KOMISJONI ARUANNE NÕUKOGULE JA EUROOPA PARLAMENDILE Liikmesriigid teel avaliku sektori ühtlustatud raamatupidamisstandardite poole Rahvusvaheliste avaliku sektori raamatupidamisstandardite (IPSAS) sobivus liikmesriikidele /* COM/2013/0114 final */
KOMISJONI ARUANNE NÕUKOGULE JA EUROOPA
PARLAMENDILE Liikmesriigid teel avaliku sektori
ühtlustatud raamatupidamisstandardite poole Rahvusvaheliste avaliku sektori
raamatupidamisstandardite (IPSAS) sobivus liikmesriikidele 1. õiguslik taust ja raamistik Käesoleva aruandega täidab komisjon oma
kohustuse vastavalt nõukogu 8. novembri 2011. aasta direktiivi 2011/85/EL[1] (liikmesriikide
eelarveraamistiku nõuete kohta) artikli 16 lõikele 3, milles on sätestatud, et
komisjon hindab 31. detsembriks 2012 rahvusvaheliste avaliku sektori
raamatupidamisstandardite sobivust liikmesriikidele. Hinnang põhineb komisjoni
talitustega, rahvusvaheliste organisatsioonidega, nagu Rahvusvaheline
Valuutafond, erialaspetsialistidega ning muude liikmesriikides ja kaugemal
asuvate sidusrühmadega, nagu rahvusvahelise avaliku sektori
raamatupidamisstandardite nõukogu (kes on nende kehtestaja), konsulteerimise
käigus saadud teabel. Võlakriis näitas, et valitsused peavad selgelt
demonstreerima finantsstabiilsust, ning rõhutas tarvidust täpsema ja
läbipaistvama eelarvearuandluse järele. Nõukogu direktiivis 2011/85/EL
(eelarveraamistiku direktiiv) tunnistatakse, et liidu eelarvealase
järelevalveraamistiku jaoks on võtmetähtsusega täielike ja usaldusväärsete ning
liikmesriigiti võrreldavate eelarveandmete kättesaadavus. Seepärast
kehtestatakse liikmesriikide eelarveraamistikke reguleerivad eeskirjad, mis on
vajalikud selleks, et tagada kooskõla Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklis
126 sätestatud kohustusega vältida valitsemissektori eelarve ülemäärast
puudujääki. Ühelt poolt on eelarvedistsipliin oluline majandus- ja rahaliidu
püsimajäämiseks, teiselt poolt põhineb finantsstabiilsus usaldusel. Käesolevas
aruandes vaadeldakse üht usalduse ülesehitamise ja eelarveseisundi parema
mõõtmise ja prognoosimise vahendit, milleks on avaliku sektori ühtlustatud
tekkepõhise raamatupidamisarvestuse standardid. Direktiivi 2011/85/EL artiklis 3 on
sätestatud, et „liikmesriigid [kasutavad] avaliku sektori
raamatupidamisarvestuse süsteeme, mis hõlmavad põhjalikult ja ühetaoliselt
kõiki valitsemissektori allsektoreid ning sisaldavad tekkepõhiste andmete
koostamiseks vajalikku teavet eesmärgiga valmistada ette ESA 95 standardil
põhinevad andmed”[2].
Sellega tunnistatakse suurt ebakõla üksnes rahavooge talletava avaliku sektori
raamatupidamise ning Euroopa Liidu (EL) eelarvejärelevalve vahel, mis põhineb
ESA (European System of National and Regional Accounts, Euroopa rahvamajanduse
ja regionaalse arvepidamise süsteem) 95 standardi kohastel tekkepõhistel
andmetel. See tähendab, et kassapõhised andmed tuleb teisendada tekkepõhisteks
andmeteks, mida saab teha ühtlustamise ja kohandamiste, sealhulgas
makromajanduslikel andmetel põhinevate arvutuste kaudu. Kui tekkepõhist
raamatupidamist mikrotasandil ei peeta, on finantstehingud ja bilanss vaja tuletada
eri allikatest, ja see toob kaasa statistilised lahknevused mittefinantskontode
ja finantskontode puudujääkide vahel. Avaliku sektori raamatupidamise ja ESA 95
standardi kohaste tekkepõhiste andmete vahelist ebakõla kinnitatakse ka
komisjoni 15. aprilli 2011. aasta teatises Euroopa Parlamendile ja nõukogule
„Euroopa statistika tõhusa kvaliteedijuhtimise väljatöötamine”[3]. Teatises juhitakse tähelepanu
asjaolule, et Euroopa Liidu tasandi statistika kvaliteet sõltub väga palju kogu
statistika koostamise protsessi asjakohasusest. Seepärast propageerib Eurostat
ühtlustatud ja ESAga kooskõlas olevate tekkepõhiste raamatupidamisstandardite
kasutamist valitsemissektori kõikides üksustes. Rahvusvahelised avaliku sektori raamatupidamisstandardid
(International Public Sector Accounting Standards, IPSAS) on praegu ainsad
rahvusvahelisel tasandil tunnustatud avaliku sektori raamatupidamisstandardid.
Need põhinevad rahvusvahelistel finantsaruandlusstandarditel (International
Financial Reporting Standards, IFRS), mida kasutatakse laialdaselt erasektoris,
ja sisaldavad 32 tekkepõhise raamatupidamise standardit pluss ühte kassapõhist
standardit. Seetõttu nõutaksegi direktiivi 2011/85/EL
artikli 16 lõikes 3 rahvusvaheliste avaliku sektori raamatupidamisstandardite
liikmesriikidele sobivuse hindamist. 2. Sissejuhatus Valitsemissektori tegevusega on kõigi ELi
liikmesriikide majanduses seotud põhiosa sisemajanduse koguproduktist (SKP)
ning valitsuste varad ja kohustused on neis kõigis määrava tähtsusega.
Seepärast tuleb neid tõhusalt majandada ning valitsused peavad andma selle
kohta aru kodanikele, nende esindajatele, investoritele ja muudele
sidusrühmadele. Valitsemissektori finantsstatistika näitab
kõigi valitsemissektori eri allsektorite raamatupidamisandmeid, et poliitikud
ja muud sidusrühmad saaksid analüüsida valitsemissektori finantsseisundit ja
tulemuslikkust ning riigi rahanduse pikaaegset jätkusuutlikkust. Nimetatud
statistika peamised allikad on eri valitsusüksuste raamatupidamisdokumendid ja
aruanded, mida on täiendatud finantsteabega. Usaldusväärsel valitsemissektori
finantsarvestusel on riigi raamatupidamise ettevalmistamises ning mõistagi
eelarve planeerimises, kooskõlastamises ja järelevalves oluline koht. Kaks olulist rahanduse jätkusuutlikkuse
näitajat on võlad ja eelarvepuudujääk, mida kasutatakse kogu Euroopa Liidus stabiilsuse
ja kasvu paktist kinnipidamise hindamiseks. Aluslepingutele lisatud ülemäärase
puudujäägi menetlust käsitlevas protokollis nr 12 ning ELi toimimise lepingu
artiklis 126 on sätestatud, et valitsemissektori kavandatud või tegeliku
eelarvepuudujäägi määr ei tohi olla rohkem kui 3 % SKPst ning valitsemissektori
võlg ei tohi moodustada rohkem kui 60 % SKPst. Komisjon jälgib tähelepanelikult
liikmesriikide eelarvepiiranguid, et tagada majandus- ja rahaliidu tõhus
toimimine. Kui liikmesriigil ei õnnestu eelarvepuudujäägi piirmäärast kinni
pidada ning olukorda ei saa hinnata erandlikuks ja ajutiseks, võib algatada
ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse. Pärast seda, kui komisjon on arvamust
avaldanud, otsustab nõukogu, kas liikmesriigis on ülemäärane eelarvepuudujääk,
ning kui see on nii, esitab liikmesriigile soovitused ja ajakava
parandusmeetmete võtmiseks. 3. milleks on vaja ühtlustatud
tekkepõhiseid avaliku sektori raamatupidamisstandardeid Tekkepõhine raamatupidamine on ainus enamusele
vastuvõetav teabesüsteem, mis annab tervikliku ja usaldusväärse pildi valitsuse
finants- ja majandusseisundist ja tulemuslikkusest, peegeldades täiel määral
teatava üksuse varasid ja kohustusi arvestusperioodil ning samuti tulusid ja
kulusid raamatupidamiskontode sulgemise hetkel. Tekkepõhine raamatupidamine
eeldab kirjete tegemist mitte maksete tegemise hetkel, vaid siis, kui
majanduslikku väärtust luuakse, see teiseneb või kaob, või kui tekib kaebusi ja
kohustusi või kui need teisenevad või kaovad. Kassapõhise raamatupidamise puhul
registreeritakse tehingud hetkel, mil summa laekub või tasutakse. Tekkepõhine
raamatupidamine on majanduslikult usaldusväärsem kui kassapõhine raamatupidamine
ning just seepärast on praegune ELi eelarvejärelevalve raamistik ESA 95
tekkepõhine. Lisaks võimaldab tekkepõhine raamatupidamine avalikus sektoris
vältida teatavaid raamatupidamistrikke, mida kassapõhise raamatupidamise puhul
teha annab (makse tehakse kas varem või see peatatakse, et kanda see
raamatupidamisse valitsusele sobival ajavahemikul). Tekkepõhise raamatupidamise
kasutamine ei tähenda aga kassapõhise raamatupidamise kaotamist ega asendamist,
eriti juhul, kui viimast kasutatakse eelarvestamise ja eelarvekontrolli
eesmärgil. Tegelikult tuleks tekkepõhist raamatupidamist vaadelda kassapõhise
raamatupidamise suhtes pigem täiendavana kui asendavana. Pakkudes täielikku
pilti teatud üksuse majandus- ja finantsseisundi ning tulemuslikkuse kohta, asetab
see kassapõhise raamatupidamise üldisesse konteksti. Tekkepõhise raamatupidamise ühtsete
standardite kasutuselevõtmine kõikidel ELi valitsemistasanditel parandaks
mitmeti avalikku haldust ja valitsemist. Tekkepõhine arvepidamine mikrotasandil
avalikus sektoris peaks parandama avaliku halduse tõhusust ning lihtsustama
likviidsuse tagamist, mis on vajalik eeltingimus avalik-õigusliku teenuse
säilimiseks ja toimimiseks. Nagu ka muu majandustegevuse puhul sõltub avaliku
sektori tõhususe haldamine ja kontroll sellest, kuidas hallatakse sektori
majandus- ja finantsseisundit ning tulemuslikkust. Kahekordsetel kirjetel
rajanev tekkepõhine raamatupidamine on ainus laialdaselt tunnustatud süsteem,
mille teave on usaldusväärne ja õigeaegne. Lisaks suurendab ühtlustatud
tekkepõhine valitsemissektori raamatupidamine läbipaistvust,
vastutustundlikkust ja avaliku sektori finantsaruandluse võrreldavust, ning
võib aidata tõsta avaliku sektori eelarvekontrolli tõhusust ja tulemuslikkust. 3.1. Tekkepõhise raamatupidamise
praegune seis ELi liikmesriikides Enamik liikmesriike juba rakendab või hakkab
peagi rakendama tekkepõhist raamatupidamist oma valitsemissektoris vastavalt
riigi õigusnormidele. 11 liikmesriigis on segasüsteem, mille puhul eri
valitsemistasanditel on kasutusel eri raamatupidamismeetodid[4]. Euroopa Komisjoni ning muude
ELi institutsioonide ja asutuste raamatupidamisraamistik ja -süsteemid on
tekkepõhised ja lähtuvad IPSASest. Nii on ka mitme muu rahvusvahelise
organisatsiooni puhul. Järjest enam (kuid mitte üksmeelselt) on
hakatud tunnistama vajadust kasutada ELis ja selle liikmesriikide
valitsemissektoris tekkepõhist raamatupidamist, kuigi praegugi puudub
ühtlustatud lähenemisviis. 3.2. Makrotasandi raamatupidamise
raamistik Euroopa arvepidamise süsteem ESA, mis on
tekkepõhine, kujutab endast makrotasandi statistilise aruandluse raamistikku
ELi valitsus- ja valitsusvälistele sektoritele. Ülemäärase eelarvepuudujäägi
menetluse raames arvutatakse ESA kohased andmed valitsemissektori võla ja
eelarvepuudujäägi kohta ELi liikmesriikide valitsemissektori üksuste
individuaalsete konsolideeritud raamatupidamiskontode alusel ning määratletakse
ELi õigusaktidega. Seoses ELi eelarvejärelevalve ja ülemäärase
eelarvepuudujäägi menetlusega on komisjoni ülesanne vastavalt ELi toimimise
lepingu artiklile 126 hinnata korrapäraselt nii liikmesriikide teatatud
tegelike andmete kui ka nende aluseks olevate ESA kohaselt esitatud
valitsemissektori arvepidamisaruannete kvaliteeti. Viimased suundumused, eriti
osa liikmesriikide ebakohane finantsaruandlus, on näidanud, et
eelarvestatistika kogumise süsteem ei ole piisavalt leevendanud riski, et
Eurostatile edastatakse ebakvaliteetseid andmeid. Lisaks tõi majandus- ja
finantskriisi mõju esile vajaduse tugevdada euroala ja kogu Euroopa Liidu
majandusjuhtimise struktuuri. Komisjon reageeris 29. septembril 2010, võttes
vastu seadusandlike ettepanekute paketi ehk nn Euroopa majandusjuhtimise paketi
(kutsutakse ka kuue seadusandliku ettepaneku paketiks), mille ka Euroopa
Parlament ja nõukogu 16. novembril 2011 vastu võtsid[5]. Sellega soovitakse laiendada ja
parandada eelarvepoliitika, makromajanduspoliitika ja struktuurireformide
järelevalvet, et kõrvaldada kehtivates õigusaktides avastatud puudused. Juhuks,
kui liikmesriigid oma kohustusi ei täida, on kavandatud uued
jõustamismehhanismid. On selge, et need mehhanismid peavad põhinema
kvaliteetsel statistilisel teabel, mis on saadud tänu kindlatele ja
ühtlustatud, ELi avalikule sektorile kohandatud raamatupidamisstandarditele. Võrreldavate ja sidusate tekkepõhiste
lähteandmete (valitsemissektori üksuste raamatupidamise algandmed) olemasolu ja
kvaliteet mikrotasandi raamatupidamises on eeltingimus kvaliteetsete andmete
saamiseks võla ja eelarvepuudujäägi kohta tekkepõhises makroraamatupidamises.
Liikmesriikide avaliku sektori mikrotasandi raamatupidamine on väga varieeruv,
mistõttu on andmeid keeruline võrrelda nii liikmesriikide sees kui ka nende vahel.
Praegune lähenemisviis, milleks on avaliku sektori ühtlustamata mikrotasandi
raamatupidamisandmete ühildamine ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse
eesmärkidega, hakkab end ammendama. Kõigi liikmesriikide avaliku sektori (s.o
valitsemissektori) üksuste ühtlustatud mikrotasandi raamatupidamissüsteemid,
mille suhtes kohaldatakse sisekontrolli ja mida auditeeritakse, tundub olevat
ainuvõimalik tõhus viis parima võimaliku kvaliteediga tekkepõhiste andmete
koostamiseks võla ja eelarvepuudujäägi kohta kooskõlas kehtivate
õigusnormidega. See on ka direktiivi 2011/85/EL üks põhiettepanekuid. 3.3. Ühtlustamisvajadus Valitsemissektori makromajandusliku statistika
koostamiseks ning ELi toimimise lepingu artiklit 338 silmas pidades oleks
vajalikku statistikat võimalik märkimisväärselt parandada, kui kõik
valitsemissektori üksused kasutaksid ühtlustatud raamatupidamisstandardeid. Sel
juhul saaks kasutada ühiseid võrdlustabeleid üksuse raamatupidamiskontode
kooskõlastamiseks ESA kohaste kontodega, mis aitaks olulisel määral lihtsustada
statistilist kontrolli. Eelarveläbipaistvus on oluline
makromajandusliku stabiilsuse saavutamiseks ning järelevalve ja poliitilise
nõustamise seisukohast. Avaliku sektori ühtlustatud raamatupidamisstandardid
suurendaksid läbipaistvust, võrreldavust ja kulutõhusust ning looksid aluse
avaliku sektori paremale juhtimisele. Makrotasandil on finantskriis toonud
esile usaldusväärsete finants- ja eelarveandmete õigeaegse esitamise olulisuse
ning näidanud, millised on avaliku sektori ebatäieliku ja mittevõrreldava
finantsaruandluse tagajärjed. Pikemas perspektiivis võib kaaluda liikumist
ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse raames kehtestatud näitajate
täpsustamise suunas, võttes aluseks avaliku sektori makrotasandi
raamatupidamistulemused (eelarvepuudujääk/võlg), mis põhinevad sidusate ja
põhjalike mikrotasandi raamatupidamisandmete palju vahetumal konsolideerimisel.
Integreeritud arvepidamis- ja aruandlusraamistiku vastuvõtmine koos teatava
kohandamisega ESA 95 standardite põhjal võimaldaks saada andmed võlgade ja
eelarvepuudujääkide kohta vahetult nimetatud süsteemidest. Selle aluseks
võiksid olla avaliku sektori tõesed ja ühtlustatud raamatupidamisandmed, mida
on kontrollitud ja auditeeritud kas vahetult võtmenäitajate või kaudselt
finantsaruannete põhjal. See võib aidata ka vähendada eelarvepuudujääkide ja
võlgadega seotud aruandlusele kuluvat aega. Valitsustel on turuosaliste (valitsemissektori
väärtpaberite omanikud ja võimalikud investorid) suhtes kohustus arvestada
üldsuse huviga, mis seisneb oma finantsseisundi ja -suutlikkuse kohta
usaldusväärse ja võrreldava teabe õigeaegses esitamises, samamoodi nagu börsil
noteeritud ettevõtetel on kohustused aktsiaturu osaliste ees. Samuti on
vaja tagada minimaalne rahvusvaheline võrreldavus, eelkõige seetõttu, et
valitsemissektori väärtpaberid konkureerivad omavahel ülemaailmsel finantsturul
ja see eeldab süsteemi, mis põhineb ülemaailmselt tunnustatud avaliku sektori
standarditel. Lisaks tagab ühtlustatud tekkepõhine raamatupidamine kooskõlas
ELi toimimise lepingu artikliga 114 finantsteenuste siseturu nõuetekohaseks
toimimiseks vajaliku läbipaistvuse, ilma milleta on oht, et valitsemissektori
väärtpaberite omanikud teevad tehinguid, mõistmata täielikult kaasnevate
riskide ulatust. See võib tekitada ahelreaktsiooni ohu, mis võib omakorda
häirida oluliselt finantsstabiilsust. Valitsemissektori üksuste suhtes kehtib sama,
mis börsil noteeritud eraettevõtete suhtes, kelle raamatupidamisstandardid on
ELi-üleselt ühtlustatud. Avaliku sektori ühtlustatud tekkepõhine
raamatupidamine looks tugevama aluse valitsuste ja kõigi valitsemistasandite
majandusliku seisundi ja tulemuslikkuse mõistmiseks. Tekkepõhisuse põhimõtte
eelised on nii makro- kui ka mikrotasandi eelarvejärelevalves ilmsed.
Makrotasand lähtub juba praegu tekkepõhisest süsteemist; ühtlustatud
tekkepõhine raamatupidamine on väga vajalik ka mikrotasandi jaoks. Üksuse tasandi eelised oleksid läbipaistvus ja
vastutustundlikkus ning kvaliteetne otsustusprotsess, mille raames võetakse
võrreldaval viisil arvesse otsuste kogu maksumust ja kasu. Lisaks tekitab ka
ELi eelarve- ja maksualane põhjalikum integreerumine vajaduse avaliku sektori
ühtlustatud raamatupidamisstandardite järele, et riigi tasandil kohaldatavaid
eelarveotsuseid oleks võimalik hinnata ELi tasandil. Vastutustundlikkuse ja
läbipaistvuse huvides peaksid valitsemissektori üksused andma täielikul ja
võrreldaval viisil aru selle kohta, kuidas ja kui tulemuslikult on kasutatud
avaliku sektori vahendeid. 3.4. Liikmesriikide
eelarvepoliitika tulevane liiduülene juhtimine Van
Rompuy/Barroso/Juncker/Draghi aruandes „Tõelise majandus- ja rahaliidu suunas”
rõhutatakse vajadust integreeritud eelarveraamistiku ja majanduspoliitika
raamistiku järele ning öeldakse näiteks järgmist: Usaldusväärne
riiklik eelarvepoliitika on majandus- ja rahaliidu nurgakiviks. Lähiajal on
prioriteediks täiendada ja rakendada uusi samme tõhusama majanduse juhtimise
saavutamiseks. Viimase paari aasta jooksul on ellu viidud (majanduse juhtimise
pakett) olulisi parandusi majandus- ja rahaliidu fiskaalpoliitika reeglitel
põhinevasse raamistikku või on neis parandustes kokku lepitud (majandus- ja
rahaliidu stabiilsuse, koordineerimise ja juhtimise leping), keskendudes rohkem
eelarvetasakaalustamatuse vältimisele, võla arengule, parematele
jõustamismehhanismidele ja ELi eeskirjade ülevõtmisele liikmesriikide
õigusesse. Teised euroala fiskaaljuhtimise tugevdamisega seotud elemendid
(teine majanduse juhtimise pakett), mille ettevalmistamine on veel käimas,
tuleks kiiresti lõpule viia ning põhjalikult rakendada. See uus juhtimise
raamistik tagab euroala liikmesriikide aastaeelarvete ulatusliku eelneva
koordineerimise ja tugevdab finantsraskustes olevate riikide järelevalvet. Paljud nõukogu
direktiivis 2011/85/EL toetatud põhimõtted nagu läbipaistvuse ja vastutuse
suurendamine avalikus sektoris ning usaldusväärne, õigeaegne ja paremini võrreldav
eelarvestatistika eeldavad ühist, ühtlustatud ja üksikasjalikku raamatupidamis-
ja aruandlusvahendit. Käesolev aruanne toetab täielikult komisjoni
teatist „Tiheda ja toimiva majandus- ja rahaliidu loomise tegevuskava –
üleeuroopalise arutelu avamine”[6]. 3.5. Ühtlustamise võimalikud kulud Võimalikele eelistele lisaks tuleb vaadelda
kulusid, mis kaasnevad avaliku sektori ühtlustatud tekkepõhiste
raamatupidamisstandardite rakendamisega kõigis ELi liikmesriikides. Nende
riikide kättesaadavaks tehtud teabest, kes tekkepõhisele süsteemile juba üle on
läinud, on võimalik prognoosida liikmesriikidele tekkivaid kulusid vaid väga
üldiselt, kuigi tõenäoliselt on kulud märkimisväärsed. Kulud sõltuvad olulisel
määral tekkepõhise süsteemi rakendamise ulatusest ja kiirusest,
valitsemissektori suurusest ja keerukusest ning olemasolevate süsteemide
täielikkusest ja usaldusväärsusest. Lisaks võib kogemustele toetudes eeldada,
et liikmesriigid võivad pidada uute raamatupidamisstandardite rakendamise ajal
sobivaks ka oma avaliku sektori finantsjuhtimissüsteemide ajakohastamist. Suurusjärgu nimetamiseks ning lähtudes nende
riikide andmetest, kelle puhul on kuluandmed kättesaadavad, võivad keskmise
suurusega ELi liikmesriigi võimalikud kulud kassapõhiselt süsteemilt tekkepõhisele
süsteemile üle minemise korral tõusta keskvalitsuse tasandil 50 miljonile
eurole (muud tasandid välja arvatud). Nimetatud summa hõlmaks näiteks uute
standardite kasutuselevõtmise ning sellega seotud kesksete veebipõhiste
raamatupidamisprogrammide kulusid, aga mitte finantsaruandluse täieliku
ümberkorraldamisega kaasnevaid kulusid. Suuremate ja näiteks autonoomsete
piirkondlike valitsemissüsteemidega ehk keerukamate valitsemissüsteemidega
liikmesriikide ja selliste liikmesriikide puhul, kus ei ole tekkepõhises
raamatupidamises edu saavutatud, võivad kulud olla palju suuremad, eriti juhul,
kui üleminekut ühtlustatud tekkepõhisele süsteemile kombineeritakse
raamatupidamis- ja finantsaruandlustavade laiema ümberkorraldamisega.
Prantsusmaal näiteks olid tekkepõhise süsteemi kasutuselevõtu ja eelarvestamise
ümberkorraldamise kulud viimasel kümnendil 1500 miljonit eurot. Väiksema
liikmesriigi puhul, kus on tekkepõhine raamatupidamine juba riigi tasandil
kasutuses, võivad kulud jääda alla 50 miljoni euro. Kõik tehtud kuluprognoosid
jäävad vahemikku 0,02–0,1 % SKPst. Lisaks eeldaks ühtlustatud tekkepõhiste
raamatupidamisstandardite rakendamine liikmesriikidele Euroopa Komisjonilt ka
märkimisväärseid investeeringuid juhtimise, oskusteabe ja ressursside kujul. Veel tuleks meeles pidada, et kuigi
tekkepõhine raamatupidamine on keerukam kui puhtalt kassapõhine
raamatupidamine, siis praegune erisuguste raamatupidamisstandardite,
kontoplaanide, arvepidamise protsesside, IT-süsteemide, nagu ka
auditeerimisstandardite ja sageli paralleelsete tavade paljusus (kasvõi ainult
ühe liikmesriigi valitsuse allasektoris) tõendab, et nende ühtlustamine
võimaldaks vähendada bürokraatiat ja kulusid, mis keskmises või pikas
perspektiivis kaaluvad üles eeldatava investeeringu summa. Lisaks saame
eeldatavate reaalsete ja märkimisväärsete finantseerimiskulude kõrvale
kaalukausile asetada võimaliku kasu, milleks on vähemalt usaldusväärsem
juhtimine, vastutustundlikkuse kasv, avaliku sektori parem juhtimine ning
turgude nõuetekohaseks toimimiseks vajalik läbipaistvus, mis vähendab
tõenäoliselt valitsemissektori väärtpaberite omanike eeldatavat
väärtpaberitulu, kuigi seda ei ole võimalik mõõta. 4. Rahvusvahelised avaliku
sektori raamatupidamisstandardid (IPSAS) Nagu eespool märgitud, on IPSAS praegu ainus
rahvusvaheliselt tunnustatud avaliku sektori raamatupidamisstandardite kogum.
Selle aluseks on seisukoht, et kaasaegne avaliku sektori juhtimine kooskõlas
majanduse, toimivuse ja tõhususe põhimõtetega sõltub juhtimisteabe
süsteemidest, mis tagavad õigeaegsete, täpsete ja usaldusväärsete andmete
olemasolu finants- ja majandusseisundi ning valitsuse tegevuse tulemuslikkuse
kohta, samamoodi nagu mis tahes ettevõtte puhul. Praegu seostab oma riigisisesed
raamatupidamisstandardid suuremas või väiksemas ulatuses IPSASega 15 ELi
liikmesriiki. Nendest üheksa riigi standardid põhinevad IPSASel või juhinduvad
sellest, viis riiki toetub IPSASele osaliselt ja ühes riigis kohaldatakse
IPSASe teatud standardeid kohalikele omavalitsustele. Siiski ei ole mitte ükski
liikmesriik IPSASt täies ulatuses rakendanud, ehkki selle väärtust
vaieldamatult tunnustatakse. Käesolevale aruandele on lisatud komisjoni
talituste töödokument, milles tehakse kokkuvõte IPSASe süsteemist ja praegu
liikmesriikides kehtivast avaliku sektori raamatupidamisarvestuse korraldusest[7]. Lisaks sellele viis Eurostat
2012. aasta veebruarist kuni maini läbi avaliku arutelu, et koguda arvamusi
IPSASe asjakohasuse kohta ning kättesaadav on ka saadud vastuste kokkuvõte[8]. Liikmesriikide ametiasutuste ja teiste
avalikus arutelus osalenute esitatud seisukohtade põhjal tehti kahetine
järeldus. Ühelt poolt näib olevat selge, et praegu ELi liikmesriikides
kehtivates tingimustes ei ole IPSASt lihtne rakendada. Teiselt poolt on IPSASel
ELi avaliku sektori raamatupidamisarvestuse põhimõtete ühtlustamiseks
vaieldamatult suur potentsiaal. Esmalt on vaja lahendada järgmised probleemid: ·
IPSASe standardid ei kirjelda rakendatavaid
raamatupidamisarvestuse tavasid praegu piisavalt täpselt, sest IPSASe teatud
standardid võimaldavad valida alternatiivsete raamatupidamisarvestuse võtete
vahel, mis tegelikkuses takistab ühtlustamist; ·
standardite kogum ei ole praegu täielikult välja
arendatud, mistõttu võib tekkida nii sisulisi kui ka praktilisi raskusi nende
kohaldamisega valitsuse teatud olulistele rahavoogudele, nagu maksud ja
sotsiaaltoetused, samuti ei võta need vajalikul määral arvesse avaliku sektori
aruandluse spetsiifilisi vajadusi, omadusi ja eesmärke; oluliseks küsimuseks on
IPSASe suutlikkus lahendada aruannete konsolideerimise probleem kooskõlas
valitsussektori määratlusega, mis on praegu ELi rahandusjärelevalve keskne
mõiste; ·
IPSAS ei ole käesoleval hetkel piisavalt stabiilne
standardite kogum, sest kui 2014. aastaks lõpetatakse töö käimasoleva
projektiga, mille eesmärgiks on välja töötada IPSASe põhimõtteline
alusraamistik, on teatud standardeid eeldatavalt vaja ajakohastada ning ·
praegu kannatab IPSASe haldamine ELi avaliku
sektori raamatupidamisarvestuse pädevate asutuste ebapiisava osaluse tõttu.
2012. aasta jooksul vaadati läbi IPSASe haldusraamistik, et lahendada
huvirühmade osutatud probleemid. Ümberkorraldused peaksid tagama standardite
kehtestamise protsessi sõltumatuse tugevdamise ning avaliku sektori
erivajaduste tõhusa lahendamise. Lisaks ei tundu IPSASe nõukogul praegu olevat
piisavalt ressursse, et vajaliku kiiruse ja paindlikkusega rahuldada nõudmist
uute standardite järele ja pakkuda suuniseid reageerimaks eelkõige
kriisijärgsete mõjude tõttu ilmnevatele rahandusalastele suundumustele. Teiselt poolt aga nõustub suurem osa
huvirühmi seisukohaga, et IPSAS oleks alusraamistikuna sobiv tulevaste Euroopa
avaliku sektori raamatupidamisstandardite (edaspidi „EPSAS”) väljatöötamiseks. 5. Kuidas liikuda Euroopa
avaliku sektori raamatupidamisstandardite (EPSASe) suunas Lõplikule otsusele jõudmine selle kohta, kas
minna üle EPSASele, eeldab edasiste oluliste sammude astumist, mida käesolev
aruanne ei hõlma ja seega ei neid siin kirjeldatud ei ole. Kuid järgmistes
osades kirjeldatakse, kuidas EPSASt võiks rakendada juhul, kui otsus vastu
võetaks. EPSAS annaks ELile suutlikkuse töötada nõutava
kiirusega välja oma, liidu vajadustele vastavad standardid. EPSAS pakuks
avalikule sektorile tekkepõhise raamatupidamisarvestuse praktikas rakendatavate
ühtlustatud standardite kogumi, mis on kohandatud EL liikmesriikide
konkreetsetele vajadustele. EPSASe rakendamine kogu ELis vähendaks
tunduvalt kõnealuste andmete võrreldavaks teisendamise meetodite ja
koondamisprotsesside keerukust ning muudaks liikmesriikide esitatud ja Eurostati
avaldatud andmete usaldusväärsusega seotud riskid võimalikult väikeseks. Esimeseks sammuks oleks kehtestada ELi
juhtimine ja kontroll selle projekti üle eesmärgiga määratleda selge põhimõtete
alusraamistik ja saavutada ELi avaliku sektori ühtlustatud raamatupidamisarvestus.
EPSASe lähtealuseks võiks olla IPSASe võtmepõhimõtete teatud kinnitatud kogum.
EPSAS võiks kasutada neid IPSASe standardeid, mille osas liikmesriigid on
ühiselt kokku leppinud. Kuid EPSAS ei tohiks IPSASt pidada takistuseks oma standardite
väljaarendamisel. Siiski tuleb märkida, et Euroopa avaliku
sektori ühtlustatud raamatupidamisstandardite kogumi määratlemine ei oleks
avaliku sektori õigeaegsete ja kvaliteetsete raamatupidamisarvestuse andmete
saamise ainus tagatis. Täita tuleks lisatingimused, näiteks: ·
tugev poliitiline toetus projektile ja
projektialane partnerlus; ·
haldusasutused, mis suudavad toetada keerulisema
raamatupidamisarvestuse süsteemi kasutamist igas avalik-õiguslikus üksuses; ·
terviklikud IT-süsteemid eelarve, väljamaksete,
lepingute haldamise, kahekordse kirjendamisega raamatupidamise,
arveldussüsteemide, ja statistilise aruandluse korraldamiseks; ·
avalike asutuste õigeaegne aruandlus (näiteks
igakuine) igasuguse majandustegevuse kohta tervikliku raamatupidamisarvestuse
süsteemis; ·
ressursside kättesaadavus, sh inim- ja kaasaegse IT
ressursid ning ·
avaliku sektori raamatupidamisarvestuse tõhus
sisekontroll ja väline finantsaudit. EPSASe tekkepõhise raamatupidamisarvestuse
rakendamine oleks kõikides liikmesriikides, eelkõige aga nendes, kus käesoleval
ajal kasutatakse ainult kassapõhist raamatupidamisarvestust, oluliseks
ümberkorralduseks. Sellega seoses tuleks arvesse võtta järgmisi asjaolusid: ·
põhimõttelised ja tehnilised
raamatupidamisarvestuse küsimused; ·
personali ja konsultantide oskusteave,
koolitusoskused; ·
suhtlemine haldusjuhtide ja otsuste tegijatega ning
nende koolitamine; ·
koostöö audiitoritega, nende väljaõpe; ·
IT süsteemide kohandamine ja ajakohastamine; ning ·
riigisisese õigustiku ümberkujundamine. Pärast EPSASe aluspõhimõtete
kinnitamist saaks komisjon kavandada abi osutamist teatud kirjeldatud
probleemide lahendamiseks, näiteks võtta korraldaja roll koolituste
läbiviimisel ja oskusteabe jagamisel, aidata liikmesriikide valitsustel
lahendada põhimõttelisi ja tehnilisi küsimusi või koordineerida ja vahendada
liikmesriikide avaliku sektori raamatupidamisarvestuse reformide kavandamist. Juhul kui
liikmesriigi finantsjuhtimise infosüsteemides esineksid olulised ja ilmsed
lüngad, nõrkused ja puudused, oleks asjakohane kõrvaldada need EPSASe
rakendusprojekti raames, ja käsitletavate teemade tähtsusjärjestus tuleks ära
näidata rakendamise ajakavas. 5.1. EPSASe ülesehitus EPSASe standardite väljatöötamiseks ja
kinnitamiseks on vaja ELi poolset tugevat juhtimist. EPSASe arendus- ja
juhtimissüsteem määratleks iga standardi arengukava, samuti on vaja
selgepiirilisi kinnitusmenetlusi. EPSASe haldusstruktuur peaks hõlmama
õigustikuga, standardite kehtestamisega ning tehnilise ja
raamatupidamisarvestuse alase nõustamisega seotud ülesandeid. EPSASe haldusstruktuur juhinduks mudelist,
mida komisjon rakendab rahvusvaheliste finantsaruandlusstandardite juhtimiseks
ja kontrollimiseks ELi tasandil, kuid ei järgi seda täpselt, sest avalikul
sektoril on oma eripärad ning rõhk asetatakse andmete ELi sisesele
võrreldavusele. Struktuur peaks võimaldama kasutada liikmesriikide avaliku
sektori raamatupidamisarvestuse juhtimis- ja kontrollistruktuuride kogemusi ja
oskusteavet. Siiski oleks oluline luua ja säilitada EPSASe
tihedad sidemed IPSASe nõukoguga, et olla kursis selle tegevuskava ja
otsustusprotsessiga, samuti võivad EPSASe standardid teatud juhtudel IPSASe
standarditest erineda. Tähtis oleks vältida mittevajalikke lahknemisi EPSASe ja
IPSASe nõuete vahel, ning EPSASe ja IFRSi nõuete vahel, võttes arvesse, et
valitsuse kontrolli all olevatel asutustel võib juba olla kohustus esitada
IFRSi nõuetele või riigisisestele ettevõtetele kohaldatavatele
raamatupidamisstandarditele vastavaid aruandeid. EPSASe arendamisel tuleks silmas pidada ka
vajadust viia erinevused ESAst nii väikeseks kui võimalik, et lõpptulemusena
luua täielikud ja terviklikud süsteemid, mida saab kohaldada nii mikro- kui ka makrotasandil. 5.2. EPSASe vastuvõtmine EPSASe
arendamine, kinnitamine ja rakendamine peaks toimuma astmeliselt, teatud aja
jooksul. EPSASt rakendataks järk-järgult keskpikas ajaraamistikus, keskendudes
esmajärjekorras ühtlustamise seisukohalt kõige tähtsamatele
raamatupidamisarvestuse teemadele, nagu näiteks tulud ja kulud – maksud ja
sotsiaaltoetused, kohustused ja finantsvarad –, hilisematel etappidel
käsitletaks mittefinantsvarasid jne. Edasine tegevus peaks olema valikuline ning
võtma arvesse eelkõige väikeste ja keskmiste ettevõtete vajadusi ja olulisuse
aspekti. Strateegias tuleks välja tuua prioriteedid, sätestada peamised
tähtajad ja kindlaks määrata konkreetne tegevuskava. EPSASe projekti edasiseks
rakendamiseks peaks komisjon koostöös liikmesriikidega välja töötama Euroopa
avaliku sektori raamatupidamisarvestuse põhimõtete kooskõlastatud alused, eesmärgiga
viia need sisse raammääruse ettepanekusse. Lisaks sellele peaks raammääruses
määratletama EPSASe haldussüsteemi ja EPSASe konkreetsete standardite
väljatöötamise kord. Et saavutada EPSASe nõuetekohane rakendamine
riigi tasandil, töötataks EPSASe standardi sisulised üksikasjad välja
liikmesriikide abiga viisil, mis võtab arvesse järgmisi eeltingimusi: ·
tekkepõhine raamatupidamisarvestus; ·
kahekordse kirjendamisega raamatupidamine; ·
rahvusvaheliselt ühtlustatud finantsaruandlus ning ·
kooskõla ESA põhimõtetega. 5.3. Milline võiks olla esimene
EPSASe kogum? EPSASe esimeseks
elemendiks võiks olla ettepanek võtta vastu raammäärus, millega nähakse ette tekkepõhisuse
põhimõtte kohaldamine. EPSASe
standardeid kehtestav asutus võiks seejärel jagada IPSASe 32 tekkepõhise
raamatupidamisarvestuse standardit kolme kategooriasse: ·
standardid, mida on võimalik kohaldada väga
väikeste muudatustega või muutmata kujul; ·
standardid, mis vajavad ümberkujundamist või mille
puhul on vajalik valikuline lähenemisviis ning ·
standardid, mida peetakse vajalikuks muuta selleks,
et neid saaks rakendada. Liikmesriike kutsutakse üles kehtestama rakendamiskava
kõikidele valitsussektori allsektoritele. Näiteks tuleks EPSASe põhikogumit
kohaldada kõikidele avalikele asutustele ja see peaks, võttes arvesse olulisuse
aspekti, hõlmama suuremat osa valitsussektori kuludest ELi liikmesriikides. 6. Tulevikuplaanid Komisjoni arvates tuleks enne EPSASe loomist
ja rakendamist liikmesriikides teha mõningaid täiendavaid ettevalmistusi. Mitu
olulist küsimust, mis puudutavad käesoleva aruandega hõlmamata teemasid, nagu
näiteks EPSASe raamistiku loomine ja EPSASe standardite esimese aluskogumi
kirjeldamine, samuti rakendamiskava koostamine, on veel vastamata. Komisjon
peaks kirjeldama ka tulevase projekti vajalikke vahe-eesmärke ning võtma
arvesse mõju hindamisega seotud kaalutlusi. Otsuse saab teha ainult lähtuvalt
plusside ja miinuste ning tõenäoliste tulude ja kulude eelnevast
läbivaatamisest. Kui selline otsus on vastu võetud: viimaste
aastate jooksul tekkepõhise avaliku sektori raamatupidamisarvestussüsteemi
rakendanud riikide kogemuste kohaselt oleks rakendamisprotsess etapiviisiline.
See tuleks määratleda nii, et hoolikalt arvestatakse iga liikmesriigi
lähtepositsiooni, näiteks olemasolevate riiklike raamatupidamisstandardite
arenguastet ja bilansiandmete kättesaadavust. Mõnes liikmesriigis võiks olla
asjakohane alustada kohaldamisega riiklikul tasandil ning hiljem minna üle
piirkondlikule ja kohalikule tasandile. Samuti võiks olulisuse aspekti
arvestades piirata rakendamise ulatust väiksemates üksustes, või vähemalt tegeleda
tähtsamate asutustega esmajärjekorras. Protsess võiks jaguneda kolmeks etapiks: (1)
ettevalmistav etapp täiendavate andmete ja
seisukohtade koondamiseks ning tegevuskava väljatöötamiseks. Etapp algaks 2013.
aastal ja see hõlmaks täiendavaid arutelusid, kõrgetasemelist konverentsi ning
uute üksikasjalikumate ettepanekute ettevalmistamist; (2)
praktilise korralduse määratlemise ja kehtestamise
etapp, kus käsitletakse selliseid teemasid nagu rahandus, valitsemistava,
võimalikud sünergiad ja väiksemate valitsusasutuste vajadused. Selle etapi
lõpuks tuleks avaldada raammääruse ettepanek. Raammäärusega sätestataks
tekkepõhise arvestuse põhimõtte kohaldamine, ning kehtestataks konkreetsete
raamatupidamisstandardite edaspidise arengukava ajaraamid ning (3)
rakendamise etapp. Rakendamisprotsess peaks olema
järk-järguline ning võimaldama rohkem aega juhtudel, mil liikmesriigi
olemasolevad raamatupidamisstandardid erinevad EPSASest märkimisväärselt, kuigi
ette võiks näha, et rakendamine saavutatakse keskpikas perspektiivis kõigis
liikmesriikides. Esitatud strateegia kujutab endast
tasakaalustatud lähenemisviisi, mille aluseks on juba saavutatud tulemused,
ning tagab, et Euroopa statistikasüsteem võib toimida sõltumatult, aga siiski
tihedas seoses peamiste andmete esitajatega ja institutsiooniliste
kasutajatega. Oluline on ka rõhutada, et EPSAS ei tohiks kaasa tuua uusi
bürokraatlikke nõudmisi, täitjate halduskoormuse suurenemist või viivitusi
statistiliste andmete esitamisel. Komisjon arendab käesolevas aruandes esitatud
strateegiat edasi kooskõlas aluslepingutes sätestatud kohustustega, võttes
arvesse piiratud ressursse. Kuna kaalul on erinevad küsimused, on oluline
kiiresti edasi liikuda, konsulteerides samal ajal kõige tähtsamate
huvirühmadega, võttes arvesse ka seadusandlike algatuste vajadust. Järgmiste
meetmete puhul, millega alustatakse 2013. aastal, võetakse arvesse
mõjukaalutlusi ja esitatakse ka kogu Euroopa Liidu avaliku sektori
raamatupidamisstandardite ühtlustamise üksikasjalikum edasine arengukava, kaasa
arvatud seadusandlikud algatused. [1] ELT L 306, 23.11.2011, lk 41. [2] Nõukogu määrus (EÜ) nr 2223/96, 25 juuni 1996, ühenduses
kasutatava Euroopa rahvamajanduse ja regionaalse arvepidamise süsteemi kohta,
EÜT L 310, 30.11.1996, lk 1. [3] KOM(2011) 211 (lõplik). [4] „27 liikmesriigi avaliku sektori raamatupidamine ja
auditeerimine: ülevaade ja võrdlus”. [5] Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EL) nr 1173/2011,
16. november 2011, eelarvejärelevalve tõhusa rakendamise kohta euroalal, ELT L
306, lk 1; Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EL) nr 1174/2011, 16. november
2011, euroalal esineva ülemäärase makromajandusliku tasakaalustamatuse
korrigeerimiseks võetavate täitemeetmete kohta, ELT L 306, lk 8; Euroopa Parlamendi
ja nõukogu määrus (EL) nr 1175/2011, 16. november 2011, millega muudetakse
nõukogu määrust (EÜ) nr 1466/97 eelarveseisundi järelevalve ning
majanduspoliitika järelevalve ja kooskõlastamise tõhustamise kohta, ELT L 306,
lk 12; Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EL) nr 1176/2011, 16. november
2011, makromajandusliku tasakaalustamatuse ennetamise ja korrigeerimise kohta,
ELT L 306, lk 25; Nõukogu määrus (EL) nr 1177/2011, 8. november 2011, millega
muudetakse määrust (EÜ) nr 1467/97 ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse
rakendamise kiirendamise ja selgitamise kohta, ELT L 306, lk 33; nõukogu
direktiiv 2011/85/EL, 8. november 2011, liikmesriikide eelarveraamistiku nõuete
kohta, ELT L 306, lk 41. [6] KOM(2012) 777 (lõplik). [7] Komisjoni talituste töödokument – lisatud dokumendile
“Komisjoni aruanne nõukogule ja Euroopa Parlamendile: Liikmesriigid teel
avaliku sektori ühtlustatud raamatupidamisstandardite poole.” [8] Public
consultation — Assessment of the suitability of the International Public Sector
Accounting Standards for the Member States: Summary of responses.