KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT

MÕJUHINNANGU KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE

Lisatud dokumendile:

Seadusandlik ettepanek ja muud lisameetmed, millega tugevdatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu 14. juuni 2006. aasta määruse (EÜ) nr 1013/2006 kontrolli ja täitmist

1.           Probleemi määratlus

1.1.        Milles täpsemalt probleem seisneb?

Käsitatav probleem on ebaseaduslike jäätmesaadetise sage väljavedu EList teatavatesse sihtkohtadesse, millega rikutakse ELi jäätmesaadetiste määrust[1]. Sadamates, teedel ja ettevõtetes tehtud kontrollide tulemusel selgus, et ligikaudu 25 % jäätmeid sisaldavatest ELi saadetistest ei vasta jäätmesaadetiste määruse nõuetele. Paljudest vahemikus 2007–2011 avaldatud vabaühenduste ja meediaaruannetest ning uuringutest on selgunud, et suur kogus EList pärinevatest jäätmetest veetakse ebaseaduslikult Aafrika ja Aasia arengumaadesse. Ebaseaduslike jäätmesaadetiste väljaveo oluline majanduslik käivitaja on jäätmekäitluse ja jäätmete kõrvaldamise märkimisväärselt väiksem hind arengumaades. Väiksem kulu tuleneb peamiselt sealsetest keskkonna- ja tervisenõuetest, mis on leebemad kui ELis. Jäätmetega ebaseaduslikult kauplevad ettevõtted otsivad seega võimalusi vältida suuremat kulu ELis, vedades jäätmeid ebaseaduslikult odavamatesse, puuduliku kvaliteediga käitluskohtadesse arengumaades.

Ebaseaduslike saadetiste tõttu toimuv jäätmete kaadamine või nõuetele mittevastav käitlemine mõjutab märkimisväärselt keskkonda ja inimeste tervist. Nõuetele mittevastav jäätmete kõrvaldamine või käitlemata jäätmed võivad tekitada tõsiseid keskkonna- ja terviseprobleeme kõrvaldamise kohaga piirnevatel aladel. Kasutuselt kõrvaldatud jäätmete lekked kahjustavad ka pinnast ja vett ning saastavad õhku nt raskemetallide ja püsivate orgaaniliste saasteainete heite kaudu. Lisaks elanike ja töötajate pikaajalistele terviseohtudele aitab see kaasa ka globaalsele soojenemisele ja osoonikihi kahandamisele. Selle mõju ulatus on tihedalt seotud nõuetekohase või sobimatu jäätmekäitlustehnika kasutamisega. Ohtlike ainete mürgisust võimendab sageli isikukaitsevahendite või saastetõrjemeetmete puudumine ebaseaduslike jäätmesaadetiste saajariigi jäätmekäitlusprotsessis.

Ebaseaduslike jäätmesaadetistega kaasneb liikmesriikidele ja käitajatele ka märkimisväärseid kulusid: puhastuskulud pärast jäätmete ebaseaduslikku vedamist ja kaadamist ning jäätmete päritoluriiki tagasisaatmise kulud. Lisaks takistab ebaseaduslikest saadetistest tulenev jäätmete nõuetele mittevastav käitlemine ELi sees või väljaspool ELi juurdepääsu väärtuslikule toorainele. Suuremate jäätmekoguste suunamine taaskasutamiseks ja käitlemiseks seaduslike kanalite kaudu tooks kaasa optimeeritud protsessid, paremad sorteerimismeetodid, jäätmete parema kvaliteedi ning lõpuks ka laiema juurdepääsu kvaliteetsele toorainele. Lisaks loob praegune ebavõrdne olukord, mis tuleneb nõuete erinevast täitmisest, seaduskuulekatele ettevõtetele majanduslikult ebasoodsad tingimused. Seega kahjustab ebaseaduslike jäätmesaadetiste suur maht seaduslikku jäätmekäitlust ja jäätmete kõrvaldamist.

1.2.        Kellele on mõju kõige suurem?

Jäätmesaadetiste määruse kontroll ja täitmine hõlmab peamiselt järgmisi osalisi:

· liikmesriikide ametiasutused, kes kontrollivad jäätmesaadetisi riiklikul, piirkondlikul või kohalikul tasandil;

· jäätmetega kauplejad ja vedajad, kes täidavad jäätmesaadetiste määruse nõudeid;

· ebaseaduslikud jäätmetega kauplejad ja vedajad, kes kasutavad ära liikmesriikides esinevaid täitmise ja kontrolli lünki, et jäätmesaadetiste määrusest keskkonna- ja terviseohu arvelt kõrvale hoida;

· elanikud, kas kannatavad jäätmete kaadamise või nõuetele mittevastava käitlemise tulemusel tekkinud tervisemõjude all.

1.3.        Miks on vaja avalikkuse sekkumist?

Kontrolli ja täitmise nõuded on jäätmesaadetiste määruses (artikkel 50) esitatud üldiselt. Määruses ei ole erisätteid selle kohta, kuidas kontrollida. Seepärast on erinevused liikmesriigiti suured. Mõni liikmesriik on välja töötanud põhjaliku ja hästitoimiva kontrollisüsteemi, millega kontrollitakse jäätmesaadetisi sadamates või jäätmetootjate ja -kogujate juures. Osal liikmesriikidel on aga jõustamisega märkimisväärseid probleeme ning jäätmevoogude juhtimiseks ja kontrollimiseks puuduvad piisavad struktuurid ja vahendid.

Selle tulemusel toimub nn sadamavahetus, st ebaseaduslike jäätmete eksportijad valivad oma jäätmete väljaveoks kõige väiksema kontrolliga liikmesriigid. Kui ühes liikmesriigis nõudeid karmistatakse, viivad ebaseaduslikud eksportijad oma jäätmed teise liikmesriiki. Ebaseaduslikke jäätmesaadetisi saab tõhusalt tõkestada vaid siis, kui kontroll on kõigis liikmesriikides piisav.

2.           Subsidiaarsuse analüüs

2.1.        Õiguslik alus

ELil on õigus võtta meetmeid Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 191 kohaselt. Kehtivad ELi õigusaktid, sh jäätmesaadetiste määruse artikkel 50, sisaldavad teatavaid jõustamissätteid, mille eesmärk on tagada tõhusate kontrollisüsteemide kasutuselevõtt liikmesriikides. Samas on jäätmesaadetiste määrus ebaühtlane ja eri tüüpi ebaseaduslike jäätmete märkimisväärseid koguseid veetakse endiselt EList välja. Peamine probleem näib seisnevat selles, et jäätmesaadetiste määrusega ei ole praegu sätestatud täpseid kriteeriume kontrolli kavandamise, tõendamiskohustuse ning jäätmete tekkimisele eelnevates protsessides toimuva kontrolli ja koolitamise kohta.

2.2.        Vajalikkuse hindamine

Jäätmesaadetised on juba oma sisult rahvusvahelised ja neid käsitlevaid õigusakte tuleb rakendada ja täita kõigis liikmesriikides ühtemoodi, et tagada võrdne olukord ja piirata jäätmete ebaseaduslikku vedu, mis takistab kaubandust ELis ja sellest väljaspool ning seab ohtu inimeste tervise ja keskkonna. Seepärast on ELi meetmed vajalikud.

Praeguste õigusaktidega kehtestatud kontrollinõuded (jäätmesaadetiste määruse artikkel 50) ei ole üksikasjalikud ja see on põhjustanud puuduliku ja ebaühtlase rakendamise ning jõustamise kogu ELis. Seepärast ei ole võimalik praeguses olukorras jäätmesaadetiste määruse poliitilisi eesmärke saavutada.

Liikmesriigid on väga huvitatud jäätmesaadetiste määruse tõhusast täitmisest ELi ülejäänud liikmesriikides, sest kolmandatesse riikidesse veetavad jäätmed liiguvad alguses ELi sees. Seega tuleb puuduliku täitmise tõttu teatavates liikmesriikides muude liikmesriikide kontrolliasutustel rohkem tööd teha. Ettevõtted, kes püüavad vältida liikmesriike, kus jäätmesaadetiste määrust tõhusalt rakendatakse, võivad vedada jäätmed nendesse liikmesriikidesse, kus jäätmesaadetiste määrust puudulikumalt rakendatakse, vähendades nii oma võimalust vahele jääda. Nende probleemide lahendamiseks on ELi meetmed hädavajalikud, sest EL peab tervikuna vähendama oma jäätmete mõju kolmandates riikides, kuid ELi meetmeid piirab tema kontrolliahela nõrgim lüli. Seepärast on ELis vaja kontrollimenetlused ühtlustada.

3.           ELi algatuse eesmärgid

Jäätmesaadetiste kontrolli käsitlevate kavandatavate õiguslike nõuete rakendamise põhieesmärk on saavutada järgmist.

Üldine eesmärk. Keskkonna ja tervise kaitse ebaseaduslike jäätmesaadetiste vähendamise kaudu.

Konkreetsed eesmärgid. ELi jäätmesaadetiste määruse rakendamise ja täitmise parandamine, aidates sellega kaasa ELi aluslepingu artikli 17 lõike 1 kohaselt komisjonile pandud ülesande täitmisele; kulude, nt puhastamise ja jäätmete tagasisaatmise kulude vähendamine liikmesriikides; toorainele juurdepääsu suurendamine ja loodusvarade tõhusale kasutamisele kaasaaitamine ning jäätmekäitlusettevõtetele võrdsete tingimuste tagamine kogu ELis.

Tegevuseesmärgid. Tugevdada ja parandada jäätmesaadetiste kontrolli tõhusust ning ühtlustada liikmesriikide kontrollikriteeriumid.

4.           Poliitikavalikud

Poliitikavalikute teemal korraldati sidusrühmade konsultatsioon, mille jooksul teemat aktiivselt kommenteeriti. Ettepanekuid esitati nii ELi õigusaktide muutmise kui ka muude meetmete kohta. Need meetmed ei välista teineteist, vaid neid saab jäätmesaadetiste määruse täitmise tugevdamiseks omavahel kombineerida. Määratleti neli peamist poliitikavalikut, mida hinnati nende majandusliku, sotsiaalse ja keskkonnamõju seisukohast.

Valik 1. ELi tasandil meetmeid ei võeta.

Valik 2. ELi õigusesse viiakse sisse konkreetsed nõuded ja kriteeriumid jäätmesaadetiste kontrolli kohta, muutes jäätmesaadetiste määruse artiklit 50, et käsitleda mõjuhinnangus väljaselgitatud konkreetseid puudusi: puudulik kontrolli kavandamine ja riskihindamine; ebapiisavad sätted tõendamiskohustuse kohta; jäätmete tekkimisele eelnevate protsesside puudulik kontroll, et tuvastada ebaseaduslikku eksporti, ning kontrollijate puudulik koolitus.

Valik 3. Suunised jäätmesaadetiste kontrollimiseks ELi tasandil, et lahendada nelja probleemvaldkonda, mille puhul mõju hindamisel tuvastati vajadus suuniste järele: saadetiste kontrolli hõlbustamine tolliasutustes; keskkonnahoidliku käitlemise tagamine kolmandates riikides asuvates käitlus- ja ümbertöötlemisjaamades; jäätmete jälgitavuse soodustamine tehniliste vahenditega ning koostöö, koordineerimine ja järelevalve.

Valik 4. Kombinatsioon ELi õiguslikest nõuetest ja suunistest.

5.           Mõju hindamine

Valik 1. ELi tasandil meetmeid ei võeta

See valik tähendab, et muudatusi ei tehta ja iga liikmesriik võib jäätmesaadetiste kontrolli oma äranägemise järgi korraldada, et lahendada konkreetse riigi probleeme. Teisalt ei lahenda see valik aruandes esitatud probleeme. Kogu ELile kehtestatud täpsete kontrollieeskirjade puudumine annab võimaluse mitmeks tõlgenduseks, mis põhjustab ebaühtlast rakendamist liikmesriikides. Praegu paljudes liikmesriikides valitsev ebatõhus ja konkreetsete puudustega olukord jäätmesaadetiste kontrolli valdkonnas põhjustab ebaseaduslike jäätmesaadetiste mahu suurenemise ohu.

Sellises olukorras jääksid püsima praegused probleemid: suur negatiivne mõju keskkonnale ja inimeste tervisele ning suured kulud liikmesriikidele (ebaseaduslikult veetud jäätmete tagajärgede puhastamine) ja valdkonnas tegutsevatele ettevõtetele (võrdsete tingimuste puudumine). Juurdepääs toorainele ei paraneks ja jätkuks praegune ebatõhus loodusvarade kasutamine. Lisaks on selle valiku puhul oht, et töökohad viiakse EList välja.

Valik 2. ELi õigusesse viiakse sisse konkreetsed nõuded ja kriteeriumid jäätmesaadetiste kontrolli kohta

Nende liikmesriikide puhul, kus jäätmesaadetiste kontrollisüsteemid juba on tõhusad, on lisakulud väikesed. Tegelikult nende kulud isegi vähenevad, kui mõnes muus liikmesriigis asuvas jäätmete lähtepunktis rakendatakse piisavat kontrolli, sest ebaseaduslikud jäätmesaadetised pärinevad sageli ühest liikmesriigist ja viiakse EList välja mõne muu liikmesriigi kaudu. See vähendaks survet nendes kohtades, kus ebaseaduslikud jäätmesaadetised harilikult EList väljuvad.

Liikmesriikides, kus puudub kontrolliks piisav suutlikkus ja taristu, tuleb tööle võtta uusi kontrollijaid ja luua uute õiguslike nõuete täitmiseks vajalik suutlikkus. Mõjuhinnangu kohaselt on kontrollisuutlikkuse suurendamise ja taristu arendamise kulu kogu ELi jaoks kokku 4 miljonit eurot aastas. Saastaja maksab põhimõtte kohaselt ei tekiks kulusid mitte seaduslikult tegutsevatele ettevõtetele ega tarbijatele, vaid ebaseaduslikele käitajatele. Ettevõtjatele ei teki lisakulusid, välja arvatud oletatavate ebaseaduslike käitajatele, kelle puhul teatavatel juhtudel kohaldatakse tõendamiskohustuse ümberpööramist. Kulud saaks katta ebaseaduslikelt käitajatelt kogutud trahvide arvelt, samuti kaalub kulud üles kokkuhoid, mis tekiks jäätmete tagasisaatmise ja puhastamisega seotud kulude vältimisest.

Valik 3. Suunised jäätmesaadetiste kontrollimiseks ELi tasandil

Ei ole tõenäoline, et ainult suunistest piisaks jäätmesaadetiste kontrolli parandamiseks kõigis liikmesriikides. ELi tasandil on juba olemas palju suuniseid jäätmesaadetiste kontrolli kohta, kuid kuna need ei ole siduvad, on väga raske saavutada jäätmesaadetiste määruse tõhusamat täitmist. Kui mõni liikmesriik suuniseid ei järgi, siis sadamavahetus jätkub.

Valik 4. Kombinatsioon ELi õiguslikest nõuetest ja suunistest

Selle valiku kulud ja kasu on sama, mis 2. ja 3. valikul kokku. See tähendab, et siduvast õigusaktist tulenevad lisakulud, kulude kokkuhoid ja majanduslik kasu oleks sama, mis 2. valiku puhul, millele lisandub väga väike suunistega seotud kulu, nagu 3. valiku puhul. Kui vaadelda 2. ja 3. valiku kogukulu ja -kasu, on need valikud üksteist toetavad.

6.           Valikute võrdlemine

Esimene kriteerium on selgitada välja, kas valikuga lahendatakse mõjuhinnangus määratletud probleem. Teine kriteerium on hinnata kogukulusid, st majanduslike kulude ja kasu eeldatavat vahet. Neid kriteeriume kohaldades selgub, et ainus valik, millega lahendatakse kõik mõjuhinnangus tuvastatud probleemid ja mille kogukulu oleks väikseim, on 4. valik (ELi õiguslike nõuete ja suuniste kombinatsioon). Selle valiku puhul on ka majanduslik, sotsiaalne ja keskkonnamõju kõige positiivsem.

7.           Järelevalve ja hindamine

Ebaseaduslike jäätmesaadetiste probleemi lahendamiseks pakutud meetmete tõhusust tuleks kontrollida ja hinnata järgmiselt.

1. Piisava taristu, suutlikkuse ja jõustamissüsteemide loomine. Pakutud kontrollikavandamist loetaks praktikas edukaks siis, kui sellega luuakse liikmesriikides jäätmesaadetiste käitlemiseks piisav taristu ja suutlikkus, hästitoimivad jõustamissüsteemid ja parandatud kontrollitegevus.

2. Ebaseaduslike jäätmesaadetiste vähendamine. Pakutud meetmete tõhusust saab mõõta ebaseaduslike jäätmesaadetiste vähenemise statistika abil.

3. Komisjoni tehtav järelevalve. Kui komisjon kontrollib liikmesriigi saadetud teavet jäätmesaadetiste määruse rakendamise kohta, saab ta hinnata kontrolli ja ebaseaduslikke saadetisi käsitlevate õiguslike meetmete mõju ning võtta seda vajaduse korral arvesse, kui koostab iga kolme aasta järel ilmuvat aruannet jäätmesaadetiste määruse rakendamise kohta.

4. Kohapealsed projektid. Veel üks mõõtevahend on hinnata konkreetseid kontrolli käigus tuvastatud mittevastavuse juhtumeid kulude kokkuhoiu seisukohalt, st tagasisaatmise ja puhastamisega seotud kulu vältimine jms, ning kohapealse keskkonnaseisundi parandamise seisukohalt, st kohtades, kuhu ebaseaduslikud jäätmesaadetised praegu saabuvad. Seda võib praktikas rakendada arenguriikidega koostööprojekte tehes.

5. Ringlussevõtu osakaalu suurenemisel põhinevad hinnangud. Jäätmete ringlussevõtu määra jälgitakse ELis nii ELi kui ka liikmesriikide õigusaktide alusel. Ringlussevõtu määra suurenemist saab kasutada pakutud nõuete edukuse näitajana, kuna jäätmeid võetakse ringlusse, mitte ei veeta ebaseaduslikult välja ega kaadata.

[1]               Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EÜ) nr 1013/2006, 14. juuni 2006, jäätmesaadetiste kohta (ELT L 190, 12.7.2006, lk 1).