KOMISJONI TEATIS

Täiendavuse vahekontrolli tulemused aastate 2007–2013 kohta

1.           Sissejuhatus

Täiendavus on ühtekuuluvuspoliitika aluspõhimõte, mille eesmärk on tagada selle lisaväärtus. See tähendab, et ELi struktuurifondidest täiendatakse, aga ei asendata liikmesriigi samaväärseid riiklikke kulutusi[1]. Täiendavust järgitakse siis, kui riiklike kulutuste tegelik keskmine tase aastas ajavahemikul 2007–2013 on vähemalt võrdne kõnealuse ajavahemiku alguses kindaksmääratud tasemega. Ühtekuuluvuspoliitika tegelik mõju tagatakse Euroopa investeeringutega riiklikke investeeringuid täiendades. See on ka ajavahemiku 2014–2020 ühtekuuluvuspoliitikat käsitleva komisjoni ettepaneku põhielement, kuna sellega toetatakse majanduskasvu soodustavate investeeringute säilimist.

Programmitöö perioodil 2007–2013 hindab komisjon täiendavuse järgimist 20 liikmesriigi lähenemispiirkondades (sh üleminekupiirkonnad)[2]. Kontrollitakse kolmes etapis:

· eelkontroll, kui ajavahemikus 2007–2013 on kindlaks määratud lähenemispiirkondades säilitatav riiklike kulutuste tase („lähtetase”)[3];

· vahekontroll, kui ajavahemikus 2007–2010 on tegelikud riiklikud kulutused kindlaks määratud ja lähtetase läbi vaadatud;

· järelkontroll, kui ajavahemikus 2011–2013 on tegelikud kulutused kindlaks määratud ja lähtetaseme järgimine on kontrollitud.

Teatises tehakse kokkuvõte ajavahemikus 2007–2010 tehtud vahekontrolli kohta. Kontrolliga on peamiselt hõlmatud majandus- ja finantskriisi eelsed ja algusaastad, kui paljud liikmesriigid tegid algust fiskaalstiimulitega. Sellest ajast alates on enamik liikmesriike siirdunud eelarve konsolideerimisele, mis ajavahemikus 2011–2013 mõjutab tõenäoliselt oluliselt riiklikke investeeringuid ja täiendavust. Seepärast on tõenäoline, et tegelike kulutuste järelkontroll põhjustaks täiendavaid kohandusi.

Vahekontrolli käigus tehti kindlaks kolm põhipuudust:

Esiteks olid ajavahemikus 2007–2010 lähenemispiirkondade riiklikud struktuurilised kulutused koondtasandil 7 % kõrgemad kui eelnevalt sätestatud tase. See on tingitud teatavate liikmesriikide riiklike kulutuste suurenemisest. Eeldatust suuremad riiklikud kulutused on peamiselt tingitud teatavate valitsuste antitsüklilisest püüdest leevendada kriisi mõju või mõne riigi kriisieelsest võimsast majanduskasvust.

Teiseks on kümme liikmesriiki taotlenud komisjonilt nende täiendavuse lähtetaseme vähendamist ajavahemikus 2007–2013. Enamike liikmesriikide jaoks oli see käimasolnud või kavandatud eelarve konsolideerimise tagajärg ning kahe liikmesriigi puhul oli see eelanalüüside korrektsioon (vt punktid 2 ja 3). Komisjoni arvates olid kõik kõnealused taotlused põhjendatud.

Kolmandaks ilmnesid vahekontrolli käigus praeguse täiendavuse kontrollimeetodi puudused. Seepärast on komisjon teinud ettepaneku ajavahemikus 2014–2020 kontrollimenetlust reformida ning viia see vastavusse liidu uue majandusjuhtimisega[4].

2.           Struktuurilised kulutused lähenemispiirkondades ajavahemikus 2007–2010

Ajavahemikus 2007–2010 täiendavuse kontrolliks tehtud riiklike kulutuste taseme kindlaksmääramine oli metoodilisest seisukohast võttes paras pähkel. See tähendas sel eesmärgil koguda ja koondada andmeid riiklike investeeringute kohta sektorite kaupa kohalikul, piirkondlikul ja riiklikul tasandil. Komisjon kontrollis taseme vastavust Eurostati statistikas kindlakstehtud riiklike investeeringute suundumustele, eelkõige raamatupidamisaruannete sidusust Euroopa rahvamajanduse ja regionaalse arvepidamise süsteemi (ESA 95) ja valitsusfunktsioonide klassifikatsiooniga (COFOG), ning korraldas liikmesriikidega mitmeid kahepoolseid kohtumisi, et kontrollida aruandes esitatud kulutuste taset. Kõnealuste küsimuste lahendamiseks on komisjon teinud ettepaneku (esitatud kokkuvõttes) ajavahemikuks 2014–2020 kontrollisüsteemi reformida.

Vahekontrolli tulemuste kokkuvõte on esitatud tabelis 1, milles võrreldakse ajavahemikus 2007–2010 aastast keskmiste struktuuriliste kulutuste sertifitseeritud taset eelnevalt kokkulepitud tasemega. Hoolimata majanduskriisist olid struktuurilised kulutused aastas keskmiselt 7,3 % kõrgemad kui esialgu arvati (102 miljardit eurot 95 miljardi euro asemel[5]). See on selgitatav asjaoluga, et kümne liikmesriigi lähenemispiirkondades oli struktuuriliste kulutuste tase sama või kõrgem kui eelhindamisel kokkulepitud tase (Belgia, Bulgaaria, Tšehhi Vabariik, Hispaania, Prantsusmaa, Malta, Poola, Rumeenia, Sloveenia ja Slovaki Vabariik).

Kuues liikmesriigis (Saksamaa, Eesti, Läti, Portugal, Austria, Ühendkuningriik) olid puudused nende esialgsete kohustustega võrreldes mõõdukamad. Kahe liikmesriigi eelkohustuse täitmine ebaõnnestus rohkem kui 10 % ulatuses (Leedu, Ungari) ning kahe liikmesriigi puhul oli vastav näitaja rohkem kui 20 % (Kreeka, Itaalia). Makromajanduskeskkonna kiire halvenemine oli kõnealustes liikmesriikides (v.a Saksamaa) peamine põhjus, miks kulutuste tase eeldatud tasemega võrreldes vähenes.

Tabel 1 - Eelnev võrdlustase ajavahemikus 2007–2013 ja tegelikud kulutused 2007–2010

|| Eelnev võrdlustase 2007–2013 || Kulutused 2007–2010 || Erinevus

BE || 1 128 || 1 246 || 10,5%

BG || 919 || 1 444 || 57,2%

CZ || 2 549 || 2 649 || 3,9%

DE || 16 504 || 16 452 || -0,3%

EE || 1 316 || 1 275 || -3,1%

GR || 8 661 || 6 719 || -22,4%

ES || 13 973 || 21 367 || 52,9%

FR || 1 815 || 2 271 || 25,1%

IT || 20 613 || 16 194 || -21,4%

LV || 971 || 902 || -7,1%

LT || 755 || 672 || -11,1%

HU || 3 330 || 2 867 || -13,9%

MT || 107 || 170 || 59,3%

AT || 139 || 138 || -0,9%

PL || 7 940 || 12 531 || 57,8%

PT || 3 946 || 3 624 || -8,2%

RO || 4 773 || 5 196 || 8,9%

SI || 957 || 1 121 || 17,1%

SK || 876 || 1 396 || 59,4%

UK || 3 495 || 3 465 || -0,9%

Kokku || 94 765 || 101 698 || 7,3%

Märkus aasta keskmine miljonites eurodes (2006. aasta hinnad)

Majanduskriis on Kreekat valusalt tabanud. Selle tagajärg on 2008. aasta lõpus alanud järsk majanduslangus. Kõnealusest olukorrast on tingitud kahe kohandusprogrammi rakendamine ning vajadus euroalasse kuuluvate liikmesriikide ja Rahvusvahelise Valuutafondi toetuse järele.

Riiklike kulutuste vähenemise põhjus Itaalias oli kulutuste eelnevalt kindlaksmääratud liiga ambitsioonikas tase. See põhines fondi Fondo per le Aree Sottoutilizzate investeerimisprogrammil, mille alusel täiendati ELi struktuurifondi piirkondliku arengu riikliku sambaga peamiselt selleks, et toetada Mezzogiornot. Aastatel 2008–2009 oli vaja investeerimisprogrammi oluliselt vähendada, kuna majanduskriisiga toimetulekuks oli riigil hädasti vaja eelarvet konsolideerida.

Arvatust suuremate kulutuste peamine algpõhjus Hispaanias olid 2009. aastal vastuvõetud majanduse elavdamise kavad seoses kohaliku põhitaristu (ligikaudu 7‑8 miljardit eurot) ja jätkusuutliku majandusega (ligikaudu 4–5 miljardit eurot), et majanduskriisi esmaste mõjudega hakkama saada. Samamoodi võttis Slovakkia valitsus aastateks 2009–2010 vastu kolm stiimulikava, mis moodustasid ligikaudu 1 % SKPst, et elavdada maaelu arengut ja toetada investeeringuid energiatõhususse.

Poolas olid arvatust suuremad struktuurilised kulutused tingitud inimressursside ja põhitaristu arendamist stimuleerivate meetmete ühendamisest. Bulgaarias oli arvatust suuremate kulutuste põhjuseks kriisieelne tugev majanduskasv ning oluliselt suurenenud kapitali kogumahutus põhivarasse.

3.           Ajavahemikus 2007–2013 tehtud struktuuriliste kulutuste sihttaseme kontroll

Kooskõlas struktuurifondide määruse[6] sätetega taotles kümme liikmesriiki (Tšehhi Vabariik, Saksamaa, Eesti, Kreeka, Itaalia, Läti, Leedu, Ungari, Portugal ja Ühendkuningriik) komisjonilt vahekontrolli käigus riiklike kulutuste eelnevalt kokkulepitud tasemest madalama taseme kehtestamist ajavahemikus 2007–2013.

Komisjon hindas kõnealuseid taotlusi ning pärast liikmesriikidega konsulteerimist otsustas muuta struktuuriliste kulutuste taset, võttes arvesse muutunud majandusolukorda võrreldes programmitöö algusega. Riiklike kulutuste uue võrdlustaseme jaoks töötas komisjon välja järgmised kolm valikuvõimalust.

1) Säilitada riiklike investeeringute jaoks eraldatud osa SKPst: selle valikuvõimaluse kohaselt on uus võrdlustase seoses SKP osaga selline tase, mis on kindlaks määratud eelhindamisel. Eesmärk on säilitada riiklike investeeringute tase vastavuses riikliku majanduse mahuga (st SKP). See tähendab, et võrdlustaseme vähendamine on vastuvõetav juhul, kui see on proportsionaalne majandustegevuse langusega.

2) Hoida muutumatuna riikliku esmatulu osa. Teine valikuvõimalus on kehtestada uus võrdlustase proportsionaalselt üldise esmatuluga. Uus võrdlustase on võrdne eelhindamisel kindlaksmääratud tasemega valitsemissektori üldise esmatulu tähenduses. Eesmärk on säilitada riiklike investeeringute tase vastavuses riikliku sektori rahastamisvahenditega.

3) Käsitada ajavahemiku 2000–2006 (uute liikmesriikide puhul ajavahemiku 2004–2006) riiklike kulutuste taset uue võrdlustasemena. Selle valikuvõimaluse alusel saavad liikmesriigid kehtestada uue võrdlustaseme vastavalt eelmise programmitöö perioodi vältel tehtud riiklikele kulutustele. Selle valikuvõimalusega leiavad oma probleemidele lahenduse need liikmesriigid, kes ajavahemiku 2007‑2013 jaoks kehtestasid riiklike kulutuste taseme liialt optimistlike majandusprognooside alusel.

Tšehhi Vabariigi, Eesti, Leedu ja Ungari uued võrdlustasemed on vastavuses võimalusega 1. Ühendkuningriigi ja Läti uued võrdlustasemed on kooskõlas vastavalt valikvõimalusega 2 ja 3.

Ülejäänud neljas liikmesriigis võeti võrdlustaseme kontrollimisel arvesse mitmeid täiendavaid aspekte. Saksamaal on aktiivse tööturupoliitikaga seotud riiklikud kulutused endise Ida-Saksamaa lähenemispiirkondades vähenenud oodatust kiiremini kooskõlas töötuse jõulise ja ootamatu vähenemisega. Komisjon oli kõnealuse vähendamisega nõus, kuna tööturuga seotud kulutused inimese kohta ei muutu.

Kreeka ja Portugali puhul kinnitas komisjon, et ajavahemikus 2007–2013 säilitatavad riiklike kulutuste uued tasemed on kooskõlas Euroopa Komisjoni, Euroopa Keskpanga ja Rahvusvahelise Valuutafondi kokkulepitud majanduse kohandamise programmide poliitiliste tingimustega. Kõnealustes programmides oli mõlema riigi jaoks ette nähtud riiklike kulutuste oluline vähendamine valdkondades (sh haridus, koolitus, kapitalikulud ja avalik-õiguslike ettevõtjate kulutused), mis vastavad struktuurifondidest toetuse saamise tingimustele.

Kreekas prognoositakse ajavahemikus 2007–2010 riiklike investeeringute kahanemist 3,1 %-lt SKPst 2,2 %-le aasta kohta ajavahemikus 2011–2013. Absoluutarvudes väljendatuna tähendab see aastast vähendamist 2,5 miljardit eurot.

Portugalis arvatakse, et riiklikud investeeringud (valitsemissektori kapitali kogumahutus põhivarasse) vähenevad ajavahemikus 2007–2010 3 %-lt SKPst 2,1 %-le aasta kohta ajavahemikus 2011–2013, et täita majanduse kohandamise programmide tingimusi. See tähendab aastast vähendamist 1,8 miljardit eurot.

Euroalasse kuuluvate liikmesriikide võlakriis on Itaalia majandust valusalt tabanud. Viimastel aastatel on Itaalia valitsus valitsemissektori võla-olukorraga toimetulekuks võtnud vastu arvukaid eelarve konsolideerimise meetmeid. Need hõlmasid valitsusasutuste kulutuste ja piirkondlikele omavalitsustele tehtavate ülekannete kavandatud vähendamist. Viimatinimetatud meetme võtmine mõjutas ka põhikapitali kulutusi, mis arvatakse ajavahemikus 2007–2013 vähenevat 2,3 %-lt SKPst 1,5 %-le. Eelarve tasakaalustamiseks tehtud jõupingutuste tõttu kannatas Itaalia võime säilitada ajavahemikuks 2007–2013 kokkulepitud riiklike kulutuste tase.

Eelnevalt kokkulepitud tase ning uus võrdlustase on esitatud tabelis 2. Läbivaadatud summat käsitatakse täiendavusega seotud kontrollimise uue sihttasemena. Selle suhtes kohaldatakse järelkontrolli 31. detsembril 2016.

Tabel 2: artikli 15 lõike 4 kohaselt otsustatud uued võrdlustasemed

|| Keskmine võrdlustase 2007–2013 || Uus keskmine võrdlustase 2007–2013 || Erinevus

BE || 1 128 || 1 128 || 0,0%

BG || 919 || 919 || 0,0%

CZ || 2 549 || 2 271 || -10,9%

DE || 16 504 || 14 562 || -11,8%

EE || 1 316 || 1 276 || -3,0%

GR || 8 661 || 6 125 || -29,3%

ES || 13 973 || 13 973 || 0,0%

FR || 1 815 || 1 815 || 0,0%

IT || 20 613 || 13 860 || -32,8%

LV || 971 || 770 || -20,7%

LT || 755 || 598 || -20,8%

HU || 3 330 || 2 828 || -15,1%

MT || 107 || 107 || 0,0%

AT || 139 || 139 || 0,0%

PL || 7 940 || 7 940 || 0,0%

PT || 3 946 || 2 637 || -33,2%

RO || 4 773 || 4 773 || 0,0%

SI || 957 || 957 || 0,0%

SK || 876 || 876 || 0,0%

UK || 3 465 || 3 072 || -11,3%

Kokku || 94 765 || 80 624 || -14,9%

Märkus aasta keskmine miljonites eurodes (2006. aasta hinnad)

Uus koondvõrdlustase ajavahemikuks 2007–2013 (80,6 miljardit eurot) on 15 % madalam eelkontrolli etapis kehtestatud tasemest (94,8 miljardit eurot). Suurimad vähendamised toimusid Portugalis (–33,2 %), Itaalias (–32,8 %) ja Kreekas (–29,3 %); neile järgnesid Leedu (–20,8 %) ja Läti (–20,7 %). EL 27 põhikapitali kogumahutuse kulutused, mis ajavahemikus 2007–2010 olid võrdsed 2,7 %-ga SKPst, arvatakse vähenevat 2,3 %-le SKPst ajavahemikus 2011–2014, st jäävad allapoole kriisieelset taset.

Siiski on oluline märkida, et enamikes lähenemispiirkondades on riikide avaliku sektori investeeringute tase endiselt märkimisväärne. Ajavahemikus 2007–2013 investeerivad liikmesriigid oma lähenemispiirkondades keskmiselt ligikaudu 500 eurot inimese kohta aastas. Avaliku sektori investeeringud inimese kohta aastas on endiselt märkimisväärsed sellistes riikides, kus võrdlustaset on vähendatud, nt 959 eurot endisel Ida-Saksamaal, 795 eurot Mezzogiornos, 600 eurot Kreekas, 351 eurot Portugalis ja 333 eurot Lätis.

Riigi stabiilse rahanduse taastamine eelarve konsolideerimisega on pikaajalise jätkusuutliku majanduskasvu tagamise tähtis tingimus. Kuid endiselt mõjutab see liikmesriikide suutlikkust toetada majanduskasvu keskmise pikkusega ajavahemikus ning täita oma lisakohustusi. Seega on tõenäoline, et ajavahemikuga 2011–2013 seotud järelkontroll lõpeb täiendavate kohandustega.

4.           Kokkuvõte

Täiendavus on ühtekuuluvuspoliitika alustala, millega tagatakse selle investeerimispoliitiline olemus.

Täiendavuse esimesest kontrollimisest saadik on EL olnud silmitsi tõsiste majanduskriisidega. Kriisidest tingitud eelarvet ja rahandust mõjutavate tagajärgede tõttu on riiklike kulutuste taset allapoole korrigeeritud paljude liikmesriikide lähenemispiirkondades. Hoolimata vajalikust eelarve konsolideerimisest on paljud riigid ajavahemikus 2007–2010 teinud siiski olulisi struktuurilisi kulutusi inimese kohta. Ühtekuuluvuspoliitika seletab avaliku sektori investeeringute märkimisväärset osa paljudes liikmesriikides ning on jätkuvalt oluline, et kogu Euroopas säilitatakse investeeringute püsiv tase majanduskasvule suunatud poliitika rahastamiseks.

Käesoleva aruande põhjal teeb komisjon 2016. aastal järelkontrolli, et saada kinnitust selle kohta, kas liikmesriigid on ajavahemikus 2007–2013 järginud täiendavuse põhimõtet. Praeguses etapis analüüsitakse struktuurilisi kulutuste tasemeid, sealhulgas aastaid 2011–2013, mis on enamikus liikmesriikides eelarve konsolideerimise ja kulutuste korrigeerimise periood. Analüüsi tulemusena võib olla vaja täiendavuse eesmärgid veelkord läbi vaadata.

Täiendavuse vahekontroll tõi välja praeguse süsteemi mitmed nõrgad kohad. Tulemused ei ole liikmesriigiti täielikult võrreldavad. Sel eesmärgil toimuva kontrollimenetluse jaoks läheb vaja nii liikmesriikide kui ka komisjoni arvestatavaid vahendeid ning lisaks sellele ei ole kontrollisüsteem vastavuses ELi uue majandusjuhtimisega.

Selle probleemi lahendamiseks on komisjon teinud ettepaneku ajavahemikus 2014‑2020 täiendavuse põhimõtete kontrollimist reformida. Eesmärk on kehtestada otsene seos täiendavuse ning stabiilsuse ja kasvu pakti vahel, et läbipaistvas avaliku sektori raamistikus leida kompromiss täiendavuse ja avaliku sektori eelarvepuudujäägi vahel ning muuta kontrollisüsteem lihtsamaks, võrreldavamaks ja vähem koormavaks. Kuigi osa ühtekuuluvuspoliitika kohaseid investeeringuid (nimelt seoses tööhõive, hariduse, koolituse ja sotsiaalse kaasatusega) ei ole täielikult kaetud, on parim lahendus kasutada selle kontrollimiseks teavet, milles käsitletakse stabiilsus- ja lähenemisprogrammide kohaseid avaliku sektori investeeringuid (kapitali kogumahutus põhivarasse). Kavandatud süsteemi kasutuselevõtt on väga oluline, et tagada järgmise programmitöö perioodil ühtekuuluvuspoliitika mõjusus ja lisaväärtus.

[1]               Samaväärsete riiklike kulutuste määratluse kohta vt: Komisjoni suuniseid andev metoodiline dokument täiendavuse eesmärgil riiklike või samaväärsete struktuuriliste kulutuste arvutamiseks, töödokument nr 3, detsember 2006.

[2]               Vt määruse (EÜ) nr 1083/2006 artikkel 15. Asjaomased 20 liikmesriiki on: Belgia, Bulgaaria, Tšehhi Vabariik, Saksamaa, Eesti, Kreeka, Hispaania, Prantsusmaa, Itaalia, Läti, Leedu, Ungari, Malta, Austria, Poola, Portugal, Rumeenia, Sloveenia, Slovaki Vabariik ja Ühendkuningriik.

[3]               Vt komisjoni teatis: Aruanne täiendavust käsitleva eelkontrolli kohta piirkondades, mis on ajavahemikus 2007–2013 abikõlblikud lähenemiseesmärgi raames KOM(2009) 112 (lõplik).

[4]               Vt: http://ec.europa.eu/regional_policy/what/future/proposals_2014_2020_en.cfm

[5]               Struktuuriliste kulutuste arvandmed on esitatud 2006. aasta hindade alusel vastavalt 2006.aasta detsembri töödokumendi nr 3 suunistele.

[6]               Nõukogu määruse (EÜ) nr 1083/2006 artikli 15 lõige 4.