KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT

Praktika kvaliteediraamistik

Lisatud dokumendile:

Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile, nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Regioonide Komiteele

Töövõimalusterohke majanduse taastumine

SISUKORD

1........... Sissejuhatus.................................................................................................................... 3

2........... Raamistiku reguleerimisala............................................................................................... 4

3........... Praktika reguleeritus ja korraldus liikmesriikides.............................................................. 4

4........... Praktika kvaliteediraamistiku loomine.............................................................................. 6

5........... Edasised sammud........................................................................................................... 6

Lahtiütlus: Käesolev dokument on Euroopa Komisjoni talituste teabeotstarbeline töödokument. See ei kajasta komisjoni ametlikku ega võimalikku tulevast seisukohta selles küsimuses.

1.           Sissejuhatus

15–24 aastaste noorte tööpuuduse kasv on olnud drastiline: alates 2008. aastast on noorte töötute arv ELis suurenenud ühe miljoni võrra. Hetkel on EL 27 riikides rohkem kui viis miljonit alla 25aastast noort, kes ei suuda tööd leida.

Selles kontekstis võiks praktika mängida olulist rolli noorte tööturule pääsu suurendamisel. Praktika võib vähendada vahet haridusasutustes omandatud teoreetiliste teadmiste ning tööelus vajalike oskuste ja pädevuste vahel ning suurendada sellega noorte võimalusi töö leidmisel.

Siiski ei täida praktika mõnel juhul sellist rolli nagu peaks. Juba mitmete aastate jooksul on tuntud muret praktikavõimaluste kvaliteedi pärast. Sellised organisatsioonid nagu Génération précaire[1] Prantsusmaal ja Generation Praktikum[2] Austrias on väljendanud tõsist muret, et tööandjad võivad praktikat ära kasutada kui odava või tasuta tööjõu allikat, mis ei taga esimest sammu korrektse ja kestva töösuhte suunas. Selline olukord võib põhjustada ebakindlate töösuhete ja kindlusetuse nõiaringi. Mõnedes liikmesriikides on noored loonud algatusi praktika läbipaistvuse suurendamiseks[3]. 2010. aastal võttis Euroopa Parlament vastu omaalgatusliku aruande noorte tööturule juurdepääsu soodustamise ning praktika, internatuuri ja väljaõppeperioodi staatuse tugevdamise kohta,[4] milles kutsuti komisjoni üles looma praktikaid käsitlevat Euroopa kvaliteedihartat, koostama statistikat praktika kohta ning tegema võrdleva uuringu liikmesriikides esinevate erinevate praktikaskeemide kohta.

Hiljuti esitas Euroopa noortefoorum ettepaneku Euroopa praktikavõimaluste harta kohta,[5] mis põhines noorte hulgas toimunud online-konsultatsioonil. Konsultatsiooni tulemused näitasid, et mitmes riigis on praktika õppimismõõde vähenenud ning praktikantidel palutakse täita ülesandeid, mis ei soodusta nende tööalaselt arengut.

Komisjon peab vajalikuks nende probleemidega tegelemist. Strateegia „Euroopa 2020” juhtalgatuses „Noorte liikuvus”[6], mis võeti vastu 2010. aastal, on sätestatud, et komisjon teeb ettepaneku praktika kvaliteediraamistiku kohta, mis hõlmab ka riikidevahelist mõõdet, sotsiaalpartnerite rolli ning ettevõtja sotsiaalse vastutusega seotud aspekte. Kooskõlas kõnealuse ettepanekuga kutsusid liikmesriigid nõukogu 2011. aasta juunikuu järeldustes noorte tööhõive kohta komisjoni üles andma suuniseid tingimuste kohta kvaliteetse praktika jaoks praktika kvaliteediraamistiku kaudu[7].

Seoses noorte tööturule pääsu jätkuva halvenemisega võttis komisjon 2011. aasta detsembris vastu noortele pakutavate võimaluste algatuse[8]. Kõnealuse algatuse üks peamine meede hõlmab komisjoni toetust liikmesriikidele Euroopa Sotsiaalfondi tõhusamaks kasutamiseks, muu hulgas praktikakohtade loomiseks, nagu seda on mõnedes liikmesriikides juba tehtud. Lisaks suurendatakse järelejäänud programmiperioodi jooksul komisjoni toetust Erasmuse ja Leonardo da Vinci programmide raames pakutavatele kvaliteetsetele riikidevahelistele praktikavõimalustele. Täiendav eelarve suurenemise nähakse ette 2014. aastal algavale programmile „Erasmus kõigi jaoks”. Noortele pakutavate võimaluste algatusega kinnitatakse ka eelnevaid komisjoni lubadusi olemasoleva praktika kvaliteediraamistiku kohta 2012. aastal.

Eespool öeldust tulenevalt ning pidades silmas, et kvaliteetsete praktikakohtade eeltingimuseks on kõigi asjaomaste toimijate, eelkõige ettevõtete, kuid ka riigiasutuste, sotsiaalpartnerite ning noorte ja praktikantide esindajate osalemine, saadab tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraat käesoleva dokumendi sidusrühmadele konsulteerimiseks. Eesmärk on luua vajalik konsensus praktika kvaliteediraamistikus osas, mis võetaks nõukogu soovitusena vastu enne 2012. aasta lõppu, nagu on sätestatud komisjoni teatises „Töövõimalusterohke majanduse taastumine”[9]. Käesolev töödokument võtab kohustuse ainult tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraadile, mitte komisjonile tervikuna. Dokumendis sisalduv teave on ainult konsulteerimiseks ning ei esinda ega mõjuta komisjoni lõplikku seisukohta antud teemal.

2.           Raamistiku reguleerimisala

Puudub ühtne Euroopa definitsioon praktika kohta ning see põhjustab segadust terminite praktika, internatuur ja väljaõpe vahel. Käesolevas algatuses kasutatakse ainult mõistet „praktika”, mis tähendab järgmist:

tööpraktika, mis sisaldab hariduslikku komponenti (õppekavana või mitte) ja on ajaliselt piiratud. Praktika eesmärk on aidata praktikandil üle minna koolist tööellu, andes talle praktilisi kogemusi, teadmisi ja oskusi, mis täiendavad tema teoreetilisi teadmisi.

Käesolev algatus keskendub seega peamiselt praktikale, mis on kõrgharidusprogrammide osa, samuti praktikale (üldiselt kooli lõpetanuna), mis kaasavad ainult praktikandi ja tööandja. Riikidevahelised praktikad kuuluvad samuti algatuse raamesse, kuid käesolev algatus ei käsitle väljaõpet.

Kuigi väljaõppel on samad eesmärgid kui eespool kirjeldatud praktikal, on see siiski süsteemne, pikaajaline tehnilise ameti koolitus, kus vahelduvad perioodid töökohal ja haridusasutuses või koolituskeskuses. Lisaks võtab väljaõppe puhul tööandja vastutuse koolituse pakkumise eest, mis viib spetsiifilise ameti omandamiseni.

3.           Praktika reguleeritus ja korraldus liikmesriikides

Osana Euroopa Parlamendi katseprojektist on komisjon tellinud uuringu, mis annaks täieliku ülevaate praktika korraldusest liikmesriikides (edaspidi „uuring”).

Uuring valmib 2012. aasta mais ja annab esmase täieliku ülevaate praktika pakkumise, sisu ja kvaliteediga seotud liikmesriikide poliitikast ja õigusraamistikust. Olulisemad esmased järeldused on esitatud allpool.

Ülevaade riikide õigusaktidest

Paljudes liikmesriikides praktikat käsitlevad õigusaktid kas täiesti puuduvad või on väga piiratud ning sisalduvad enamasti muudes, tavaliselt haridust ja koolitust puudutavates õigusaktides[10]. Liikmesriikides kus spetsiifiline õigusakt on olemas, on praktika määratluseks tavaliselt: i) üldine hariduslik eesmärk; ii) õppimise praktiline pool; iii) praktika ajutine iseloom.

(Kõrgemasse) haridusse lõimitud praktika on üldiselt rohkem reguleeritud. Tööandjate pakutav sihtotstarbeline praktika, milles osalevad kooli lõpetanud vabatahtlikult, on enamasti vähem reguleeritud.

Liikmesriikides, kus kehtivad ametlikud meetmed, käsitlevad praktika kvaliteedi tagamise eeskirjad peamiselt järgmist:

· töötasu

· sotsiaalkindlustus

· juurdepääs praktikale ja selle kvaliteet

· praktikandi töökogemus

· koosseisuliste töötajate asendamise risk.

Spetsiifiliste tegevusalade puhul on kohustuslik praktika osa ametikoolitusest (tavaliselt meditsiin/õendus, õigus, haridus, arhitektuur/inseneriteadus) ning ametiliidud on oma eeskirjad välja töötanud peaaegu kõikides liikmesriikides. Siiski ei taga need eeskirjad alati praktika kvaliteeti. Näiteks Itaalias on vabad elukutsed rangelt reguleeritud, kuid tegelikkuses erineb praktika korraldus märkimisväärselt õigusaktide sätetest.

Ülevaade praktikale juurdepääsust ja selle kättesaadavusest

Kogu Euroopa Liidus on praktika ja praktiline töökogemus teravdatud tähelepanu all kui peamised vahendid noorte töötute ja koolilõpetajate tööellu ülemineku lihtsustamiseks[11]. Euroopa Sotsiaalfond toetab selliseid skeeme sageli (vähemalt osaliselt) Lõuna- ja Ida-Euroopa riikides. Paljude skeemidega soovitakse praktikavõimalusi suurendada niimoodi, et pakutakse tööandjatele toetusi, tehakse sotsiaalkindlustuse sissemakseid või pakutakse kompensatsiooni ja toetusi otse praktikantidele.

Üldiselt eksisteerib tugev surve praktika ja praktilise töökohal antava koolituse lõimiseks õppekavadesse, kas kohustusliku või vabatahtlikuna. Sellist tüüpi praktika puhul tagavad praktika järelevalve ja kvaliteedi sageli haridusasutused, selged õpieesmärgid ning paremini motiveeritud ettevõtted. Siiski on sellistest praktikakohtadest puudus, sest side haridussüsteemi ja tööturu vahel on nõrk ning väikestel ja keskmise suurusega ettevõtetel on raske mobiliseerida oma sisemisi ressursse, et hallata ja juhendada praktikante. Teisest küljest on paljudes liikmesriikides ettevõtjad murelikud, et haridussüsteem ei suuda rahuldada nende vajadusi oskuste järele (EL, LV, RO, UK). Vaja on tõhustada ettevõtete ja haridusasutuste partnerlust, et suurendada praktikavõimaluste arvu osana õppekavast.

Tööpraktika välisriikides on üks praktika erivorm. Eurobaromeetri uuring noorte liikuvuse kohta (2011) näitab, et riikidevaheline õpe aitab noortel tutvuda ja kohaneda ELi tööturu nõuetega, ning aitab lisaks keeleoskuse ja spetsiifiliste kutse- ja ametioskuste arendamisele arendada ka pehmeid oskusi, nagu meeskonnatöö, enesekindlus ja kohanemisvõime, mida peetakse eduka hariduselust tööellu ülemineku puhul ülioluliseks.

Hiljuti vastuvõetud õppimisega seotud liikuvuse sihttase[12] seab ambitsioonikad eesmärgid: vähemalt 20% kõrghariduse ja 6% esmase kutsekoolituse lõpetanutest peaksid 2020. aastaks läbima õppe- või koolitusperioodi (k.a praktika) välismaal. Seda sihttaset ei suudeta saavutada üksnes ELi programmidega, sest vaja on ka märkimisväärselt riikliku tasandi meetmeid. Seetõttu on ülimalt oluline, et sellised praktikavõimalused oleksid kvaliteetsed ja pakuksid asjakohaseid õppimisvõimalusi.

Komisjoni tellitud hiljutine uuring[13] kinnitas vajadust meetmeteks, et lihtsustada praktikantide riikidevahelist liikuvust. Uuringus määratletud prioriteedid viitavad vajadusele täpsemalt selgitada liikmesriikide konteksti, õiguse ja seadusandliku raamistiku erinevusi, mis mõjutavad riikidevahelisi praktikavõimalusi, parandada juurdepääsu teabele ning viia sisse konkreetsemad nõuded ja kriteeriumid välismaal praktika korraldamiseks.

Praktika kvaliteediga seotud peamised probleemid

Praktika kvaliteedi kohta eksisteerib liikmesriikides mitmeid kaheldavaid tavasid, mis ei sõltu eriti reguleerivast raamistikust. Peamised mured on kõikides liikmesriikides seotud järgnevaga:

· madal töötasu, kehv kaitse ning suhteliselt halvad tingimused,

· kvaliteetse õppesisu puudumine,

· praktikantide kasutamine üksluise töö tegemiseks ja

· koosseisuliste töötajate asendamine praktikantidega.

Mitmetes riikides käivad praktika seotud probleemid käsikäes laiema murega noorte pärast, kes jäävad ebakindlate töösuhete või ebastaabilse töökoha lõksu (nt EL, ES, FR, IT, LT, PL, PT, UK). Kuna noorte olukord tööturul on kehv, siis kasutavad mõned tööandjad ära neid, kes soovivad tööellu astuda. Seda juhtub eriti riikides ja sektorites, kus on suur hulk noori tööotsijaid.

Praktika kohta peab lepingu sõlmima 19 liikmesriigis, kuid miinimumpalga nõue kehtib vaid 11 liikmesriigis. Praktika õppesisu on tõenäoliselt formaalselt määratletud siis, kui on kaasatud ka haridusasutus. Praktikal, mille osapooled on ainult praktikant ja tööandja, puudub sageli õppesisu määratlus. See ei tähenda siiski, et need praktikavõimalused oleksid täiesti struktuuri- ja sisuvabad. Näiteks Ühendkuningriigis pakuvad mitmed tööandjad vabatahtlikult korralikult struktureeritud praktikavõimalusi, mille sisu on kindlalt määratletud. Siiski näitavad tõendid, et selles valdkonnas on väga suuri erinevusi. Isegi liikmesriikides, kus eksisteerivad eeskirjad praktika sisu määratlemiseks (nt AT, LU), on siiski mure, et tööandjad ei täida alati neid eeskirju.

Praktikaga seotud murettekitavaim küsimus on korraliku sotsiaalkaitse puudumine (enamasti pakutakse praktikantidele üksnes tervisekindlustust ning vahel ka ametialaste riskide/õnnetuste kindlustust). Siiski tasub märkida, et praktikate puhul, mis moodustavad osa valitsuste sponsitavatest programmidest, kohustatakse tööandjaid tasuma praktikantide sotsiaalkindlustusmakseid kas täielikult või osaliselt toetuste abil (nt CY, EL, PL).

Üldiselt sõlmitakse praktikantidega kirjalikud praktikalepingud, kuid nende lepingute tingimused (ja sellest tulenevad õigused) erinevad liikmesriigiti ja sektoriti märkimisväärselt. Lisaks ei ole ka üheselt määratletav, mis on „sobiv” töötasu. Vähene kompensatsioon või madal töötasu ning ekspluateerimise võimalus on peamised praktikaga seotud probleemid nii vabaturul kui ka kohustusliku ametikoolituse puhul.

Koosseisuliste töötajate asendamine praktikantidega on levinum liikmesriikides, kus on kõrge tööpuudus ja/või noortele ebasoodsad tööturu tingimused (nt EL, ES, IT, PT). Praktikantide kasutamine tasuta tööjõuna on hakanud levima ka teistesse riikidesse, kus noored peavad sageli läbima mitu praktikat enne kui leiavad korraliku töökoha.

Praktikantide ärakasutamine on tavalisem juhul, kui puudub järelevalve ja selged praktikaga seotud eesmärgid. Lisaks näitab statistika märkimisväärset soolist palgalõhet praktika puhul ning naised on sagedamini tasustamata või madalalt tasustatud praktikakohtadel.

4.           praktika kvaliteediraamistiku loomine

Teadlikkus praktika kvaliteediküsimuste ja võimalike ärakasutuste osas on ELis suurenemas ning tehtud on ka mõningaid katseid spetsiifiliste kvaliteediraamistike rakendamiseks (nt AT, EL, FI, FR, IT ja UK).

ELi tasanadi kvaliteediraamistik, mis oleks koostatud koostöös valituste esindajate, sotsiaalpartnerite, noorteorganisatsioonide ja kõigi asjaomaste sidusrühmadega, aitaks oluliselt tõsta praktika kvaliteeti ELis. Kvaliteetsete praktikavõimaluste loomine aitab ka täita strateegia „Euroopa 2020” eesmärke, hõlbustades üleminekuid tööturul ning edendades ja lihtsustades noorte geograafilist liikuvust.

Uuringu järeldustest ja liikmesriikide parimatest tavadest koorusid välja järgmised elemendid, mida tuleks kõnealuse raamistiku loomisel arvestada:

a)         praktikalepingu sõlmimine

Nii uuringust, mis andis täieliku ülevaate praktika korraldusest liikmesriikides, kui ka Euroopa noortefoorumi küsimustikule antud vastustest selgus, et suur osa praktikatest (25% Euroopa noortefoorumi küsimustiku vastustest) toimub praktikandi ja tööandja vahel lepingut sõlmimata. Sellega luuakse olukord, kus praktikanti seadused ei kaitse ning samas ei saa ka vastuvõttev organisatsioon olla kindel, milline saab olema praktikandi panus. Praktikaleping peaks olema kõikide praktikate aluseks ning see peaks hõlmama nii ametialaseid kui ka õpieesmärke, kestust ning vajadusel ka töötasu/kompensatsiooni suurust. Selliseid nõudeid rakendatakse juba koolituslepingute ja kvaliteedinõuete osas, mida kasutatakse Erasmuse ja Leonardo da Vinci programmi raames. Nende aluseks on liikuvust käsitlev Euroopa kvaliteediharta,[14] mille Euroopa Parlament ja liikmesriigid võtsid vastu 2006. aastal.

b)         Ametialaste ja õpieesmärkide määratlemine ning juhendamine

Praktika, millel on täpselt määratletud ametialased ja õpieesmärgid, sisaldab tõenäolisemalt kasulikke õpielemente ning võimaldab seega praktikandil leida pärast praktikat tööd. Lisaks vajadusele täpselt defineerida praktikakoha ametialased ja õpieesmärgid, peaks igale vastuvõetavale praktikandile vastuvõttev organisatsioon määrama ka juhendaja. Juhendaja peaks jälgima praktikandi arengut ning selgitama üldist töökorraldust ja töövõtteid. Juhendaja peaks andma praktikandile ka tagasisidet tema tulemuste kohta nii vahe- kui ka lõpparuande vormis.

c)         Praktika korrektne tunnistamine

Tõendid näitavad, et praktikad lõppead sageli ilma korraliku tunnistuseta, kus oleks kirjas praktika käigus omandatud teadmised, oskused ja pädevused. Praktika lõppedes peaks praktikant saama tunnistuse, millel on märgitud praktika kestus ja õppesisu, sooritatud tööülesanded ning omandatud teadmised, oskused ja pädevused. Et tunnustada teises liikmesriigis omandatud teadmisi ja oskusi, võib sobivaks vahendiks osutuda Europassi liikuvusdokument[15].

d)         Mõistlik kestus

Koosseisuliste töötajate asendamine praktikantidega on suurenemas. Selle suundumuse muutmiseks tuleb selgelt kindlaks määrata praktika kestus, et praktika täidaks oma rolli vahendina, mis võimaldab kiiremat üleminekut tööturule. Üldiselt peetakse asjakohaseks kolme- kuni kuuekuulist praktikaperioodi sõltuvalt praktika tüübist (osa haridus-/koolitusprogrammist või praktika pärast kooli lõpetamist). Eranditeks võivad olla spetsiifilised ametid, nagu juristid, õpetajad ja arstid.

e)         Praktikandi adekvaatne sotsiaalne kaitse ja tasustamine

Üks tõsisemaid probleeme on see, et praktikantidel puudub praktikariigis sageli adekvaatne sotsiaalne kaitse (eelkõige üldine tervise- ja õnnetusjuhtumikindlustus).

Kvaliteetsed praktikakohad ei pea ilmtingimata olema tasustatud. Praktikandi õpingute ajal on tasustamata praktika asjakohane, eeldusel et praktikandil on sotsiaalkindlustuskaitse. Sellisel juhul soovitatakse kulude katmist ja mitterahalisi toetusi (nt transpordi- söögi- ja majutusvõimalus). Kooli lõpetanud praktikante soovitatakse üldiselt tasustada, sest praktikandil on juba töökohale vastav kvalifikatsioon ning ta ei naudi enam õppuri staatust. Madalalt tasustatud või tasustamata praktika võib põhjustada olukorra, kus need, kellel ei ole vajalikku finantsilist/perekondlikku jne võimalust, ei saa sellist töökogemust hankimise viisi kasutada.

f)          Õigusi ja kohustusi käsitleva teabe läbipaistvus

Praktikandi, tööandja ja vajadusel ka haridusasutuse õigused ja kohustused peaksid olema läbipaistvad ja selged kõigile osapooltele. Kõigile praktika korraldamises osalevate osapooltele peaksid olema võrreldavad vormingus lihtsalt kättesaadavad ajakohased õiguslikud ja muud sätted, mida rakendatakse Euroopa ja liikmesriigi tasandil. Usaldusväärse ja täieliku teabe puudumine kõnealuste sätete kohta kõikides liikmesriikides on üks peamine takistus riikidevaheliste praktikate korraldamisel.

5.           Edasised sammud

Komisjon on korduvalt väljendanud oma soovi esitada praktika kvaliteediraamistik. Käesoleva konsultatsioonidokumendiga[16] valmistab tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraat ette komisjoni ettepanekut nõukogu soovituseks kõnealuse raamistiku kohta 2012. aasta lõpuks.

Kõikidel asjaomastel sidusrühmadel palutakse esitada oma arvamus eespool esitatud punktide kohta, pidades eelkõige silmas järgnevat:

1.         algatuse reguleerimisala,

2.         millise vormi peaks algatus saama ELi tasandil ning

3.         kvaliteetse praktika peamised elemendid, mis peaksid olema hõlmatud kvaliteediraamistikku.

Arvamused võib esitada aadressil EMPL-QUALITY-STAGES@EC.EUROPA.EU

Kui veebilehe kaudu vastata ei ole võimalik, võib vastused saata ka postiga aadressil: European Commission Directorate-General for Employment, Social Affairs & Inclusion Consultation on a Quality Framework for Traineeships Unit C3 rue Joseph II 27 B - 1040 Brussels

Vastamise tähtaeg: 11. juuli 2012

[1]               www.generation-precaire.org

[2]               www.generation-praktikum.at

[3]               Nt Itaalias, vt www.reppublicadeglistagisti.it

[4]               Raportöör: Emilie Turunen MEP, EP 2009/2221(INI), 14.6.2010.

[5]               www.qualityinternships.eu

[6]               KOM(2010)477 (lõplik), 15.9.2010.

[7]               Nõukogu järeldused 11838/11 „Noorte tööhõive edendamine Euroopa 2020. aasta strateegia eesmärkide saavutamiseks”; 17.6.2011.

[8]               KOM (2011) 939 (lõplik), 20.12.2011.

[9]               COM (2012) 173 final, 18.4.2012.

[10]             Nt AT, CY, CZ, DE, EL, IE, LU, MT, PL, PT, SK, UK.

[11]             Nt BE, CY, DK, EE, EL, ES, IE, FI, FR, HU, LT, LU, LV, MT, NL, PT, PL, SE, UK.

[12]             Nõukogu järeldused õppimisega seotud liikuvust käsitleva sihttaseme kohta: 2011/C372/08 ELT 20.12.2011.

[13]             Study on a possible framework to facilitate transnational mobility for placements at enterprises, GHK Euroopa Komisjoni tellimusel, aprill 2011.

[14]             Euroopa Parlamendi ja nõukogu soovitus 2006/961/EÜ hariduse ja koolitusega seotud riikidevahelise liikuvuse kohta ühenduse piires: Liikuvust käsitlev Euroopa kvaliteediharta, ELT L 394, 30.12.2006.

[15]             http://www.europass.ie/europass/euro_mob.html

[16]             Dokumendis sisalduv teave ei esinda ega mõjuta komisjoni lõplikku seisukohta antud teemal.