KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT

MÕJUHINNANGU KOKKUVÕTE

Lisatud dokumendile:

Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv

tollieeskirjade rikkumisi ja asjaomaseid karistusi käsitleva liidu õigusraamistiku kohta

1.           PROBLEEMI MÄÄRATLUS

Liidu tolliterritooriumi ja kolmandate riikide vahelist kaubavahetust käsitlevad tollialased õigusaktid on täielikult ühtlustatud ja alates 1992. aastast koondatud ühenduse tolliseadustikku. Tolliseadustik vaadati põhjalikult läbi Euroopa Parlamendi ja nõukogu 2008. aasta aprill määrusega (EÜ) nr 450/2008, millega kehtestatakse ühenduse tolliseadustik (ajakohastatud tolliseadustik); see on nüüd uuesti sõnastatud liidu tolliseadustikuna, mille eesmärk on kohandada tollieeskirju vastavalt tolli ja kaubavahetuse elektroonilisele keskkonnale, edendada tollieeskirjade edasist ühtlustamist ja ühetaolist kohaldamist ning anda liidu ettevõtjatele asjakohased abivahendid oma tegevuse arendamiseks ülemaailmses ärikeskkonnas.

Hoolimata asjaolust, et tollialased õigusaktid on täielikult ühtlustatud, kuulub nende täitmine, mis tagab tollieeskirjade järgimise ja karistuste seadusliku määramise, siiski liikmesriikide õigusaktide reguleerimisalasse. Sellest tulenevalt järgitakse tollialaste õigusaktide täitmisel 27 erinevat karistusnormide kogumit ja eri haldus- või kohtutavasid. Teatavate ELi ühtlustatud tollialastest õigusaktidest tulenevate kohustuste rikkumise eest määratakse seega karistusi, mille iseloom ja raskusaste erinevad olenevalt sellest, milline liikmesriik on pädev neid määrama.

Tolliliidu tõhus juhtimine, siseturul tegutsevate ettevõtjate jaoks võrdsete võimaluste tagamine ja teatavate liidu poliitikavaldkondade (keskkond, põllumajandus jmt) asjakohane rakendamine sõltuvad suurel määral tollialaste õigusaktide ühetaolisest täitmisest liikmesriikides. Praegu tugineb see täitmine 27 erineva õiguskorra ja haldus- või kohtutavade keerulisele struktuurile.

See on rahvusvahelisel tasandil põhjustanud teatavaid probleeme seoses liidupoolse WTO eeskirjade järgimisega tollieeskirjade ühetaolisel rakendamisel.

Lisaks on tollialaste õigusaktide ühtne rakendamine ja täitmine tähtis ettevõtjate võrdse kohtlemise tagamiseks. See mõjutab praktiliselt juurdepääsu tollialastele lihtsustustele volitatud ettevõtja staatuse kaudu ja samaväärsetele lihtsustustele, sest need sõltuvad suurel määral sellest, kuidas ettevõtja on nõudeid järginud. Kui nõudeid järgitakse üksnes liikmesriigi tollialaste õigusaktide tõttu erinevalt, võib see takistada võrdset juurdepääsu nendele lihtsustustele.

2.           KEDA TUVASTATUD PROBLEEM MÕJUTAB?

27 erineva süsteemi olemasolu liidu tollialaste õigusaktide täitmise valdkonnas avaldab mõju peamiselt oma igapäevases äritegevuses tolliga kokkupuutuvatele liidu ettevõtjatele. Liikmesriikide õigussüsteemide erinevus liidu tollieeskirjade rikkumiste käsitlemisel tekitab neis õiguslikku ebakindlust.

Liikmesriikide tolliasutuste tegutsemist ühtse asutusena võib takistada asjaolu, et puudub liidu lähenemisviis tollieeskirjade rikkumiste ja asjaomaste karistuste käsitlemisele. Lähenemisviiside erinevus võib põhjustada usaldamatust asjaomaste tolliasutuste vahel.

3.           SUBSIDIAARSUS

Euroopa Liidu lepingu artikli 5 lõike 3 kohaselt ei kohaldata liidu ainupädevusse kuuluvates valdkondades subsidiaarsuse põhimõtet.

Juhul kui mõju hindamise tulemusel tehakse ettepanek võtta seadusandlik meede kriminaalvaldkonnas, kuulub see Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 83 lõike 2 reguleerimisalasse. Kuna nimetatud artiklis käsitletakse jagatud pädevust (vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 4 lõike 2 punktile j), tuleb subsidiaarsuse põhimõttele – mille kohaselt liit peaks võtma seadusandliku meetme üksnes juhul, kui kavandatud meetme ulatuse ja mõju tõttu on meetme eesmärki parem saavutada liidu tasandil – erilist tähelepanu pöörata. Kavandatud meetme eesmärk on tollialased karistusnormid kõigis liikmesriikides ühtlustada ja seetõttu on üksnes liidul võimalik seda siduvate õigusaktide kaudu teha. Pealegi on konkreetsel juhul tegemist täielikult ühtlustatud poliitikavaldkonnaga (tolliliit), mida iseloomustavad täielikult ühtlustatud eeskirjad, mille tõhus rakendamine on tolliliidu olemasolu jaoks määrav.

4.           EESMÄRGID

Käesoleva algatuse üldeesmärk on tagada liidu tollialaste õigusnormide tõhus rakendamine ja järelevalve selle üle. Algatuse erieesmärgid on eelkõige järgmised:

(1) tagada liidu rahvusvaheliste kohustuste edasine täitmine;

(2) kehtestada liidu raamistik tollialaste õigusaktide ühetaoliseks täitmiseks rikkumiste ja karistuste valdkonnas;

(3) edendada tolliliidus ettevõtjate võrdseid võimalusi.

Punktide 2 ja 3 all nimetatud erieesmärgid eeldavad järgmiste tegevuseesmärkide saavutamist:

· tagada tolliliidus karistuse määramise aluste ühetaolisus (tagada, et samasugust käitumist, mis kujutab endast ühe või mitme tollieeskirja rikkumist, käsitatakse sama liiki rikkumisena);

· tagada ühine karistuste skaala iga rikkumise liigi kohta kõigis ELi liikmesriikides;

· vähendada kulusid ja takistusi, mis tulenevad erinevate tollialaste rikkumis- ja karistussüsteemide kohaldamisest ettevõtjatele tolliformaalsuste täitmisel teistes liikmesriikides.

5.           POLIITIKAVÕIMALUSED

Poliitikavõimalus A – lähtestsenaarium (muudatusi ei tehta)

Liidu tollialased õigusaktid on praegu täielikult ühtlustatud. Igas liikmesriigis on siiski enda süsteem liidu tollieeskirjade rikkumiste eest karistuste määramiseks. Liikmesriigid tagavad jätkuvalt tollieeskirjadest tulenevate kohustuste täitmise liikmesriigi õigusnormide kaudu ning volitatud ettevõtja suunistes antakse volitatud ettevõtja staatuse saamise kriteeriumide tõlgendamise kohta teatavad juhised, mis ei ole siduvad.

Poliitikavõimalus B – seadusandlik meede kehtivas ELi õigusraamistikus

Selle võimaluse puhul teeb komisjon ettepaneku muuta kehtivaid liidu tollialaseid õigusakte järgmiselt:

· halduskaristuse (muu karistus kui kriminaalkaristus) liikide nimekirja lisamine;

· kriteeriumi „andmed tollieeskirjadele vastavuse kohta” laiendatud määratluse esitamine, millele volitatud ettevõtja staatust ja/või erinevate tollialaste lihtsustuste kohaldamist taotlevad isikud peavad vastama.

Poliitikavõimalus C – seadusandlik meede tollieeskirjade rikkumiste ja muude karistuste kui kriminaalkaristused liikide ühtlustamise kohta

Selle seadusandliku meetmega kehtestataks liidu tollialastest õigusaktidest tulenevate kohustustega seotud tollieeskirjade rikkumiste (mis ei ole kuriteod) ühine nimekiri ja iga konkreetse rikkumise kohta esitatavas ühises karistuste skaalas sisalduvate karistuste nimekiri.

Poliitikavõimalus D – kaks eraldiseisvat seadusandlikku meedet, mille eesmärk on ühtlustada nii tollialased kuriteod ja tollieeskirjade rikkumised kui ka kriminaal- ja muud karistused

Selle võimaluse puhul mindaks võimalusest C kaugemale, sest see hõlmaks nii võimaluse C kohast seadusandlikku meedet kui ka seadusandlikku meedet kriminaalvaldkonda kuuluvate tollieeskirjade rikkumiste ja asjaomaste karistuste ühtlustamiseks, laiendades seega meetme ulatust. Seepärast hõlmaks see kõiki võimalikke tollieeskirjade rikkumisi ja tollialaseid kuritegusid ning tagaks nii kriminaal- kui ka muude karistuste ühtlustamise.

Kõrvalejäetud poliitikavõimalus – nn pehme õiguse stsenaarium: avaldada suunised tollieeskirjade järgimise mõiste tõlgendamise kohta

Praeguste tollialaste õigusaktide rakendusmeetmete osana avaldati 2012. aprillis volitatud ettevõtjaid käsitlevad suunised. Need muutusid seega lähtestsenaariumi osaks ja seetõttu jäeti see poliitikavõimalus lõpuks kõrvale.

6.           MÕJUHINNANG

6.1.        Poliitikavõimalus A – lähtestsenaarium

Kõik liikmesriigid jätkavad enda karistussüsteemi rakendamist tollieeskirjade rikkumiste korral. Tollialaste õigusaktide täitmisel liidu tolliterritooriumil esinevaid erinevusi ei vähendata ja jätkuvalt võidakse ettevõtjate asukohaliikmesriigist olenemata piirata ettevõtjate võrdset kohtlemist.

6.2.        Poliitikavõimalus B – praeguste õigusnormide muutmine kehtivas ELi õigusraamistikus

Liikmesriikide tollialaste karistussüsteemide erinevusi vähendataks, sest tollieeskirjade rikkumiste eest määratavad muud karistused kui kriminaalkaristused oleksid kogu liidus sarnased. Samuti oleksid palju väiksemad ettevõtjate võrdse kohtlemise piirangud tollialastele lihtsustustele juurdepääsemise valdkonnas, sest selliste elementide nagu „tollieeskirjade tõsine ja korduv rikkumine” ja „vähetähtis rikkumine” pidamine „andmeteks tollieeskirjadele vastavuse kohta” ei oleks enam liikmesriikide ülesanne, vaid need määratletakse pigem liidu tasandil. Otsuse tegemine selle kohta, millist käitumist loetakse tollialaste õigusaktide rikkumiseks, mille eest määratakse muud karistused kui kriminaalkaristused, jääks siiski liikmesriikide pädevusse ja seetõttu oleks ettevõtjate kohtlemine pädevast liikmesriigist olenevalt ikkagi erinev – see poliitikavõimalus ei lahenda seega kõiki tuvastatud probleeme (rahvusvahelised kohustused, muude poliitikavaldkondade rakendamine jmt).

6.3.        Poliitikavõimalus C – seadusandlik meede tollieeskirjade rikkumiste (mis ei ole kuriteod) ja muude karistuste kui kriminaalkaristused liikide ühtlustamise kohta

See võimalus tagaks ühised lihtsamad õigusnormid (kuna peamised kohustused ja rikkumiste nimekiri on ühised ja samuti on ühised tollialaste karistuste liigid ja skaala), hõlpsama rakendamise liikmesriikides ja tollialaste õigusaktide parema täitmise. Karistuse „proportsionaalsuse” mõistes saavutatakse suurem selgus, sest paljude rikkumiste eest nähakse ette muud karistused kui kriminaalkaristused.

Selle otsese tagajärjena (rikkumise tuvastamine) ja ühtlasi deklaratsioonides nõuete suurema järgimise tõttu paraneb tulude (omavahendite) õigeaegne kogumine, sest vähendatakse liikmesriikide lahknevate õigusnormide põhjustatud lünkade esinemise ohtu.

Õigusaktiga, millega kehtestatakse ELi tollieeskirjade rikkumise eest määratavate karistuste ühine nimekiri, parandataks liidupoolset WTOga seotud kohustuste täitmist.

Kuna tõsiste rikkumiste käsitlemise erinevus liikmesriikides väheneks, tagatakse volitatud ettevõtja staatuse saamise ja tollialastele lihtsustustele juurdepääsu valdkonnas ettevõtjate võrdne kohtlemine. Sellega kindlustatakse kriteeriumi „tollialaste õigusaktide järgimine” ühetaolisem tõlgendamine.

6.4.        Poliitikavõimalus D – kaks eraldiseisvat seadusandlikku meedet, mille eesmärk on ühtlustada ühest küljest tollieeskirjade rikkumised (mis ei ole kuriteod) ja muud karistused kui kriminaalkaristused ning teisest küljest tollialased kuriteod ja kriminaalkaristused

See võimalus tugineb osaliselt eelmisele ning selle puhul jääb alles kogu võimaluse C all nimetatud kasu ja lisandub eelis, et ELi meede võetakse kahes karistusvaldkonnas: kriminaal- ja muus valdkonnas.

Liidu meetme vajaduse korral peab liidu seadusandja siiski otsustama, kas kriminaalkaristused on vajalikud või piisab ühistest halduskaristustest. Kriminaalvaldkonnas võetava seadusandliku meetme õiguslik alus – Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 83 lõige 2 – tugineb kriminaalõiguse olemusele viimase võimalusena (ultima ratio) kasutatava vahendina. Sellel õigussättel põhinevad kriminaalõigusalased ettepanekud käsitlevad tavaliselt valdkondi, kus muude karistuste kui kriminaalkaristused liidu süsteem on juba olemas. Käesoleval juhul on tegemist valdkonnaga, mille puhul ELi tasandil ei ole üldse veel karistusi kehtestatud. Seepärast puudub piisav tõendusmaterjal järelduse tegemiseks, et kriminaalõigus on vajalik. Lisaks hõlmab hiljuti esitatud ettepanek Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi kohta, mis käsitleb liidu finantshuvide kaitset kriminaalõiguse abil,[1] osaliselt teatavaid tollieeskirjade rikkumisi, mis avaldavad mõju omavahendite kogumisele. Seetõttu on selle hindamiseks, kas tollieeskirjade rikkumiste puhul on vaja võtta seadusandlik meede kriminaalvaldkonnas, õige aeg pärast seadusandliku meetme võtmist muus valdkonnas kui kriminaalvaldkonnas ja pärast liidu finantshuvide kaitset kriminaalõiguse abil käsitleva direktiivi kohaldamist.

7.           POLIITIKAVÕIMALUSTE VÕRDLEV HINDAMINE

Järgmise tabeli eesmärk on näidata iga poliitikavõimaluse tõhusust ja toetada seega eelistatud võimaluse analüüsi.

Võimalused || Majanduslik mõju || Keskkonnaalane mõju || Liikmesriikide täiendavad halduskulud || Poliitikavaldkondade sidusus || Põhiõigused || Üldhinnang

A || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0

B || + || + || ++ || 0 || 0 || +

C || +++ || ++ || ++ || +++ || ++ || +++

D || ++ || ++ || + || + || ++ || ++

Mõju suurus võrreldes lähtestsenaariumiga (lähtestsenaarium on tähistatud 0-ga): 0 – lähtestsenaariumiga võrreldes muutus eeldatavasti puudub; + kuni +++ – eeldatav positiivne mõju, mille suurust kajastab plusside arv.

8.           JÄRELEVALVE JA HINDAMINE

· Liikmesriigid

esitavad komisjonile vastused seoses samade juhtumitega, mis esitati tollialaste karistuste projektirühmale käesoleva algatuse tõhususe hindamiseks. Lisaks esitavad liikmesriigid teabe selle kohta, kuidas nad käsitlevad ettevõtjale tollialastele lihtsustustele juurdepääsu ja volitatud ettevõtja staatuse andmisel andmeid ettevõtjapoolse nõuete järgimise kohta, ja muud üldandmed (nt esitatud deklaratsioonide arv, määratud karistuste arv ja keskmine suurus).

· Ettevõtjad

vastavad küsimustikule, mis sisaldab teise käesoleva aruande koostamiseks kasutatud küsimustikuga sarnaseid küsimusi ja teatavaid lisaküsimusi, et hinnata käesoleva algatuse võimalikku mõju konkurentsivõime võimalikule suurenemisele.

[1]               COM(2012) 363/3.