LÜHENDID

CONOPS : operatsiooni kontseptsioon

EULEX : Euroopa Liidu õigusriigimissioon Kosovos

EUO : Euroopa Liidu büroo Kosovos

IPA : ühinemiseelse abi rahastamisvahend

KFOR : Kosovo rahuvalvejõud

NATO : Põhja-Atlandi Lepingu Organisatsioon

OECD : Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsioon

OPLAN : operatsiooni plaan

PJK : nõukogu poliitika- ja julgeolekukomitee

UNMIK : ÜRO ajutine missioon Kosovos

ÜJKP : ühine julgeoleku- ja kaitsepoliitika

KOKKUVÕTE

I. Euroopa Liit (EL) annab Kosovole [1] õigusriigi arendamiseks märkimisväärset abi. Täpsemalt on EL alates 2008. aastast rakendanud ühise julgeoleku- ja kaitsepoliitika (ÜJKP) kõige laiaulatuslikumat missiooni, milleks on Euroopa Liidu õigusriigimissioon (EULEX). EULEXi koosseisus on ligikaudu 2500 liiget töötanud suutlikkuse suurendamise alal ja täitnud erinevaid täidesaatvaid ülesandeid. Lisaks on Euroopa Komisjon juhtinud ühinemiseelse abi rahastamisvahendist (IPA) rahastatavaid õigusriigi projekte, mis on samuti peamiselt suunatud suutlikkuse suurendamisele. Auditis vaadeldud ajavahemikul (2007–2011) eraldati ELi eelarvest 680 miljonit eurot õigusriigi toetuseks.

II. Auditiga otsiti vastust küsimusele, kas ELi poolt Kosovole õigusriigi arendamiseks antud abi on tõhus. Selleks hindas kontrollikoda, kas abi saavutab soovitud tulemused ja millist mõju on see avaldanud üldisele arengule õigusriigi erinevates valdkondades (politsei, õigusküsimused, toll, korruptsioonivastane võitlus). Samuti uuris kontrollikoda abi haldamist, eriti mis puudutab koordineerimist ja EULEXi juhtimist. Auditeeriti valimit, mis koosnes 17-st ELi sekkumisest Kosovos.

III. Auditiga leiti, et ELi poolt Kosovole õigusriigi arendamiseks antud abi ei ole olnud piisavalt mõjus. Osa sekkumiste eesmärkidest on saavutatud, ehkki tihti hilinemisega. Samuti on tulemuste jätkusuutlikkus kaheldav. Õigusriigi arendamise tempo on olnud aeglane, eriti mis puudutab võitlust organiseeritud kuritegevuse ja korruptsiooniga peamiselt Kosovo põhjaosas.

IV. Teatud määral võib ELi abi piiratud mõjusust seletada Kosovo eritingimustega. Siiski leiti auditiga, et mitmes olulises valdkonnas oleks ELi abi parem haldamine Euroopa välisteenistuse ja komisjoni poolt abi mõjusust suurendanud.

V. ELi abi mõjusust on pärssinud eesmärkide ebamäärasus ning tõsised koordineerimisprobleemid seoses komisjoni ja EULEXi operatsioonidega. Lisaks on EULEXil nappinud personali. Komisjoni projekte juhiti üld- juhul asjakohaselt, kuid Euroopa välisteenistus ja komisjon oleksid võinud õigusriigi tugevdamiseks paremini ära kasutada poliitilist dialoogi ja tingimuslikkust.

VI. Kontrollikoda esitab järgmised soovitused:

- Nõukogu ja komisjon peaksid tagama Kosovo õigusriigi eesmärkide seotuse konkreetsete võrdlusnäitajatega, mille alusel edasiminekut hinnata ning milles võetakse arvesse ELi sisejulgeoleku eesmärke;

- Euroopa välisteenistus ja komisjon peaksid parema kooskõlastamise huvides üle vaatama komisjoni programmitöö ja hankemenetlused, tagamaks nende vastavuse EULEXi operatiivvajadustele, ning ette valmistama EULEXi väljumisstrateegia, mis eeldab EULEXi suutlikkuse suurendamise ülesannete ülevõtmise komisjoni poolt;

- Euroopa välisteenistus peaks tegema koostööd liikmesriikidega, tagamaks, et tulevastel ÜJKP missioonidel saaks osaleda ettenähtud arv töötajaid, et nad saaksid missioonil osaleda nii kaua kui vajalik ning et neil oleksid efektiivseks tööks vajalikud oskused;

- Nõukogu ja komisjon peaksid tagama, et tulevastel ÜJKP missioonidel oleks juriidilise isiku staatus;

- Euroopa välisteenistus ja komisjon peaksid tagama, et personali eraldamisel Prištinas asuvale Euroopa Liidu büroole, mille otstarve on õigusriigi alase toetuse haldamine, võetaks arvesse tähtsust, mida EL omistab sellele valdkonnale;

- Nõukogu, Euroopa välisteenistus ja komisjon peaksid tagama, et nende poliitiline dialoog Kosovoga keskenduks ennekõike õigusriigi tugevdamisele ning oleks seotud stiimulite ja esmatähtsate tingimustega.

SISSEJUHATUS

TAUST

1. Endises Jugoslaavias kuulus Kosovo autonoomse provintsina Serbia Vabariigi koosseisu, mis oli üks kuuest Jugoslaavia vabariigist [2]. Suurema osa Kosovo elanikkonnast moodustasid etnilised albaanlased, kuid seal elas ka märkimisväärne serblaste vähemus. Pärast põhiseaduse reformi 1974. aastal anti Kosovole suurem autonoomia ning õigus oma haldusorganitele, esinduskogule ja kohtusüsteemile. 1980. aastatel suurenesid rahvusgruppidevahelised pinged ja 1989. aastal tühistas Slobodan Miloševići juhitud natsionalistlik Serbia valitsus Kosovo autonoomia.

2. 1990. aastatel, pärast Jugoslaavia lagunemist, ägenesid Kosovos Serbia valitsuse repressioonid, mis viis Kosovo Vabastusarmee juhitud kodu- sõjani ja õigusriigi täieliku hävimiseni. 1997. aastast kuni 1999. aasta juunini tapeti hinnanguliselt 10000 Kosovo albaanlast. Vastuseks kiiresti halvenevale olukorrale pommitas Põhja-Atlandi Lepingu Organisatsioon (NATO) Serbiat ja Serbia sõjalisi jõude Kosovos, et viimased Kosovost väljuma sundida.

3. 1999. aasta juunis võttis ÜRO Julgeolekunõukogu vastu resolutsiooni 1244/99, mille alusel võttis Serbia valitsuse koha üle ÜRO ajutine missioon Kosovos (UNMIK). UNMIKile anti ülesanne täita kõiki tsiviilhalduse funktsioone, luua demokraatlikud institutsioonid ning rajada alus Kosovo staatuse [3] küsimuse lahendamiseks. UNMIKi esmane ülesanne koostöös NATO juhitud Kosovo rahuvalvejõududega (KFOR) oli avaliku korra tagamine, tehes lõpu vägivallale ja repressioonidele, ning kõigile põgenikele turvalise kojupöördumise võimaldamine.

4. Alates 2003. aastast hakati UNMIKi loodud põhiseadusliku raamistiku alusel vähehaaval välja arendama nn Kosovo omavalitsuse ajutiste institutsioonide struktuure. Lõplik võimupädevus jäi UNMIKile, kuid järk-järgult toimus võimu üleandmine UNMIKilt Kosovo institutsioonidele.

5. Pärast perioodi 2005–2007 läbirääkimisi pakkus ÜRO eriesindaja Martti Ahtisaari Kosovo jaoks välja nn järelevalvega iseseisvuse. Ehkki ÜRO Julgeolekunõukogu ettepanekut vastu ei võtnud, viidi siiski ellu kaks Ahtisaari ettepaneku põhielementi:

a) ELi ministrite nõukogu otsustas lähetada Kosovosse ühise julgeoleku- ja kaitsepoliitika (ÜJKP) missiooni "Euroopa Liidu õigusriigimissioon" (EULEX), mille ülesanne oli teha järelevalvet, juhendada ja nõustada kõigis õigusriigiga seotud valdkondades ning täita mõningaid täidesaatvaid ülesandeid.

b) Rahvusvaheline juhtrühm (Kosovo iseseisvust toetavate riikide rühm) asutas rahvusvahelise tsiviilbüroo, mis teeb ettepaneku elluviimise üle järelevalvet. Rahvusvahelise tsiviilbüroo juhi pädevuses on Kosovo ametivõimude poolt vastu võetud otsuste või õigusaktide tühistamine ning riigiametnike sanktsioneerimine või tagandamine.

6. Kosovo kuulutas 2008. aasta veebruaris ühepoolselt välja sõltumatuse Serbiast, kuid sellele ei järgnenud Kosovo üldine tunnustamine [4]. Viis ELi liikmesriiki ei ole Kosovo sõltumatust tunnustanud [5], mistõttu on EL vastu võtnud erapooletu seisukoha Kosovo staatuse suhtes [6]. Kõik liikmesriigid on siiski kokku leppinud selles, et Euroopa Liit peaks andma Kosovole olulist rahalist toetust, et tagada stabiilsus Kosovos, Lääne-Balkani piirkonnas laiemalt ning Euroopas tervikuna [7].

7. Kosovo saab rahalist toetust ühinemiseelse abi rahastamisvahendist (IPA) ning komisjon käsitleb Kosovot mainitud abi saamise eesmärgil võimaliku kandidaatriigina [8]. Alates 2010. aastast osaleb Kosovo samas komisjoniga peetava stabiliseerimis- ja assotsieerimisprotsessi dialoogi mehhanismis mis kandidaatriigid ning muud Lääne-Balkani piirkonna võimalikud kandidaatriigid.

8. Serbia ei tunnusta Kosovo iseseisvust ja suur osa Kosovo põhjaosas elavatest etnilistest serblastest soovib, et Kosovo kuuluks jätkuvalt Serbia koosseisu [9]. EL edendab otsedialoogi Kosovo ja Serbia vahel, et nendevahelisi suhteid parandada (nn Priština-Belgradi dialoog). 2012. aasta märtsis andis Euroopa Ülemkogu Serbiale ELi kandidaatriigi staatuse ning sellele järgnevalt on komisjon teinud ettepaneku muuta IPA määrust, et viia Serbia võimalike kandidaatriikide nimekirjast üle kandidaatriikide nimekirja.

9. Kosovo ametivõimude tegevust on ajendanud eelkõige soov saavutada iseseisvus ja sellele järgnevalt rahvusvaheline tunnustamine. Kosovo seisab aga silmitsi teiste tõsiste probleemidega, nagu vaesus ja kuritegevus. Kosovo SKP elaniku kohta on 2383 eurot, mis on väikseim Euroopas [10]. Õigusriigi kokkuvarisemine 1990. aastatel tekitas vaakumi, mida on ära kasutanud organiseeritud kuritegevus nii Kosovos kui ka sellest väljaspool. Samal ajal takistab Kosovo ühiskonnas valitsev klientelism ja traditsioonilise klannipõhise tavaõiguse rakendamine õigusriigi ülesehitamist.

10. Õigusriigi tugevdamist Kosovos peetakse üldiselt majandusliku arengu eeltingimuseks. Arvestades organiseeritud kuritegevuse rahvusvahelist iseloomu, on õigusriigi arendamine Kosovos tähtis ka ELi sisejulgeoleku seisukohalt.

11. 2012. aasta jaanuaris teatasid Kosovo ametivõimud oma soovist lõpetada aasta lõpuks nn järelevalvega iseseisvuse etapp. 10. septembril võttis Kosovo esinduskogu sel eesmärgil vastu põhiseaduse muudatused, millega lõpetati rahvusvahelise tsiviilbüroo järelevalvefunktsioon. Samal ajal on Kosovo ametivõimud esitanud EULEXile palve jätkata täidesaatvaid ülesandeid kuni missiooni praeguse mandaadi lõpuni 2014. aasta juunis.

ELI RAHALINE ABI

12. Viimase kümne aasta jooksul on rahvusvaheline üldsus investeerinud märkimisväärseid vahendeid, et anda Kosovole rahuvalve, ülesehituse, institutsioonide loomise, majandusarengu ja õigusriigi alast abi. Ajavahemikul 1999–2007 sai Kosovo rahastajatelt abi summas 3,5 miljardit eurot, millest kaks kolmandikku tuli Euroopa Komisjonilt ja ELi liikmesriikidelt. 2008. aastal toimunud rahastajate konverentsil otsustati aastateks 2009–2011 eraldada veel 1,2 miljardit eurot, mis sisaldab 508 miljoni euro suurust abisummat komisjonilt. Kokkuvõttes on Kosovo "suurim ELi abi saaja elaniku kohta kogu maailmas" [11].

13. Ajavahemikul 2007–2011 eraldati üle poole ELi abist Kosovo õigusriigi arendamisele. Abi eraldati peamiselt ühise julgeoleku- ja kaitsepoliitika missiooni [12] raames, aga ka IPAst (vt tabel 1).

14. EULEX on suurim kriisijuhtimisoperatsioon, mille EL kunagi käivitanud. Selle keskne ülesanne on aidata Kosovo ametivõimudel tugevdada õigusriiki, eelkõige politsei, kohtu ja tolli valdkonnas (vt ka punkt 68). Seda rahastatakse ELi ühise välis- ja julgeolekupoliitika (ÜVJP) eelarvest vastavalt lepingule, mille on sõlminud Euroopa Komisjon ja EULEXi missiooni juht, kes vastutab isiklikult EULEXi eelarve eest. 2012. aasta juuniks oli EL eraldanud oma üldeelarvest EULEXi toetuseks 614 miljonit eurot [13]. 2011. aasta lõpus kuulus EULEXi isikkoosseisu 2539 liiget, kellest 1087 viibisid seal lähetuses (enamasti liikmesriikidest). EULEXi strateegilisel läbivaatamisel tegi Euroopa välisteenistus ettepaneku säilitada EULEXi mõningad täidesaatvad funktsioonid ja pikendada selle mandaati 2014. aasta juunini, millele on nõukogu oma heakskiidu andnud [14].

15. IPAst on ajavahemikul 2007–2011 rahastatud politsei, kohtusüsteemi ja tolli projekte ning spetsiaalseid korruptsioonivastaseid projekte kogusummas 92,47 miljonit eurot.

TABEL 1

AASTAIL 2007–2011 ELI POOLT ÕIGUSRIIGI ARENDAMISEKS ANTUD ABI (KULUKOHUSTUSED MILJONITES EURODES [1111])

Allikas: Euroopa Komisjon (Euroopa Kontrollikoja analüüs).

Vahend | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | Kokku |

EULEX (sh planeerimismeeskond) (praegune eelarverida): 19.03.01.02) | 76,50 | 120,00 | 121,22 | 120,75 | 144,00 | 582,47 |

IPA laiem õigusriigi valdkond2 22.02.02 ja 22.02.04.01) | 9,30 | 44,52 | 12,05 | 14,20 | 12,40 | 92,47 |

Stabiliseerimisvahend (19.06.01.01) | 0,00 | 5,00 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | 5,00 |

Laiemale õigusriigi valdkonnale antud ELi abi kokku | 85,80 | 169,52 | 133,27 | 134,95 | 156,40 | 679,94 |

Kosovole antud ELi abi kokku | 231,70 | 331,10 | 238,22 | 198,95 | 212,70 | 1212,67 |

Õigusriigiga seotud abi kogusumma protsendina ELi abi kogusummast | 37% | 51% | 56% | 68% | 74% | 56% |

16. Peamine Kosovoga seotud tegevuse eest vastutav komisjoni talitus on laienemise peadirektoraat. Peadirektoraat haldab IPAt, mis on peamine Kosovo abiprojektide rahastamise allikas. EULEXi juhib tsiviiloperatsiooni ülem, kes on Brüsselis asuva ja Euroopa välisteenistuse struktuuri kuuluva tsiviilmissioonide plaanimise ja juhtimise teenistuse direktor. Tsiviiloperatsiooni ülema tegevus allub nõukogu poliitika- ja julgeolekukomitee (PJK) poliitilisele kontrollile ning strateegilisele juhtimisele. Euroopa Liidu büroo juhib IPA abi rakendamist ja alates 2012. aasta veebruarist on büroo juht ühtlasi ka Euroopa Liidu eriesindaja Kosovos (vt punkt 78).

AUDITI ULATUS JA LÄHENEMISVIIS

17. Käesoleva aruande peamine küsimus on:

kas ELi poolt Kosovole õigusriigi valdkonnas antud abi on mõjus?

Aruande esimeses osas vaadeldakse, kas ELi abi on viinud soovitud tulemusteni ja millist mõju on see avaldanud üldisele arengule õigusriigi erinevates valdkondades (politsei, õigusküsimused, toll, korruptsioonivastane võitlus). Aruande teises osas käsitletakse valdkondi, kus ELi abi parem juhtimine võiks selle mõjusust suurendada. Eelkõige tuleks tähelepanu pöörata järgnevale:

a) eesmärkide selgus;

b) kooskõlastamine ELi institutsioonide vahel, samuti teiste rahastajate ja Kosovo ametivõimudega;

c) EULEXi juhtimine;

d) abiprojektide juhtimine;

e) poliitiline dialoog ja tingimuslikkus.

18. Audit hõlmas dokumentide läbivaatamist, intervjuusid ja kolme auditi- käiku Kosovosse 2011. ja 2012. aastal. Kontrollikoda kontrollis valimit, mis koosnes kaheksast IPA projektist, mis valiti välja perioodil 2008–2011 rakendatud 20 IPA õigusriigi projekti hulgast, millele EL oli aastail 2007–2010 raha eraldanud. Samuti kontrollis kontrollikoda üht projekti, mida rahastati stabiliseerimisvahendist. Auditeeritud projektide koguväärtus oli 21 miljonit eurot õigusriigi projektidele eraldatud 85 miljoni euro suurusest kogusummast. Lisaks analüüsis kontrollikoda valimit, mis koosnes kaheksast EULEXi poolt läbiviidud järelevalve-, juhendamis- ja nõustamismeetmest, mis valiti välja 45-st algselt käivitatud järelevalve-, juhendamis- ja nõustamismeetmest [15]. Auditivalimi üksikasjad on toodud II lisas ja täpsed auditikriteeriumid lII lisas.

19. ELi abi mõju hindamiseks eri sektorites kasutas kontrollikoda muud auditi tõendusmaterjali, sealhulgas dokumente, mis käsitlesid teisi komisjoni rahastatud õigusriigi projekte Kosovos, samuti EULEXi juhitud järelevalve-, juhendamis- ja nõustamismeetmeid. Kontrollikoda vaatas üle ka Kosovo ametiasutuste, teiste rahastajate ja Kosovos asuvate sidusrühmade aruanded ning töötas läbi asjakohase kirjanduse (vt V lisas toodud kasutatud kirjanduse loetelu). Lisaks küsitles kontrollikoda asjassepuutuvaid Kosovo ametiasutusi, rahvusvahelise üldsuse ja Kosovo kodanikuühiskonna esindajaid.

20. Kontrollikoda kasutas rahvusvahelistest ekspertidest koosnevat nõuandvat kogu, et koguda Kosovo olukorra kohta taustteavet ja kontrollida auditiküsimuste asjakohasust.

TÄHELEPANEKUD

HOOLIMATA MÄRKIMISVÄÄRSEST ELI ABIST EDENEB ÕIGUSRIIGI ARENDAMINE AEGLASELT NING ORGANISEERITUD KURITEGEVUSE JA KORRUPTSIOONI TASE ON JÄTKUVALT KÕRGE

21. Aruande käesolevas osas esitatakse IPA projektide ning EULEXi järelevalve-, juhendamis- ja nõustamismeetmete valimi auditeerimise tulemused. Samuti püütakse hinnata ELi abi mõju õigusriigi üldisele arengule seoses politsei, kohtusüsteemi, tolli ja korruptsioonivastase võitlusega, hõlmates ka Kosovo põhjaosa. Lisaks hinnatakse, kas arengu jätkusuutlikkus on tõenäoline.

KOSOVO POLITSEI: KONTROLLIKOJA AUDITEERITUD ELI SEKKUMISTEGA SAAVUTATI MÕNINGAID TULEMUSI, KUID TÕSISED PROBLEEMID PÜSIVAD, EELKÕIGE VÕITLUSES ORGANISEERITUD KURITEGEVUSEGA

ELI ABI

22. Komisjon ja EULEX on andnud Kosovo politseile erineval viisil abi alates 2007. aastast (16 IPA projekti koguväärtuses 33 miljonit eurot ning 36 järelevalve-, juhendamis- ja nõustamismeedet). Kontrollikoda auditeeris kaht IPA projekti [16] ning nelja järelevalve-, juhendamis- ja nõustamismeedet [17].

23. Mõlema IPA projekti eesmärk oli suurendada Kosovo politsei suutlikkust, et toime tulla uue ülesandega – Kosovo piiri valvamisega [18]. Komisjoni abi politsei jälitusteabe eraldi süsteemile oli vastuolus EULEXi eesmärgiga luua Kosovo politsei sisene ühtne jälitusteabe süsteem, mis tulenes ebapiisavast kooskõlastamisest projekti kavandamisetapis. Mõlema projekti rakendamine toimus märkimisväärse hilinemisega. Eriti puudutab see seadmete tarnimist, mis hilines rohkem kui aasta.

24. Projekti keskne osa oli USA rahastatud [19] olemasoleva piirihaldussüsteemi asendamine täielikult ELi nõuetele vastava uue süsteemiga. Tõsiasi, et algselt paigaldati ELi nõuetele mittevastav süsteem, näitab komisjoni ja USA vahelise kooskõlastamise puudumist (vt ka punkt 86). Uue süsteemi paigaldamine oli keeruline, sest Kosovo ametivõimud eelistasid jätkata olemasoleva süsteemi kasutamist.

25. Ka 2009. aasta maist kuni 2010. aasta novembrini rakendatud mestimisprojekt aitas tehnilise nõustamise ja koolituse abil Kosovo piiripolitsei arendamisele kaasa. Projekti 18-kuuline kestus ei olnud aga piisav, et tagada tutvustatud uute meetodite täielik kasutuselevõtt Kosovo politsei poolt.

26. Järelevalve-, juhendamis- ja nõustamismeetmega "Piiripolitsei tõhustatud planeerimine" suurendati edukalt piiripolitsei planeerimissuutlikkust ja täiendati IPAst rahastatavaid projekte, millega toetatakse Kosovo politseid kõnealuses valdkonnas.

27. Järelevalve-, juhendamis- ja nõustamismeetme "Jälitusteabel põhinev politseitöö" elluviimist takistas oluliselt vajalike finants- ja inimressursside nappus Kosovo ametiasutustes. EULEXi järelevalve-, juhendamis- ja nõustamismeede "Kosovo politseistruktuuri ratsionaliseerimine" aitas kaasa uue struktuuri loomisele, millega tsentraliseeriti varem hajutatud jälitusteabe kogumise funktsioonid. Hoolimata mainitud kahe järelevalve-, juhendamis- ja nõustamismeetme panusest on Kosovo politsei strateegilise planeerimise ja jälitusteabel põhineva politseitöö üldine suutlikkus endiselt nõrk.

28. Järelevalve-, juhendamis- ja nõustamismeede "Rühmatöö eeluurimisel" keskendus politsei ja prokuröride koostööle, kuid see tuli peatada, kuna prokurörid pidasid esmatähtsaks pooleliolevate juhtumite uurimist, mis piiras suutlikkuse suurendamise meetmeteks kasutada olnud ressursse (vt punkt 95).

29. Hoolimata mõningatest edusammudest, eelkõige piirikontrollialaste kohustuste üleandmisel KFORilt Kosovo ametivõimudele, ei toonud ELi poolt Kosovo politseile antud abi, mida kontrollikoda auditeeris, endaga kaasa märkimisväärset paranemist.

VÕITLUS ORGANISEERITUD KURITEGEVUSEGA

30. ELi ja teiste rahastajate antud abist hoolimata ei ole võitlus organiseeritud kuritegevusega Kosovos kuigivõrd tulemuslik olnud. ELi kriminaaljälituse ameti (EUOCI) 2010. aasta strateegilises ohuhinnangus "Organiseeritud kuritegevus Kosovos" leiti, et organiseeritud kuritegevuse olukord Kosovos ei ole pärast rahvusvahelise kogukonna saabumist 1999. aasta suvel oluliselt muutunud [20]. Raskete kuritegude uurimine on endiselt ebaefektiivne, mis tuleneb piiratud kogemustest ja poliitilisest sekkumisest. Ka Kosovo ametivõimude suutlikkus lahendada finants- ja majandus- kuritegusid ning rahapesujuhtumeid ei ole piisav.

31. Tõsine puudus, mis mõjutab politsei ja prokuröride vahelist koostööd, on ühise andmebaasi puudumine, mistõttu pole võimalik kriminaalasjade uurimist jälgida ega koordineerida. See on viinud olukordadeni, kus prokurör ei olnud teadlik politsei uurimistegevusest ja vastupidi, mis raskendab märgatavalt organiseeritud kuritegevuse vastast võitlust. Asjaolu, et politsei ja prokurörid ei ole astunud lihtsaid samme, nagu juhtumite ühiste viitenumbritega märgistamine, näitab ebapiisavat poliitilist tahet koostöö tagamiseks.

32. Europol on Euroopa õiguskaitseasutus, mille otstarve on parendada riikide tegevuse mõjusust ja nendevahelist koostööd organiseeritud kuritegevuse tõkestamisel ning selle vastu võitlemisel. Kuna mõned ELi liikmesriigid Kosovot ei tunnusta, ei saa Europol sõlmida Kosovo ametivõimudega operatiivkoostöö ega strateegilisi kokkuleppeid [21]. Seetõttu puudub Kosovo selliste nõukogu poolt heakskiidetud kolmandate riikide nimekirjas, kellega Europol saab mainitud kokkuleppeid sõlmida [22]. Lisaks ei ole Europolil võimalik sõlmida koostöölepingut otse EULEXiga, kuna viimasel (nagu kõigil ÜJKP missioonidel) puudub juriidilise isiku staatus (vt punkt 93). Probleemist ülesaamiseks on Europol kasutusele võtnud ajutise erimehhanismi EULEXiga asjakohase teabe vahetamiseks. Mehhanism sõltub aga liikmesriikide valmisolekust koostööd teha. Praegu osaleb mehhanismis kolm liikmesriiki [23].

33. Kosovo ametivõimude piiratud suutlikkus kaitsta peamisi tunnistajaid suurt tähelepanu äratavates kohtuasjades ning probleemid tunnistajate välisriiki toimetamisel on tõsised puudused, sest "tunnistajate hirmutamise juhtumid takistavad jätkuvalt õigussüsteemi nõuetekohast toimimist" [24]. Ehkki ELi abi antakse Lääne-Balkani piirkondliku IPA projekti kaudu [25], on abi mõju Kosovos suure tõenäosusega piiratud, arvestades Kosovo tunnistajakaitse üksuse nõrka finants- ja õigusraamistikku.

KOSOVO KOHTUSÜSTEEM: AUDITEERITUD ELI SEKKUMISED AITASID SUUTLIKKUST SUURENDADA, KUID ÕIGUSSÜSTEEMI NÕRGESTAVAD ENDISELT TÕSISED PUUDUJÄÄGID

ELI ABI

34. Komisjon ja EULEX on rahastanud 15 IPA projekti ja üht stabiliseerimisvahendi projekti kogusummas 58 miljonit eurot; lisaks on rahastatud kuut järelevalve-, juhendamis- ja nõustamismeedet. Kontrollikoda auditeeris kaht projekti: "Toetus kontrolli ja ametisse tagasimääramise protsessile" (5,9 miljonit eurot, mida rahastas stabiliseerimisvahend ja IPA) ning "Õigusalase haridussüsteemi reform" (3,6 miljonit eurot). Samuti auditeeris kontrollikoda kaht järelevalve-, juhendamis- ja nõustamismeedet ("Kriminaal- ja tsiviilasjade kohtunikud" ja "Prokurörid")

35. Kontrolli ja ametisse tagasimääramise protsessi eesmärk oli välja selgitada ja soovitada kohtuametitesse sobivaid kandidaate [26]. Protsess oli tähtis samm usalduse tõstmiseks Kosovo kohtusüsteemi vastu. Projekti lõppedes jäi aga 28% vabadest ametikohtadest täitmata (127 ametikohta 461-st). Osaliselt tulenes see asjaolust, et 31 rahvusvaheliste volinike [27] poolt soovitatud kandidaati ei ole Kosovo ametivõimud ametisse määranud [28]. Vähemustele eraldatud ametikohtadest täideti ainult 33%. Üldiselt on kohtunike ja prokuröride arv Kosovos väga väike [29].

36. IPA projekt "Õigusalase haridussüsteemi reform" elluviimine hilines märkimisväärselt, mis tulenes osaliselt probleemidest seoses Kosovo ametivõimude poolse kaasrahastamisega. Enamik projekti eesmärke küll saavutati, kuid tulemuste jätkusuutlikkus on kaheldav. Kosovo põhjaosas ei olnud võimalik projekti rakendada (vt punkt 56).

37. EULEXi kohtunikud ja prokurörid täidavad Kosovo kohtusüsteemi lahutamatu osana täidesaatvaid ülesandeid. Selle võrra jääb neil vähem aega suutlikkuse suurendamisele kaasa aitamiseks. Osa järelevalve-, juhendamis- ja nõustamismeetmetest on lõpule jõudmas, teised nõuavad aga tõsiseid jõupingutusi, eriti need, milles osalevad prokurörid. Mõlemad põhjalikult auditeeritud järelevalve-, juhendamis- ja nõustamismeetmed aitasid suurendada kohalike kohtunike ja prokuröride suutlikkust. Kohalikud kohtud ei ole aga endiselt võimelised menetlema mõningaid raskemaid kohtuasju (organiseeritud kuritegevus, majanduskuriteod ja korruptsioon, samuti sõjakuriteod), mille põhjuseks on ebapiisav pädevus, aga ka ähvardamine ja hirmutamine.

ÕIGUSSÜSTEEMI TOIMIMINE

38. Ehkki kokkuvõttes on ELi projektid kohtusüsteemi suutlikkuse suurendamisele kaasa aidanud, jäävad püsima mõningad olulised puudujäägid. Poliitiline sekkumine kohtute töösse on Kosovos endiselt tõsine probleem, hoolimata EULEXi kohtunike ja prokuröride kohalolekust. Euroopa Julgeoleku- ja Koostööorganisatsiooni (OSCE) aruande kohaselt (toetudes ühe juristi sõnadele) "ei langeta kohtunikud otsuseid üksnes seaduste alusel, vaid kalduvad oma tegevuses ennetavalt alluma välismõjudele" [30]. 2011. aasta augustis algatasid Kosovo ametivõimud õigusakti EULEXi täidesaatvate volituste vähendamiseks erikoja reformi abil, mis lõpetab EULEXi kohtunike ülekaalu ülemkohtu erikoja esimeses astmes [31].

39. Jätkuvalt on tõsiseks probleemiks kohtunike ja prokuröride töö tõhusus. Pooleliolevate kohtuasjade ülisuur arv (211588 seisuga 31. juuli 2011) vähendab usaldust õigussüsteemi vastu ja kohtusse pöördumiste arvu. 2010. aasta novembris käivitatud uue strateegia abil oli enne 2008. aastat algatatud pooleliolevate kohtuasjade arvu 46% võrra vähendatud [32], kuid komisjonil ja EULEXil pole võimalik kindlaks teha, kas selle saavutamiseks on alati nõuetekohast korda järgitud. Komisjon ja teised rahastajad on toetanud ka täiendavaid projekte kohtuasjade arvu vähendamiseks, nagu vaidluste kohtuvälise lahendamise projekt või notari kutseala sisseseadmine Kosovos, kuid nende mõju kohtute töökoormusele on veel vara hinnata.

40. Kohtuasja määramine ühele või teisele kohtunikule või prokurörile ei ole piisavalt läbipaistev ega põhine alati eelnevalt kindlaksmääratud objektiivsetel kriteeriumidel ja menetluslikel tagatistel. See on väga tõsine puudus, kuna annab võimaluse vastutava kohtuniku või prokuröri valikuga poliitilist survet avaldada. ELi rahastatav projekt "Kohtute haldusteabe süsteem", mis algatati 2004. aastal kirjeldatud probleemi lahendamiseks, ei ole veel käivitunud.

41. Ehkki õigusreformi elluviimisel on saavutatud mõningast edu (vt punkt 62), on õigusaktide rakendamine ja jõustamine jätkuvalt suur probleem. Komisjoni 2011. aasta hinnangul täideti Kosovos ainult 40% kohtuotsuseid [33].

KOSOVO TOLL: ELI SEKKUMISED ON KOSOVO TOLLI SUUTLIKKUSE SUURENDAMISEL OLNUD ENAMJAOLT EDUKAD

42. Komisjon ja EULEX on Kosovo tollile abi andnud kahe IPA projekti (summas 2,7 miljonit eurot) ning nelja järelevalve-, juhendamis- ja nõustamismeetme raames. Audit hõlmas mõlemat IPA projekti – "Maksu- ja tolliprojekti ettevalmistamine" ja "Tolli- ja maksuhalduse toetus", ning kaht järelevalve-, juhendamis- ja nõustamismeedet: "Tõhustatud sisesuhtlus ja andmevahetus" ning "Integreeritud piirihalduse tegevuskava rakendamine".

43. Esines küll üksikuid probleeme [34], kuid üldjoontes on komisjoni ja EULEXi antud abi täitnud oma eesmärgi suurendada Kosovo tolli suutlikkust.

44. Ka laiemas plaanis on tolli valdkonnas tehtud edusamme. Kosovo tolli poolt sissenõutud tulud suurenesid 527 miljonilt eurolt 2007. aastal 700 miljonile eurole 2010. aastal. Samuti on toll aktiivselt osalenud rahapesuvastases võitluses, ehkki kontrolli tuleks teha süstemaatilisemalt. Välja on töötatud uus, üldjoontes ELi õigusaktidele vastav tollimäärus, kuigi kehtiva tollimääruse rakendamisel esineb veel lünki.

45. Hoolimata olukorra üldisest paranemisest on Kosovo tolli ja riigiprokuratuuri vaheline kooskõlastamine jätkuvalt puudulik, mis pärsib raskete kuritegude uurimise ning nende suhtes süüdistuste esitamise mõjusust. Kosovo tolli peavad elanikud endiselt üheks kõige korrumpeerunumaks valitsusasutuseks [35], ehkki kohtusse jõuab korruptsioonijuhtumeid harva.

KORRUPTSIOONIVASTANE VÕITLUS: ELI SEKKUMISED ON ANDNUD KORRUPTSIOONI VASTU VÕITLEMISEL PIIRATUD TULEMUSI NING SEE ON ENDISELT TÕSINE PROBLEEM

ELI ABI

46. Komisjon rahastas seitset IPA projekti, mis olid seotud korruptsioonivastase võitlusega. Projektide maksumus on 8,5 miljonit eurot. EULEX ei rakendanud selles vallas ühtki spetsiaalset järelevalve-, juhendamis- ja nõustamismeedet, käsitledes korruptsiooni valdkondadevahelise probleemina, mis puudutab kõiki EULEXi tegevusi. Kontrollikoda auditeeris kaht IPA projekti: "Riigihangete reformi toetus" (kaks miljonit eurot) ja "Korruptsioonivastase ameti toetus" (üks miljon eurot).

47. Projekti "Riigihangete reformi toetus" elluviimist mõjutasid komisjoni ja Kosovo ametivõimude erimeelsused selle üle, kas hiljuti vastuvõetud riigihangete seadus vastas ELi õigusaktidele ja menetlustele. Seetõttu keskendus komisjoni projekt abi andmisele uue riigihangete seaduse väljatöötamiseks, mis vastaks täielikult ELi õigusaktidele. Tegemist oli kolmanda riigihangete seadusega vähem kui kolme aasta jooksul. Selle eelisjärjekorda seadmine tähendas, et hädavajalik töö teiseste õigus- aktide väljatöötamiseks ja uue seaduse rakendamise alaseks koolituseks jäi tegemata.

48. Tehnilise abi projekt "Korruptsioonivastase ameti toetus" oli suunatud korruptsioonivastaste seadusandlike ettepanekute läbivaatamisele. Projekti tulemusel esitati 35 soovitust. Kosovo ametivõimud nõustusid neist aga üksnes 14-ga (40%) [36]. Projekti kava nägi ette ameti ülesehituse läbivaatamise, kuid see asendati uue teabevahetusmehhanismiga Kosovo õiguskaitseasutuste vahel, mis ei ole veel käigus. Projekti eesmärk oli suurendada ameti suutlikkust, ent ometi koostas uue korruptsioonivastase strateegia ajavahemikuks 2012–2016 täies mahus välisekspert. Samuti oli eesmärgiks prokuratuuri jõudvate kohtuasjade arvu suurendamine, kuid kohtuasjade arv hoopis vähenes 68 kohtuasjalt 2009. aastal 29 kohtu- asjale 2010. aastal (vt punkt 55).

49. Ehkki EULEXi kohtunikud ja prokurörid peavad korruptsioonijuhtumeid esmatähtsateks, ei vasta tegelikud tulemused Kosovo elanike kõrgetele ootustele [37]. Eelkõige on see põhjustatud raskustest keeruliste juurdluste lõpuleviimisel.

50. Kokkuvõttes ei ole komisjoni abi ja EULEXi tegevus soovitud tulemusi saavutanud, ehkki need on kaasa aidanud korruptsioonivastase võitluse mõningasele edenemisele.

KORRUPTSIOONIVASTANE VÕITLUS

51. Paljud elualad on jätkuvalt tugevalt korruptsioonist mõjutatud ja Kosovo elanike jaoks on see üks tõsisemaid probleeme [38]. Transparency Internationali Kosovo 2011. aasta korruptsiooniindeksi näitaja oli 2,9, mida liigitatakse "lokkavaks" korruptsiooniks. Ka Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsiooni (OECD) hinnangul on Kosovo kõigil tasanditel korruptsioonile väga vastuvõtlik, mis tähendab suurt ohtu muutuda kõrge korruptsioonitasemega riigiks või see juba olla [39].

52. Hoolimata piiratud finants- ja inimressurssidest on Kosovo ametivõimud otsustanud korruptsiooni vastu võitlemiseks valida keerulise institutsioonilise raamistiku. Moodustatud on kolm väheste tegevusvolituste ja kattuvate ülesannetega asutust [40]. Kosovo korruptsioonivastane amet ei saa kriminaaljuurdlusi läbi viia ega võimalikke korruptsioonijuhtumeid kohtu alla anda.

53. Sarnase keeruka ülesehitusega on ka riigihangete järelevalve, kus osaleb samuti kolm keskasutust [41]. Lisaks on Kosovos üle 150 hankija. Kosovo suurust (1,7 miljonit elanikku) arvestades suurendab selline keerukus ja hajutatus korruptsiooniohtu [42]. ELi abi ei ole sellele probleemile suunatud ning ka ELi poliitiline dialoog pole sellele poliitilisel tasemel keskendunud (vt punkt 97).

54. Kosovo esinduskogu võttis hiljuti vastu uued õigusaktid avaliku halduse läbipaistvuse ja aruandluskohustuse täitmise parendamiseks [43]. Õigusakte nõrgestavad aga puudused (vt IV lisa) ja nende mittenõuetekohane rakendamine [44], kuna rikkumisi ei sanktsioneerita [45].

55. Üldiselt ei ole Kosovo ametivõimud korruptsiooni vastu võitlemist esikohale seadnud. Nad ei ole veel hinnanud kahe eelmise korruptsiooni vastu võitlemise strateegia (2004–2007 ja 2009–2011) tulemusi ja mõju, ehkki on juba vastu võtnud uue, perioodi 2012–2016 strateegia (vt punkt 48). 2012. aasta Euroopa partnerluse tegevuskava sisaldab viit korruptsioonivastast meedet, kuid nende kogueelarve on vaid 17000 eurot. Võrdluseks võib tuua keskkonnasäästliku sõidustiili edendamise Kosovos, mida toetatakse Kosovo riigieelarvest 25000 euroga.

KOSOVO PÕHJAOSA: ELI SEKKUMISED ON OLNUD VÄGA PIIRATUD JA ÕIGUSRIIGI ARENDAMISEL POLE OLNUD PEAAEGU MINGEID EDUSAMME

56. ELi abi, mida rakendatakse IPA õigusriigi projektide ning järelevalve-, juhendamis- ja nõustamismeetmete kaudu, ei ole spetsiaalselt suunatud Kosovo põhjaosale. IPA projektid ning järelevalve-, juhendamis- ja nõustamismeetmed, mis on mõeldud hõlmama kogu Kosovot, pole Kosovo põhjaosas üldjuhul mingit nähtavat mõju avaldanud. Näiteks projektiga "Riigihangete reformi toetus" aidati kaasa hankeametnike koolitamisele ja sertifitseerimisele, kuid riigi põhjapoolsetest omavalitsustest, kus suurem osa elanikkonnast on serblased, ei osalenud ükski ametnik. Samamoodi aidati projektiga "Õigusalase haridussüsteemi reform" täiustada Priština ülikooli õigusteaduse õppekava, kuid projekt ei hõlmanud Serbia kontrolli all olevat Priština-Kosovska Mitrovica ülikooli (vt punkt 36).

57. Sellise olukorra on peamiselt põhjustanud asjaolu, et Prištinas asuvatel Kosovo ametivõimudel puudub kontroll riigi põhjaosa üle. Viimane on tuntud kui organiseeritud kuritegevuse "turvapaik" [46], kuna seal puudub nii tugev politseikontroll kui ka toimiv õigussüsteem.

58. EULEXi politsei on teinud tõsiseid jõupingutusi oma tegevuse laiendamiseks Kosovo põhjaossa. EULEX on toetanud sinna mitmerahvuselise rahvahulkade kontrolli all hoidmise ja märulipolitsei üksuse loomist, kuid ilma erilise eduta. Põhjas asuvad, peamiselt Kosovo serblastega mehitatud politseijaoskonnad kuuluvad põhimõtteliselt Kosovo politsei käsuliini, kuid tegelikkuses on nende suhtlus Prištinas asuva peakorteriga piiratud. Kosovo rahvahulkade kontrolli all hoidmise ja märulipolitsei eriüksustes töötavad peamiselt Kosovo albaanlased, mis tekitab pingeid nende saatmisel riigi põhjaossa.

59. Ka Kosovo tollil (asutus, kus vähemused on alaesindatud) on raskusi oma ülesannete täitmisega riigi põhjaosas. Näiteks ei pääse tollitöötajad kahe piiripunkti juurde, mis asuvad Serbia ja Kosovo vahelisel piiril [47], ning nad tuleb sinna toimetada õhutranspordi abil. EULEXi toll ja Kosovo tolli- ametnikud koguvad nendes punktides teavet transiitkaubaveo kohta, kuid ei kogu tollimaksu.

60. Alates 2008. aastast ei ole kohalikel kohtunikel ja prokuröridel võimalik olnud töötada Kosovo põhjaosas. Samamoodi on teetõkked takistanud liikuda EULEXi kohtunikel ja prokuröridel, kellel polnud võimalik 2011. aasta juulist kuni 2012. aasta veebruarini Mitrovicë/Mitrovica kohtus töötada. Toimivad paralleelsed kohtud, kus kohaldatakse Serbia seadusi, kuid Kosovo ametivõimud ei tunnista nende otsuseid õiguspärasteks.

61. Alates 2011. aastast on EULEX püüdnud Kosovo põhjaossa suuremat "jalajälge" jätta ning on suurendanud kohapealsete töötajate arvu 40-ni. Samuti moodustas EULEX nn Mitrovica rakkerühma, et toimetada kriminaaljuurdlusi koostöös ELi kriminaaljälitusbürooga, kasutades nii Kosovo politsei ja tolli kui ka EULEXi politsei ja tolli ressursse. Probleemide tõttu Kosovo põhjaosas tuli aga põhjas asuvad rakkerühma töötajad ümber paigutada Ibari jõest lõunasse.

KOHALIKU POLIITILISE TAHTE KÜSITAVUS, NÕRK FINANTSSUUTLIKKUS JA KODANIKUÜHISKONNA PIIRATUD MÕJU HALVENDAVAD ELI SEKKUMISTE JÄTKUSUUTLIKKUSE VÄLJAVAATEID

62. Kosovo ametivõimude poolne poliitiline toetus õigusriigi valdkonna tugevdamisele on peamine tingimus, mille abil kindlustada ELi abi tulemuste jätkusuutlikkus. Riigi ametivõimude pühendumus uutele õigusaktidele on aga küsitav. Näiteks nelja keskse tähtsusega õigusakti [48] koostamisel oli kohalik panus äärmiselt väike.

63. Kosovo ametivõimude finantssuutlikkus projekti tegevuse jätkamisel pärast ELi abimaksete lõpetamist ning õigusriigi valdkonna rahastamisel üldisemalt on kaheldav. Alates 2008. aastast on valitsemissektori suurenenud kulud põhjustanud järjest kasvavat eelarvepuudujääki. 2010. aasta juulis Rahvusvahelise Valuutafondiga kokku lepitud tugilaenu lepingust kalduti mõni kuu pärast selle sõlmimist kõrvale, mis oli põhjustatud avaliku sektori suurest palgatõusust.

64. Nõrk finantssuutlikkus avaldab erilist mõju õigussüsteemile, kuna uute seaduste rakendamine nõuab lisaraha. Näiteks õigusriigi koordineerimise ühisbüroo (vt punkt 76) on väljendanud muret uue tunnistajakaitse seaduse suurte eelarvekulude üle. IPA üksikprojektide läbivaatamine kontrollikoja poolt viitas ka sellele, et Kosovo valitsuse eelarve ei ole tugevdatud valvega vanglate ja alaealisi käsitleva õigusemõistmise reformi läbiviimiseks piisav.

65. Sagedased muudatused Kosovo politsei kõrgemas juhtkonnas, mis osaliselt tulenevad poliitilisest sekkumisest, võivad õõnestada jätkusuutliku haldusstruktuuri ülesehitamist [49]. Samuti vähendab see usaldust õigusriigi vastu. Ka poliitiline sekkumine kohtusüsteemi õõnestab õigusriiki ja usaldust demokraatlike institutsioonide vastu (vt punktid 35, 37, 38 ja 40). Euroopa Komisjon on väljendanud muret presidendi arvukate armuandmisotsuste üle, mis ei ole nõuetekohaselt põhjendatud [50].

66. Ka kodanikuühiskonnal, sealhulgas meedial, on tähtis roll selle tagamisel, et õigusriigi arendamisel saavutatud tulemused oleksid püsivad, tehes järelevalvet ja lobitööd Kosovo ametivõimudega. Kodanikuühiskond on aga ebakindel ning samuti poliitilisest survest mõjutatud.

JÄTKUVATEST EDUSAMMUDEST HOOLIMATA TULEB ELI ABI MÕJUSUSE JA TÕHUSUSE SUURENDAMISEKS TEHA TÕSISEID JÕUPINGUTUSI

67. Nagu "Sissejuhatuses" märgiti, on Kosovo lähiajalugu äärmiselt keeruline ning omariikluse kogemus napp. Neis tingimustes on selge, et ELi standarditele vastava õigusriigi arendamine on keskmise pikkusega või pikk protsess. Siiski leiti auditiga valdkondi, kus saaks ELi poolt õigusriigi toetamiseks antud abi haldamist tõhusamaks ja mõjusamaks muuta. Järgnevas osas käsitletaksegi neid valdkondi.

EESMÄRGID EI OLE PIISAVALT SELGELT MÄÄRATLETUD EGA KOOSKÕLASTATUD

SUUTLIKKUSE SUURENDAMISE EESMÄRGID JA OSALEJATE ÜLESANDED EI OLE SELGELT MÄÄRATLETUD

68. EULEXi põhiülesanne on määratletud järgmiselt:

"abistab Kosovo institutsioone, õigusorganeid ja õiguskaitseasutusi nende edusammudes, et saavutada jätkusuutlikkus ja vastutus, ning sõltumatu paljurahvuselise õigussüsteemi ning politsei- ja tolliteenistuse arendamisel ja tugevdamisel, tagades, et nimetatud institutsioonid on poliitiliselt sõltumatud ja järgivad rahvusvaheliselt tunnustatud standardeid ning Euroopa tavasid" [51].

EULEXi operatsiooni kontseptsioon (CONOPS) ja operatsiooni plaan (OPLAN) [52], mis on missiooni elluviimise kaks peamist planeerimisdokumenti, ei sisalda aga selgeid võrdlusaluseid ja objektiivselt kontrollitavaid näitajaid, et mainitud eesmärkide saavutamist hinnata.

69. Oma eesmärkide elluviimiseks täidab EULEX mõningaid (varem UNMIKi vastutusalasse kuulunud) täidesaatvaid ülesandeid ning tegeleb suutlikkuse suurendamisega, toetudes järelevalve-, juhendamis- ja nõustamismeetmetele. Neile kahele valdkonnale omistatav suhteline tähtsus ei ole selgelt kindlaks määratud.

70. Euroopa Komisjon on Kosovole õigusriigi valdkonnas suutlikkuse suurendamise toetust andnud alates 2000. aastast. Kui nõukogu andis EULEXile sama valdkonda puudutavad ülesanded, ei selgitatud välja ei EULEXi võimalikke eeliseid ega võimalusi komisjoni projektidega sünergia saavutamiseks (vt punkt 91).

ELI SISEJULGEOLEKU EESMÄRGID EI OLE ELI KOSOVO JA LÄÄNE-BALKANIGA SEOTUD VÄLISPOLIITILISTES EESMÄRKIDES PIISAVALT KAJASTATUD

71. Organiseeritud kuritegevus ja korruptsioon Lääne-Balkani riikides on ELi jaoks tõsine probleem. Seetõttu on nõukogu korduvalt üles kutsunud lähenema probleemile järjepideval ja kooskõlastatud viisil, mis asetaks sisejulgeoleku ELi välispoliitilistes eesmärkides ja tegevuses esmatähtsale kohale. Sellest hoolimata ei ole Kosovole antava ELi abi kavandamisel ELi sisejulgeoleku prioriteete piisavalt arvesse võetud.

72. Näiteks ei ole Lääne-Balkanilt pärit inimkaubanduse ohvrite kasvav arv [53] ajendanud komisjoni ega EULEXit oma poliitikas muudatusi tegema. Ei nõukogu ühismeetmes, millega asutatakse EULEX, ega erinevates Kosovot käsitlevates komisjoni IPA mitmeaastastes suunavates kavandamisdokumentides ei osutata selgesõnaliselt prioriteetidele, mis sisalduvad ELi mitmesugustes justiits- ja siseküsimuste välise mõõtme strateegiates.

73. ELi sisejulgeoleku eesmärgid kalduvad olema laiaulatuslikud ning tegevuskavad on keskendunud pigem tegevusele ja väljunditele kui kvantifitseeritud tulemustele ja mõjule. Konkreetsete ja selgete eesmärkide puudumine raskendab EULEXil ja Euroopa Liidu bürool sekkumiste väljatöötamist, mille abil nõukogu määratletud prioriteete käsitleda (vt punkt 96). Näiteks on Europoli organiseeritud kuritegevuse ohuhinnangutes korduvalt osutatud ohule, mida ELi jaoks kujutavad endast Lääne-Balkani piirkonnas asuvad kuritegelikud keskused, sealhulgas albaania keelt kõnelevad organiseeritud kuritegelikud rühmitused, samuti heroiini- ja inimkaubandus.

74. Nõukogu ja komisjon on tunnistanud välis- ja sisepoliitiliste eesmärkide parema integreerimise vajadust. Kaks hiljutist algatust, mis võivad probleemi lahendamisele kaasa aidata, on ELi poliitikatsükli kehtestamine [54] ja tegevuskava väljatöötamine ÜJKP ning vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala vaheliste sidemete tugevdamiseks [55]. Nende mõju on aga veel vara hinnata.

ELI INSTITUTSIOONIDE OMAVAHELINE KOOSKÕLASTAMINE, SAMUTI KOOSKÕLASTAMINE KOSOVO AMETIVÕIMUDE JA RAHVUSVAHELISE KOGUKONNAGA ON TEATUD VALDKONDADES ENDISELT EBAPIISAV

ELI INSTITUTSIOONIDE VAHELINE KOOSKÕLASTUS ON STABIILSELT PARENENUD, KUID MÕNED PROBLEEMID PÜSIVAD, EELKÕIGE KOMISJONI MENETLUSTE ÜJKP MISSIOONI VAJADUSTEGA PAREMASSE VASTAVUSSE VIIMISEL

KOOSKÕLASTUSMEHHANISMID

75. Komisjoni juhitava suuremahulise finantsabi programmi ning siiani suurima ÜJKP missiooni läbiviimine Kosovos nõuab efektiivseid kooskõlastusmehhanisme. Nõukogu määruses, millega asutati EULEX, sätestati, et "vajalik tegevuse koordineerimise kord määratakse kindlaks EULEX KOSOVO toimumiskohas ja vajaduse korral Brüsselis" [56].

76. 2008. aastal asutas EULEX Kosovo ametivõimudega õigusriigi koordineerimise ühisbüroo, mida juhivad ühiselt EULEXi missiooni juht ja Kosovo asepeaminister [57]. Esindatud oli ka Euroopa Liidu büroo, kuid ainult tehnilise personaliga ning selle panus oli suhteliselt piiratud. Alates 2011. aasta algusest on aga Euroopa Liidu büroo roll suurenenud, kuna selle juhist sai ühisbüroo kolmas kaasesimees. Selle tulemusel on ühisbüroo tegevus rohkem keskendunud laiema stabiliseerimis- ja assotsieerimisprotsessi edendamisele.

77. Nõukogu nimetas ametisse ELi eriesindaja Kosovos, et püüda tagada liidusisene poliitiline koordineeritus ja suunamine [58]. Kuni viimase ajani ei ole ELi eriesindaja aga Euroopa Liidu büroo ja EULEXi vahelise kooskõlastamise parandamisele oluliselt kaasa aidanud ega osalenud õigusriigi koordineerimise ühisbüroo koosolekutel, ehkki need toimusid kõrgel poliitilisel tasemel ning tal olid volitused EULEXi poliitiliseks nõustamiseks. Samuti ei osalenud ta Euroopa Liidu büroo korraldatavatel igakuistel kohtumistel liikmesriikide ja teiste rahastajatega (nn "Member States Plus" kohtumised), hoolimata poliitiliste prioriteetide ja finantsabi vahelise seose tagamise vajalikkusest.

78. ELi eriesindaja ja Euroopa Liidu büroo juhi funktsioonide ühendamine 2012. aastal parendab kooskõlastamist tõenäoliselt märkimisväärselt. ELi eriesindaja ülesanded tuleks aga EULEXiga paremini ühendada [59].

PROJEKTIDE KAVANDAMISE JA ELLUVIIMISE KOORDINEERIMINE

79. IPA projekte võib kasutada EULEXi järelevalve-, juhendamis- ja nõustamismeetme toetamiseks, rahastades varustust ja infrastruktuuri. IPA projekti heakskiitmiseks ja hankemenetluseks kuluv aeg on aga tihti liiga pikk, et vastata EULEXi operatiivvajadustele. See tuleneb asjaolust, et IPA projektiettepanekute lõplik versioon tuleb üldjuhul esitada tunduvalt enne nende rahastamise aastat.

80. Ehkki EULEX võib oma operatsioonide läbiviimiseks ise varustust hankida, peab ta järgima finantsmääruses ettenähtud hankemenetlusi. Viimased ei ole kavandatud ÜJKP missioonideks nagu EULEX, kus mõnikord tuleb reageerida kiiresti ja paindlikult.

81. EULEXi CONOPS ja OPLAN ei sisalda väljumisstrateegiat, ehkki EULEXi mandaat kehtib vaid kahe aasta kaupa (küll võimalusega pikendada). Komisjoni osalus seevastu on määramata tähtajaga. Ehkki nõukogu on põhimõtteliselt seisukohal, et ÜJKP missiooni lõppedes võivad selle eesmärkide täitmist jätkata komisjoni juhitavad projektid [60], ei ole komisjon ja Euroopa välisteenistus veel kokku leppinud, millal ja kuidas seda Kosovo erijuhtumi puhul teha.

KOSOVO AMETIVÕIMUDEL ON KOOSKÕLASTAMISE TAGAMISEKS PIIRATUD SUUTLIKKUS JA TEISTE RAHVUSVAHELISTE RAHASTAJATEGA KOOSKÕLASTAMINE ON ENDISELT PROBLEMAATILINE

82. 2011. aasta lõpuks ei olnud Kosovo ametivõimud õigusriigi valdkonnas ikka veel efektiivseid kooskõlastusmehhanisme kehtestanud, ehkki komisjon ja teised rahastajad rõhutasid selle tähtsust [61]. Selleks ajaks oli toimunud ainult õigusriigi valdkondliku ühe töörühma koosolek ning kolm kavandatud alamsektorite töörühma (kohtusüsteem; korruptsiooni ja organiseeritud kuritegevuse vastane võitlus; viisa-, varjupaiga-, piirikontrolli, tolli- ja politseiküsimused) ei olnud veel tegevust alustanud.

83. EULEX ja Kosovo ametivõimud on piiranud mõningate peamiste sidusrühmade osalemist õigusriigi koordineerimise ühisbüroo koosolekutel (vt punkt 76), mis välistab kõnealuse foorumi kasutamise õigusriigiga seotud abi koordineerimiseks [62]. Lisaks keskendub ühisbüroo pigem kõrgetasemelistele poliitilistele teemadele kui tehnilistele küsimustele. Ühisbüroos on küll arutatud töörühmade moodustamist koordineerimise parendamiseks tehnilisel tasandil, kuid töörühmi ei ole veel loodud.

84. Euroopa Liidu büroo on kasutanud igakuiseid "Member States Plus" kohtumisi (vt punkt 77), et IPA abi kavandamise kohta teavet anda. Liikmesriigid on aga oma programmide kohta suhteliselt vähe teavet jaganud, ehkki üksikasjalik teabevahetus võiks olla esimene samm abi ühise kavandamise suunas.

85. EULEXi üks tähtsamaid partnereid on NATO juhitav KFOR [63]. EULEX ja KFOR teevad üldiselt tihedat koostööd nii operatiiv- kui ka taktikalisel tasandil, ehkki selleks puudub ELi ja NATO vahel ametlik kokkulepe. EULEXil on aga raskusi oma kohustuste täitmisega KFORi ees pärast seda, kui liikmesriikide poolt EULEXile eraldatud rahvahulkade kontrolli all hoidmise politseiüksuse töötajate arvu vähendati ühepoolselt 50% (vt punkt 90). Seetõttu ei saanud EULEX 2011. aasta suvel Kosovo põhjaosas toimunud suurte rahutuste ajal efektiivselt oma ülesandeid täita ja pidi selle asemel toetuma KFORile. Sellise olukorra ja kohapealsete sündmuste tõttu ei ole KFOR saanud jätkata koosseisu vähendamise järgmise etapiga ning on pidanud möödunud aastal kasutama operatsiooni reservjõude.

86. ELi institutsioonid on teinud märkimisväärseid jõupingutusi, et koordineerida abi andmist USAga, mis on suurim kahepoolne rahastaja Kosovos. Sellest hoolimata on keeruline saavutada täielikku kooskõlastust, arvestades, kui palju osalejaid USAst on Kosovo õigusriigi valdkonda kaasatud [64]. Kooskõlastamine on eriti problemaatiline õigusaktide väljatöötamisel, milles USA osaleb väga aktiivselt, ehkki Kosovo on huvitatud ELi õigustiku vastuvõtmisest ja Kosovo õigusraamistik põhineb kontinentaaleuroopa õigusel. Näiteks uue kohtuseaduse koostamisel muudeti eelnõud alates 2004. aastast umbes 50 korral ja seadus võeti esinduskogus vastu alles 2010. aasta augustis. Valitsuse hinnangul tulenes protsessi niivõrd pikk kestus Euroopa Liidu büroo ja USAIDi vahelistest erimeelsustest.

EULEXI MÕJUSUST JA TÕHUSUST ON PÄRSSINUD RESSURSSIDE NAPPUS

87. Auditi toimumise ajal oli EULEXi koosseisust täidetud ainult ca 75%, mis tuleneb raskustest töötajate värbamisel, eelkõige seoses liikmesriikidest lähetatavate töötajatega [65], mis on nõukogu eelistatuim tööjõud. Liikmesriigid võtsid kohustuse saata lähetusse teatud arvul töötajaid, mis jäi alla vajamineva töötajate arvu, ning saatsid lõpuks lähetusse vähem töötajaid, kui nad olid kohustunud [66] (vt tabel 2). 2010. ja 2011. aastal esitatud kuue koosseisu komplekteerimise üleskutse raames esitasid liikmesriigid lähetusse saatmiseks vähem kandidaate, kui oli vabu ametikohti. Seetõttu täideti uute lähetatud töötajatega ainult 47% vabadest ametikohtadest [67]. Eriti keeruline oli leida töötajaid spetsiifilisematele ametikohtadele, nagu madalama astme kohtunik.

88. Veel üks takistus EULEXi operatsioonide läbiviimisel on lähetuste lühike kestus. Lähetuse keskmine pikkus – üks aasta – ei ole piisav võtmetähtsusega ametikohtade jaoks, nagu vanemnõunikud, madalama astme kohtunikud või organiseeritud kuritegude uurijad. Mõnel juhul saavad töötajad oma ülesandeid täismahus täitma hakata alles 12 kuu möödudes. Selline peamiste nõustajate sage vahetamine ei võimalda teadmisi Kosovo ametivõimudele tulemuslikult edasi anda ning vähendab järelevalve-, juhendamis- ja nõustamismeetmete mõjusust.

TABEL 2

EULEXI RAHVUSVAHELINE KOOSSEIS VÕRRELDES ESIALGSETE KOHUSTUSTEGA

Allikas: tsiviilmissioonide plaanimise ja juhtimise teenistus ning OPLAN.

Töötajate päritolu | Rahvusvahelised ametikohad vastavalt OPLANile [3333] | Esialgsed kohustused | Kesk-mine töötajate arv (2010) | Muudetud kohustused (2011) | Keskmine töötajate arv (2011) | 31.12.2011 |

Liikmesriikide poolt lähetatud | Kokku 2042 | 1405 | 1203 | 1145 | 1137 | 939 |

Teiste osalejate poolt lähetatud | 142 | 166 | 183 | 184 | 148 |

Lähetatud töötajate arv | 1547 | 1369 | 1328 | 1321 | 1087 |

Rahvusvaheline lepinguline koosseis | 310 | 330 | 360 | 327 | 302 |

Rahvusvaheline koosseis kokku | 1857 | 1699 | 1688 | 1648 | 1389 |

89. Probleemiks on ka EULEXisse lähetatud töötajate kvalifikatsioon. Kontrollikoda leidis, et tema poolt läbivaadatud kümnes valikumenetluses olid üksteist liikmesriiki vähemalt ühele menetlusele esitanud ebapiisava kvalifikatsiooniga kandidaate. Lisaks sellele vajavad EULEXi töötajad järelevalve-, juhendamis- ja nõustamismeetmete elluviimiseks projektijuhtimise kogemusi ning nn pehmeid oskusi [68], kuid liikmesriigid ei hinda üldjuhul kandidaatide oskusi neis valdkondades ega korralda neile enne lähetusse saatmist piisavat koolitust.

90. EULEXi missiooni juht ei saa töötajate ülesandeid vajaduste muutumise korral ümber jaotada. See nõuab PJK või koguni liikmesriikide eelnevat heakskiitu [69]. Seetõttu jaotub personal nii komponentide siseselt kui ka nende vahel ebavõrdselt. Kui EULEXi õigusalases komponendis personali napib, siis tollikomponendis on töötajaid praegu rohkem kui tarvis ja sama kehtib ka politseikomponendi kohta üldiselt. Samas on suur personalinappus valitsenud politseikomponendi teatud osades, nagu rahvahulkade kontrolli all hoidmise ja märulipolitsei eriüksustes, kui mõned liikmesriigid kutsusid töötajad ühepoolselt tagasi (vt punkt 85).

91. EULEXil puudub asjakohane süsteem töötajate poolt individuaalsetele järelevalve-, juhendamis- ja nõustamismeetmetele ning täidesaatvatele ülesannetele kulutatud aja järelevalveks ja analüüsimiseks. Lisaks ei kogu Euroopa välisteenistus teavet liikmesriikide valitsuste poolt EULEXisse lähetatud töötajate eest tehtud maksete kohta ega saa seetõttu kindlaks teha ELi, sealhulgas liikmesriikide kogukulutusi EULEXile. Sellest tulenevalt ei ole võimalik hinnata, kui kulutõhus on EULEX võrreldes ELi teiste suutlikkuse suurendamise abimeetmetega.

92. EULEXil, nagu kõigil ÜJKP missioonidel, puudub juriidilise isiku staatus. See on olnud tõsiseks probleemiks, kuna see tähendab, et kogu 2500 isikust koosneva organisatsiooni toimimine sõltub ühele isikule antud mandaadist. Seetõttu on kohtumenetluste korral osalejaks missiooni juht, kuna EULEXil puudub kohtumenetlustes osalemist võimaldav staatus.

93. Lisaks ei saa EULEX sõlmida missiooni eest lepinguid, sest kõik missiooni juhi poolt allkirjastatud lepingud kohustavad ainult teda ja mitte EULEXit kui tervikut. See piirang on takistanud näiteks pideva teabevahetuse lepingu sõlmimist Europoliga [70] (vt punkt 32).

94. 2012. aasta juunis väljastas komisjon teatise ÜJKP missioonide finantsjuhtimise kohta. Selles pöördutakse nõukogu poole taotlusega anda ÜJKP missioonidele juriidilise isiku staatus, selgitada nende staatust nõukogu aktiga loodud üksustena ning kohustada neid andma komisjonile aru neile usaldatud vahenditest [71].

HOOLIMATA KOSOVOS ASUVA EUROOPA LIIDU BÜROO PERSONALI NAPPUSEST JUHITI IPA PROJEKTE ÜLDJUHUL ASJAKOHASELT

95. Toimiv õigusriik Kosovos on ELi jaoks strateegilise tähtsusega, kuid see ei kajastu kõnealuse valdkonna finantsabi haldavate Euroopa Liidu büroo töötajate arvus. Seetõttu koosneb operatsioonide rühm vaid viiest töötajast. See takistab projektijuhtidel spetsialiseeruda eri valdkondadele, nagu politsei- või õigusküsimused. Samuti tähendab see piiratud suutlikkust võtmevaldkondades, nagu õigusriigi valdkonnaga seotud infotehnoloogia rakendused. Personali nappuse tõttu on Euroopa Liidu büroo pidanud projektide üle järelevalve tegemiseks sageli kasutama välisnõustajaid.

96. Hoolimata personali vähesusest juhtis komisjon IPA õigusriigi projekte üldiselt asjakohaselt, kasutades hästi toimivaid menetlusi. Peamised puudused, mis auditi käigus tuvastati, on järgmised:

a) auditeeritud projektid keskendusid pigem edasistele reformidele ja uutele esmastele õigusaktidele kui teiseste õigusaktide kehtestamise ja jõustamise ning uute süsteemide toimivuse tagamisele (vt punkt 47);

b) projektid ei olnud efektiivselt suunatud ELi sisejulgeoleku eesmärkide täitmisele (vt punkt 73);

c) enamik projekte ei sisaldanud SMART-eesmärke [72], lähteandmeid ega objektiivselt kontrollitavaid näitajaid, et arengut hinnata;

d) IPA projektide ettevalmistavad dokumendid ei sisaldanud asjakohast riskihinnangut ega selgelt sõnastatud riskimaandamisstrateegiaid [73]. Eelkõige jäi piisava tähelepanuta politsei, kohtute ja tolliga seotud korruptsiooni- ja poliitilise sekkumise risk.

KOMISJON JA EUROOPA VÄLISTEENISTUS EI OLE ÕIGUSRIIGI TUGEVDAMISEKS PIISAVALT KASUTANUD POLIITILIST DIALOOGI JA TINGIMUSLIKKUST

97. ELi ja Kosovo vahelise poliitilise dialoogi ametlik raamistik on stabiliseerimis- ja assotsieerimisprotsess. Selle raames toimub aga vaid üks kohtumine aastas ja see puudutab tehnilist tasandit [74]. Komisjon on hiljuti probleemi tunnistanud, käivitades 2012. aasta mais nn struktureeritud õigusriigialase dialoogi, mida peetakse poliitilisel tasemel. See hõlmab kaht täiendavat ELi ja Kosovo vahelist õigusriigi alast kohtumist aastas, mis keskenduvad korruptsioonile, organiseeritud kuritegevusele ja kohtusüsteemile.

98. Ka komisjoni ja Euroopa välisteenistuse kasutatavad stiimulid ja tingimuslikkus on Kosovos õigusriigi arendamise propageerimisel väheedukaks osutunud.

99. Erinevalt teistest Lääne-Balkani riikidest on Kosovo puhul võimaliku ELiga liitumise kasutamine stiimulina problemaatiline, kuna ELil puudub ühine seisukoht Kosovo iseseisvuse kohta (vt punkt 6). Lühemas perspektiivis võib viisanõude kaotamise võimalus toimida stimuleerivalt, sest viisanõude kaotamise tegevuskava sisaldab õigusriigiga seotud tingimusi. Viisanõude kaotamiseks on aga kehtestatud 95 tingimust, mis võib stimuleerivat toimet pärssida [75].

100. ELi abi andmine Kosovole sõltub Euroopa partnerluses määratletud prioriteetide saavutamisest [76]. Partnerluses loetletakse aga juba ainuüksi õigusriigi kohta 79 prioriteeti. Lisaks ei ole partnerlust pärast 2008. aastat uuendatud. IPA aastaprogrammid sisaldavad küll täpsemaid tingimusi, kuid üldjuhul on need tehnilist laadi ega seondu laiemate poliitiliste küsimustega.

101. Ainus EULEXi OPLANis sisalduv formaalne tingimus on, et selle kohalolek Kosovos "põhineb jätkuval koostööl Kosovo ametivõimudega ja nende toetusel". Kosovo ametivõimud on aga järjest enam huvitatud nn järelevalvega iseseisvuse lõpetamisest (vt punktid 5 ja 11). Individuaalsete järelevalve-, juhendamis- ja nõustamismeetmete puhul EULEX tingimuslikkust ei kasuta.

JÄRELDUSED JA SOOVITUSED

Järeldused

102. Auditiga leiti, et ELi poolt Kosovole õigusriigi arendamiseks antud abi ei ole olnud piisavalt mõjus. See on üksnes piiratud määral kaasa aidanud Kosovo politsei suutlikkuse suurendamisele ja organiseeritud kuritegevuse vastu võitlemisel on ära tehtud väga vähe. Õigussüsteemile antud abi on olnud vajalik, kuid kohtute tegevust pärsib endiselt poliitiline sekkumine, ebatõhusus ja ebapiisav läbipaistvus ning otsuste jõustamine. ELi sekkumised on andnud üksnes piiratud tulemusi võitluses korruptsiooniga, mis mõjutab paljusid valdkondi jätkuvalt tugevasti. Kõige paremaid tulemusi saavutati tolli valdkonnas. Õigusriigi kehtestamisel Kosovo põhjaosas pole olnud pea mingeid edusamme. Kokkuvõttes ohustab abi tulemuste jätkusuutlikkust poliitilise tahte puudumine, nõrk finantssuutlikkus ja kodanikuühiskonna piiratud mõju.

103. ELi abi piiratud mõjusust võib seletada eelkõige Kosovo eritingimustega: esiteks oli iseseisvuse väljakuulutamisel Kosovol õigusriigi ülesehitamiseks nõrk lähtekoht ning teiseks omistavad Kosovo uued ametivõimud õigusriigi valdkonnale ebapiisavalt tähtsust. Lisaks vähendab ELi ühise seisukoha puudumine Kosovo iseseisvuse kohta ELiga liitumise võimaluse stimuleerivat mõju.

104. Siiski leiti auditiga, et mitmes olulises valdkonnas oleks ELi abi parem haldamine Euroopa välisteenistuse ja komisjoni poolt abi mõjusust suurendanud. Seda vaatamata edusammudele, mis auditeeritud ajavahemikul tänu neile tehti.

105. Komisjoni ja EULEXi suutlikkuse suurendamise meetmete eesmärke ja ülesandeid ei hinnatud ega võrreldud EULEXi missiooni kavandamis- etapis asjakohaselt. ELi Kosovoga seotud sisejulgeolekualaseid ees- märke ei ole piisavalt kooskõlastatud ELi Kosovot käsitlevate välispoliiti- liste eesmärkidega.

106. Suureks probleemiks on osutunud komisjoni ja ÜJKP operatsioonide vaheline kooskõlastamine. Programmitöö ja hankemenetlused takistavad mõjusat koostööd. EL ei ole koostanud väljumisstrateegiat, mis näeks ette EULEXi suutlikkuse suurendamise ülesannete ülevõtmise komisjoni poolt. Alates 2012. aastast on ELi eriesindaja roll kooskõlastamise tagamisel suurenenud, kuid teda võiks siiski rohkem ÜJKP missioonide juhtimisse kaasata. Rahastajate üldist koordineerimist Kosovos on takistanud Kosovo ametivõimude piiratud suutlikkus juhtrolli täita. Kosovos tegutsevate ELi ja USA asutuste vahelist koordineerimist tuleks tõhustada, kus võimalik.

107. Ehkki EULEX on läbi aegade suurim ÜJKP missioon, vähendab selle mõjusust õigusriigi ülesehitamisel inimressursside piiratus. Liikmesriigid ei ole lähetanud EULEXisse piisavalt töötajaid. Lisaks kestavad lähetused tihti liiga lühikest aega ja töötajatel puuduvad vajalikud suutlikkuse suurendamise oskused. EULEXi tegevust on pärssinud ka asjaolu, et tal puudub juriidilise isiku staatus.

108. Õigusriigi valdkonnale omistatav tähtsus ei kajastu komisjoni vastavat toetust haldavate Euroopa Liidu büroo töötajate arvus. Sellele vaatamata juhiti IPA projekte üldiselt asjakohaselt.

109. Euroopa välisteenistus ja komisjon ei ole abi andmise kõrval piisavalt kasutanud poliitilist dialoogi ja tingimusi, et aidata saavutada ELi õigusriigialaseid eesmärke Kosovos. Hiljutine poliitilisel tasemel peetava struktureeritud õigusriigialase dialoogi sisseseadmine ja viisanõude kaotamise tegevuskava võivad olla selles vallas oluline samm edasi.

SOOVITUSED

1. SOOVITUS

Nõukogu ja komisjon peaksid tagama Kosovo õigusriigialaste eesmärkide seotuse konkreetsete võrdlusnäitajatega, mille alusel edasiminekut hinnata ning milles võetakse arvesse ELi sisejulgeoleku eesmärke.

2. SOOVITUS

Euroopa välisteenistus ja komisjon peaksid parema kooskõlastamise huvides üle vaatama komisjoni programmitöö ja hankemenetlused, tagamaks nende vastavuse EULEXi operatiivvajadustele, ning ette valmistama EULEXi väljumisstrateegia, mis eeldab EULEXi suutlikkuse suurendamise ülesannete ülevõtmist komisjoni poolt.

3. SOOVITUS

Euroopa välisteenistus peaks tegema koostööd liikmesriikidega, tagamaks, et tulevastel ÜJKP missioonidel saaks osaleda ettenähtud arv liikmeid, et nad saaksid missioonil osaleda nii kaua kui vajalik ning et neil oleksid efektiivseks tööks vajalikud oskused.

4. SOOVITUS

Nõukogu ja komisjon peaksid tagama, et tulevastel ÜJKP missioonidel oleks juriidilise isiku staatus.

5. SOOVITUS

Euroopa välisteenistus ja komisjon peaksid tagama, et Prištinas asuva Euroopa Liidu büroo nende töötajate arv, kes tegelevad õigusriigile antava toetuse haldamisega, kajastaks tähtsust, mida EL sellele valdkonnale omistab.

6. SOOVITUS

Nõukogu, Euroopa välisteenistus ja komisjon peaksid tagama, et nende poliitiline dialoog Kosovoga keskenduks ennekõike õigusriigi tugevdamisele ning oleks seotud stiimulite ja esmatähtsate tingimustega.

III auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Karel PINXTEN, võttis käesoleva aruande vastu 16. oktoobri 2012. aasta koosolekul Luxembourgis.

Kontrollikoja nimel

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

president

[1] Kõnealune nimetus ei piira seisukohti staatuse suhtes ning on kooskõlas ÜRO Julgeolekunõukogu resolutsiooniga 1244/99 ja Rahvusvahelise Kohtu arvamusega Kosovo iseseisvusdeklaratsiooni kohta.

[2] Ülejäänud endise Jugoslaavia moodustanud vabariigid olid Bosnia ja Hertsegoviina, Horvaatia, Makedoonia, Montenegro ja Sloveenia. Serbia Vabariigi koosseisu kuulus veel üks autonoomne provints – Vojvodina.

[3] Kõnealune nimetus ei piira seisukohti staatuse suhtes ning on kooskõlas ÜRO Julgeolekunõukogu resolutsiooniga 1244/99 ja Rahvusvahelise Kohtu arvamusega Kosovo iseseisvusdeklaratsiooni kohta.

[4] 8. juuni 2012. aasta seisuga on Kosovot tunnustanud 91 riiki.

[5] Küpros, Kreeka, Rumeenia, Slovakkia ja Hispaania.

[6] Erapooletu seisukoht tähendab, et Euroopa Liit ei toeta Kosovo iseseisvust ega ole sellele vastu.

[7] Nõukogu on teatanud, et EL on valmis „toetama Kosovo majanduslikku ja poliitilist arengut selge ELiga ühinemise väljavaate kaudu, mis vastab piirkonna ELiga ühinemise väljavaatele (nõukogu 2011. aasta järeldused laienemise ning stabiliseerimis- ja assotsieerimisprotsessi kohta, 18195/11, 5.12.2011).

[8] Nõukogu 17. juuli 2006. aasta määruse (EÜ) nr 1085/2006, 17. juuli 2006 , millega luuakse ühinemiseelse abi rahastamisvahend, I ja II lisa (ELT L 210, 31.7.2006, lk 82).

[9] 2011. aasta rahvaküsitluse andmetel on hinnanguliselt 5% Kosovo 1,7 miljonist elanikust serblased. Nad elavad peamiselt Kosovo põhjaosas.

[10] Kosovo statistikaamet, 2010. aasta SKP.

[11] President Barroso avaldus pärast kohtumist Kosovo peaministri Hashim Thaçiga 20. mail 2011. aastal Prištinas. Komisjoni andmetel on Kosovo alates 1999. aastast saanud rohkem ELi abi elaniku kohta kui ükski teine abisaaja. Vt I lisa 2011. aastal Lääne-Balkani piirkonna asjaomastele riikidele ühe elaniku kohta antud ELi abisummade kohta.

[12] Ühine julgeoleku- ja kaitsepoliitika – ÜJKP (varem Euroopa julgeoleku- ja kaitsepoliitika – EJKP) käivitati 1999. aasta juunis Kölnis toimunud Euroopa Ülemkogu kohtumisel ühe osana liidu ühisest välis- ja julgeolekupoliitikast (ÜVJP).

[13] Vt nõukogu otsus 2012/291/ÜVJP, 5. juuni 2012, millega muudetakse ühismeedet 2008/124/ÜVJP Euroopa Liidu õigusriigimissiooni kohta Kosovos, EULEX KOSOVO, ja pikendatakse selle kehtivust (ELT L 146, 6.6.2012, lk 46).

[14] Nõukogu otsus 2012/291/ÜVJP.

[1111] Li üldeelarves esitatakse EULEXi üksikasjalikud arvandmed alles alates 2011. aastast. Selles tabelis kasutab kontrollikoda ELi 2011. aasta eelarves esitatud andmeid aastate 2009, 2010 ja 2011 kohta ning komisjonisisese arvestussüsteemi (ABAC) andmeid varasemate aastate kohta.

[2222] EIPA "laiema õigusriigi valdkonna" projektid hõlmavad lisaks politsei- ja õigussüsteemi projektidele korruptsiooni vastu võitlemise, tolli ja riigi rahanduse juhtimise reformi projekte.

[15] EULEX viis algselt 36 järelevalve-, juhendamis- ja nõustamismeedet ellu politseikomponendi raames, viis õigusalase komponendi raames ja neli tollikomponendi raames.

[16] Piiripolitsei varustuse projekt (mitu hankelepingut, maksumus kolm miljonit eurot) ja piiripolitsei projekt (mestimisprojekt koos liikmesriigi ekspertidega, maksumus 2,6 miljonit eurot).

[17] Piiripolitsei tõhustatud planeerimine; jälitusteabel põhinev politseitöö; Kosovo politseistruktuuri ratsionaliseerimine; rühmatöö eeluurimisel.

[18] Inglise keeles tehakse vahet mõistel "boundary", mis tähistab Kosovo ja Serbia vahelist piiri, ning mõistel "border", mis tähistab Kosovo piiri Albaania, endise Jugoslaavia Makedoonia Vabariigi ja Montenegroga. Sõna "piir" kasutamine käesolevas aruandes ei piira liikmesriikide seisukohti staatuse suhtes.

[19] "Personal Identification, Secure Comparison, and Evaluation System" (isikutuvastamise, turvalise võrdlemise ja hindamise süsteem) ehk "PISCES", mida rahastas USA välisministeerium.

[20] Strateegiline ohuhinnang – Organiseeritud kuritegevus Kosovos, november 2010, ELi kriminaaljälituse amet (EUOCI).

[21] Kokkulepped, mille alusel vahetatakse teavet (strateegiline), sealhulgas isikuandmeid (operatiivkoostöö).

[22] Nõukogu otsus 2009/934/JSK, 30. november 2009, millega võetakse vastu rakenduseeskirjad, millega reguleeritakse Europoli suhteid partneritega, sealhulgas isikuandmete ja salastatud teabe vahetamist (ELT L 325, 11.12.2009, lk 6).

[23] Ka rahvusvahelise uimastikaubanduse vastase võitluse Euroopa paktis märgitakse, et teabevahetust Europoli ja EULEXi vahel tuleb parandada, kuna Kosovo on üks peamisi narkootikumide liikumisteid Lääne-Euroopasse.

[24] Peasekretäri aruanne ÜRO ajutise missiooni kohta Kosovos, 31. jaanuar 2012, lk 7.

[25] IPA 2009. aasta projekt "Koostöö kriminaalasjades: tunnistajakaitse raskete kuritegude ja terrorismi vastases võitluses (WINPRO)", 4 miljonit eurot.

[26] Ametisse tagasimääramine oli ühekordne protsess, mille käigus vaadati Kosovos põhjalikult üle kõigi kohtuniku ja riigiprokuröri alalise ametikoha taotlejate sobivus. Protsessi finantseerisid rahvusvahelised rahastajad. See lülitati Ahtisaari ettepanekusse (IV lisa artikkel 3).

[27] Sõltumatu kohtu- ja prokuratuurinõukogu.

[28] Erinevalt samalaadsest protsessist Bosnias ja Hertsegoviinas, kus kohtunike ja prokuröride ausust ja ametialast pädevust kontrollinud kõrgem kohtu- ja prokuratuurinõukogu vastutas ka nende ametisse määramise eest, et tagada ametisse tagasimääramise protseduuri täielik sõltumatus.

[29] Kosovos on 14 kohtunikku 100000 elaniku kohta, kui teistes riikides on suhe näiteks järgmine: Montenegros 51, Horvaatias 41, Ungaris 27. Prokuröride osakaal on veelgi väiksem: 3,7 Kosovos, näiteks Montenegros aga 13,4, Bosnias ja Hertsegoviinas 7,3 ja Ungaris 17,3. Vt EULEX Programme report 2011, lk 34.

[30] OSCE: Independence of the Judiciary in Kosovo, Institutional and Functional Dimensions, jaanuar 2012, lk 7.

[31] ÜRO peasekretär on väljendanud tõsist muret selle üle, et kõnealune õigusakt mitte üksnes ei piira EULEXi osalust erastamisprotsessi õiguslikus järelevalves, vaid nõrgestab oluliselt ka kontrolli erastamisest saadud tulu kasutamise üle (vt peasekretäri aruanne UNMIKi kohta, punkt 31, 31. oktoober 2011).

[32] Strateegia eesmärk on vähendada nende kohtuasjade arvu (161273), mis algatati enne 31. detsembrit 2008 ja mis olid 2010. aasta lõpus veel pooleli. 2012. aasta aprillis oli neist kohtuasjadest 87914 veel lahendamata. Kosovo kohtunõukogu, Kosovo kohtusüsteemi edusammud pooleliolevate kohtuasjade vähendamise riikliku strateegia elluviimisel, 25. aprill 2012.

[33] Stabiliseerimis- ja assotsieerimisdialoogi teine täiskogu istung, 1. juuli 2011.

[34] Erandiks oli "Integreeritud piirihalduse tegevuskava", kus ELi taseme saavutamine ettenähtud lühikese tähtaja jooksul ei olnud realistlik. Ehkki meede aitas kaasa Kosovo tolli ja politsei vahelise koostöö parandamisele, ei ole see veel efektiivseks integreeritud piirihalduseks vajalikul tasemel.

[35] ÜRO Arenguprogrammi (UNDP) avaliku arvamuse uuring Public Pulse Poll: Fast Facts III, 11. detsember 2011, lk 6.

[36] Komisjoni ja EULEXi hinnangul olid kõik soovitused asjakohased. Kosovo ametivõimud ei selgitanud, miks enamikku neist vastu ei võetud.

[37] Kosovo elanike ootus oli, et EULEXi saabumine hoogustab võitlust korruptsiooni ja organiseeritud kuritegevusega. Ootust õhutasid mõningad EULEXi liikmete väljaütlemised.

[38] ÜRO uimastite ja kuritegevuse vastu võitlemise büroo (UNODC) 2010. aastal tehtud uuring näitab, et Kosovo elanike hinnangul on korruptsioon jätkuvalt tõsine probleem. Uuringu raames tunnistas 11% elanikkonnast, et on eelmisel aastal mõnele riigiametnikule altkäemaksu andnud. UNODC aruanne: Corruption in the Western Balkans, bribery as experienced by the population, 2010.

[39] SIGMA hindamisaruanne Kosovo 2011, OECD, 2011, lk 15.

[40] Kosovo korruptsioonivastane amet, korruptsioonivastane nõukogu ja hea valitsemistava asutus.

[41] Riigihangete amet, riigihangete regulatiivkomisjon ja hangete järelevalveorgan.

[42] 2011. aastal oli Kosovo riigihangete turu maht alla 800 miljoni euro ning turul tegutses 158 hankijat. Kui välja arvata üks leping, mille maksumus oli 236 miljonit eurot, jäi lepingute keskmine maksumus alla 45000 euro. Vt riigihangete regulatiivkomisjoni 2011. aasta aastaaruanne, lk 31.

[43] Need hõlmavad vara deklareerimise seadust, seadust huvide konflikti vältimise kohta avaliku funktsiooni täitmisel ning avalikele dokumentidele juurdepääsu käsitlevat seadust.

[44] OECD aruande kohaselt on Kosovos vastuvõtmisel märkimisväärne hulk õigusakte, mis on suunatud korruptsiooni ja organiseeritud kuritegevuse tõkestamisele ning nende vastu võitlemisele. Käimas on ka institutsioonilise raamistiku loomine. Selgete tulemuste puudumine selles vallas tekitab aga kahtlusi õigusaktide rakendamise suutlikkuse, sellele pühendumise ning institutsioonide ja töötajate suutlikkuse suhtes. SIGMA hindamisaruanne Kosovo 2011, lk 14.

[45] ELi korruptsioonivastased nõuded: Albaania, Kosovo, endise Jugoslaavia Makedoonia Vabariigi ja Türgi arengu hindamine, Transparency International, lk 6.

[46] Euroopa Liidu Nõukogu, Lääne-Balkani piirkondlik aruanne 11791/11, 20. juuni 2011, lk 29.

[47] Piiriületuspunktid Gate 1 (Jaringe) ja Gate 31 (Brnjak).

[48] Õigusaktid puudutasid kohtuid ja prokuratuuri ning Kosovo kohtu- ja prokuratuurinõukogusid. Õigusaktid jõustusid 2010. aastal.

[49] 2010. ja 2011. aastal oli ametis neli erinevat peadirektorit.

[50] Ametisolev president andis 2011. aastal (osaliselt) armu 103 vangile. Paljud neist kandsid karistust raskete kuritegude eest. SEK(2011) 1207 (lõplik) – Kosovo 2011. aasta eduaruanne, lk 13.

[51] Nõukogu ühismeede 2008/124/ÜVJP, 4. veebruar 2008, Euroopa Liidu õigusriigimissiooni kohta Kosovos (EULEX KOSOVO), artikkel 2 (ELT L 42, 16.2.2008, lk 92).

[52] Tegemist on salastatud dokumentidega, mis ei ole avalikult kättesaadavad.

[53] Nõukogu 4. juuli 2011. aasta dokument 11678/11: Neljas aruanne justiits- ja siseküsimuste välist mõõdet (vabadus, turvalisus ja õigus) käsitleva strateegia rakendamise kohta – ette valmistanud nõukogu peasekretariaat (justiits- ja siseküsimuste välisaspektide töörühm); ajavahemik: jaanuar 2010 kuni juuni 2011.

[54] Hiljuti kehtestatud ELi poliitikatsükkel võib parandada sise- ja välisjulgeolekupoliitika omavahelist vastavust, kuna selle puhul kasutatakse (Europoli) ohuhinnangute, prioriteetide, strateegiliste eesmärkide, operatiivsete tegevuskavade ja tulemusnäitajate astmelist süsteemi (3043. justiits- ja siseministrite nõukogu istung Brüsselis 8. ja 9. novembril 2010).

[55] Nõukogu dokument 18173/11, 5. detsember 2011: "ÜJKP ning vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala vaheliste sidemete tugevdamine – tegevuskava projekt".

[56] Nõukogu ühismeede 2008/124/ÜJKP, artikkel 17.

[57] Lisaks osalevad koosolekutel justiitsminister, siseminister ning rahandus- ja majandusminister.

[58] Nõukogu ühismeede 2008/123/ÜJKP, 4. veebruar 2008, millega nimetatakse Euroopa Liidu eriesindaja Kosovos (ELT L 42, 16.2.2008, lk 88).

[59] EULEXi missiooni ettevalmistamiseks moodustatud Euroopa Liidu planeerimisrühm esitas 2006. aasta septembri hindamisaruandes ettepaneku luua nn esialgne struktuur, mille alusel annaks ÜJKP (EULEXi) missiooni juht aru ELi eriesindajale Kosovos. Nõukogu heakskiidetud CONOPSis ja OPLANis ei ole ettepanekut järgitud.

[60] Nõukogu raamdokument ELi kriisiohjamise tsiviiloperatsiooni lõpetamise, pikendamise ja ümbersuunamise korra kohta, 9. jaanuar 2006.

[61] Pärast Kosovo iseseisvuse väljakuulutamist 2008. aasta veebruaris korraldas komisjon sama aasta juulis Kosovoga seotud rahastajate konverentsi. Pärast konverentsi jäi kõlama seisukoht, et kooskõlas abi tõhusust käsitleva 2005. aasta Pariisi deklaratsiooni põhimõtetega peaks Kosovo võtma juhtrolli oma poliitika väljatöötamisel ning rahastajate antava abi koordineerimisel.

[62] Ühisbüroo koosolekutel osales USA, kuid mitte teised sidusrühmad, nagu ELi liikmesriigid või rahvusvahelised organisatsioonid, kes annavad õigusriigi alast abi.

[63] KFORile on antud volitused ÜRO Julgeolekunõukogu resolutsiooniga, et võimaldada vaba liikumist ning tagada Kosovos turvaline keskkond.

[64] Osalevad Ameerika Ühendriikide saatkond, Ameerika Ühendriikide rahvusvahelise arengu amet (USAID), rahvusvaheline kriminaaluurimise koolitusabi programm (ICITAP) ja välisriikide prokuratuuri arengu, abi ja koolituse büroo (OPDAT). Olemasolevad foorumid ei ole USAga koordineerimiseks efektiivsed, sest USA aktsepteerib tavaliselt vaid üht esindajat rahastaja kohta.

[65] 2011. aasta lõpus moodustasid lähetuses olevad töötajad EULEXi rahvusvahelisest koosseisust ligikaudu 78%. Suurem osa neist (94%) oli lähetatud liikmesriikidest. EULEXisse on töötajaid lähetatud ka Kanadast, Horvaatiast, Norrast, Šveitsist, Türgist ja USAst.

[66] Liikmesriigid teavitavad tsiviilmissioonide plaanimise ja juhtimise teenistust lähetusse saadetavate töötajate arvust nn kohustuse võtmisega. Kui lähetusse saadetavaid töötajaid on liiga vähe, võib vabad ametikohad täita lepinguliste töötajatega, kuid see on kulukam, kuna neile peab töötasu maksma EULEX.

[67] Üleskutsed esitati 2396 lähetuse ametikoha suhtes. Neist 47% täideti uute lähetatud töötajatega ja 5% uute lepinguliste töötajatega. 13% täideti juba EULEXi koosseisu kuuluva personaliga, mis tähendas, et nende endine ametikoht jäi vabaks.

[3333] EULEXi ettenähtud koosseis oli kuni 2010. aasta oktoobrini 2042 rahvusvahelist töötajat, seejärel vähendati koosseisu 1950 rahvusvahelisele töötajale.

[68] Järelevalve-, juhendamis- ja nõustamismeetmete nõustajate jaoks vajalikud pehmed oskused on näiteks suhtlemis-, läbirääkimis-, vahendamis-, mõjutamisoskus, koostööoskus ja vastupidavus.

[69] Ametijuhendite muudatused kiidab heaks PJK. Liikmesriigid peavad lähetatud töötajate ümberpaigutamisele oma nõusoleku andma.

[70] Nõukogu on teadlik asjaolust, et ÜJKP missioonide juriidilise isiku staatuse puudumine takistab teabevahetust (nõukogu dokument 5620/11, 25. jaanuar 2011, "ELi julgeoleku sise- ja välisaspektide omavaheliste seoste tugevdamine").

[71] COM(2012) 4052 final, 26. juuni 2012.

[72] SMART on akronüüm sõnadest: Specific, Measurable, Achievable, Realistic and Time-bound ehk konkreetne, mõõdetav, saavutatav, realistlik ja tähtajaline.

[73] Komisjon kasutab nende kohta terminit "project fiches" (projektikirjeldused).

[74] Euroopa Liidu büroo on kohtumise kaaseesistuja ning sellel osalevad laienemise peadirektoraadi, õigusküsimuste peadirektoraadi, siseasjade peadirektoraadi, EULEXi, ELi eriesindaja ja Euroopa Liidu büroo esindajad. 2010. ja 2011. aastal oli kohtumise kaaseesistuja komisjoni vastutav ametnik.

[75] 2012. aasta juunis esitas komisjon Kosovo ametivõimudele tegevuskava reformide kohta, mis Kosovo peab viisanõude kaotamiseks ellu viima. Tegevuskava sisaldas ka õigusriigi reforme (viide: koosoleku dokument 012-12 Rev 3 Origin CION).

[76] Euroopa partnerluse 1. lisa artikkel 5 näeb ette, et "Lääne-Balkani riikidele antava abi tingimuseks on Kopenhaageni kriteeriumide ning käesoleva Euroopa partnerluse konkreetsete prioriteetide täitmisel tehtavad edasised edusammud. Nende tingimuste mittetäitmise korral võib nõukogu võtta asjakohaseid meetmeid (…)."

--------------------------------------------------

I LISA

ELI FINANTSABI ELANIKU KOHTA (LÄÄNE-BALKANI RIIGID)

Allikas: kontrollikoja analüüs komisjoni andmete põhjal.

Abisaaja | 2011. aastal IPAst antud abi (eurodes) | 2011. aastal antud ÜJKP abi [1111] (eurodes) | Elanike arv [2222] | ELi toetus elaniku kohta (eurodes) |

Albaania | 94428286 | | 3069275 | 31 |

Bosnia ja Hertsegoviina | 107428286 | 17600000 | 3843998 | 33 |

Horvaatia | 156528286 | | 4290612 | 36 |

Endine Jugoslaavia Makedoonia Vabariik | 98028286 | | 2048619 | 48 |

Kosovo | 68700000 | 132566667 | 1733872 | 116 |

Montenegro | 34153943 | | 625266 | 55 |

Serbia | 201879600 | | 7120666 | 28 |

[1111] ÜJKP kulutused Kosovole (EULEX) ning Bosniale ja Hertsegoviinale (Euroopa Liidu politseimissioon) on arvutatud nõukogu ühismeetmetega heakskiidetud ja proportsionaalselt jagatud kulude põhjal (kulud EULEXile 165 miljonit eurot ajavahemikus 15. oktoober 2010 kuni 14. detsember 2011 ning 72,8 miljonit eurot ajavahemikus 15. detsember 2011 kuni 14. juuni 2012

[2222] Rahvastiku andmed pärinevad 2011. aasta rahvaloendusest, välja arvatud Bosnia ja Hertsegoviina ning endise Jugoslaavia Makedoonia Vabariigi puhul, mille 2009. aasta hinnangulised andmed esitas laienemise peadirektoraat.

--------------------------------------------------

II LISA

AUDITIVALIM

Ühinemiseelse rahastamisvahendi (IPA) projektid |

Leping (CRIS viide) | Projekti pealkiri | Eelarve (eurodes) |

2009/209-712 | Piiripolitsei, mestimine | 2000000 |

2008/172-158 | Piiripolitsei varustus | 412506 |

2008/172-282 | 635210 |

2010/250-987 | 480238 |

2010/248-943 | 1967353 |

2010/253-575 | 372948 |

2009/215-030 | Õigusalase haridussüsteemi reform | 3600000 |

2010/241-467 | Kohtunike ja prokuröride ametisse tagasimääramise lõpuleviimine (IPA/stabiliseerimisvahend) | 876460 |

2008/169-890 | Riigihangete reformi toetus | 1912373 |

2008/169-230 | Kosovo korruptsioonivastaste institutsioonide toetus | 997260 |

2009/202-640 | Maksu- ja tolliprojekti ettevalmistamine Kosovo maksu- ja tolliasutustes (ÜRO Julgeolekunõukogu resolutsioon 1244) | 102876 |

2009/211-402 | Tolli- ja maksuasutuste toetus | 2639500 |

Stabiliseerimisvahendi projektid |

Leping (CRIS viide) | Projekti pealkiri | Väärtus (eurodes) |

2008/154-134 | Kohtunike ja prokuröride ametisse tagasimääramine Kosovos | 5000000 |

Järelevalve-, juhendamis- ja nõustamismeetmed |

Komponent | EULEXi viide | Meetme nimetus |

Politsei | PSD05/2009 | Rühmatöö eeluurimisel |

Politsei | PSD10/2009 | Jälitusteabel põhinev politseitöö |

Politsei | PSD19/2009 | Piiripolitsei: tõhustatud planeerimine |

Politsei | PSD24/2009 | Kosovo politseistruktuuri ratsionaliseerimine |

Õigus | – | Kriminaal- ja tsiviilasjade kohtunikud |

Õigus | – | Prokurörid |

Toll | CC/06/2009 | Tõhustatud sisesuhtlus ja andmevahetus, eriti jälitusteabe edastamine ja levitamine |

Toll | CC/09/2009 | Integreeritud piirihalduse tegevuskava rakendamine, eriti tollipunktide infrastruktuuri ja varustuse uuendamine |

--------------------------------------------------

III LISA

ÜKSIKASJALIKUD AUDITIKÜSIMUSED JA AUDITIKRITEERIUMID

Kontrollikoda jagas üldise auditiküsimuse väiksemateks küsimusteks, mis keskenduvad sekkumiste mõjususele ja toimele ning juhtimisele. Iga valdkond vaadati läbi, pidades silmas selle valdkonna auditiküsimust, mis esitatakse käesolevas lisas koos kontrollikoja kasutatud asjassepuutuvate auditikriteeriumidega.

Kas ELi abi on osutunud mõjusaks? Kas ELli üldine abi õigusriigi valdkonnas on saavutanud soovitud tulemused?

Küsimusele vastamiseks võeti arvesse järgmisi kriteeriume:

a) ELi eduaruannetes hinnatakse areng rahuldavaks.

b) Euroopa partnerluses kehtestatud prioriteedid on saavutatud.

c) Mitmeaastastes suunavates kavandamisdokumentides ja EULEXit käsitlevas nõukogu ühismeetmes kindlaksmääratud eesmärgid on täidetud.

d) Projekti toimingud viiakse ellu õigeaegselt ja kavakohaselt ning abisaajad võtavad vastutuse ja osalevad projektide/meetmete elluviimisel.

e) Projekti/järelevalve-, juhendamis- ja nõustamismeetme kirjelduses seatud eesmärgid on täidetud.

Kas Kosovo ametivõimud on võimelised haldama õigusriigi valdkonda jätkusuutlikult, ilma et rahastajad peaksid sekkuma?

Küsimusele vastamiseks võeti arvesse järgmisi kriteeriume:

a) Komisjon ja Euroopa välisteenistus/EULEX hindavad Kosovo ametivõimude väljavaateid hallata õigusriigi valdkonda ilma rahastajate sekkumiseta.

b) Kosovo ametivõimude võtavad vastustuse õigusriigi valdkonna reformiprotsessi eest ning omavad tehnilist ja finantssuutlikkust õigusriigi valdkonna haldamiseks jätkusuutlikul viisil.

Kas õigusriigi arendamiseks Kosovos on olemas selgelt sõnastatud ELi strateegia ja kas eri asutuste eesmärgid on täpselt kindlaks määratud?

Küsimusele vastamiseks võeti arvesse järgmisi kriteeriume:

a) Kosovo õigusriiki käsitlev ELi strateegia on kehtestatud Kosovo selge tervikstrateegia raames.

b) Kosovo õigusriiki käsitlev ELi strateegia on ühendatud asjassepuutuvate ELi õigusriigi põhimõtetega.

c) Strateegia elluviimise eest vastutavatel ELi asutustel on selged ülesanded ja nende eesmärgid ei kattu.

d) Eesmärkide arv on asjakohane, need on tähtsuse järjekorda seatud ning vastavad SMART- põhimõttele (konkreetsed, mõõdetavad, saavutatavad, realistlikud ja tähtajalised).

Kas õigusriigi valdkonnas Kosovole antud ELi abi on ELi asutuste vahel hästi kooskõlastatud?

Küsimusele vastamiseks võeti arvesse järgmisi kriteeriume:

a) ELi asutuste vahel teabeedastuse ja aruandluse kaudu toimuv üldine kooskõlastamine on õigeaegne ja järjepidev.

b) ELi eri asutuste programmitöö ja rakendamine on kooskõlastatud.

c) ELi asutuste vaheline asjassepuutuv teabeedastus ja aruandlus on õigeaegne ja järjepidev.

Kas ELi abi on teiste sidusrühmadega hästi kooskõlastatud?

Küsimusele vastamiseks võeti arvesse järgmisi kriteeriume:

a) Kosovo õigusriigiga seonduvate vajaduste kohta on tehtud terviklik hinnang ja vajaminevate ressursside analüüs.

b) Riigis on õigusriigi valdkonnaga seotud tööülesanded peamiste rahastajate kokkulepete alusel ära jaotatud.

c) ELi abi on kavandatud kooskõlas teiste rahastajatega ning paika on pandud mehhanismid, mis tagavad abi rakendamise koordineeritud viisil.

Kas EL on rahastamise riske asjakohaselt hinnanud ja need maandanud?

Küsimusele vastamiseks võeti arvesse järgmisi kriteeriume:

a) ELi rahastamise riskid on kindlaks tehtud ja hinnatud.

b) On välja töötatud ja ellu viidud asjakohased riskimaandamis- ja -juhtimisstrateegiad.

Kas Kosovo õigusriigi arendamiseks antud ELi finants- ja inimressursside eraldamine on toimunud ELi vastava valdkonna prioriteetide alusel ning kindlaksmääratud ajakava piires?

Küsimusele vastamiseks võeti arvesse järgmisi kriteeriume:

a) On kehtestatud ELi strateegia elluviimise täpsed vahe-eesmärgid (sisenemisest väljumiseni) ja igas etapis vajaminevate ressursside kohta on tehtud hinnang.

b) Finantsressursside eraldamine sekkumistele on toimunud vastavalt ELi prioriteetidele.

c) Sekkumisi ellu viivatel töötajatel on vajalikud oskusteadmised ja nad on õigeaegselt kättesaadavad.

Kas abi eesmärkide täitmiseks on mõjusalt kasutatud teisi väljundeid (dialoog, tingimuslikkus ja järelevalve)?

Küsimusele vastamiseks võeti arvesse järgmisi kriteeriume:

a) ELi poliitilise dialoogi raames käsitletakse õigusriigi valdkonna peamisi puudusi/reformivajadusi ja tehakse asjakohaseid ettepanekuid.

b) EL toetas õigusriigi valdkonna eesmärkide saavutamist asjassepuutuvate tingimuste kasutamisega.

c) ELil on õigusriigialase abi üle järelevalve tegemiseks asjakohane süsteem.

--------------------------------------------------

IV LISA

KORRUPTSIOONIVASTASE VÕITLUSE ÕIGUSAKTIDE RAKENDUSPROBLEEMIDE ANALÜÜS

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

Õigusalane tekst | Hinnang ja puudus | Mõju |

Korruptsioonivastane seadus ja kehtiva kriminaalkoodeksi korruptsiooni käsitlevad sätted | Kosovo korruptsioonivastase ameti mandaat on piiratud mittekriminaalse tegevuse uurimisega ja tal pole õigust süüdistusi esitada. Korruptsioonivastases seaduses ja esialgses karistusseadustikus määratle- takse korruptsiooni mõiste erinevalt. | Ameti mandaat välistab mis tahes kuritegeliku korruptsiooni uurimise ja selle suhtes süüdistuse esitamise. |

Kriminaalkoodeksi ja kriminaal- menetluse koodeksi kehtivad sätted kuritegeliku tegevusega saadud vara konfiskeerimise kohta | Konfiskeeritud on väga vähe vara ja tundub puuduvat tahe kasutada asjakohaseid õigussätteid juhtudel, mis hõlmavad keerulist korruptiivset tegevust kõrgete ametnike osalusel. | Süüdimõistetud kurjategijatelt ei konfiskeerita ebaseaduslike tegevuse käigus omandatud vara. |

Kõrgete riigiametnike vara päritolu ja kinkide deklareerimise seadus (vara deklareerimise seadus) | Nõrk karistusmehhanism. Valeandmeid sisaldava deklaratsiooni esitamist ei käsitleta kuriteona. | Vara deklaratsioonid näitavad jätkuvalt erinevusi deklareeritud vara ja tegeliku sissetuleku vahel. |

Seadus huvide konflikti vältimise kohta avaliku funktsiooni täitmisel | Huvide konflikti seadus ei sisalda asja- kohaseid aruandlusnõudeid ja näeb ette vaid selle, et Kosovo korruptsioonivastane amet soovitab ametnikul huvide konflikti vältida. | Huvide konfliktid jätkuvad. |

Avalikele dokumentidele juurde- pääsu seadus | Seadus näeb rikkumise korral ette karistuse, kuid ei täpsusta, kas trahvimakse peab tasuma asutus või vastutav riigiametnik. | Ebapiisav läbipaistus vähendab järelevalvet avaliku tegevuse üle ja suurendab korruptsioonivõimalusi. |

Poliitiliste parteide rahastamise seadus | Seadus ei keela ega reguleeri rangelt annetuste tegemist juriidiliste isikute poolt, kes pakuvad riigiasutusele kaupu või teenuseid. | Poliitiliste parteide rahastamise kord ei ole läbipaistev. |

--------------------------------------------------

V LISA

KASUTATUD KIRJANDUS

"Adapting the EU’s approach to today’s security challenges – the Review of the 2003 European Security Strategy", Euroopa Liidu komitee/parlamendi ülemkoda, London, 2008.

"Assessment Kosovo (under UNSCR 1244/99)", SIGMA Support for Improvement in Governance and Management, OECD, 2010, 2011.

Ball, N., Promoting security sector reform in fragile states, USAID, 2005.

Blockmans, S., Wouters, J., Ruys, T., The European Union and Peacebuilding, Policy and Legal Aspects, ISBN: 9789067043298, 2010.

Briscoe, I., Price, M., Kosovo’s new map of power: governance and crime in the wake of independence, Netherlands Institute of International Relations "Clingendael", 2011.

Chivvis, Ch-S., EU Civilian Crisis Management: the record so far, RAND Corporation, 2010.

"Communicate, Coordinate and Cooperate. A series of papers on the A-Z of cohering EU Crisis Management in the post-Lisbon Era", ISIS Europe, 2011.

"Corruption Cases Report Kosovo", Advocacy and Legal Advice Centre, Transparency International, 2009.

"Corruption in Kosovo, implications for USAID", USAID, 2006.

"Corruption in the Western Balkans: bribery as experienced by the population", UNODC Statistics and Surveys Section (SASS), UN OFFICE ON DRUGS AND CRIME, 2011.

Dari, E., Price, M., Van der Wal, J., Gottwald, M., Koenig, N., CSDP Missions and Operations: Lessons learned Processes, Euroopa Parlament, välispoliitika peadirektoraat, 2012.

Derks, M., More, S., The European Union and Internal Challenges for Effectively Supporting Security Sector Reform – An Overview of the EU’s set-up for SSR support anno spring 2009, Netherlands Institute of International Relations "Clingendael", 2009.

Derks, M., Price M., The EU and Rule of Law Reform in Kosovo, Netherlands Institute of International Relations "Clingendael", 2010.

"EU Anti-Corruption requirements: Measuring progress in Albania, Kosovo, FYR Macedonia and Turkey" Transparency International, CIMAP, ISBN: 9783935711777, 2011.

"EULEX – The first ten years (1999-2009) – The rule-of-law mission in Kosovo", European Union Institute for Security Studies, Pariis, 2009.

"EULEX: Still in search of Identity", IPOL – Balkan Policy Institute, Priština, 2010.

"European Security and Defence Policy: the first ten years (1999-2009)", Institute for Security Studies (EUISS), 2009.

"Fighting corruption in security sector reform", Peacebrief no 32, United States Institute of Peace, 2010.

Hobbing, P., CEPS – Customs cooperation in the Area of Freedom, Security and Justice: the Role of Customs in the Management of the EU’s external border, 2011.

"Indicators of the spread of corruption in Kosovo’s Judicial System", Kosovo Democratic Institute, Transparency International, Priština, 2009.

Jones, S-G., Wilson, J-M., Rathmell, A., Riley, K-J., Establishing Law and Order after conflict, RAND Corporation, 2005.

King, I., Mason, W., Peace at any Price. How the world failed Kosovo, ISBN 9780801445392, 2006.

Korski, D., and Gowan, R., Can the EU Rebuild Failing States? A Review of Europe’s Civilian Capacities, European Council on Foreign Relations, 2009.

"Kosovo and Serbia: A little goodwill could go a long way", International Crisis Group, Priština, Belgrad, Brüssel, 2012.

"Kosovo Justice Support Program QR, October-December 2009", USAID.

"Kosovo: Time for EULEX to prioritize War Crimes", Amnesty International, 2012.

Lehne, S., Kosovo and Serbia: Toward a normal relationship, Carnegie Endowment for International Peace, 2012.

Malešič, M., Crisis Management in the EU: International Coordination and Civil-Military Cooperation, Faculty of Social Sciences, University of Ljubljana.

"Mission in Kosovo – 6 years onwards: putting the Helsinki Final Act into action", OSCE, 2005.

"Mission in Kosovo: Independence of the Judiciary in Kosovo, Institutional and Functional Dimensions", OSCE, 2012.

Montanaro, L., The Kosovo Statebuilding Conundrum: Addressing Fragility in a Contested State, FRIDE, 2009.

"Nato presence in Kosovo, Implications of KFOR troop reduction and essential political processes", NATO, Open Society Foundations, Friedrich Ebert Stiftung, Foreign Policy Club, Priština, 2011.

"North Kosovo: Dual Sovereignty in Practice", Europe Report no 211, International Crisis Group, Priština, Mitrovica, Brüssel, 2011.

Philips, D-L., Realizing Kosovo’s Independence, National Committee on American Foreign Policy, 2010.

Poston, M., UK assessment and proposed support in the RoL sector in Kosovo, Department for International Development (DFID), 2008.

"Public perceptions of safety and security in Kosovo: Time to act", Safer world, London, 2011.

Qosaj, A., Mustafa, Strengthening Rule of Law in Kosovo: the Fight against corruption and organised crime, Kosovar Institute for Policy Research and Development (KIPRED), Policy Paper 2010/8, Priština, 2010.

Rathmell, A., Oliker, O., Kelly T-K., Brannan, D., Crane, K., Developing Iraq’s security sector, RAND Corporation, 2005.

Rehrl, J. Weisserth, H-B., Handbook on CSDP – The Common Security and Defence Policy of the European Union,European Security and Defence College.

"Rule of Law tools for post-conflict states: monitoring legal systems", United Nations Rule of Law, 2006.

Sadiku, L., Civil Society against Corruption: Report Kosovo, Hertie School of Governance, 2010.

"Securing peace and development: the role of the UN in supporting security sector reform", Report of the SG, UN – General Assembly, 2008.

"Security Reform and Governance", DAC reference document, OECD, 2005.

Simonen, K., The state versus the Individual, the Unresolved Dilemma of Humanitarian Intervention, ISBN13: 9789004202917, 2011.

"Situation in Kosovo. Information note from Mr. Von Sydow", Parliamentary Assembly CoE, 2010.

"Special Report: The EU’s experience with Security Sector Governance", United States Insitute of Peace, 2011.

Summers, J., Kosovo: A precedent? The declaration of Independence, the Advisory Opinion and Implications for Statehood, Self-Determination and Minority Rights, ISBN13: 9789004175990, 2011.

"The Rule of Law in Independent Kosovo", Europe Report no 204, International Crisis Group, Priština, Brussels, 2010.

"The Corruption Monitor: Monitoring Report on Institutional Activities in the Fight Against Corruption September-October 2011", FOL, 2011.

"The Fragile Triangle – Police, judges and prosecutors coordination during criminal proceedings response in Kosovo", Kosovar Institute for Policy Research and Development (KIPRED), Priština, 2010.

"The UK approach to stabilisation", Department for International Development (DFID), 2008.

"Trust Me, I’m an International: on the Relationship between Civil Society and the International Community in Kosovo", FOL discussion paper.

"US Army – Security Sector Reform: a case study approach to transition and capacity building", Strategic Studies Institute, 2010.

Weiler, Q., The EU and Security Sector Reform in Africa: a leader in theory, a laggard in reality? UN University/College of Europe, 2009.

Youngs, R., The European Union and the Promotion of Democracy, ISBN13: 9780199249794, 2002.

Zogiani, A., Pula, B., Bërxulli, D., Mulaj, I., USAID – Early Warning Report Kosovo, January-June 2006, Evaluation Report, ABA-Roli Activities in Kosovo, USAID, Kosovo, 2010.

--------------------------------------------------