KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT MÕJUHINNANGU KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE Lisatud dokumendile: ETTEPANEK: EUROOPA PARLAMENDI JA NÕUKOGU DIREKTIIV, millega kehtestatakse mereala ruumilise planeerimise ja rannikualade integreeritud haldamise raamistik /* SWD/2013/064 final */
KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT MÕJUHINNANGU KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE Lisatud dokumendile: ETTEPANEK: EUROOPA PARLAMENDI JA
NÕUKOGU DIREKTIIV, millega kehtestatakse mereala
ruumilise planeerimise ja rannikualade integreeritud haldamise raamistik 1. Sissejuhatus Mõjuhinnangu eesmärk on hinnata ELi tegevust
rannikute, merede ja ookeanide integreeritud majandamisel, vahetades
valdkondadel põhineva lähenemisviisi integreeritud ja ühtse otsustusprotsessi
vastu. Kavandatud tegevus ei ole valdkonnapõhine, vaid tegeleb aluslepingu
kõigi poliitikavaldkondadega, mis käsitlevad inimtegevust mere- ja
rannikualadel ning mere ja ranniku looduse kaitset. Euroopa võitleb praegu finantskriisiga ning
seepärast on vaja keskenduda ressursitõhusust ja majanduskasvu suurendavatele
algatustele. Inimtegevuse osa Euroopa rannikutel ja meredel üha suureneb ning
selle kasvupotentsiaal on märkimisväärne. Kuid üha enam tuleb ette takistusi,
mille põhjuseks on konkurents ruumi pärast või keskkonnaohud. Seepärast tuleb
võimalikult kiiresti rakendada poliitikaalgatus, mille eesmärk on tagada mere-
ja rannikualadel toimuva inimtegevuse kooskõlastatud ja tõhus haldamine. ELi 2007. aasta
sinises raamatus „Euroopa Liidu integreeritud merenduspoliitika” on mereala
ruumiline planeerimine määratletud kui töövahend merel toimuva inimtegevuse
integreerimiseks. Rannikuala integreeritud majandamine kui protsess, millega
aidatakse kaasa ELi poliitika rakendamisele, kehtestati nõukogu soovituse
2002/413/EÜ ja Barcelona konventsiooni rannikualade integreeritud majandamise
protokolli põhjal. Nüüd teeb komisjon ettepaneku arendada neid
kaht töövahendit üheskoos. Mereala ruumilise planeerimise ja rannikualade
integreeritud majandamise kokkupuutepunktideks on nende geograafiline katvus
(maismaa ja mere üleminekuala) ja nende üldine eesmärk (hallata inimtegevust
oma vastavas kohaldamisalas). Et tagada valitava meetme maksimaalne tõhusus ja
lisaväärtus, teostati edaspidise tegevuse mõjuhinnang. 2. Probleemi määratlus - eesmärgid Üldine probleem on seotud konkurentsiga mere- ja
rannikuala ruumi pärast ja ressursside kahanemisega. Selle võib jagada kuueks
põhiprobleemiks. ·
1) Konkureerivad taotlused ruumi pärast. Suurenenud nõudlus piiratud mereruumi järele põhjustab konflikte mere
kasutamisel. Tavapärased tegevusalad nagu kalapüük, laevandus, süvendamine ja
naftatootmine laienevad, samas aga taotlevad endale ruumi ka uued kasutusalad
nagu turism, maavarade kaevandamine ning viimati lisandunud tuuleenergia ja
avamere vesiviljelus. ·
2) Mereruumi ebatõhus kasutamine. Valdkondadevahelise kooskõlastamise puudumine mereruumi eraldamisel
kasutajatele on põhjustanud tegevuse hajutamise ja suuremate alade hõivamise,
kui oleks vajalik. See on suurendanud ka kulusid. 3)
Rannikuruumi ebatõhus kasutamine. Inimtegevuse mõju rannikualadel kasvab. Viimase kahe aastakümne
jooksul on hoonestatud alade osakaal ELi rannikupiirkondades suurenenud rohkem
kui 20 %. Lüngad ELi õigusaktides, nt seoses erosiooniga rannikualal,
raskendavad sellise arengu jätkusuutlikku ja ühtset haldamist. ·
4) Majandusliku potentsiaali ebaoptimaalne
kasutamine. Ühtse ja läbipaistva menetluse puudumine
inimtegevuse juhtimisel põhjustab asjatut kulu. Ebakindlus ja prognoosimatus
mereruumile juurdepääsu saamisel muudab ärikliima investorite jaoks
ebaoptimaalseks. Konsulteerimise käigus leidis kinnitust see, et tööstus vajab
läbipaistvust, stabiilsust ja prognoositavust. ·
5) Ebapiisav kohandumine kliimast tulenevate
ohtudega. Kliimamuutusest tulenevad ohud on Euroopa
rannikualadel suured, kuid puudub ühtne raamistik leevendus- ja
kohandamismeetmete integreerimiseks mere- või rannikualade kasutamise üldisesse
planeerimisse. Enamikul ELi rannikuäärsetel liikmesriikidel ei ole
kliimamuutusega kohandumise kava või strateegiat oma rannikupiirkondade
tarbeks. ·
6) Mere- ja rannikuala keskkonnaseisundi
halvenemine. Mere- ja rannikualade intensiivne ja
suurenenud kasutamine ning maismaal ja merel toimuva tegevuse tugev koosmõju on
suurendanud survet keskkonnale ja põhjustanud ressursside kahanemist.
Keskkonnakaitset käsitlevad õigusaktid on olemas, kuid puudub
valdkondadevaheline ja piiriülene kooskõlastamine. Probleemide tekkimise põhjuseks on 1) ühtse ja
jätkusuutliku planeerimise puudumine mere kasutamisel, sh andmevahetuse
puudumine; 2) merd ja rannikut mõjutavate ELi eri poliitikate ja programmide
ebapiisav ühtsus või seostatus; 3) puudub ühtne ja jätkusutlik piiriülene
koostöö merepiirkondade vahel ja 4) sidusrühmade ebapiisav kaasamine. ELi meetme üldeesmärk on tagada ELi
mere- ja rannikualade jätkusuutlik areng vastavalt ökosüsteemil põhinevale
lähenemisviisile. Samuti on selle eesmärk toetada ELi asutamislepingu,
õigusaktide ja poliitika eesmärke, sh Euroopa 2020, keskkond, energeetika,
kalandus, meretransport ja ühtekuuluvuspoliitika. ELi mis tahes tegevus seoses sellega
peaks piirduma eespool osutatud poliitikaeesmärkide saavutamiseks vahendite
tagamisega. Seepärast on tegevuseesmärgid haldusliku iseloomuga:
protsesside sidus väljatöötamine ja rakendamine, et hallata ja planeerida
inimtegevust mereruumis (määratletud kui mereala ruumiline planeerimine) ja
kooskõlastada rannikuala majandamise poliitikavahendeid kõigis liikmesriikides
(määratletud kui rannikuala integreeritud majandamine), mereala ruumilise
planeerimise ja rannikuala integreeritud majandamise jaoks ühiste põhimõtete ja
lähenemisviiside väljatöötamine ja edasiarendamine ning asjakohase piiriülese
koostöö väljatöötamine ja rakendamine. 3. Subsidiaarsuse ja ELi lisaväärtuse
analüüs Mereala ruumiline planeerimine ja rannikuala
integreeritud majandamine on lisatud Euroopa Liidu integreeritud
merenduspoliitikasse. Integreeritud merenduspoliitika eesmärk on tagada suurem
ühtsus ELi toimimise lepingu eri valdkondade poliitika vahel ning saavutada
üheaegselt mitu keskkonna-, majandusliku ja sotsiaalse iseloomuga eesmärki.
Integreeritud merenduspoliitika raames seni vastu võetud õigusaktidel, nagu
nõukogu määrus (EÜ) nr 1255/2011, on mitu õiguslikku alust, mis esindavad
meresid, rannikuid ja ookeane mõjutavaid valdkondlikke poliitikaid. Sama põhimõtet kohaldatakse ka mereala
ruumilist planeerimist käsitlevate õigusaktide puhul. Mõjutatud valdkonnad on
kalandus, energeetika, transport, territoriaalne ühtekuuluvus ja keskkond. ·
2002. aasta soovitus rannikualade integreeritud
majandamise kohta põhineb ELi toimimise lepingu artikli 192 lõikel 1.
Rannikualade integreeritud majandamine on siiski (nagu ka mereala ruumiline
planeerimine) osa valdkonnaülesest poliitikast (integreeritud
merenduspoliitika), mille eesmärk on tagada ühtsus aluslepingu erinevate
poliitikavaldkondade vahel. Seega peab mereala ruumilise planeerimise ja
rannikualade integreeritud majandamisega seotud edaspidine tegevus tuginema
laiemal õiguslikul alusel, tagamaks, et see hõlmab kõiki ELi poliitikaid, mis
on mere- ja rannikuala majandamise seisukohast olulised. Planeerimise
üksikasjad lahendatakse liikmesriikide tasandil, kooskõlas nende vastavate
valitsus- ja põhiseaduslike struktuuridega. ELil ei ole kavas sekkuda
praktilisse planeerimisprotsessi. ELi tegevus on siiski oluline sel määral, mil
mere- ja rannikualade kasutamine ja ökosüsteemid ületavad riigipiire. Eelkõige
väldiks see erinevat lähenemisviisi ja edenemise erinevat taset. Avalikus
arutelus tunnustati ELi meetmete lisaväärtust. Mereala ruumilise planeerimise ja rannikualade
integreeritud majandamise edaspidised eesmärgid on üldiselt sarnased.
Mõlematega nähakse ette integreeritud lähenemisviis ookeanide majandamisele
mere-ja rannikualade tõhusama juhtimise kaudu. Neil mõlemal on ka teisi ühiseid
jooni, nagu vajadus andmete järele. Seepärast on ühise seadusandliku algatuse
kaudu võimalik saavutada märkimisväärne sünergia. Eraldi algatused suurendaksid
järjepidevusetuse ja segaduse riski ja lõppkokkuvõttes suurendaksid
rakenduskulusid. 4. Valikuvõimalused Mõjuhinnangus kirjeldatakse ja analüüsitakse
mitut (all)võimalust ja võimalikke kombinatsioone, samuti lähtestsenaariumi.
Kolm kõnealust valikuvõimalust on 1) suunised ja parimate tavade arendamine, 2)
mittesiduvad meetmed ja 3) õiguslikult siduvad meetmed, sh raamdirektiivi või
-määrusena. Üksikasjalikuma selgituse valikuvõimaluste kohta võib leida
mõjuhinnangu punktist 5 „Poliitilised valikuvõimalused”. 5. Mõjuanalüüs Mõjuhinnangut toetavad uuringud näitasid, et
kõigil kirjeldatud valikuvõimalustel oleks sarnane mõju, kuid nende tõhusus on
erinev õigeaegsuse, mõju suuruse või ulatuse mõttes. Mõjude kvantitatiivse
analüüsi suhtes kohaldatakse piiranguid tulenevalt teema (juhtimine) loomusest
ning asjaolust, et mõne aspekti kohta puuduvad kättesaadavad andmed. 5.1. Tulemuslikkus Üldiselt suureneb tegevuseesmärkide
saavutamise tõhusus 1. kuni 3. valikuvõimaluseni järgmiselt. ·
Suuniste andmist ja parimate tavade arendamist (1.
võimalus) ei peeta eriti tõhusaks, kuna sellega toetataks peamiselt nende
tegevust, kes sel alal juba tegutsevad. See ei kompenseeriks siiski õiguslike
või institutsionaalsete mehhanismide puudumist. ·
Mereala ruumilise planeerimise ja rannikualade
integreeritud majandamise rakendamise soodustamine mittesiduvate meetmete kaudu
(2. võimalus) annaks mereala ruumilisele planeerimisele tõenäoliselt tugevama
staatuse ELi tasandil, kuid ei suudaks tagada selle rakendamisele piisavat
prioriteetsust. See võib liikmesriikides ajendada suvalisel valikul põhineva
lähenemisviisi kasutamist. Rannikualade integreeritud majandamisel ei tooks
soovituse mittesiduv iseloom kaasa rakendamise kvaliteedi tõusu. Seda kinnitas
ka avalik arutelu. ·
Mereala ruumilise planeerimise ja rannikualade
integreeritud majandamise rakendamiseks siduva raamistiku loomine (3. võimalus)
oleks kõige tõhusam viis tegevuseesmärkide saavutamiseks. Siiski on mõningaid
erinevusi siduva vahendi iseloomus ja üksikasjalikkuse tasemes ning seda on
hinnatud kolmes allvõimaluses – raamdirektiiv, direktiiv ja määrus. Üksikasjalik direktiiv või määrus oleksid
raamdirektiiviga võrreldes liiga normatiivsed, vähendaksid liikmesriikide jaoks
paindlikkust ja võimalust kasutada juba olemasolevaid menetlusi, tuues kaasa
suuremad kulud. Raamdirektiiviga, vastupidiselt, kehtestatakse üldised
kohustused ja antakse rakendamise eriküsimustes liikmesriikidele suuniseid ning
see tagaks prognoositavuse, stabiilsuse ja läbipaistvuse. Lisaks oleks see
õigeaegne, võttes arvesse praegust suundumust arendada uusi tegevusalasid. See
võimaldaks liikmesriikidel võtta arvesse käesolevat algatust, arendades oma
riiklikku poliitikat. Lõpuks tagab see proportsionaalsuse ja subsidiaarsuse
ning ei sekku liikmesriikide planeerimismenetlustesse kui sellistesse. Lisaks parandaks valdkonnaülene võimalus
suurendada andmete ja teabe kättesaadavust kõigi eespool märgitud
valikuvõimaluste tõhusust. Täiendav tegevus, mis tugineb olemasolevatele
teabesüsteemidele (eelkõige „Merealased teadmised 2020”), rahuldaks vajadusi
käesolevas etapis, vähemalt ELi tasandil. 5.2. Mõjud Mõjuhinnangus toodi välja mitmed majanduslikud
mõjud, mis tulenevad mereala ruumilise planeerimise ja rannikualade
integreeritud majandamise rakendamisest, eelkõige järgmised: ·
väiksemad finantstehingute kulud merendusettevõtete
jaoks kiirema, lihtsama otsustusprotsessi ja suurema läbipaistvuse tõttu; ·
suurem kindlus ja prognoositavus erainvestorite
jaoks, sealhulgas suurem kindlus saada rahalisi vahendeid
avamereinvesteeringuteks; ·
mereruumi parem kasutamine ning ranniku- ja
merealade kasutamise parim võimalik kooseksisteerimine; ·
rannikualade suurem külgetõmme loodusrikkuste ja
kasutusväärtuse kaitse kaudu; ·
riigiasutuste väiksemad kulud kooskõlastamisele
suurema tõhususe ja läbipaistvuse tõttu; ·
innovatsioon ja teadusuuringud: mereala ruumilise
planeerimise ja rannikualade integreeritud majandamise vajadus andmete järele
võib kaasa aidata andmete kogumisele, juhtimise analüüsile, samuti suurendada
teadmusbaasi kasutamisalade ja merekeskkonna vahelise vastastikuse mõju ja
täiendavuse kohta. ·
tõhusamad ja integreeritud andmed ja teave; Keskkonnamõju ·
keskkonnale avaldatava surve vähendamine, eelkõige
ranniku- ja mereala parema kasutamise ja inimtegevuse parema planeerimise
kaudu; ·
parem bioloogilise mitmekesisuse kaitse ja
keskkonnakvaliteet looduslike alade väiksema killustamise tõttu ning taastuvate
ja mittetaastuvate energiaallikate kasutamine kooskõlas ökosüsteemiga; ·
parem vastupanuvõime kliimamuutuse ohule ja selle
tagajärgede leevendamine. Sotsiaalne mõju ·
parem üldsuse ja sidusrühmade kaasamine ja parem
poliitilise koostöö kliima; ·
parem kasutusväärtuste ja kultuuripärandi kaitse
rannikuala maastike ja linnakeskkonna lisamise tõttu mereala ruumilise
planeerimise ja rannikuala integreeritud majandamise menetlustesse; ·
suurem majanduskasv ja töökohtade arv merega seotud
valdkondade kasvu soodustamise ja meremajandusse panustamise tõttu; ·
meresõiduohutuse paranemine; ·
parem poliitilise koostöö kliima. ·
Kogu ELi rannikualade integreeritud majandamise rakenduskulud
on tegevuse alustamise kuludena hinnanguliselt 200 miljoni eurot ja seejärel
iga-aastased tegevuskulud 20 miljonit eurot. Tegevuse alustamise kulud ei ole
kindlad, sest need sõltuvad liikmesriikidest ja piirkondadest. Mereala
ruumilise planeerimise rakendamise kogukulusid arvutada on raske, sest puuduvad
andmed kogu ELi kohta. Sõltumata kogukulude erinevustest on kulude-tulude
üldine suhe positiivne. Kohustuslik lähenemisviis põhjustab ilmselt suuri
rakenduskulusid lühiajalises perspektiivis. Samal ajal on see ainus, mis tagab
rakendamise ja seega eespool kirjeldatud majandusliku kasu saamise. 6. Poliitikavalikute võrdlus ja järeldus Mõjuhinnangusse on 1. lisana lisatud
ülevaatlik tabel, kus on seostatud probleemi võimalike lahenduste tõhusus ja
see, mil määral need on hõlmatud erinevate poliitiliste valikuvõimalustega. Kirjeldatud valikuvõimaluste võrdlus näitas,
et eesmärkide saavutamiseks oleks optimaalne 3. võimaluse 1. allvõimalus, st
ELi raamdirektiiv mereala ruumilise planeerimise ja rannikuala integreeritud
majandamise kohta, millega kehtestataks piiratud kohustustepakett, sh parimate
tavade arendamise menetlus. Vabatahtlikkusel põhineva lähenemisviisi
ja/või soovitustega ei saavutataks soovitud tulemusi. Liiga normatiivsed
(ühtlustamine) valikuvõimalused üksikasjaliku direktiivi või määrusena ei oleks
proportsionaalsed ega oleks kooskõlas subsidiaarsuspõhimõttega ja tooksid kaasa
suuremad kulud. Lõpuks võib otsustav kuid proportsionaalne
tegutsemine ELi tasandil märkimisväärselt panustada avameremajanduse
majandusliku potentsiaali suurendamisse.