15.1.2013   

ET

Euroopa Liidu Teataja

C 11/3

1.1

Praeguses olukorras, kus tundub vähetõenäoline pöörduda lähiajal tagasi minevikus nähtud majanduskasvu tasemete juurde, on esmatähtis asetada tarbija ELi majandus- ja rahanduspoliitika keskmesse kooskõlas komisjoni teatisega „Euroopa 2020. aastal: aruka, jätkusuutliku ja kaasava majanduskasvu strateegia”. Sõltumatutel ja tugevatel tarbijaorganisatsioonidel on eriti tähtis roll turul. Nende kasutusse tuleb anda vajalikud inim-, materiaalsed ja tehnilised ressursid, et nad suudaksid täita oma osa ehk kaitsta tarbijate õigusi ja huvisid.

1.2

Tarbijate õigus oma huvide kaitseks ühineda on esmases õiguses tunnistatud Euroopa Liidu toimimise lepingu artikliga 169, milles tunnistatakse õiguslikult ELi tasandil, et tarbijaorganisatsioonidel on asendamatu osa ELi ühtse turu usaldusväärsuse ja arengu tagajana.

1.3

Ilma et see piiraks subsidiaarsuse põhimõtte kohaldamist, kutsub komitee komisjoni üles võtma initsiatiivi, et anda tarbijaorganisatsioonidele teatavad miinimumõigused, rõhutades eelkõige nende õigust, et nendega konsulteeritakse ja nende seisukohti võetakse arvesse nende esindajate kaudu, tarbijate õiguste ja huvide õiguslikku ja/või haldusalast määratlemist eelnevate arutelude ja konsulteerimise kaudu meetmete kohta, mis mõjutavad liikmesriikide ja ELi tasandil õiguslikult kaitstud õigusi ja huvisid, ning õigust osaleda üldist majandushuvi pakkuvate teenuste reguleerimises.

1.4

Asjaolu, et üldist majandushuvi pakkuvate teenuste osutajatel on kõnealuste teenuste puhul sama tarbijabaas, mis hõlmab ka paljusid ebasoodsas olukorras tarbijaid, nõuab see iga turu (gaas, vesi, elektrienergia jne) eripärasuste hoolikat arvessevõtmist, unustamata tervikliku lähenemise vajadust kõigile kõnealustele teenustele, arvestades mõju, mida nad tervikuna võivad avaldada perede elukvaliteedile ja eelarvele. Mõlemas küsimuses on tarbijaorganisatsioonidel eriti suur pädevus. Puudulike teenustega tegelemiseks tuleks luua süsteem, mis oleks sarnane toodete jaoks olemasolevaga (RAPEX), et tarbijaorganisatsioonid saaksid oma võrgustike abil hoiatada tarbijaid kõnealuste teenuste eest.

1.5

Valitsevad suured erinevused juurdepääsus teabele ja teadmistele üldist majandushuvi pakkuvate teenuste turgude toimimisest, hindade, väärtuste ja nende elementide kujundamise struktuurist, mis tingivad juurdepääsu võrkudele, ning sellest, kuidas nad mõjutavad tarbijaid. Reguleerimine on äärmiselt tehniline ja keerukas küsimus, ent pakub vaieldamatult olulist huvi nii tarbijate kui ka neid esindavate organisatsioonide jaoks.

1.6

Üldjuhul kogevad tarbijad raskusi pigem teenuste kui toodete võrdlemisel. See võrdlemine kujutab endast erakordselt keerukat ülesannet üldist majandushuvi pakkuvate teenuste puhul. Viimaste puhul ei ole mitte ainult lepingute sätted äärmiselt erinevad, näiteks võib tuua tariifikujunduse meetodi, vaid reguleerivatel asutustel tuleb ka piisavalt hästi selgitada teenusteväliste elementide lisamist, arutada neid tarbijate huve esindavate organisatsioonidega ja need peavad olema arusaadavad tarbijatele.

1.7

Komitee arvates peaks komisjon ergutama liikmesriike ja riiklikke reguleerivaid asutusi edendama läbipaistvust, teavitamist ja otsuste tegemist, julgustades mängus olevate huvide – pakkumine/nõudlus (reguleeritud majandussektorid ja tarbijad) – üle arutlemist ja toetades positiivset diskrimineerimist tarbijate huve esindavate organisatsioonide kasuks, et viimased saaksid ettevõtjatega võrdsetel alustel osaleda arutelufoorumites ja reguleeriva asutuse nõuandvates organites, et tagada tarbijaorganisatsioonide ja seega tarbijate endi mõjuvõimu suurenemine.

2.1

Organiseeritud kodanikuühiskonda esindava Euroopa organina soovib Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee käesoleva omaalgatusliku arvamusega rõhutada vajadust läheneda siseturule inimkeskselt ja kaitsta majanduslikku demokraatiat (1) kõige sellest tulenevaga, eeskätt seoses konsulteerimise, osalemise ja läbipaistvusega otsuste tegemise protsessi selles osas, mis puudutab üldhuviteenuste reguleerimist, juurdepääsu teabele ja võimalust osaleda, tarbijatega konsulteerimist ja nende esindatust üldist majandushuvi pakkuvate teenuste, sh ka finantsteenuste reguleerimises.

2.2

Kooskõlas komisjoni teatisega „Euroopa 2020. aastal: aruka, jätkusuutliku ja kaasava majanduskasvu strateegia”, mille eesmärk on asetada tarbijad ühtse turu keskmesse, et nad saaksid täiel määral kasutada oma õigusi, peavad tarbijad saama toetuda oma üleriigilistele ja üleeuroopalistele organisatsioonidele, kes neid kaitsevad ja kellel peavad olema tarbijate kaitseks vajalikud vahendid, teadmised ja instrumendid. Sellega seoses tasub meelde tuletada, et konkurentsimoonutusteta siseturu tagamisele suunatud eeskirjade lõppeesmärk on tarbijate heaolu suurendamine (2).

2.3

Komitee nendib, et praeguses olukorras on esmatähtis asetada tarbimine ELi poliitika ja ühtse turu väljakujundamise keskmesse. Selleks on määrava tähtsusega, et tarbijaorganisatsioonid oleksid sõltumatud ja tugevad. Komitee on varem märkinud, et majandusliku tasakaalu säilitamine eeldab, et kõnealused organisatsioonid oleksid võimelised täitma täiel määral oma osa tasakaalustava jõuna turul, ning on muu seas komisjonil soovitanud suurendada oluliselt nende rahastamist, et nad saaksid kasutusele võtta vajalikud erivahendid (3).

2.4

Komitee rõhutab ja tunnistab tõika, et liikmesriikide vahel valitsev mitmekesisus kajastub ka selles, millisena nähakse tarbijaorganisatsioonide rolli, milline on nende töökorraldus, millised on nende käsutuses olevad vahendid, teave ja eksperditeadmised ning millise esindatuse nad peavad tagama. Kuigi on olemas Euroopa tasandi organisatsioonid (nt BEUC ja ANEC), leiab komitee, et arvestades riikide tarbijaorganisatsioonide osatähtsust tarbijate ja ühtse turu seisukohast, peab nendele probleemidele lahenduste leidmisega tegelema ELi tasandil.

Samuti on komitee seisukohal, et ettevõtjate ja tarbijate esindusorganisatsioonide vahelise koostööd tuleks soodustada eelistatud dialoogi vormina, mis aitab leida senisest tasakaalustatumaid lahendusi turu arendamiseks. Komitee toetab riikide ja ELi tasandil tegutsevaid, sama eesmärki taotlevaid foorumeid.

3.1

ELi institutsioonid on laialdaselt tunnistanud tarbijate usalduse olulisust ühtse turu rakendamise jaoks. Õigust olla esindatud ja konsulteeritud on selgesõnaliselt tunnustatud esimese tarbijakaitsepoliitika programmi vastuvõtmisest saadik 1975. aastal (4), mille kaudu liikmesriigid kinnitasid oma kindlameelsust suurendada tarbijate kasuks tehtavaid jõupingutusi. Järgnenud programmides kinnitati kõnealuseid eesmärke ja õigusi ning kiideti heaks strateegilised tarbijakaitse kavad, milles nähakse ette tarbijaorganisatsioonide asjakohane kaasamine ELi poliitikasse nii sisulises kui menetluslikus plaanis.

3.2

Kõnealustes erinevates programmides ja kavades nähti ette, et tarbijatele ja nende esindajatele tuleks tagada suutlikkus ja vajalikud ressursid, mis võimaldavad neil kaitsta oma huvisid samadel tingimustel turu ülejäänud osapooltega, mis eeldas organisatsioonide ELi poliitika väljatöötamises osalemise mehhanismide läbivaatamist.

3.3

Sellegipoolest kadus kehtivast strateegilisest kavast (5) ära tarbijaühenduste tugevdamine ELi tasandil kui tarbijapoliitika peamine eesmärk, asendades selle keskendumisega tarbijate liikumise tugevdamisele liikmesriikide sees. Kahjuks ei ole seni ELi tasandil antud mingisugust hinnangut kõnealustes kavades tarbijate kaasamise osas seatud eesmärkide saavutamisele.

3.4

Komisjon, nõukogu ja Euroopa Parlament on viimastel aastatel panustanud tarbijate kui üksikisikute mõjuvõimu suurendamise strateegiasse, lootes niimoodi luua soovitud usaldust siseturu vastu. Kõnealuse strateegia elluviimiseks sidusid nad ühelt poolt tarbijakaitse vallas saavutatu läbivaatamise võimalikult ulatusliku ühtlustamisega tarbijakaitsepoliitika võtmevaldkondades ning teiselt poolt edendasid jõuliselt teooriat keskmisest tarbijast (6), kes on piisavalt informeeritud ning mõistlikult tähelepanelik ja arukas üksikisik (7). Sellest tuleneb, et seadustes toetutakse eksijäreldusele, teisisõnu ideaalse informeeritud ja teadliku tarbija olemasolule, ent statistikast selgub, et sellist ideaalset tarbijat ei ole olemaski.

3.5

Kättesaadavatest andmetest selgub, et paljud tarbijad ei esine kaugeltki mitte sellises aktiivses, informeeritud ja arukas rollis, nagu konkurentsitihe ja innovaatiline turg seda nõuaks. Tegelikult ei tunne enamus Euroopa tarbijatest ennast piisavalt ei kindla, informeeritu ega kaitstuna (8).

3.6

Samas on Euroopas oldud väga ettevaatlikud tarbijate käsitlemisega kollektiivina. Konkreetsed ELi poolt tarbijate esindusorganisatsioonide suhtes võetud meetmete arv on väga piiratud, mistõttu komitee palub komisjonil esitada konkreetne ettepanek ühishagi kohta, mis on kauaoodatud ja äärmiselt oluline instrument tarbijate huvide kaitse seisukohast nii riikide kui ka ELi tasandil.

3.7

Tarbijate õigust oma huvide kaitseks ühineda tunnustatakse aluslepingu artiklis 169. Seega on esmatähtis tunnistada ELi tasandil, et tarbijaid esindavatel organisatsioonidel on ainulaadne ja asendamatu osa ELi ühtse turu usaldusväärsuse ja arengu tagajana. See õigustab teatavate ühiste põhiõiguste ja põhimõtete kinnitamist, piiramata liikmesriikidele autonoomiat oma sisepoliitika määratlemisel.

3.8

2011. aasta jaanuaris nimetas Euroopa tarbijate nõuanderühm (European Consumer Consultative Group, ECCG) järgmised peamised põhjused, miks on vaja tugevaid tarbijaorganisatsioone:

Komitee on juba varasemalt väljendanud ja kordab siinkohal oma seisukohta, millistele nõuetele peavad tarbijaühendused vastama (10).

3.9

Kui puuduksid tugevad, poliitiliselt ja majanduslikult sõltumatud tarbijaorganisatsioonid, mis aitavad aktiivselt kaasa vabale ja konkurentsirohkele turule, mis nõuavad teabevahetuse läbipaistvust ja seisavad tarbijate individuaalsete ja kollektiivsete huvide kaitse eest, oleks raskem võita Euroopa tarbijate usaldust.

4.1

Tarbijaorganisatsioonid on määrava tähtsusega selleks, et taastada tarbijate usaldus ja kujundada ühtset turgu. Seetõttu kutsub komitee komisjoni üles võtma initsiatiivi tarbijaorganisatsioonidele ühiste miinimumõiguste andmiseks, rõhutades eelkõige nende õigust, et nendega konsulteeritakse ja nende seisukohti võetakse arvesse nende esindajate kaudu, tarbijate õiguste ja huvide õiguslikku ja/või haldusalast määratlemist eelnevate arutelude ja konsulteerimise kaudu meetmete kohta, mis mõjutavad liikmesriikide ja ELi tasandil õiguslikult kaitstud õigusi ja huvisid, ning õigust osaleda üldist majandushuvi pakkuvate teenuste reguleerimises.

4.2

Kuna käesolevas arvamuses ei ole võimalik käsitleda tarbijaorganisatsioonidele antavate tagatiste kõiki aspekte, soovib komitee esile tuua järgmist:

4.3

Komitee tuletab meelde, et Lissaboni lepingule lisatud protokollis nr 26 üldhuviteenuste kohta ning põhiõiguste harta artiklis 36 rõhutatakse üldhuviteenuste suurt tähtsust ELi jaoks, kes kehtestab neid suunavad põhimõtted. Samuti meenutab komitee, et turg ei saa osutada üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid ilma riigi sekkumiseta (või oleks see võimalik üksnes siis, kui kehtiksid teised tingimused kvaliteedi, ohutuse ja juurdepääsetavuse, võrdse kohtlemise ja üldise kättesaadavuse osas). Avaliku teenuse osutamise konkreetne kohustus tekib ülesande andmisel üldhuvi kriteeriumi alusel ning sellega tagatakse ülesande täitmist võimaldavad tingimused (11).

4.4

Traditsiooniliselt osutavad paljusid üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid nagu elektriga, gaasiga ja veega varustamine või kommunikatsiooniteenused riigid, varustusvõrkude omanikud. Kõnealuste küsimustega seoses on sageli arutletud riskide (tervis, ohutus, keskkond), loodusressursside alase riikliku strateegilise poliitika või turgude liberaliseerimise üle, nagu energeetika sektori puhul.

4.5

Tarbija seisukohast puudutavad kesksed küsimused varustuskindluse ja teenustele juurdepääsu tagamist, kusjuures hind on peaaegu ainus tarbija valikut määrav tegur.

Arvestades, et tarbijatel on juba raskem võrrelda teenuseid kui tooteid, muutub kõnealune ülesanne eriti keerukaks, kuna tegemist on lepinguliste sätetega, mida üldjuhul ei selgitata nõuetekohaselt, nt tariifi- ja hinnakujunduse meetod, mis kujutab endast laia valdkonda, hõlmates peale teenuse enda veel arvukaid täiendavaid elemente. Pealegi ei arutleta selle meetodi üle ega tunta seda hästi tarbijate huve esindavates organisatsioonides.

Puudulike teenustega tegelemiseks tuleks luua süsteem, mis oleks sarnane toodete jaoks olemasolevaga (RAPEX), et tarbijaorganisatsioonid saaksid oma võrgustike abil hoiatada tarbijaid kõnealuste teenuste eest.

4.6

Energiaturu vaatluskeskus jagab energiahinnad kolme suurde ossa: esiteks energia, transport ja jaotus (võrgud), teiseks muud maksud ja kolmandaks käibemaks, ning on teinud erinevaid võrdlusi liikmesriikide vahel. Kuigi millegipärast on jäänud määratlemata, millistest konkreetsetest elementidest „muude maksude” osa igas liikmesriigis koosneb, oleks selline selgitus hinda moodustavatest elementidest mõeldav teiste üldist majandushuvi pakkuvate teenuste (vesi, telekommunikatsiooniteenused) puhul, pakkudes seega kasulikku teavet, kui see esitataks ka teistes sektorites.

4.7

Euroopa Komisjon on teostanud üksikasjalikke uuringuid teatavate üldist majandushuvi pakkuvate teenuste hindade kohta ja esile toonud energiaturu vaatluskeskusest laekunud andmeid, millest selgub muu hulgas, et

4.8

Vaatamata tõsiasjale, et on olemas palju erinevaid reguleerimisorganeid ja kuigi EL on võtnud meetmeid suurendamaks nende otsustes läbipaistvust, valitsevad tohutud erinevused tarbijaorganisatsioonide vahel teabele juurdepääsu ja tarbijaorganisatsioonide eriteadmiste osas kõnealuste üldist majandushuvi pakkuvate teenuste turgude toimimisest, eriti kui tegemist on hinnastruktuuri, selles sisalduvate väärtuste või juurdepääsuga võrkudele ning sellega, kuidas need tõigad mõjutavad tarbijaid.

4.9

Komitee arvates peaks komisjon ergutama liikmesriike ja riiklikke reguleerivaid asutusi edendama mitte ainult teabe ja otsuste tegemise protsessi läbipaistvust, vaid ka soodustama tasakaalu loomist mängus olevate huvide vahel – reguleeritud majandussektorid ja tarbijad –, toetades ja teostades positiivset diskrimineerimist tarbijate huve esindavate organisatsioonide kasuks (nt erikoolituste, nõustamise või rahalise toetuse abil).

4.10

Komitee hinnangul oleks tarbijaorganisatsioonide osalemine ettevõtjatega võrdsetel alustel arutelufoorumites ja nõuandvates organites konkurentsitiheda turu tingimustes kõige sobivam mehhanism, et anda tarbijaorganisatsioonide käsutusse vahendid tegutsemiseks ja usaldada seega tarbijatele endale suurem mõjuvõim (12).

4.11

Komitee on siiski arvamusel, et sellised riskid (alustades sellest, et kõnealused organisatsioonid kaotavad oma sõltumatuse) on teisejärgulise tähtsusega võrreldes sellega, kui oluline on tagada eriteadmiste omandamine keerukates valdkondades, millel on märkimisväärne mõju tarbijate elule, mida saab kaitsta üksnes tarbijate tõhusa esindamise abil.

4.12

ELi institutsioonid saavad ja peavad julgustama tarbijaorganisatsioonide osalemist reguleerivates asutustes ja arutelufoorumites, eelkõige tariife ja hindu käsitlevates foorumites (13), ja seda mitte ainult reguleerimisprotsessi sõltumatuse ja läbipaistvuse märgina – eriti seoses tariifistruktuuriga –, vaid ka panusena kodanikuaktiivsusse ja tarbijaorganisatsioonide tugevdamisse.

4.13

Tõsi küll, kõnealusele küsimusele osutatakse elektrienergia ja gaasi siseturu ühiseeskirju käsitlevates direktiivides (14) järgmiselt: „Säilitades oma iseseisvuse, ilma et see piiraks tema enda eripädevust ning kooskõlas parema õigusliku reguleerimise põhimõtetega, konsulteerib reguleeriv asutus […] sätestatud ülesannete täitmisel vajaduse korral ülekandesüsteemi halduritega ja teeb vajaduse korral tihedat koostööd liikmesriikide teiste asjaomaste ametiasutustega”. Sellegipoolest ei soovitata tarbijaorganisatsioonide osalemist ja nendega peetavaid arutelusid veel kõigis konkurentsile avatud valdkondades.

4.14

Konkreetses konkurentsile avatud olukorras tingib tariifistruktuur mitte ainult teenuste osutajate, vaid ka tarbijate juurdepääsu turule, kuna tariifistruktuur mõjutab otseselt hinda, ning see võib põhjustada tarbijate tõrjumist ja raskendada varustaja vahetamist (15).

4.15

Hinnaelement ja vajadus arutada koos tarbijate esindajatega hinda määravat tariifistruktuuri jäeti reguleerimisel tähelepanuta ning need puuduvad asjaomastest ELi dokumentidest (nt eespool osutatud direktiividest). Sellegipoolest ilmneb energiaturu vaatluskeskuse kogutud andmetest selgelt, et kõnealuste teenuste hinnastruktuuri kaudu jäävad tarbijate ja ettevõtjate kanda kulud (maksud ja muud kulud), mis suurendavad tarbijate haavatavust ja nõrgendavad ettevõtjate konkurentsivõimet.

4.16

Teatavatel valikutel üldist majandushuvi pakkuvate teenuste vallas on otsene mõju kuludele, mis kajastuvad lõppkokkuvõttes tarbija makstavas hinnas. Komitee on seisukohal, et terve konkurents siseturul ja tarbijate kaitse õigustavad ELi institutsioonide sekkumist, et tagada senisest suurem läbipaistvus esmatähtsate üldist majandushuvi pakkuvate teenuste hindade kujundamisel ning jälgida nende erinevate hinnaelementide ja tariifide arengut. Selleks tuleb liikmesriike ja riiklikke reguleerivaid asutusi ergutada toetama tarbijate ja VKEde esindusorganisatsioonide aktiivset osalemist otsuste tegemise protsessis, mille käigus tariifid kindlaks määratakse (16).

4.17

Lõpetuseks tuletab Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee meelde, et tarbijate esindamist ei suudeta tõhusalt tagada, kui puudub võimalus ühishagi esitamise võimalus. Just nimelt seetõttu kutsub komitee komisjoni üles taaskäivitama protsessi Euroopa ühishagi kasutuselevõtmiseks.