6.3.2014   

ET

Euroopa Liidu Teataja

C 67/104

1.1

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteel paluti koostada arvamus kahe määruse ettepaneku (COM(2013) 451 final ja COM(2013) 452 final, 27. juuni 2013) kohta, mille eesmärk on viia ühekorraga 165 õigusakti, millele on siiani kehtinud kontrolliga regulatiivmenetlus, uue delegeeritud aktide menetluse alla.

1.2

Seda sammu nõudis Euroopa Parlament nõukogu toetusel, et viia endised komiteemenetluse tavad kooskõlla Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklis 290 ette nähtud delegeerimismenetlusega.

1.3

Komitee toetab komisjoni algatust, sest see on vajalik ELi õiguse allikate kaitsmisel ning lihtsustamise ja tõhustamise eesmärgil.

1.4

Komitee märgib, et ta võttis hiljuti vastu põhjaliku aruande delegeerimismenetluse kohta, ja soovitab seda arvesse võtta, et paremini mõista käesolevat arvamust.

1.5

Kõnelause 165 õigusakti (määrused, direktiivid ja otsused) – mis hõlmavad 12 eri valdkonda – ühekorraga kohandamine tekitab mitmeid õiguslikke ja praktilisi küsimusi.

1.6

Delegeerimismenetluse teatud osad on veel ebaselged. Nii näiteks ei ole veel määratletud mõiste „mitteolemuslikud osad”. Samuti tuleb läbi viia selle süsteemi toimimise täpne hindamine.

1.7

Mõned määruste ettepanekud sisaldavad võimalusi, mis ei ole kooskõlas põhiaktides ette nähtud raamistikuga, minnes isegi nii kaugele, et näevad ette delegeerimise kasutamise määramata ajaks või sätestavad väga lühikesed tähtajad parlamendi ja nõukogu kontrolliülesandeks.

1.8

Võttes arvesse oma üldiseid ja konkreetseid märkusi, soovitab komitee komisjonil õigusaktide ühekorraga kohandamisel arvestada rohkem teatud põhiaktide eripäradega.

1.9

Samuti soovitab komitee nõukogul ja parlamendil jälgida protsessi võimalikult hoolikalt ja hinnata üksikasjalikult kõiki kohandatavaid õigusakte.

2.1

Lissaboni lepinguga, mis jõustus 1. detsembril 2009, sätestati erinevus kahe volitusliigi vahel: ELi toimimise lepingu artikli 290 kohaselt komisjonile delegeeritav õigus võtta vastu muid kui seadusandlikke akte, mis on üldkohaldatavad, mis täiendavad või muudavad seadusandliku akti teatavaid mitteolemuslikke osi (delegeerimismenetlus), ning artikli 291 kohane õigus võtta vastu rakendusakte (täitemenetlus).

2.2

Nende kahe õiguse suhtes kohaldatakse erinevaid õigusraamistikke.

2.2.1

Delegeerimisvolituse rakendamine on ette nähtud õigusaktides, mis ei ole siduvad:

2.2.1.1

Komitee võttis hiljuti vastu delegeerimismenetlust käsitleva põhjaliku teabearuande, mille lugemine on vägagi soovitav käesoleva arvamuse mõistmiseks (3).

2.2.2

ELi toimimise lepingu artiklis 291 ette nähtud rakendamisvolituste elluviimine on omakorda reguleeritud siduvate õigusaktidega:

2.2.3

Kontrolliga regulatiivmenetlust kasutati selliste rakendusmeetmete vastuvõtmiseks, millega muudeti aktide vähemolulisi sätteid. See komiteemenetluse otsuse (6) artiklis 5a ette nähtud sõnastus on väga lähedane delegeeritud aktide määratlusele. Tegelikult on delegeeritud akt, nagu see on määratletud ELi toimimise lepingu artiklis 290, seadusandliku iseloomuga akt, mille komisjon võtab vastu, et täiendada või muuta seadusandliku akti mitteolemuslikke osi.

2.2.4

Selle sarnasuse tõttu jäävad aastatel 2009–2014 ajutiselt jõusse komiteemenetluse otsuse artikkel 5a ja kontrolliga regulatiivmenetlus, sest komisjoni eesmärk on kasutada seda piiratud perioodi, et viia olemasolevad sätted, mis näevad ette kontrolliga regulatiivmenetluse, vastavusse delegeeritud aktide korraga.

2.2.5

Euroopa Parlamendi nõudel (7) võttis komisjon nõukogu toetusel (8) ette teatud määruste, direktiivide ja otsuste vastavalt kooskõlla viimise.

Nn koondmääruse – mille kohta paluti komiteel koostada arvamus – ettepanekute eesmärk on teha see kooskõlla viimine ühekorraga.

3.1

Komisjon on juba avaldanud kaks määruse ettepanekut:

Kavas on kolmas ettepanekute pakett, mis peaks varsti avaldatama.

3.2

Ettepanekuga teatavate õigusaktide kohta tahetakse ühekorraga tuua 160 asjaomast õigusakti (määrused, direktiivid ja otsused) kontrolliga regulatiivmenetluse alt delegeerimismenetluse alla järgmises 11 eri valdkonnas:

3.2.1

Ettepanek koosneb seletuskirjast, määruse ettepanekust ja lihtsast lisast, kus esitatakse nimekiri õigusaktidest, mis viiakse kontrolliga regulatiivmenetluse alt delegeerimismenetluse alla.

3.3

Ettepanek, mis puudutab teatavaid õigusakte õigusküsimuste valdkonnas, on eraldi tekst, sest nende õiguslik alus on kirjas ELi toimimise lepingu V jaotises ja need ei puuduta kõiki liikmesriike. ELi toimimise lepingule lisatud Taani seisukohta käsitleva protokolli nr 22 artiklite 1 ja 2 kohaselt kõnealust määrust Taanile ei kohaldata.

3.3.1

Määruse ettepanek, millega nähakse ette õigusküsimuste valdkonna õigusaktide kohandamine ELi toimimise lepingu artikliga 290, puudutab viit määrust järgmistel teemadel:

4.1

Komisjon teeb nn koondmääruse ettepaneku mitme määruse, direktiivi ja otsuse ühekorraga kohandamiseks selle asemel, et võtta esitada eraldi määruse ettepanek iga asjaomase õigusakti kohta.

4.1.1

Komisjon kasutas seda meetodit juba 2006. aastal, et sisse viia kontrolliga regulatiivmenetlus. Ta avaldas teatise, et kiiresti kohandada 25 määrust ja direktiivi, sh 9. märtsi 2005. aasta direktiivi 2005/1/EÜ, mille eesmärk oli „luua finantsteenuste komiteede uus organisatsiooniline struktuur” (9). Samuti võib nimetada komisjoni 2007. aasta teatist, milles kohandati 4 lisas loetletud teatud õigusaktid kontrolliga regulatiivmenetlusega (10). Komitee esitas tookord oma tähelepanekud ja soovitused (11).

4.1.2

Komisjon ei ole kunagi varem nii suuremahulist kohandamist ellu viinud.

4.1.3

Komitee märgib, et määruste ettepanekud näitavad komisjoni volituste ulatust, sest neis sätestatakse nõukogu ja parlamendi vastuseisu väljendamise ulatus ja tähtaeg.

4.1.4

See valik on mõistetav lihtsustamise ja menetluse kiirendamise perspektiivist, ent tõstatab mitmeid küsimusi.

4.2

Mõlema määruse ettepaneku artiklis 2 nähakse ette, et antud kontekstis antakse komisjonile õigus võtta vastu delegeeritud õigusakte „määramata ajaks”.

4.2.1

Komitee tuletab meelde, et ELi toimimise lepingu artikli 290 kohaselt tuleb delegeeritud volituse kestus põhiaktis selgelt määratleda ning et praeguseni (mõne harva erandiga) on delegeerimine põhimõtteliselt antud määratud ajaks koos võimalusega delegeerimise rakendamise aruande esitamisel tähtaega pikendada.

4.2.2

Komitee märgib, et parlament (12) ei jaga komisjoni eelistust määramata ajaga delegeerimise osas (13). Lisaks jäetakse koondmäärusega kõrvale perioodiline aruandekohustus põhiaktides ette nähtud meetmete kohaldamise kohta (14).

4.2.3

Komiteel tekib seega küsimus, kas komisjoni esitatud kohandamismäärustes võidakse minna nii kaugele, et kõigil juhtudel ja sõltumata valdkonnast nähakse neis ette delegeerimine määramata ajaks.

4.3

Nagu komitee kinnitas oma teabearuandes delegeeritud aktide kohta, on volituste delegeerimine allutatud nõukogu ja parlamendi kontrollile. Nõukogu ja parlament võivad igal ajal delegeerimisvolituse tagasi võtta, samuti võivad nad põhimõtteliselt kahe kuu jooksul alates hetkest, mil neid teavitati delegeeritud aktist, väljendada vastuseisu komisjoni vastuvõetud delegeeritud aktile või samamoodi kahe kuu jooksul teatada komisjonile, et neil ei ole kavatsust väljendada vastuseisu. Seda algselt kahekuulist perioodi võib parlamendi või nõukogu taotlusel pikendada.

4.3.1

Komiteemenetluse otsuse artikli 51 lõigetes 3–6 nähakse ette keeruline eri tähtaegade süsteem sõltuvalt sellest, kas komisjoni kavandatud meetmed on kooskõlas regulatiivkomitee arvamusega või mitte, ulatudes 4 kuust 2 kuuni, ja sellest, kas tegemist on nõukogu või parlamendiga.

Erandina sellest tavasüsteemist nähakse artikli 5a lõike 5 punktis b ette, et tähtaegu võidakse lühendada „nõuetekohaselt põhjendatud erandjuhtudel” siis, „kui see on tõhususe eesmärgil põhjendatud”, ent määramata täpset tähtaega.

Lisaks näeb lõige 6 konkreetsete juhtude jaoks ette ühekuuse tähtajaga erisüsteemi, mis tuleb sätestada põhiaktis, kui „tungiva kiireloomulisuse tõttu ei ole võimalik kinni pidada” tavasüsteemi tähtaegadest.

4.3.2

Mitmete õigusaktide ELi toimimise lepingu artikliga 290 kohandamist käsitleva määruse ettepaneku artikli 2 lõikes 6 viidatakse sellele erandivõimalusele, ent nähakse ette, et vaid „nõuetekohaselt põhjendatud erandjuhtudel” võib nõukogu ja parlamendi tähtaega delegeeritud aktile vastuseisu väljendamiseks lühendada ühele kuule (15).

4.3.3

Pakutud uus süsteem näib piiravat nõukogu ja parlamendi tegevusvabadust kontrollivolituste täitmisel.

4.3.4

Komitee seab eelkõige kahtluse alla selle, millisel määral suudavad nõukogu ja parlament tõhusalt täita oma kontrollivolitusi 165 delegeeritud akti üle nii lühikese aja jooksul.

4.4

Komitee tuletab meelde, nagu ta rõhutas ka oma teabearuandes, et delegeerimismenetlus puudutab delegeeritud aktide vastuvõtmist seoses nõukogu ja parlamendi ühiselt vastu võetud õigusaktis ette nähtud mitteolemuslike osadega.

4.4.1

Komisjoni määruse ettepanek puudutab 12 eri valdkonda.

4.4.2

Delegeeritud aktide täpne õiguslik iseloom on üsna ähmane ning määruse ettepanekus hõlmatud valdkonnad on niihästi ulatuslikud kui ka tundlikud, mistõttu võib seada kahtluse alla teatud meetmete mitteolemusliku iseloomu, nagu on näidatud allpool.

4.4.3

Lisaks on kohus mitteolemuslike meetmete mõistet sõltuvalt valdkonnast tõlgendanud erinevalt. 5. septembril 2012 tunnistas Euroopa Liidu Kohtu suurkoda, et isikute põhiõiguste valdkond on seadusandja eelisõigus, mistõttu ei saa seda kunagi delegeerida komisjonile (16).

4.4.4

Lisaks ei ole ELi kohtul veel olnud võimalust väljendada oma seisukohta komisjonile delegeeritud pädevuse kui sellise rakendamise üle. Kohtule on just esitatud esimest korda hagi biotsiidide küsimuses, kus komisjon nõuab, et tühistataks Euroopa Parlamendi ja nõukogu 22. mai 2012 määruse (EL) nr 528/2012 artikli 1 lõige 1 (17).

Hagi esitati 17. septembril 2012 ja kohus peaks langetama oma otsuse parimal juhul 2013. aasta lõpul või 2014. aasta algul pärast kohtujuristi arvamuse ärakuulamist.

5.1

Enamikus käesolevas arvamuses analüüsitud ettepanekutes kohandab komisjon kontrolliga regulatiivmenetluse asjakohasel ja mõistlikul viisil ELi toimimise lepingu artiklis 290 ette nähtud delegeeritud aktide menetlusele. Ometi tekitavad mitmed olukorrad kahtlusi ja konkreetseid raskusi.

5.2

Enamik asjaomaseid õigusakte sisaldab selgesõnalist viidet nõukogu 17. juuli 2006. aasta otsuse (18) ehk nn komiteemenetluse otsuse artiklile 5a, millega võeti kasutusele kontrolliga regulatiivmenetlus ja nähti ette vajadus kasutada seda üldmeetmete puhul, mille eesmärk on muuta aktide vähemolulisi sätteid. Ent see süsteemi viidud muudatus, mis kehtestati 28. juuni 1999. aasta otsusega, ei jõustunud enne 24. juulit 2006.

5.2.1

Seega üheski kohandatavas õigusaktis, mis on vastu võetud enne seda kuupäeva, ei täpsustata, millised meetmed käivad kontrolliga regulatiivmenetluse alla. Alles pärast 2006. aasta juuli otsust lisatakse 1999. aasta juuni otsuse artiklisse 2 uus lõige 2. Sellega nähakse esimest korda ette selliste üldmeetmete vastuvõtmine, mille eesmärgiks on vastuvõetud aktide vähemoluliste sätete muutmine.

5.2.2

Kõigis neis õigusaktides on seega ainult selline sõnastus (19) nagu „käesoleva direktiivi rakendamiseks vajalikud meetmed tuleks vastu võtta vastavalt nõukogu 28. juuni 1999. aasta otsusele 1999/468/EÜ”, „komisjoni abistab komitee” ja „kui viidatakse käesolevale lõikele, kohaldatakse otsuse 1999/468/EÜ artikleid 5 ja 7, võttes arvesse selle artiklis 8 sätestatut”.

5.2.3

Komitee tuletab meelde, et kontrolliga regulatiivmenetluse kohandamine delegeerimismenetlusele tähendab, et kaob kontrolliga regulatiivmenetluses nõutud komiteedelt seisukoha küsimine. Samas jäävad need komiteed alles ELi toimimise lepingu artiklis 291 ette nähtud rakendusmeetmete puhul.

5.2.4

Seega kaotatakse ära etapp, kus kontrolliti põhiakti asjaomaste elementide mitteolemuslikkust.

5.2.5

Komisjoni määruse ettepaneku lisas esitatud nimekirjas on ka enne komiteemenetluse otsust vastu võetud õigusaktid. Ent need avaldati enne komiteemenetluse süstematiseerimist, mistõttu on viited meetmetele äärmiselt ähmased, näiteks „kohandamine tehnika arengut arvestades” (20. mai 1975. aasta direktiiv aerosoolide kohta) (20).

5.3

Artikli 5a reguleerimisala määratlemine teatud põhiaktide mitteolemuslikele osadele jätab mõnikord soovida. Näiteks mootorsõidukite üldist ohutust käsitlevas määruses (EÜ) 661/2009 esitatud üldine sõnastus „meetmed, mille eesmärk on muuta käesoleva määruse vähemolulisi sätteid” ei ole ilma muude täpsustusteta sugugi rahuldav.

5.3.1

Mõnikord kohaldatakse artiklit 5a osadele, mille mitteolemuslikkus on üsna kahtlane. See puudutab näiteks järgmiseid õigusakte:

5.4

Meetmed, mis näivad olevat mitteolemuslikud, nagu direktiivide lisade kohandamine, võivad ometi tekitada kahtlusi seoses tagajärgedega teatud põhiõiguste kaitsele.

5.4.1

Siinkohal võib tuua järgmised näited:

5.4.2

On ka tundlikumaid juhtumeid, kus määruse peamine osa teatud teemal kehtestatakse delegeeritud aktide vahendusel, näiteks: