KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT

MÕJUHINNANGU KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE

Lisatud dokumendile:

Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus,

millega luuakse sadamateenuste valdkonnas turulepääsu ja sadamate finantsläbipaistvuse raamistik

Vastutav peadirektoraat: LIIKUVUSE JA TRANSPORDI PEADIREKTORAAT

1.           Üldine taust

Euroopa on üks tihedamini sadamatega kaetud piirkondi maailmas.

Maailma peamise kaubandusblokina sõltub EL suurel määral meretranspordisüsteemist. 37 % ELi siseturul vahetatavast kaubast veetakse läbi sadamate. Reisijaveo valdkonnas teenindavad sadamad piirkondlikku ja kohalikku liiklust, mis loob ühenduse äärealade ja saartega. Sadamad on olulised majanduse edendajad, kuna neil on tähtis roll logistikas ja töökohtade loomisel.

Euroopa transpordisüsteemis on väga tähtsal kohal 319 üleeuroopalise transpordivõrgu (TEN-T) sadamat, kus teenindatakse 96 % ELi sadamate kaudu veetavast kaubast ja 93 % reisijatest.

2.           Probleemi määratlus

Peamine probleem on struktuursed puudujäägid teatavate TEN-T sadamate toimimises. Probleemi muudab tõsisemaks vajadus kohandada sadamad uute transpordi- ja logistikanõuetega ajal, mil avalikke vahendeid napib. See tekitab ummikute riski ja seab ohtu tõhusa, ühendatud ja jätkusuutliku TEN-T ning seega siseturu tõrgeteta toimimise.

Praeguste suundumuste jätkumise korral põhjustavad eeldatav transpordikasv, transpordi- ja logistikanõuete muutumine ning struktuursed puudujäägid sadamate praeguses toimimises probleeme läbilaskevõimega ja süvendavad veelgi transpordivõrgu ebaühtlast kasutamist. See toob kaasa alakoormatuse probleemid teatavates sadamates ja suuremad ummikud sisemaal. See kahjustab lähimereveo arengut. Teatavate TEN-T sadamate vähene jõudlus kujutab endast nende teenindatavate piirkondade majandusliku arengu ja seega kogu liidu jaoks kasutamata võimalust. Lagunev ja kohandamata sadama infrastruktuur võib mõjutada Euroopa ettevõtjate konkurentsivõimet.

Kui kõnealuste probleemidega ei tegeleta, satub ohtu TEN-T eesmärkide saavutamine.

Lisaks tekitab suurt muret sadamatevaheline ebaaus konkurents, mis on seotud avaliku rahastamise tavadega. Sadamatöötajate ametiühingud on vastu ELi õigussätetele, mis käsitlevad liikmesriikides kehtivat sadamatöötajate töökorda.

3.           algpõhjused

Komisjon on teinud kindlaks kolm probleemi põhjust. Esimese põhjusega, milleks on piisavate ühenduste puudumine sadamate ja raudteede ning siseveeteede ja teedevõrgu vahel, tegeletakse TEN-T poliitika raames ja seetõttu seda mõjuhinnangus täiendavalt ei käsitleta. Ülejäänud põhjuseid on kirjeldatud allpool.

3.1.        Probleemi põhjus nr 1: allpool optimaalset taset olevad sadamateenused ja -toimingud teatavates TEN-T sadamates

Sellel probleemil on kolm algpõhjust:

(1) paljude sadamateenuste puhul on konkurentsisurve turulepääsu piirangute tõttu nõrk;

(2) ainu- või eriõigused, mis on paljudel juhtudel küll põhjendatud, võivad põhjustada turu kuritarvitamist ning

(3) teatavates sadamates on kasutajatele tekitatud liiga suur halduskoormus, mis tuleneb puudulikust koordineerimisest sadamates.

3.2.        Probleemi põhjus nr 2: sadama juhtimise raamistik ei ole kõikide TEN-T sadamate puhul investeeringute kaasamiseks piisavalt atraktiivne

Paljude sadamate üldiselt ebaatraktiivne investeerimiskliima on seletatav kahe algpõhjusega:

(4) ebaselged finantssuhted avaliku sektori asutuste, sadama pidajate ja sadamateenuste osutajate vahel ning

(5) sadamate vähene sõltumatus infrastruktuuri kasutustasude määramisel ja läbipaistmatud seosed kuludega.

4.           Subsidiaarsuse analüüs

Euroopa Liidu toimimise lepingu (edaspidi „ELi toimimise leping”) artiklitega 58, 90 ja 100 laiendatakse tõelise siseturu eesmärgid ühise transpordipoliitika raames sadamatele.

Vaatamata sadamasektori eripärale ning selle pikaajalisele kohalikule ajaloole ja kultuurile on sellel tugev rahvusvaheline ja Euroopa mõõde. Viimase tõttu ning siseturuga seotud põhjustel ja piiriüleste võrgustike mõju tõttu on kavandatav TEN-T sadamatele suunatud algatus kooskõlas subsidiaarsuse põhimõttega.

5.           Eesmärgid

5.1.        Üldeesmärk

Üldeesmärk on parandada TEN-T sadamate toimimist, et aidata kaasa tõhusama, ühendatud ja jätkusuutliku TEN-T toimimisele kooskõlas Euroopa transpordipoliitika valge raamatu ja ressursitõhusa majanduskasvuga seotud ELi 2020. aasta strateegia eesmärkidega.

5.2.        Erieesmärgid

1. erieesmärk:   ajakohastada sadamateenuseid ja -toiminguid kõigis TEN-T sadamates.

2. erieesmärk:   optimeerida sadamajuhtimise raamistikke, et saavutada atraktiivsem investeerimiskliima.

5.3.        Tegevuseesmärgid

5.3.1.     Sadamateenuste ja -toimingute ajakohastamine

(a) 1. tegevuseesmärk: muuta juurdepääs sadamateenuste turule selgemaks ja lihtsamaks.

(b) 2. tegevuseesmärk: hoida ära määratud sadamateenuste osutajate poolne turu kuritarvitamine.

(c) 3. tegevuseesmärk: tagada algatuse rakendamise kuupäevaks, et sadamakasutajatega konsulteeritakse kõikide (100 %) TEN-T sadamatega seotud tähtsamate otsuste osas, mis mõjutavad sadama toimimist.

5.3.2.     Luua raamtingimused, mille abil meelitada sadamatesse investeeringuid

(d) 4. tegevuseesmärk: tagada algatuse rakendamise kuupäevaks ametiasutuste, sadama pidajate ja sadamateenuste osutajate vaheliste finantssuhete läbipaistvus kõikides (100 %) TEN-T sadamates.

(e) 5. tegevuseesmärk: tagada, et algatuse rakendamise kuupäevaks on kõigi (100 %) TEN-T sadamate pidajatel õigus iseseisvalt määrata sadama infrastruktuuri kasutustasud ning võimalus tasusid keskkonnaga seotud põhjustel muuta.

6.           Poliitikavõimalused

6.1.        Kõrvale jäetud poliitikameetmed

Komisjon jättis pärast sidusrühmadega konsulteerimist kõrvale järgmised meetmed.

(1) Üheski poliitikapaketis ei kaaluta ega pakuta välja sadama tööturu reformi, sest viimasel ajal on saavutatud edu tööandjate ja töötajate vahelise sotsiaalse dialoogi tekitamisel: 2013. aasta jooksul peaks loodama ja tööle hakkama sadamatöötajate sotsiaaldialoogi komitee.

(2) Konsulteerimisest ilmneb, et omateenindus ei ole enam ELi tasandil käsitlemist vajav küsimus.

(3) Kuna ELi toimimise lepingus nähakse liikmesriikidele ette ulatuslik kaalutlusõigus üldist majandushuvi pakkuvate teenuste korraldamisel oma äranägemise järgi, ei ole üheski poliitikapaketis kaalutlusõiguse ulatust küsimuse alla seatud.

6.2.        Poliitikapaketid

6.2.1.     Poliitikapakett 1 (PP1): horisontaalsed vahendid ja läbipaistvus

Poliitikapaketis 1 on ühendatud horisontaalsete vahendite kasutamine, turulepääsu käsitlev nö pehme meede ja õiguslikult siduvad sätted finantsläbipaistvuse, sadamasisese koordineerimise ja sadama infrastruktuuri kasutustasude puhul. Pehme meede on mittesiduv komisjoni teatis, milles selgitatakse ELi toimimise lepingu mittediskrimineerimise eeskirju ning kavandatavat kontsessioone käsitlevat direktiivi.

6.2.2.     Poliitikapakett 2 (PP2): reguleeritud konkurents

Poliitikapakett 2 hõlmab sadamateenuste valdkonnas teenuste osutamise vabadust. Seda vabadust võib vajaduse korral piirata, lähtudes objektiivsetest ja läbipaistvatest põhjustest, mis on seotud ruumipuuduse või avaliku huviga. Vabaduse piiramise korral peab ametiasutus või sadama pidaja astuma sadamateenuse osutajaga lepingulistesse suhetesse avatud hankemenetluse teel, välja arvatud nõuetekohaselt põhjendatud juhtudel.

Riigi vahenditest rahastamise korral nõutakse läbipaistvust, et oleks võimalik avastada võimalik konkurentsi moonutav riigiabi ja sadamateenuste vaheline ristsubsideerimine. Kui teenust osutab sõltuv teenusepakkuja või muu ainuõigust omav ettevõtja, tagatakse piiramisekohustusega vastastikkus esimesel juhul ning regulatiivse hinnajärelevalvega hoitakse kummalgi juhul ära kuritarvitused.

Sadama infrastruktuuri kasutustasud määratakse läbipaistvalt ja kulupõhiselt.

Sadamakasutajate komitee aitab suunata sadama tegevuse rohkem sadama kasutajatele ja klientidele.

6.2.3.     Poliitikapakett 2a (PP2a): reguleeritud konkurents ning sadamate sõltumatus

Poliitikapakett 2a sisaldab poliitikapaketti 2 järgmiste erinevustega.

· Kohustus kasutada avatud hankemenetlust ruumi vähesuse või avaliku teenindamise kohustuste korral ei kehti mitte ainult uute lepingute suhtes, vaid ka olemasolevate lepingute oluliste muudatuste korral.

· Ainuõigust omavate teenuseosutajate regulatiivset järelevalvet kohaldatakse ainult turgudel, millele ei ole juurdepääsu võimaldatud avatud pakkumismenetlusega (kui avatud menetlust ei kasutada, ei saa turul konkureerida).

· Igale sadamale antakse õigus ise määrata sadama infrastruktuuri kasutustasude struktuur ja määr, tingimusel et seda tehakse läbipaistvalt. Samuti soovitatakse algatuses eristada laevu ja kütuseid keskkonnatoime alusel.

6.2.4.     Poliitikapakett 3 (PP3): täielik konkurents ja sadamate sõltumatus

Poliitikapakett 3 põhineb poliitikapaketil 2a, kuid lisaks on selles kohustus, et iga sadamateenuse jaoks peab juhul, kui ettevõtjate arvu on ruumipuuduse tõttu piiratud, olema vähemalt kaks konkureerivat ja sõltumatut ettevõtjat. Samuti nähakse sellega ette ülesannete ja õiguslik lahusus. Sadama töö jätkamise tagamiseks tugevdatakse sadama pidaja keskset rolli koordineerimisel.

7.           Mõju hindamine

7.1.        Majanduslik mõju

Hinnati poliitikapakettide mõju transpordikulude osas. Tabelis 1 on esitatud võimalik kokkuhoid sadamaga seotud kogukuludelt.

Tabel 1. Poliitikapakettide mõju kokkuhoiule sadama kogukuludelt (PwC 2013)

|| Muutus (%) sadama kogukuludes || Kokkuhoid aastas (miljonites eurodes)

PP1 || –2,0% || 318,15

PP2 || –3,0% || 481,47

PP2a || –6,8% || 1 071,37

PP3 || –7,9% || 1 245,21

Otsustamaks, kas poliitikapaketid aitavad meelitada ligi rohkem investeeringuid, hinnati neid nelja kriteeriumi põhjal. Tulemused on esitatud tabelis 2.

Finantsläbipaistvus aitab eraldada avaliku sektori vahendeid tulemuslikumalt ja vähendab konkurentsi moonutava riigiabi riski. Erainvestorid näevad, et võimalikust ebaseaduslikust riigiabist tuleneva ebaausa konkurentsi risk on väiksem.

Tabel 2. Poliitikapakettide mõju investeerimiskliimale

|| PP1 || PP2 || PP2a || PP3

Avalike vahendite tõhus jaotamine || + || ++ || ++ || +++

Väiksem risk, et sadamatele antakse konkurentsi moonutavat riigiabi || + || ++ || ++ || +++

Parem keskkond erainvesteeringutele || + || ++ || +++ || ++

Sadamatasude majanduslik otstarbekus || + || +++ || ++ || +

(„+” näitab positiivse korrelatsiooni suurust: näiteks lahtri „Sadamatele antava konkurentsi moonutava riigiabi väiksem risk” puhul näitab üks pluss, et konkurentsi moonutava riigiabi risk on väiksem)

Poliitikapakettide üldised halduskulud on välja arvutatud ja esitatud tabelis 3.

Tabel 3. Täiendavad halduskulud poliitikapaketi kohta võrreldes lähtestsenaariumiga (PwC 2013)

|| Korduvad (miljonit eurot aastas) || Ühekordsed (miljonites eurodes)

|| Avalik sektor || Ettevõtjad || Avalik sektor || Ettevõtjad

PP1 || 9,0 || 16,2 || 9,9 || 15,7

PP2 || 7,7 || 14,0 || 32,4 || 15,7

PP2a || 2,3 || 2,2 || 24,4 || 0,8

PP3 || 33,0 || 3,9 || 121,8 || 0,8

Kogumõju VKEdele ja mikroettevõtjatele on raske hinnata. Üldiselt aitab parem ettevõtluskeskkond luua sadamasektoris uusi VKEsid, avardades investeerimis- ja töökohtade loomise võimalusi.

Samuti hinnati mõju mitmeliigilisusele, lähimereveole ja liikluse ümbersuunamisele maalt merele. Mõju eri piirkondadele on lastivoogude ebaühtlase (ja muutuva) jaotuse tõttu erinev. See selgitab, miks teatavad piirkonnad saavad lähimereveost rohkem kasu kui EL keskmiselt (tabel 4).

Hea investeerimiskeskkonna loomisega tugevdatakse nende Euroopa (Vahemere ja Läänemere) sadamate rahvusvahelist konkurentsivõimet, mille ümberlaadimisäri on kaotanud turuosa väljaspool ELi asuvate sadamate tõttu. Kuigi tuleb pöörata tähelepanu võimalikule turgu valitsevale seisundile, mis tuleneb vertikaalsest integratsioonist, võib avatud turulepääs soodustada rahvusvahelisi investeeringuid ning sellega peaks kaasnema Euroopa sadama- ja terminaliettevõtjate vastastikune juurdepääs kolmandate riikide turgudele.

Tabel 4. Piirkondadevahelise lähimereveo mahu võimalik kasv (%) (PwC 2013)

Rannikualade vahelise lähimereveo võimalikud muutused

|| Vahemere idaosa || Vahemere keskosa || Vahemere lääneosa/Atlandi ookean || Ühendkuningriik/Iirimaa || Põhjamere piirkond || Skandinaavia/Läänemeri

Vahemere idaosa || 1,51 || 6,50 || 1,98 || 0,68 || 0,64 || 0,24

Vahemere keskosa || 8,39 || 6,12 || 6,43 || 0,25 || 2,68 || 1,19

Vahemere lääneosa/Atlandi ookean || 1,25 || 4,79 || 6,56 || 2,67 || 2,35 || 0,83

Ühendkuningriik/Iirimaa || 0,16 || 0,07 || 3,90 || 3,23 || 1,10 || 1,36

Põhjamere piirkond || 0,51 || 4,54 || 1,80 || 1,54 || 4,34 || 2,59

Skandinaavia/Läänemeri || 0,37 || 0,84 || 3,09 || 5,04 || 5,35 || 2,49

Piirkonnad hõlmavad järgmist: Vahemere idaosa (Kreeka, ELi Musta mere rannik, Sloveenia); Vahemere keskosa (Itaalia, Malta, Prantsusmaa Vahemere rannik); Vahemere lääneosa/Atlandi ookean (Hispaania, Portugal ja Prantsusmaa Atlandi ookeani rannik); Ühendkuningriik/Iirimaa; Põhjamere piirkond (Hamburg – Le Havre); Skandinaavia/Läänemeri

7.2.        Keskkonnamõju

Kõik poliitikapaketid aitavad vähendada transpordi üldist keskkonnamõju. Üldtulemus on esitatud tabelis 5.

Tabel 5. Poliitikapakettide mõju iga-aastasele kokkuhoiule väliskuludelt (PwC 2013)

|| Kokkuhoid väliskuludelt (miljonit eurot aastas)

PP1 || 23

PP2 || 34

PP2a || 69

PP3 || 76

7.3.        Sotsiaalne mõju

Kõigi poliitikapakettidega loodaks parem ärikeskkond, mis toob kaasa äritegevuse hoogustumise ja töökohtade loomise. Kuna töökorda käsitlevad meetmed on kõrvale jäetud, ei eeldata konkreetset mõju palkadele, töösuhetele ega töötingimustele.

Tabel 6. Majandusliku, keskkonnaalase ja sotsiaalse koondmõju kokkuvõte

Mõju võrreldes lähtestsenaariumiga || PP1 || PP2 || PP2a || PP3

Tõhusus || + || ++ || +++ || +++

Investeeringud || + || + || ++ || ++

Halduskoormus || + || ++ || +++ || +

VKEd || ++ || ++ || ++ || ++

Transpordi mõju || + || + || ++ || ++

Keskkonnamõju || + || + || ++ || ++

Sotsiaalne mõju || + || ++ || ++ || ++

„+” näitab positiivset korrelatsiooni: näiteks halduskoormuse puhul näitab suurem arv plusse väiksemat koormust, keskkonnamõju puhul näitab suurem arv plusse keskkonnakaalutluste paremat arvesse võtmist

8.           Valikuvõimaluste võrdlus

8.1.        Tulemuslikkus

Kõik poliitikapaketid oleksid tulemuslikud, kuigi igaüks neist annaks tulemusi eri ajavahemike jooksul ja erineva usaldusväärsusega.

8.2.        Tõhusus

Iga-aastase tõhususe kasvu seisukohast andis parima tulemuse PP3, kuid sellele järgnes väga väikese vahega PP2a, mille puhul halduskulud oleksid palju madalamad kui PP3 puhul, kusjuures ettevõtjate jaoks oleksid need nullilähedased. PP1 ja PP2 tulemused olid palju halvemad kui PP2a-l ja PP3-l.

8.3.        Sidusus

Kõik poliitikapaketid on kooskõlas transpordialase siseturu väljakujundamisega ning ELi poliitikaeesmärkidega, mis on esitatud ühtse turu aktis, transpordipoliitika valges raamatus ja Euroopa 2020. aasta majanduskasvu strateegias. PP2, PP2a ja suures osas ka PP3 näitavad olulist negatiivset korrelatsiooni majandusliku ja sotsiaalse mõju vahel.

8.4.        Poliitikapakettide võrdluse kokkuvõte

Tabel 7. Poliitikapakettide tulemuslikkus, tõhusus ja sidusus

|| PP1 || PP2 || PP2a || PP3

Tulemuslikkus || + || ++ || +++ || +++

001 Muudab juurdepääsu sadamateenuste turule selgemaks ja lihtsamaks || + || ++ || +++ || +++

002 Hoiab ära turu kuritarvitamise ainu- või eriõigusi omavate sadamateenuse osutajate poolt || + || ++ || ++ || ++

003 Parandab sadamasisese kooskõlastamise mehhanisme || ++ || + || + || ++

004 Tagab ametiasutuste, sadama pidajate ja sadamateenuste osutajate vaheliste finantssuhete läbipaistvama raamistiku || + || ++ || ++ || +++

005 Tagab sadama infrastruktuuri kasutustasude määramise sõltumatul viisil, võimaldades väliskulude sisestamist || + || ++ || +++ || ++

Tõhusus || + || + || +++ || +++

Sidusus || Minimaalne negatiivne korrelatsioon || Vähene negatiivne korrelatsioon, v.a lastikäitluse puhul (oluline negatiivne korrelatsioon) || Vähene negatiivne korrelatsioon, v.a lastikäitluse puhul (oluline negatiivne korrelatsioon) || Oluline negatiivne korrelatsioon

 „+” näitab positiivse korrelatsiooni suurust, negatiivset või neutraalset korrelatsiooni ei ole kindlaks tehtud

9.           Eelistatud valikuvõimalus

Mõjuhinnangus esitatud analüüsi põhjal on eelistatud valikuvõimalus poliitikapakett 2a. Hinnangute kohaselt saavutatakse poliitikapaketiga 2a sadamakulude kokkuhoid suurusjärgus 1 miljard eurot aastas. See suurendab lähimereveo liiklust umbes 13,3 miljardi tonnkilomeetri võrra (kuni 6,5 %-ne kasv paljudel marsruutidel). Tänu sellele suureneb sadamatoimingute arv, mis tekitab otseselt ja kaudselt sadamaga seotud töökohti.

Kõnealuses mõjuhinnangus toetatakse lastikäitluse valdkonna turulepääsu puhul siiski ettevaatlikkuse põhimõtet; seda kolme järgmise aspekti tõttu:

– oluline on leida tasakaal sotsiaalküsimustega;

– lastikäitlusteenustele juba avaldub mõnes sadamas konkurentsisurve;

– enamik lastikäitlusteenuseid osutatakse kontsessioonilepingute alusel, mida käsitletakse kavandatavas direktiivis kontsessioonide kohta.

Lastikäitlusteenuste valdkonnas turulepääsu selgemaks ja lihtsamaks muutmise seisukohast võib sama sobiv olla poliitikapaketi 1 lähenemisviis.

Kui valitakse poliitikapaketi 2a variant,[1] väheneks pisut poliitikapaketi 2a jaoks algselt prognoositud mõju intensiivsus, kuid selle üldine suunitlus jääks üldjoontes samaks; kokkuhoid sadamakuludes oleks aastani 2030 ikkagi kuni 10 miljardit eurot. Mõõdetava mõju üksikasjad on esitatud tabelis 8.

Tabel 8. PP2a ja PP2a variandi (mis ei sisalda lastikäitluse valdkonnas turulepääsemise meetmeid) võrdlus (PwC 2013)

|| PP2a || PP2a variant

Muutus (%) kõigis sadamakuludes || –6,8 || –4

Aastane kokkuhoid kõigis sadamakuludes (miljonites eurodes) || 1071,37 || 635

Lähimereveo kasv (%) || 1,63 || 0,97

Lisanduvad tonnkilomeetrid (miljardites) ELi sadamates || 13,311 || 7,205

Halduskulud (korduvad – avalik sektor) (miljonites eurodes) || 2,3 || 2,1

Halduskulud (korduvad – ettevõtjad) (miljonites eurodes) || 2,2 || 1,7

Aastane väliskulude kokkuhoid (miljonites eurodes) || 69 || 46

Samad põhjendused võiksid kehtida ka reisijaveo puhul ja seega võiks kasutada samasugust lähenemisviisi. Andmete puudumise tõttu ei olnud siiski võimalik selle mõju eraldi arvutada.

10.         Järelevalve ja hindamine

Komisjon jälgib käesoleva algatuse rakendamist ja tõhusust hulga põhinäitajate alusel. Andmeid kogutakse meetodi abil, mis on välja töötatud projekti PPRISM[2] raames ja seitsmenda raamprogrammi teadusuuringute ja tehnoloogiaarenduse projekti raames, mille komisjon on algatanud andmete pideva kättesaadavuse tagamiseks.

Hindamise osas on mõte, et kolm aastat pärast kavandatava õigusakti jõustumist hindab komisjon, kas algatuse eesmärgid on saavutatud. Nimetatud hindamisel tuginetakse eespool nimetatud põhilistele edunäitajatele.

[1]               PP2a variant=PP2a ühe erinevusega: komisjoni selgitav teatis, milles käsitletakse kehtivate eeskirjade kohaldamist lastikäitlusteenuste suhtes, mitte uute õigusnormide kavandamine selles valdkonnas.

[2]               http://pprism.espo.be.