2008/0244 (COD)

KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE, mis on esitatud Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 294 lõike 6 alusel ning milles käsitletakse

nõukogu seisukohta Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi (millega sätestatakse varjupaigataotlejate vastuvõtu nõuded) vastuvõtmise kohta

1.           Taustteave

Euroopa Parlamendile ja nõukogule ettepaneku edastamise kuupäev: (dokument KOM(2008) 815 (lõplik)/2 – 2008/0244/COD) || 9. detsember 2008

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee arvamuse kuupäev: || 16. juuli 2009

Euroopa Parlamendi seisukoha kuupäev, esimene lugemine: || 7. mai 2009

Muudetud ettepaneku edastamise kuupäev: || 6. juuni 2011

Nõukogu seisukoha vastuvõtmise kavandatav kuupäev: (dokument KOM(2011) 320 (lõplik) – 2008/0244/COD) || 7. juuni 2013

2.           Komisjoni ettepaneku eesmärk

Ettepanekuga muudetakse 2003. aasta vastuvõtutingimuste direktiivi, millega sätestatakse varjupaigataotlejate vastuvõtu miinimumnõuded. Ettepaneku eesmärk on tagada paremad ja ühtsemad varjupaigataotlejate kohtlemise nõuded. Selles käsitletakse eelkõige kinnipidamise põhjusi ning selles esitatakse põhjalik loetelu eeskirjadest ja tagatistest. Ettepanekuga tugevdatakse sätteid, mis käsitlevad tööturule, materiaalsele abile, tervishoiule ja õigusabile juurdepääsu, saatjata alaealiste esindamist, erivajaduste kindlaksmääramist ning komisjoni rolli lihtsustamist rakendamise jälgimisel.

3.           Märkused nõukogu seisukoha kohta

Pärast komisjoni 2011. aasta juunis esitatud muudetud ettepanekut, mille eesmärk oli anda ülevaade läbirääkimiste käigus saavutatust, jõudsid kaasseadusandjad 28. juunil 2012 ühisele seisukohale poliitilisel tasandil. 11. juulil 2012 kiitis COREPER ühehäälselt heaks ühise seisukoha. Samuti kiideti see mitteametlikult heaks kodanikuvabaduste, justiits- ja siseasjade komisjonis (LIBE) 19. septembril 2012 seisukohtade väljaselgitamiseks toimunud hääletusel (51 poolt- ja 4 vastuhäält, erapooletuid oli 3). 20. septembril saatis LIBE komisjoni esimees nõukogu eesistujale kirja, milles märkis, et kui nõukogu võtab ühise seisukoha muudatusteta vastu, soovitab ta LIBE komisjoni liikmetel ja seejärel täiskogul kiita ühine seisukoht muudatusteta heaks.

Allpool esitatakse peamised erinevused ühise seisukoha ja komisjoni 2011. aasta muudetud ettepaneku vahel.

Pereliikmete määratlus − artikli 2 punkt c

Komisjoni ettepanekus laiendati pereliikmete määratlust seoses alaealistega. See hõlmab eelkõige taotleja alaealisi abielus olevaid lapsi, alaealise taotleja alaealisi vendi ja õdesid ja lapsevanemaid või alaealise eest vastutavat täiskasvanut. Igal juhul hõlmab see nii abielus kui ka vallalisi alaealisi.

Ühises seisukohas seda määratlust ei kinnitata, vaid valitakse miinimumnõuete direktiivi muudetud ettepanekus kokkulepitud kitsam määratlus.

Vastuvõtutingimuste direktiivis hõlmab pereliikmete määratlus siiski vaid majutamise korraldamist ja eelkõige pereliikmete õigust koos majutamisele. Komisjoni ettepaneku eesmärgid on täielikult täidetud, kuna ühises seisukohas sisalduvad majutusega seotud tagatised ka muudes sätetes, millega tagatakse alaealiste (nii abielus kui ka vallalised) õigused.

Haavatavate isikute vastuvõtu erivajaduste hindamine – artikkel 22 ja põhjendus 14

Ühine seisukoht vastab komisjoni ettepaneku eesmärkidele sellesse rühma kuuluvate taotlejate kohtlemise osas. Ehkki sõnastus on läbirääkimiste käigus oluliselt muutunud, on üle võetud kohustus hinnata kõikide taotlejate individuaalseid vajadusi, et teha kindlaks, kes on haavatav isik ja võiks seetõttu vajada spetsiaalseid vastuvõtutagatisi.

Komisjoni ettepanekusse tehti muudatused peamiselt kartuse tõttu, et kindlakstegemise menetlus võib tekitada ebaproportsionaalseid halduskulusid ja tarbetuid haldusmenetlusi. Muudatustega seega küll täpsustatakse kindlakstegemise menetluse kohaldamisala, aga seda ei piirata.

Materiaalsed vastuvõtutingimused − artikli 17 lõige 5 ja põhjendus 20

Ühisesse seisukohta on üle võetud komisjoni ettepanekus sisalduv kohustus, mille kohaselt liikmesriigid peavad kasutama varjupaigataotlejatele vajaliku materiaalse abi taseme väljaarvutamisel riiklikku võrdlusnäitajat. Näitena sellisest võrdlusnäitajast pakkus komisjon välja liikmesriikide kodanikele antava sotsiaalabi. Seda näidet ei võetud ühisesse seiskohta üle, kuna kardeti, et see toob endaga automaatselt kaasa varjupaigataotlejate kohtlemise võrdsetel alustel liikmesriikide kodanikega. Kuna see võrdlusnäitaja oli esitatud asjaomases sättes vaid näitena, ei mõjuta selle väljajätmine sättes esitatud kohustust.

Tervishoid – artikkel 19

Tervishoiuteenuste osas on ühisesse seisukohta üle võetud komisjoni ettepanekus sisalduv eesmärk, kuna see tagab kõigile taotlejatele, sealhulgas haavatavatele isikutele, kõrgematele nõuetele vastavad tervishoiuteenused. Ühises seisukohas on viide „traumajärgne stress” asendatud viitega „rasked vaimsed häired”. See muudatus ei piira käesoleva sätte reguleerimisala.

Materiaalsete vastuvõtutingimuste kitsendamine või tühistamine – artikkel 20 ja põhjendus 21

Ühises seisukohas ollakse selle küsimuse ühes aspektis komisjoni ettepanekuga võrreldes piiravamad. Nimelt võetakse artiklis 20 uuesti kasutusele praeguses direktiivis sisalduv säte, mis võimaldab toetust vähendada või tühistada ka juhul, kui varjupaigataotlus esitatakse põhjendamatult hilja.

Samas on selle põhjuse sõnastust muudetud nii, et see oleks praegu kehtivast leebem. Nimelt on võimalik abi vaid vähendada ja mitte täielikult tühistada ning liikmesriigid peavad kõigepealt tegema kindlaks, et viivitus ei olnud põhjendatud. Samuti on selles sätestatud, et igal juhul tuleb taotlejatele tagada „inimväärne elatustase”. Vastavalt komisjoni ettepanekule säilitatakse ühises seisukohas kohustus tagada, et abi tühistamist või vähendamist käsitlevate otsuste kohta on võimalik esitada kaebus ning võimalus taotleda tasuta õigusabi.

Juurdepääs tööturule − artikkel 15 ja põhjendus 19

Ühine seisukoht on komisjoni ettepanekuga võrreldes piiravam seoses maksimaalse ajaga, mille möödumisel tagatakse taotlejale juurdepääs tööturule [9 kuud komisjoni pakutud 6 kuu asemel, ning ainult siis, kui selle aja jooksul ei ole esimese astme otsust tehtud]. Samuti võetakse uuesti kasutusele komisjoni ettepanekust välja jäetud võimalus tööturutesti läbiviimiseks.

Samas tagatakse kõrgem kaitse tase kui praeguses direktiivis, mille kohaselt tagatakse juurdepääs tööturule 12 kuud möödudes. Ühises seisukohas on alles jäetud komisjoni ettepanekus sisalduv kohustus, mille kohaselt liikmesriikidel tuleb tagada, et kuigi tööturule juurdepääsu suhtes võib kehtestada tingimusi, ei tohi need praktikas olla nii piiravad, et takistaksid tegelikku juurdepääsu tööturule.

Kinnipidamine

On oluline märkida, et kui mõned üldpõhimõtted välja arvata, puuduvad kehtivas direktiivis eeskirjad kinnipidamise kohta. Seepärast võib öelda, et ühise seisukohaga luuakse praeguste nõuetega võrreldes suur lisaväärtus, võttes suures osas üle komisjoni ettepaneku eesmärgid.

a) Kinnipidamise põhjused − artikli 8 lõige 3

Ühise seisukohaga lisatakse komisjoni esitatud neljale põhjusele veel üks põhjus. Kõnealune põhjus võimaldab varjupaigataotleja kinnipidamist, kui riigiasutused suudavad objektiivsete kriteeriumide alusel (sealhulgas selle alusel, et isikul oli võimalus taotleda varjupaika varem, aga ta seda ei teinud) tõendada, et varjupaigataotleja eesmärk oli tagasisaatmismenetluse nurjamine.

Ühisesse seisukohta on üle võetud põhjuste täielik loetelu. Samuti hõlmab see kõiki komisjoni ettepanekus sisalduvaid üldisi tagatisi [proportsionaalsuse, vajalikkuse põhimõte, alternatiivsete võimaluste arvestamine jne].

b) Tagatised kinnipeetud varjupaigataotlejatele – artikkel 9

Ühine seisukoht säilitab suurel määral komisjoni esitatud tagatised: võimalus saada tasuta õigusabi, teave kinnipidamise põhjuste ja edasikaebamise võimaluste kohta. Siiski ei nähta selles ette kinnipidamiskorralduse automaatset kohtulikku läbivaatamist, kui kõnealuse korralduse on väljastanud haldusasutus. Samas aga lasub ühise seisukoha kohaselt liikmesriikidel sellistel juhtudel kohustus teavitada varjupaigataotlejat kirjalikult tema õigusest kinnipidamiskorraldus vaidlustada ning tagada selle kiire menetlemine.

c) Vastuvõtu erivajadustega isikute kinnipidamine − artikkel 11

Komisjoni muudetud ettepaneku artikli 11 lõike 1 kohaselt keelatakse liikmesriikidel pidada kinni haavatavaid isikuid, kui ei ole kindlaks tehtud, et nende tervislik seisund (sealhulgas vaimne tervis) ja heaolu kinnipidamise tagajärjel ei halvene. See on ühisest seisukohast välja jäetud. Selle asemel sätestatakse ühises seisukohas, et „kinnipeetud taotlejate, kes on haavatavad isikud, tervis, sealhulgas vaimne tervis, on siseriiklike asutuste esmatähtis mure” ning et liikmesriigid tagavad regulaarse järelevalve ja piisava toe, võttes arvesse nende isikute eriolukorda, sealhulgas nende tervist.

Artikli 11 lõiget 1 tuleb käsitleda koos artikliga 22, milles liikmesriike kohustatakse viivitamata hindama kõigi riigi territooriumile saabuvate varjupaigataotlejate olukorda, eesmärgiga teha kindlaks nende erivajadused, sealhulgas tervise ja vaimse tervisega seonduvad vajadused. Selles suhtes aitab artikkel 22 tagada ka seda, et artikli 11 lõike 1 eesmärgid oleksid täidetud.

Artiklis 11 ei viidata enam kohustusele tagada, et kinnipidamist ei kohaldata, kui ei ole kindlaks tehtud, et see vastab lapse huvide arvestamise põhimõttele. Siiski märgitakse direktiivi artiklis 23, et alaealistega seotud sätteid rakendades peavad liikmesriigid eelkõige silmas lapse huvisid, nii nagu see on sätestatud ka ÜRO lapse õiguste konventsioonis. Selles suhtes säilib direktiivis kohustus tagada, et lapse parimate huvide arvestamise põhimõtet järgitakse kõikidel juhtudel, kaasa arvatud kinnipidamisel.

Ühises seisukohas on sõnastusest „eriti erakorraline” jäetud välja sõna „eriti”. Siiski on tekstis endiselt alles põhimõte, et alaealisi peetakse kinni üksnes erakorralistel asjaoludel.

d) Kinnipidamistingimused – artikkel 10

Ühises seisukohas ei säilitata komisjoni väljapakutud kohustust tagada kõikidel juhtudel, et kinnipeetud varjupaigataotlejaid hoitakse muudest kolmandate riikide kodanikest lahus, vaid üksnes „võimaluse korral”. Siiski tagatakse, et sellistel juhtudel rakendatakse varjupaigataotlejate puhul kolmandate riikide kodanikest erinevat korda ja tagatakse direktiivis sätestatud vastuvõtutingimuste kohaldamine.

Lisaks sellele lubab ühine seisukoht liikmesriikidel erakorralistel asjaoludel kasutada majutamist vanglas, kui ta „peab” seda tegema ja kui tal „ei ole võimalik” pakkuda majutust spetsiaalses kinnipidamisasutuses. Komisjoni ettepanekus lubati vanglaasutusi kasutada ainult kohtade puudumise korral spetsiaalsetes kinnipidamisasutustes. Siiski tagatakse ühise seisukohaga, et kinnipeetud varjupaigataotlejaid hoitakse tavalistest vangidest lahus.

Ülejäänud komisjoni ettepanekus sisalduvad tagatised on ühisesse seisukohta üle võetud: juurdepääs vabaajategevusele, sealhulgas tegevus vabas õhus, selle tagamine, et ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Ametit ja valitsusväliseid organisatsioone esindavatel isikutel, pereliikmetel ja õigusnõustajate on võimalus taotlejatega suhelda ja neid külastada, ning võimalus saada teavet kinnipidamisasutuse toimimise kohta.

Edasikaebused (tasuta õigusabi ja esindamine) − artikkel 26

Saavutatud ühine seisukoht on komisjoni ettepanekust kahes punktis piiravam. Esiteks sisaldub selles tasuta õigusabi saamiseks põhiõiguste hartal põhinev täiendav tingimus, mille kohaselt „selline abi [peab olema] vajalik, et tagada […] tegelik juurdepääs kaitsele”. Teiseks võetakse kasutusele nn põhjendatuse kontroll (mis tuleneb Euroopa Inimõiguste Kohtu kohtupraktikast), mille alusel võivad kohtunikud keelduda tasuta õigusabi andmisest, kui nad hindavad, et edasikaebusel ei ole eduvõimalusi.

Samas on need kaks täiendavat aspekti kooskõlas kujuneva kohtupraktika ja liikmesriikide praeguste kohustustega, mis käsitlevad tõhusat juurdepääsuga õiguskaitsele. Selleks et otsustada, kas tasuta õigusabi on vajalik, tuleb kohtul alati kõigepealt hinnata õigusmenetluste raskusastet, isiku võimet neist aru saada ning sanktsioonide raskusastet. Ehkki taotlejate puhul on raske tõendada, et selline õigusabi ei ole vajalik (kui neil puudub keeleoskus, nad ei tunne siseriiklikku kohtumenetlust jne), võib ette tulla juhtumeid, mil kohus leiab, et juurdepääs õigusabile on ebaproportsionaalne (näiteks taskuraha minimaalne vähendamine, mis ei mõjuta taotleja põhiõigusi).

4.           Kokkuvõte

Ühine seisukoht vastab täielikult komisjoni ettepanekute põhieesmärkidele. See loob varjupaigataotlejate kohtlemist käsitlevate praeguste nõuetega võrreldes lisaväärtuse ja ühtlustab täiendavalt taotlejate vastuvõtutingimusi. Ühise seisukohaga kehtestatakse eeskirjad kinnipidamise ja tasuta õigusabile juurdepääsu kohta; neid küsimusi praegused varjupaigaalased õigusaktid ei käsitle. Nõukogu seisukoht on seega üldiselt kooskõlas komisjoni ettepanekuga ja seda võib toetada.