedi direktiivi
üldeesmärki ja mõjutada seda, kuidas koormus kütusetarnijate vahel jaguneb. Poliitikavõimalused,
mille puhul on jaotustase üksikasjalikum (st lähteaine ja saadetise tasandil),
aitavad paremini soodustada vähem KHG heite mahukate ja vähem saastavate
kütuste tarbimist. Need võimalused aitavad vähendada keskkonnamõju. Kaudselt
aitaks see veidi vähendada importtoodete osakaalu, kuna ELi
rafineerimistehastes kasutatav toornafta on tavaliselt väiksema
heitemahukusega. Erinevate
võimaluste majanduskulud on üsna sarnased, kuigi on leitud mõningaid erinevusi
haldus- ja nõuete täitmise kulude vahel. Kõige väiksemad on need kulud
võimaluse B1 puhul. Nende kulude mõju kütusetarnijate majandustulemustele või
konkurentsivõimele ei peeta märkimisväärseks. Töötlemiseelses etapis tekkiva
heite vähenemine ja biokütuste suurem segamine aitab heidet veelgi vähendada,
mis on kõigi poliitikavõimaluste puhul vajalik kütusekvaliteedi direktiivi
eesmärgi saavutamiseks. Mõne poliitikavõimaluse puhul on tarnijatel lubatud
asendada suurema heitemahukusega fossiilkütused väiksema CO2 mahukusega
kütustega, kuid see ei mängi KHG heite vähendamisel erilist rolli. Kui tarnijatel
on valida, kas esitada KHG heite tegeliku mahukuse väärtused või ettenähtud
vaikeväärtus, on oht, et tarnijad, kelle toornafta heitemahukus on suur, võivad
sellisest paindlikkusest kasu lõigata, välja arvatud juhul, kui sellised
vaikeväärtused on kehtestatud konservatiivselt. Poliitikavõimaluse B1 rakendus- ja kontrollimehhanism on
kõige lihtsam, kuna see ei nõua täiendavate andmete kogumist. Kuid
poliitikavõimalusega B1 (põhineb keskmistel vaikeväärtustel kütuste kaupa)
kaasnevad teatavad ebatäpsused seoses KHG heite mahukusega tarnija tasandil ja
see võib moonutada ELi keskmist. Põhjuseks on see, et kütuste keskmistel
vaikeväärtustel põhineva aruandluse jaoks ei pea tarnijad selle
poliitikavõimaluse kohaselt koguma reaalset turuteavet. Kuigi B1 on lihtsaim
lähenemisviis, on selle keskkonnamõju suhteliselt piiratud. Seevastu on
poliitikavõimaluste C, D1 ja D2 kohane metoodika sama täpne ja ka keskkonnamõju
positiivne, kuigi koormus on eelkõige D2 puhul mõnevõrra suurem. Kokkuvõttes
näib, et on mitmed aspektid, mis tasakaalustavad poliitikavõimaluste C, D1, D2
ja B1 vahel valiku tegemist. Poliitikavõimaluse B1 halduskulud peaksid olema
kõige väiksemad. Poliitikavõimalus E on küll atraktiivne ja tõenäoliselt
täpsem, kuid seda oleks raske lühiajalises perspektiivis rakendada. Seepärast
on eelistatav poliitikavõimalus B1: KHG heite mahukuse keskmised vaikeväärtused
kütuseliikide kaupa (bensiin/diislikütus) ELis müüdavate kütuste alusel
(„peamine aruandlusmeetod”). [1] Direktiiv 98/70/EÜ. [2] Direktiivi 2009/30/EÜ artikli 7a lõige 5. [3] Praeguse ettepaneku artiklid 3 ja 4: http://ec.europa.eu/transparency/regcomitology/index.cfm?do=search.documentdetail&XOvfOQKYHt67nl0gDR9EQ0pDU4MfDGIJHglKuEmrBsRhxbx1TISJ2Mfg5DtxY23N [4] https://circabc.europa.eu/w/browse/6893ba02-aaed-40a7-bf0d-f5affc85a619 [5] https://circabc.europa.eu/w/browse/ced1b370-4443-49ef-839f-fa4a8b55a550 ja https://circabc.europa.eu/w/browse/9ee501ad-fdfe-4975-80d4-477557384644
[6] Hinnangulised kulud esitatakse igal aastal.
Vastupidiselt halduskuludele on nõuete täitmisega seotud üldkulusid oodata
alles 2020. aastal, kui hakatakse kohaldama kütusekvaliteedi direktiivi kohast
kohustust. [7] Kütuste jaehinna tõus näitab muutust alusstsenaariumi ja
erinevate võimalustega kaasnevate kulude vahel ehk jõupingutusi
kütusekvaliteedi direktiivi eesmärkide saavutamiseks pärast seda, kui
taastuvenergia direktiivi eesmärgid on täidetud. Kütuse jaehinna absoluutne
tõus 6 % vähendamise puhul oleks ligikaudu 0,3 senti liitri kohta.