KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT

MÕJU HINDAMISE KOKKUVÕTE Lisatud dokumendile:

ETTEPANEK: EUROOPA PARLAMENDI JA NÕUKOGU MÄÄRUS, millega luuakse registreeritud reisijate programm

Käesolev dokument on Euroopa Komisjoni talituste teabeotstarbeline töödokument. See ei esita komisjoni ametlikku seisukohta kõnealuses küsimuses, samuti ei näe see niisugust seisukohta ette.

1.           Probleemi kirjeldus

Liikmesriikide esitatud kõige värskemate kõikehõlmavate andmete kohaselt toimus 2009. aastal 669 miljonit, 2010. aastal 675 miljonit ja 2011. aastal 700 miljonit piiriületust, mis hõlmasid nii ELi kodanikke kui ka kolmandate riikide kodanikke. Piiriületamine suurimates ja rahvarohkemates piiripunktides on suurenenud ning kasv jätkub ka tulevikus. Reisijatevoogude tõhus ja sujuv haldamine välispiiril on väljakutseks enamikule liikmesriikidest.

ELi õigusaktid näevad Schengeni ala välispiiril ette kõigi reisijate (nii sisenevate kui ka lahkuvate) süstemaatilise kontrollimise. Põhjalikke kontrolle teostatakse tavaliselt kolmandate riikide kodanike suhtes ning minimaalseid kontrolle ELi kodanike ja liidu õiguse alusel vaba liikumise õigust omavate isikute suhtes[1]. Kolmandate riikide kodanikke käsitlevaid kehtivaid eeskirju võib kirjeldada ka kui kõigi suhtes võrdselt kohaldatavat lahendust, kuna samasugust kontrolli kohaldatakse erinevatest reisijatest või nende reiside sagedusest tulenevatest erinevatest ohtudest sõltumata.

ELi kodanike kontrolli piiril võib praegu kehtivate õigusaktide kohaselt e-passi olemasolul automatiseerida. Kolmandate riikide kodanike puhul ei ole see siiski ilma õigusraamistiku muutmiseta ja kolmandate riikide kodanike piiriületuste lihtsustamist käsitleva eriprogrammi loomiseta võimalik. 26,5 % ELi välispiiri ületavatest reisijatest on kolmandate riikide kodanikud, paljud neist ületavad piiri mitu korda aastas, mõned isegi mitu korda nädalas. Piiriületuste sujuvust ja piiripunktide läbilaskevõimet on võimalik oluliselt parandada isegi siis, kui registreeritud reisijate programmiga liitub ainult väike arv kolmandate riikide kodanikest reisijaid.

Teatisele järgmiste Euroopa Liidu piirihaldusmeetmete ettevalmistamise[2] kohta lisatud eelmises, 2008. aasta mõjuhindamises esitati ettepanek sagedaste ja eelkontrolli läbinud kolmandate riikide kodanikest reisijate jaoks registreeritud reisijate programmi loomise kohta. 2011. aastal avaldatud komisjoni teatises arutati erinevaid valikuid ja edasisi samme[3]. Käesolevas mõjuhindamises uuritakse erinevaid rakendamisvõimalusi, et leida kõige parem viis registreeritud reisijate programmi rakendamiseks. Kogu registreeritud reisijate programmi mõju hinnatakse aga eri valikuvõimaluste alusel.

2.           Subsidiaarsuse analüüs

Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 74 ning artikli 77 lõike 2 punktide b ja d kohaselt on ELil õigus võtta isikute kontrollimise ja liikmesriikide välispiiri ületamise tõhusa järelevalvega seotud meetmeid.

Euroopa tasandil sekkumise vajadus on ilmne. Ükski liikmesriik üksi ei suuda üles ehitada registreeritud reisijate programmi, mille abil liikmesriikides piiriületust lihtsustada. Ühe liikmesriigi otsus anda juurdepääs kogu ELi katvale registreeritud reisijate programmile mõjutaks kõiki Schengeni riike ning seetõttu tuleb seda reguleerida ELi tasandil. Piirikontrolliga seotud mis tahes meetmeid tuleb Schengeni ala suhtes kohaldada ilma sisepiiridel toimuva piirikontrollita; praegu kuuluvad Schengeni alasse kõik liikmesriigid peale Rumeenia, Bulgaaria, Küprose, Ühendkuningriigi ja Iirimaa, ning neli muud Euroopa riiki (Norra, Island, Šveits ja Liechtenstein). Schengeni riigid on kohustunud säilitama ühtset ELi piiri ning rakendama ühtseid piirikontrolli standardeid. Piirikontrolli teostatakse ainult välispiiril, mille läbimise järel võib reisija vabalt liikuda kogu Schengeni ala piires. Schengeni ala sisejulgeolekule on väga tähtis, et kõik piirikontrolliga seotud siduvad eeskirjad määratakse kindlaks ELi tasandil.

Seetõttu ei ole kõnealuseid eesmärke võimalik liikmesriigi tasandil piisaval määral täita ning seda on parem teha Euroopa Liidu tasandil.

Euroopa lisaväärtus

Registreeritud reisijate programmi tuleb rakendada ELi välispiiridel asuvates piiripunktides ning see mõjutab kõigi Schengeni riikide piirivalve ressursse. ELi tasandi registreeritud reisijate programmiga tagatakse, et ELil on registreeritud reisijate programmi suhtes ühine lähenemisviis, mille aluseks on ühtsed õigusaktid ning millega tagatakse seega, et kõigil Schengeni piiridel kehtivad samad eeskirjad. Kolmandate riikide kodanikest reisijate jaoks tähendab see, et registreeritud reisijate programm on nende jaoks kättesaadav kõigis Schengeni piiripunktides ilma eraldi eelkontrollita mõne teise Schengeni riigi poolt. Teisisõnu, ühe liikmesriigi poolt eelkontrolli läbinud isikul on õigus ületada välispiiri lihtsustatud korra alusel mistahes teises liikmesriigis. Ilma ühtsete eeskirjadeta ei oleks see võimalik.

3.           ELi algatuse eesmärgid

Registreeritud reisijate programmi üldeesmärgid on järgmised:

· lihtsustada ELi välispiiril kolmandate riikide kodanike piiriületust;

· säilitada praegune turvalisuse tase.

Konkreetsed eesmärgid on järgmised:

· edendada sagedaste, eelkontrolli läbinud kolmandate riikide kodanike teatavate kategooriate juurdepääsu registreeritud reisijate programmile;

· tagada registreeritud reisijate põhiõiguste ja eelkõige nende isikuandmete kaitse;

· vältida erinevate reisijate rühmade vahelist diskrimineerimist.

Rakenduslikud eesmärgid on järgmised:

· lühendada sagedaste reisijate piiriületusele kuluvat aega ja sellega kaasnevaid kulutusi ning suurendada piiripunktide läbilaskevõimet. Registreeritud reisijate piirikontrollile ei tohiks kuluda keskmiselt rohkem kui 20–40 sekundit;

· vabastada 25 % võrra seni sagedaste ja eelkontrolli läbinud reisijate piiriüleste liikumiste kontrollimisele kulunud vahendeid ning võimaldada keskenduda paremini kõrgema riskiastmega reisijatele[4] ja/või muude reisijate teenindamisele.

4.           Valikuvõimalused

Sidusrühmadega konsulteerimisel määrati kindlaks registreeritud reisijate programmi rakendamisega seotud viis valikuvõimalust. Iga kõnealuse viie valikuvõimaluse jaoks on kindlaks määratud tegelikud rakendamisvõimalused. 1. valikuvõimaluse „registreeritud reisijate programmile juurdepääsutaotluse esitamine” puhul on parim alamvalikuvõimalus niivõrd selge ja ilmne, et taotluse esitamine mis tahes välispiiril asuvas piiripunktis ja mistahes liikmesriigi konsulaadis valiti välja ilma täiendavate analüüsideta. Neli ülejäänud valikuvõimalust ja nende alamvalikuvõimalust on järgmised:

4.1.        2. valikuvõimalus: andmete säilitamine

4.1.1.     Registreeritud reisijate programm, mille aluseks on eraldi läbipääsuloal[5] säilitatavad andmed (alamvalikuvõimalus 2a)

4.1.2.     Registreeritud reisijate programm, mille aluseks on keskses andmebaasis säilitatavad andmed (alamvalikuvõimalus 2b)

4.1.3.     Registreeritud reisijate programm, mille aluseks on eraldi läbipääsuloal ning kombineeritult teabehoidlas säilitatavad andmed (alamvalikuvõimalus 2c)

4.2.        3. valikuvõimalus: eelkontrolli kriteeriumid

4.2.1      Samad kriteeriumid, mis mitmekordse viisa omanike puhul (aluseks kehtivad ELi õigusaktid) (alamvalikuvõimalus 3a)

4.2.2      Põhjalikum eelkontroll täiendavate kriteeriumide alusel (alamvalikuvõimalus 3b)

4.2.3      Tagasi lükatud valikuvõimalus: kolmandate riikide osalemine eelkontrollides (alamvalikuvõimalus 3c)

4.3.        4. valikuvõimalus: registreeritud reisijate piirikontrolli automatiseerimine

4.3.1.     Täisautomaatne piirikontrollisüsteem (alamvalikuvõimalus 4a)

4.3.2.     Poolautomaatne piirikontrollisüsteem (alamvalikuvõimalus 4b)

4.4.        5. valikuvõimalus: taotluse menetlemise tasu

4.4.1      20 euro suurune tasu (alamvalikuvõimalus 5a)

4.4.2      Tasu puudub (alamvalikuvõimalus 5b)

5.           Mõju hindamine

Tabel 1 – Valikuvõimaluste hindamine*)

Valikuvõimalused ja alamvalikuvõimalused || Lihtsustada ELi välispiiril kolmandate riikide kodanike piiriületust || Säilitada praegune turvalisuse tase || Kulud || Põhiõiguste kaitse

Valikuvõimalus 0 Alusjoon || 0 || 0 || 0 || 0

2. valikuvõimalus Läbipääsuloal säilitatavad andmed (2a) || √√√ || √√ || -√√ || -√

Keskses andmebaasis säilitatavad andmed (2b) || √√√√ || √√√ || -√√ || -√√√

Läbipääsuloal ja (kordumatu tunnus, biomeetrilised andmed ja avaldusel esitatud andmed) keskses teabehoidlas säilitatud andmed (kordumatu tunnuse number) (2c) || √√√ || √√√ || -√√√ || -√

3. ja 4. valikuvõimalus**) Sama eelkontroll, mis mitmekordse viisa omanikel, täisautomaatne piiriületus || √√√√ || √ || -√ || 0

Sama eelkontroll, mis mitmekordse viisa omanikel, poolautomaatne piiriületus || √ || √√ || -√ || 0

Põhjalikum eelkontroll, täisautomaatne piiriületus || √√√ || √√ || -√√ || -√√

Põhjalikum eelkontroll, poolautomaatne piiriületus || √ || √√√ || -√√√ || -√√

5. valikuvõimalus Taotluse esitamise tasu 20/10 eurot (5a) || √√ || - || 0 || -

Taotluse esitamise tasu puudub (5b) || √√√ || - || -√√√ || -

*) 1. valikuvõimaluse (registreeritud reisijate programmile juurdepääsutaotluse esitamine) kolm alamvalikuvõimalust ei ole tabelis esitatud, kuna parimat valikuvõimalust on juba kirjeldatud 4. peatüki alguses.

**) alamvalikuvõimaluste mõju 3. ja 4. valikuvõimalusele (eelkontrolli kriteeriumid ja piirikontrolli automatiseerimine) on otseselt seotud selles mõttes, et alamvalikuvõimaluste mõju taustauuringute suhtes ei ole võimalik hinnata ilma, et oleks teada, milline on eelistatum valikuvõimalus automatiseerimise suhtes ja vastupidi. Seetõttu on kahe valikuvõimaluse neli alamvalikuvõimalust (3a, 3b, 4a, 4b) ühendatud nelja võimalikku variatsiooni ning kõigi nelja mõju on hinnatud integreeritud viisil.

6.           valikuvõimaluste võrdlus

Andmete säilitamine

Kõik kolm alamvalikuvõimalust aitavad märkimisväärselt kaasa määratletud eesmärkide saavutamisele ning on täielikult kooskõlas ELi piiripoliitikaga: piiriületamisel ei vähene turvalisus ega ebaseadusliku sisserände ennetamise tase, samal ajal tõhustatakse ELi avatust maailmale ja tema suutlikkust lihtsustada piiriüleseid inimestevahelisi kontakte, kaubandust ning kultuurivahetust. Kõnealune programm oleks maailmas esimene, mis oleks avatud kõigile kolmandatele riikidele ning mis toimiks mitmes riigis, antud juhul siis kogu Schengeni alal. Kõnealuses valdkonnas nähakse Euroopat ülejäänud maailmale suunanäitajana.

Loal põhinev alamvalikuvõimalus võimaldab parandada nähtavust ning aitab vähendada andmekaitsega seotud muresid. Tsentraliseeritud registreeritud reisijate programmil põhinev alamvalikuvõimalus on turvalisem ning piiripunktis praktikas kergemini rakendatav. Viimasele on vastukaaluks aga vajadus töötada arendada välja süsteem, milles kõik andmed on kättesaadavad ja neis on võimalik teha otsinguid.

Loal / kesksel teabehoidlal põhineva alamvalikuvõimaluse puhul on tegemist eespool nimetatud kahe alamvalikuvõimaluse kombinatsiooniga, milles on ühendatud mõlema eelised. Sellega viiakse teatavas ELi süsteemis isikuandmete kasutamine miinimumini ning välditakse läbipääsuloapõhise süsteemi peamisi turvaprobleeme. Kõnealune alamvalikuvõimalus pakub kõige keerukamat integreerumist piirikontrolliprotsessi, kuna kasutatakse nii läbipääsuloa kontrollimist kui ka keskses teabehoidlas säilitatavate andmete kontrollimist.

Eelkontrolli kriteeriumid ja piirikontrolli automatiseerimine

Hindamine näitas, et rangemal eelkontrollil ei ole mingit tegelikku mõju piirikontrolli turvalisusele ning piiriületuse poolautomaatse piirikontrolli abil lihtsustamisel kaasnev lisaväärtus on liiga piiratud. Lisaks sellele suurendaks rangemad eelkontrolli menetlused märkimisväärselt liikmesriikide halduskulusid ning sellel oleks oluline mõju põhiõiguste kaitsele.

Taotluse menetlemise tasu

20 euro suuruse tasu abil neutraliseeritaks liikmesriikidele taotluste läbivaatamisel tekkivad halduskulud. See oleks ka kooskõlas viisataotluste töötlemiseks valitud lähenemisviisiga. Siiski tagaks ilma tasuta alamvalikuvõimaluse rakendamine paremini, et programmi kasutaks suurem arv inimesi. Kõnealuse valikuvõimaluse negatiivseks küljeks on see, et esitataks palju tingimustele mittevastavaid taotlusi.

7.           Eelistatud valikuvõimalus

Registreeritud reisijate programmile juurdepääsutaotluse esitamine

1. valikuvõimaluse puhul on selge, et andes reisijale võimaluse valida tema jaoks taotluse esitamiseks parim koht, tagataks programmis osalejate suurem arv, aidates seega liikmesriikidel reisijatevooge välispiiril asuvates piiripunktides paremini hallata. Seetõttu on eelistatumaks alamvalikuvõimaluseks registreeritud reisijate programmile juurdepääsutaotluse esitamine mis tahes piiripunktis ja mis tahes liikmesriigi konsulaadis. Kõnealuse alamvalikuvõimaluse kulutõhusus on selgelt parim ning see on ka täielikult kooskõlas kehtiva piiri- ja viisapoliitikaga.

Andmete säilitamine

Eelistatud valikuvõimaluse kindlaksmääramine seoses 2. valikuvõimalusega on keerukam, seda tõestati juba 6. peatükis. Iga alamvalikuvõimaluse lõpptulemus on 2. valikuvõimaluse puhul peaaegu võrdne, kuid igal alamvalikuvõimalusel on selgelt eristatavad nõrgad küljed: läbipääsuloal põhineva alamvalikuvõimalusega kaasnevad märkimisväärsed turvaprobleemid; kesksel andmebaasil põhineva alamvalikuvõimalusega kaasnevad märkimisväärsed probleemid põhiõiguste valdkonnas ning läbipääsuloal / kesksel teabehoidlal põhineva alamvalikuvõimalusega kaasnevad märkimisväärsed kulud. Tasuvusanalüüs näitab aga, et isegi läbipääsuloal / kesksel teabehoidlal põhineva alamvalikuvõimaluse kõrgemad ühekordsed kulud ja iga-aastased tegevuskulud saaksid pikemas perspektiivis tasutud registreeritud reisijate programmi kasutamisest liikmesriikidele tekkiva majandusliku kasuga. Seetõttu on kõnealune alamvalikuvõimalus 2. valikuvõimaluse puhul eelistatuim. Kõnealune alamvalikuvõimalus võimaldab turvalisuse, lihtsustamise ja andmekaitse vahel proportsionaalse tasakaalu saavutamist. Keskses teabehoidlas säilitatavad andmed on piirivalvuritele kättesaadavad ainult taotluse hindamisel, registreeritud reisijate programmi juurdepääsu tühistamisel/pikendamisel, juhul kui läbipääsuluba on kadunud või varastatud, või kui registreeritud reisija piiriületamisel ilmneb mis tahes probleeme. Piirikontrolli ajal saab piirivalvur kesksest teabehoidlast ainult kokkulangevust või kokkulangevuse puudumist tõendava teabe. Kõnealuse valikuvõimalusega rakendatakse „lõimitud eraelukaitse” põhimõtet.

Eelkontrolli kriteeriumid ning automatiseerimine

3. ja 4. valikuvõimaluse puhul on selge, et kui kombineerida täisautomaatset piirikontroll samade eelkontrolli kriteeriumidega nagu kasutatakse mitmekordsete viisade puhul, siis avaldab see kõige suuremat mõju registreeritud reisijate piiriületuse lihtsustamisele. Lisaks sellele pakub see tasakaalustatud lähenemisviisi turvalisusele ja põhiõiguste kaitsele. Tegemist on ka kõige vähem kulukama lähenemisviisiga, kui võtta arvesse rangemate taustauuringute ja poolautomaatse piirikontrolliga kaasnevad kulud.

Siiski tuleks märkida, et täisautomaatse piirikontrolli rakendamine nõuab riiki sisenemise/riigist lahkumise süsteemi paralleelset väljatöötamist ja rakendamist, mis võimaldaks asendada tembeldamiskohustuse kõigi reisijate, sealhulgas registreeritud reisijate programmis osalevate reisijate riiki sisenemise ja riigist lahkumise kuupäevade elektroonilise registreerimisega.

Taotluse menetlemise tasu

5. valikuvõimaluse puhul on mõistlik kasutada registreeritud reisijate programmi puhul 20/10 euro surust tasu, millega kaetaks taotluste läbivaatamisega kaasnevad halduskulud, mis seatakse tasemele, mis ei peletaks võimalikke taotlejaid eemale.

Kokkuvõtlikult koosneb eelistatud valikuvõimalus järgmisest:

· taotluste esitamine konsulaatides ja piiripunktides;

· läbipääsuloa ja iga taotleja anonüümsete biomeetriliste andmete tsentraliseeritud säilitamise ning taotluse andmete kombinatsioon;

· samade eelkontrolli kriteeriumide kohaldamine kui mitmekordseid viisasid käsitlevas kehtivas ELi õiguses;

· registreeritud reisijatele juurdepääsu andmine täisautomaatsele piirikontrollile;

· registreeritud reisija taotluse eest võetakse 20 euro suurust tasu. Juhul kui viisataotlus ja registreeritud reisijate programmi taotlus esitatakse samaaegselt ja samade tõendavate dokumentide alusel, võetakse vähendatud tasu (10 eurot).

Eelistatud valikuvõimalus on täielikult kooskõlas isikuandmete kaitset käsitlevate asjaomaste õigusaktidega, eelkõige andmekaitse põhimõtete ning vajaduse, proportsionaalsuse, eesmärgi piiritlemise ning andmete kvaliteedi nõuetega. Reisijate põhiõiguste ja eelkõige nende eraelu ja isikuandmete tõhusaks kaitseks peavad olemas olema vastavad kaitsemeetmed ja mehhanismid. Töötajad ning kolmandate riikide kodanikud peavad kõnealustest õigustest teadlikud olema.

Kulud ja rahaline toetus

Prognoositav ühekordne kulu, mida Amet peab registreeritud reisijate programmi eelistatud valikuvõimaluse keskse osa väljatöötamise eest maksma, on 43 miljonit eurot, see jaotub 2–3 aasta peale ning iga-aastane keskmine hooldus-/tegevuskulu oleks 20 miljonit eurot. Liikmesriikide ühekordne kulu siseriiklike infrastruktuuride väljatöötamiseks ja töölerakendamiseks ulatub 164 miljoni euroni, mis jaotub 2–3 aasta peale ning iga-aastane keskmine hooldus-/tegevuskulu oleks 81 miljonit eurot. Eespool nimetatud kulud hõlmavad ka halduskulusid, välja arvatud taotluste läbivaatamise kulud. Automatiseerimisega seotud kulud erinevad oluliselt sõltuvalt kasutatavate automaatväravate arvust.

Kulud, mis on seotud registreeritud reisijate programmi loomise ja käigus hoidmisega tegelevate töötajate ja seotud investeeringutega, hüvitatakse mõistliku aja jooksul inimressursside suurendamise ja piiriületuse madalama ühikuhinna vormis.

Komisjoni ettepanekus järgmise mitmeaastase finantsraamistiku kohta soovitatakse eraldada Sisejulgeolekufondile ajavahemikuks 2014–2020 4,6 miljardit eurot. Ettepanekus nähakse riiki sisenemise ja riigist lahkumise süsteemi ning registreeritud reisijate programmi välja arendamise jaoks soovituslikult ette 1,1 miljardit eurot, eeldades et väljatöötamist alustatakse alles 2015. aastal. Lisaks sellele eraldatakse väljaspool Sisejulgeolekufondi eraldi 822 miljonit eurot olemasolevate suuremahuliste IT-süsteemide juhtimiseks (SIS II, VIS ja EURODAC)[6]. Komisjon näeb ette kõnealuste süsteemide rakendusülesannete usaldamise Ametile. Siseriiklikele arenduskuludele rahalise toetuse andmine tagaks, et raske majanduslik olukord siseriiklikul tasandil ei ohusta ega viivita projektide teostumist.

Registreeritud reisijate programmi rakendamisest kolmandatele riikidele kulusid ei teki. Pärast registreeritud reisijate programmi võimalikku vastuvõtmist teavitatakse kolmandaid riike lihtsustamismehhanismist ning sellest, et nende kodanikud võivad registreeritud reisijate programmile juurdepääsu taotleda.

8.           Järelevalve ja hindamine

Korraldusasutus (Amet) tagab vahendite olemasolu registreeritud reisijate programmi toimimise järelevalve teostamiseks peamiste poliitiliste eesmärkide täitmisel. Lisaks sellele esitab komisjon registreeritud reisijate programmi kohta üldise hinnangu. Mõjuhindamine tõstab esile peamised näitajad, mille abil jälgida, millises ulatuses on poliitilised eesmärgid täidetud. Peamisteks teabeallikateks on registreeritud reisijate programmi teabehoidla ja ABC-süsteemid.

[1]               ELT L 158, 30.4.2004.

[2]               SEK(2008) 154, 13.2.2008.

[3]               KOM(2011)680 (lõplik).

[4]               Registreeritud reisijate programmiga mitte ühineda otsustanud reisijad ei ole kõrgema riskiastmega reisijad ning neid ei peeta nendeks ka registreeritud reisijate programmis mitteosalemise tõttu.

[5]               Registreeritud reisijate programmi kontekstis tähendab läbipääsuluba volitatud kasutajale antud füüsilist andmekandjat, millega tõendatakse elektrooniliselt tema isikut. Läbipääsuluba toimib kui elektrooniline võti, millega võimaldatakse juurdepääs millelegi, kõnealusel juhul ABC-süsteemile.

[6]               KOM(2011)750 (lõplik).