KOMISJONI ARUANNE

SUBSIDIAARSUSE JA PROPORTSIONAALSUSE KOHTA (19. aruanne „Parem õigusloome”, mis hõlmab aastat 2011)

1.           Sissejuhatus

Käesolev dokument on 19. aruanne subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtte kohaldamise kohta ELi õigusloomes. Aruanne esitatakse vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingule lisatud kõnealuste põhimõtete kohaldamist käsitleva protokolli (nr 2, edaspidi „protokoll”) artiklile 9.

Nagu varasematel aastatel, käsitletakse aruandes, kuidas erinevad ELi institutsioonid ja asutused – komisjon, Euroopa Parlament, nõukogu ja Regioonide Komitee – rakendavad kõnealuseid põhimõtteid, ja tutvustatakse üksikasjalikumalt mõnda komisjoni algatust ja seadusandlikku ettepanekut, millega seoses tekkisid 2011. aastal subsidiaarsusega seotud küsimused. Aruandes uuritakse ka seda, kuidas on pärast Lissaboni lepingu jõustumist edasi arenenud subsidiaarsuse kontrolli mehhanism, millega Euroopa Liidu lepingu artikli 12 ja protokolli kohaselt antakse liikmesriikide parlamentidele eriline ülesanne kontrollida subsidiaarsuse põhimõtte kohaldamist. Arvestades subsidiaarsuse kontrolli mehhanismide ning liikmesriikide parlamentide ja komisjoni vahelise poliitilise dialoogi vahelisi tihedaid seoseid, tuleks käesolevat aruannet vaadelda kui täiendavat materjali komisjoni 2011. aasta aruandele suhete kohta liikmesriikide parlamentidega[1].

2.           Kuidas institutsioonid kõnealuseid põhimõtteid kohaldavad

Aruka reguleerimise[2] jaoks on väga olulised otsused selle kohta, kas esitada ettepanekuid ELi tasandi meetmete kohta (subsidiaarsus), ning kui selliseid meetmeid võtta, siis selliste meetmete ulatus ja vorm (proportsionaalsus). Kõik ELi institutsioonid ja asutused peavad kinni pidama mõlemast põhimõttest.

Subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtte hoolikas hindamine õigusaktide ettevalmistamise etapis on oluline selleks, et ettepanekud oleksid asjaomaselt koostatud. Õigusaktide kohaldamise etapis võidakse Euroopa Kohtult taotleda vastuvõetud õigusakti seaduslikkuse kontrolli. Seni ei ole Euroopa Kohus subsidiaarsuse põhimõtte rikkumise tõttu ühtegi meedet tühistanud.

On ülimalt oluline, et subsidiaarsuse ja proportsionaalsusega seotud väited oleksid läbipaistvad, sest see võimaldab erinevatel institutsioonidel ja ka laiemal avalikkusel konstruktiivselt arutada ettepaneku kehtivust. Seetõttu peaks seadusandliku akti eelnõu vastavalt protokolli artiklile 5 ning sõltumata algatuse päritolust sisaldama üksikasjalikku „selgitust”, et muud huvitatud isikud saaksid hinnata kooskõla kõnealuse põhimõttega. Kuigi subsidiaarsust ei ole võimalik toimimiskriteeriumide alusel mehhaniliselt hinnata, jätkab komisjon oma analüüsiraamistikus „vajalikkuse” ja „ELi lisaväärtuse” näitajate kasutamist ning soovitab seda teha ka teistel.

2.1.        Komisjon

Komisjon, kes on oma algatusõigusest tulenevalt seadusandlike ettepanekute autor, tagab poliitika kujundamise varases etapis õige valiku tegemise küsimustes, kas ja kuidas kavandada Euroopa meetmeid.

Kõigi olulisemate algatuste puhul avaldatavates tegevuskavades[3] antakse ülevaade komisjoni kavatsustest ning esitatakse esialgsed selgitused subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse kohta. Neid selgitusi kontrollitakse hiljem nii sidusrühmadega konsulteerimise kui ka mõjuhinnangu käigus. Protokolli artiklis 5 sätestatud iga seadusandliku ettepaneku subsidiaarsuse selgitus esitatakse seletuskirjas ja sellele viidatakse ettepaneku põhjendustes. Märkimisväärse mõjuga ettepanekutega kaasnevates mõjuhinnangutes esitatakse subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse kõige põhjalikum analüüs. Analüüsi kvaliteeti kontrollib süstemaatiliselt mõjuhindamiskomitee.

Mõjuhindamiskomitee jätkas 2011. aastal mõjuhindamise kvaliteedi raames ELi lisaväärtuse hindamist. Kuigi mõjuhindamiskomitee soovitusi subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse kohta oli 2010. aastaga mõnevõrra vähem, moodustasid need arvamustest siiski märkimisväärse osa (43 %). Mõjuhindamiskomitee nõudis sageli mõjusamaid põhjendusi, miks võtta ELi tasandi meetmeid, näiteks:

—        vajadus enamate tõendite järele probleemide puhul, mis nõuavad ELi tasandi meetmeid. Alternatiivset vaidluste lahendamist käsitlenud algatusega seoses nõudis komitee turutõrgete olemasolu ja ulatuse selgemat tõestamist. Samuti paluti selgemalt demonstreerida tõrgete mõju siseturu toimimisele. Komitee palus sarnaselt ka loomade kaitse ja heaolu ELi strateegia puhul, et ELi pädevusega seotud probleemid nagu siseturul konkurentsi moonutamine, oleksid paremini eristatud teistest probleemidest, mille puhul liikmesriigi tasandi meetmed oleksid sobivamad;

—        teatavatel juhtudel järeldati, et tõendusmaterjal, mis kinnitaks vajadust ELi õigusliku algatuse järele ja selle proportsionaalsust, on jätkuvalt nõrk näiteks eespool nimetatud alternatiivset vaidluste lahendamist käsitlenud algatuste puhul, mille kohta arvati, et „puudus piisav selgus kogu ELi hõlmava alternatiivse vaidluste lahendamise kulude ja sellest tuleneva kasu kohta nii ELi kui ka liikmesriigi tasandil”. Komitee leidis ka juurdepääsu põhimaksekontole käsitleva algatuse puhul, et tuleb veenvamalt tõestada vajadust kogu ELi siduva vahendi järele ja selle proportsionaalsust. Talitused lisasid komitee märkused mõjuhinnangusse.

2.2.        Liikmesriikide parlamendid

Subsidiaarsuse kontrolli mehhanismiga antakse liikmesriikide parlamentidele õigus väljendada seisukohti selle üle, kas õigusaktide eelnõud, mis ei kuulu ELi ainupädevusse, on subsidiaarsuse põhimõttega kooskõlas. Sõltuvalt selliste põhjendatud arvamuste arvust, milles järeldatakse, et ettepanekuga rikutakse subsidiaarsuse põhimõtet,[4] st kui protokolli artiklis 7 nimetatud künnised saavutatakse kaheksanädalase tähtaja jooksul, on võimalik käivitada nn kollase kaardi ja oranži kaardi mehhanism. Mõlema mehhanismiga kaasneb õigusakti eelnõu läbivaatamine, mille tulemuseks võib olla ettepaneku muutmine või tühistamine.

2011. aastal esitasid liikmesriikide parlamendid komisjonile 64 põhjendatud arvamust, mis on peaaegu 75 % rohkem kui 2010. aastal, mis oli subsidiaarsuse kontrolli mehhanismi esimene toimimisaasta. Vaatamata sellisele suurenemisele moodustavad 64 põhjendatud arvamust ainult ligikaudu 10 % komisjonile 2011. aastal esitatud 622 arvamusest, mis saadi liikmesriikide parlamentidega peetud laiema poliitilise dialoogi käigus.

Nagu ka uue subsidiaarsuse kontrolli mehhanismi esimesel kohaldamisaastal, keskendusid liikmesriikide parlamentide põhjendatud arvamused erinevatele küsimustele: 2011. aastal esitatud 64 põhjendatud arvamust käsitlesid 28 erinevat komisjoni ettepanekut. Enamik põhjendatud arvamustest keskendus maksundus-, põllumajandus-, siseturu- ja õigusvaldkonna õigusaktide ettepanekutele. Ettepanekud, mille kohta esitati kõige rohkem põhjendatud arvamusi, käsitlesid ettevõtte tulumaksu ühtset konsolideeritud maksustamisbaasi (üheksa arvamust), sisepiiridel piirikontrolli ajutist taaskehtestamist erandjuhtudel (kuus arvamust), Euroopa ühist müügiõigust (viis arvamust) ja ühise turukorralduse määrust (viis arvamust). Põhjendatud arvamuste esitamisel on liikmesriikide parlamentidest kõige aktiivsemad olnud Rootsi Riksdag, Luksemburgi Chambre des Députés (alamkoda) ning Poola Sejm ja Senat (alam- ja ülemkoda).

Ühegi 2011. aasta juhtumi puhul ei saavutatud künnist, mis oleks käivitanud kollase või oranži kaardi mehhanismi. Eespool nimetatud juhtumeid arvestamata hõlmasid 2011. aastal liikmesriikide parlamentide esitatud 28 õigusaktide ettepanekust suur enamus kuni kolme põhjendatud arvamust. Poliitilise kohustuse tõttu liikmesriikide parlamentide ees vastas komisjon igale põhjendatud arvamusele või on praegu neile vastust koostamas poliitilise dialoogi kontekstis ning onneid arvesse võtnud kaasnevates institutsioonidevahelistes aruteludes ja läbirääkimistes.

Iga liikmesriigi parlament määrab kindlaks enda põhjendatud arvamuste vastuvõtumenetluse ning vormingu, milles need komisjonile saadetakse. See peegeldub tohutus vormingute erinevuses, pikkuses, üksikasjalikkuses ning vastuvõtumenetluses osalevate toimijate mitmekesisuses. Arvestades asjaolu, et poliitiline dialoog ja subsidiaarsuse kontrolli mehhanism teatud ulatuses vältimatult kattuvad, oli ainus palve, mida president Barroso 1. detsembri 2009. aasta kirjas[5] liikmesriikide parlamentidele esitas, et „oma seisukohtades tehtaks võimalust mööda vahet subsidiaarsuse põhimõttega seotud aspektidel ja ettepaneku sisu kohta tehtavatel märkustel. Samuti soovitatakse neil anda võimalikult ühemõtteline hinnang sellele, kas ettepanek on kooskõlas subsidiaarsuse põhimõttega.” Komisjon jätkab viimati nimetatud punkti rõhutamist kontaktides liikmesriikide parlamentidega ka tulevikus.

Lisaks formaalsetele aspektidele erinesid ka 2011. aastal komisjonile saadetud põhjendatud arvamuste sisu ja põhjendused. Paljude juhtumite puhul kasutasid liikmesriikide parlamendid subsidiaarsuse põhimõtte rikkumise põhjendamiseks selliseid sisulisi väiteid nagu kavandatud meetme võimalik negatiivne mõju üldisele majanduslikule olukorrale. Osa aga võtsid oma järelduste aluseks subsidiaarsuse ja proportsionaalsusega seotud väited või väidetavalt ebakorrektse või ebatäpse õigusliku aluse. Liikmesriikide parlamendid kasutasid põhjendatud arvamusi mitmel juhul selleks, et väljendada oma vastuseisu delegeeritud aktide kavandatud kasutamisele teatavates valdkondades või sellele, et seletuskirjades puudusid selgitused subsidiaarsuse kohta (vt peatükk 3.1.). Nagu eespool osutatud president Barroso kirjas mainiti, „arvestab komisjon kõiki põhjendatud seisukohti, milles seatakse kahtluse alla õigusakti ettepaneku kooskõla subsidiaarsuse põhimõttega (…). Seda tehakse ka juhul, kui põhjendatud seisukohtades on subsidiaarsuse põhimõtte eiramine erinevalt põhjendatud”. Vastavalt sellele, kuidas ta subsidiaarsuse kontrolli mehhanismi tõlgendab, on komisjon arvamusel, et komisjoni ettepanekute kohta põhjendatud arvamuste ja nende aluseks olevate väidete esitamine kuuluvad täielikult iga liikmesriigi parlamendi kohustuste hulka.

Kuna mõnes 2011. aastal esitatud põhjendatud arvamuses osutati ebapiisavatele või puuduvatele selgitustele subsidiaarsuse kohta ning mõnes arvamuses järeldati, et see kujutab endast subsidiaarsuse põhimõtte formaalset rikkumist, taaskinnitab komisjon oma pühendumust tagada, et kõigi subsidiaarsuse kontrolli mehhanismi raamesse jäävate õigusaktide ettepanekute seletuskirjad sisaldavad asjaomast selgitust subsidiaarsuse kohta.

2.3.        Euroopa Parlament ja nõukogu

Seadusandjad on kohustatud ka tagama ettepaneku kokkusobivuse subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtetega ning esitama põhjenduse iga kord, kui nende kavandatav muudatus mõjutab ELi tasandi meetme ulatust[6].

Nõukogus tagab põhimõtete järgimise liikmesriikide alaliste esindajate komitee (Coreper)[7]. Euroopa Parlamendis sisaldavad menetluseeskirjad spetsiaalset eeskirja subsidiaarsuse põhimõtte järgimise kohta,[8] milles sätestatakse, et kokkusobivust kontrollib konkreetse õigusloometoimiku eest vastutav komisjon koos õiguskomisjoniga ning vastutav komisjon ei saa lõplikku otsust teha enne kaheksanädalase tähtaja möödumist.

Tuleks ka märkida, et parlament esitas komisjonile 2011. aastal vähe küsimusi (vaid 32 küsimust 12 000-st), mis hõlmasid subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtte järgimisega seonduvat. Küsimused hõlmasid peamiselt palveid põhjendada teatava komisjoni ettepaneku kokkusobivust kõnealuste põhimõtetega, väljendades osaliselt teiste institutsioonide ja toimijate tõstatatud küsimusi.

2.4.        Regioonide Komitee

Regioonide Komitee avaldab arvamust siis, kui temaga konsulteeritakse, või teeb seda omal algatusel. Vastavalt protokolli artiklile 8 on Regioonide Komiteel õigus seada Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 263 alusel seoses subsidiaarsuse põhimõtte täitmisega kahtluse alla õigusaktide kehtivuse, kuid seda ainult juhul, kui komiteega on Euroopa Liidu toimimise lepingust tuleneva kohustuse alusel konsulteeritud.

Regioonide Komitee poolne subsidiaarsuse järelevalve väljendub komitee arvamuste, subsidiaarsuse järelevalve võrgustiku tegevuse või seadusandlike volitustega piirkondlike parlamentide poolt liikmesriikide parlamentidele subsidiaarsuse kontrolli mehhanismi raames esitatud arvamuste kaudu. Viis, kuidas liikmesriikide parlamendid seadusandlike volitustega piirkondlike parlamentidega konsulteerivad, on erinev ning sellega seoses tekitab kaheksanädalane tähtaeg suuri probleeme. Mõned piirkondlikud parlamendid on hakanud saatma oma subsidiaarsust käsitlevaid arvamusi otse komisjonile.

Kuigi komitee ei tuvastanud 2011. aastal ühtegi subsidiaarsuse põhimõtte rikkumise juhtumit, tõhustati komisjoni arvamustes ja kavades viitamist kõnealuse põhimõtte järgimisele, et suurendada lõpparvamustele lisatud subsidiaarsuse hindamiste arvu. Komisjon jätkab subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse analüüsikoordinaadistiku kasutamist.

Regioonide Komitee subsidiaarsuse järelevalve võrgustikku kuulus 2011. aasta lõpus 134 partnerit. See kujutab endast märkimisväärset kasvu, eelkõige piirkondlike parlamentide ja valitsuste osas. Subsidiaarsuse järelevalve võrgustik korraldas 2011. aastal viis sihtkonsultatsiooni, mis käsitlesid järgmisi komisjoni ettepanekuid: Euroopa Ühendamise Rahastu, vähem bürokraatiat kodanike jaoks, ELi õhukvaliteedi ja heitkoguste poliitika läbivaatamine, energiatõhusus ja romade integratsioon[9]). Komitee algatas teise üleeuroopalistele transpordivõrkudele keskendunud tegevuskava, mille eesmärk oli kindlaks määrata subsidiaarsuse põhimõtte Euroopa piirkondades ja linnades kohaldamise parimad tavad.

2011. aastal hakati tegema ettevalmistusi ka REGPEXi veebisaidi avamiseks. Nimetatud veebisait on mõeldud selleks, et aidata seadusandlike volitustega piirkondadel täita oma rolli subsidiaarsuse kontrolli mehhanismi toimimises ning anda subsidiaarsust käsitlevate analüüside ettevalmistamisel piirkondlikele parlamentidele ja valitsustele teavet ja seda vahetada. Veebisait avati 2012. aasta märtsis[10].

2011. aastal algasid Euroopa Komisjoni ja Regioonide Komitee vahelist läbivaadatud koostöölepingut käsitlevad läbirääkimised ning kõnealune leping sõlmiti 16. veebruaril 2012[11]. Leping peegeldab soovi omavahelist koostööd ning teabevahetust protokolli rakendamise osas veelgi tõhustada.

2.5.        Euroopa Kohus

Euroopa Liidu Kohus on Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 263 kohaselt pädev kontrollima seadusandlike aktide seaduslikkust seoses subsidiaarsuse põhimõtte järgmisega. Protokollis on sätestatud, et Euroopa Kohtule võivad hagi esitada Regioonide Komitee ja liikmesriigid nii enda kui ka oma parlamentide nimel.

Kohtuasja Luksemburg vs Euroopa Parlament ja nõukogu[12] otsuses kinnitati rändlusteenuse määrust käsitlevas kohtuotsuses[13] esitatud asjaolusid, millest oli juttu 2009. aasta aruandes. Proportsionaalsuse ja subsidiaarsuse põhimõtetega kokkusobivust uurides tutvub kohus ka komisjoni mõjuhinnanguga.

3.           Olulisemad juhtumid, mille puhul tõstatati subsidiaarsuse ja proportsionaalsusega seotud küsimused

Käesolevas jaos antakse ülevaade komisjoni ettepanekutest, mis tekitasid subsidiaarsuse ja proportsionaalsusega seoses kõige elavama arutelu.

3.1.        Eelmistes aruannetes mainitud juhtumite järelmeetmed

Mõne varasemates aruannetes mainitud juhtumi, näiteks lennundusjulgestustasude,[14] mullakaitse,[15] väljaspool tööhõive valdkonda võrdse kohtlemise[16] ja geneetiliselt muundatud organismide (GMOde) kasvatamise direktiivide puhul ei ole 2011. aastal käimasolevas seadusandlikus menetluses märkimisväärset arengut toimunud. Hooajatöötajate direktiivi käsitlevad arutelud jätkusid Euroopa Parlamendis ja nõukogus ilma, et subsidiaarsuse või proportsionaalsusega seotud probleeme oleks esile kerkinud.

Seadusandjad ei ole ikka veel jõudnud üksmeelele 2008. aasta aruandes nimetatud rasedus- ja sünnituspuhkuse direktiivi[17] suhtes. 2011. aasta juunis toimunud tööhõive, sotsiaalpoliitika, tervise- ja tarbijakaitseküsimuste nõukogu kohtumisel võttis nõukogu arvesse eduaruannet, milles mõned esindused kutsuvad üles pöörama piisavalt tähelepanu subsidiaarsuse põhimõttele ja eri liikmesriikide olukordade erinevustele. Mõned kohtumisel osalenud esindused tuletasid meelde 2010. aasta detsembri ülemkogul kaheksa esinduse poolt esitatud protokollitud avaldust, milles tehti ettepanek, et liikmesriikidel võiks olla õigus kaitsetase vabalt valida, järgides seejuures teatavaid miinimumnõudeid, mis on kooskõlas subsidiaarsuse põhimõttega. Mõned osalejad nõudsid kõnealuse teema arutamise lõpetamist.

2011. aasta detsembris toimunud institutsioonidevaheliste arutelude käigus jõuti üksmeelele ettepaneku osas, mis käsitles Toiduabi jaotamist enim puudust kannatavatele isikutele. Ettepanekuga seoses esitasid liikmesriikide parlamendid 2010. aastal kolm põhjendatud arvamust. Euroopa Parlament väljendas tugevat toetust kõnealuse programmi jätkamisele ka pärast 2013. aastat. Ka nõukogu saavutas poliitilise kokkuleppe kõnealuse kava jätkamiseks pärast 2013. aastat. Komisjon võttis oma avalduses arvesse olulise osa liikmesriikide arvamust kõnealust programmi pärast 2013. aastat mitte jätkata. See ei piiranud siiski komisjoni aluslepingust tulenevat algatusõigust.

Euroopa Parlamendi täiskogu istungjärgul 2012. aasta veebruaris kiideti heaks aruanne, mis käsitles ettepanekut hoiuste tagamise skeemi kohta. Kõnealuse skeemi osas ei suudetud esimesel lugemisel kokkulepet saavutada. Ettepaneku kohta esitasid liikmesriikide parlamendid 2010. aastal kolm põhjendatud arvamust. Sellegipoolest väljendasid nii raportöör Simon (S&D/DE) kui ka nõukogu eesistujariik Taani nõusolekut jätkata läbirääkimisi, eesmärgiga saavutada teisel lugemisel kiiresti kokkulepe.

2011. aasta oktoobris võttis nõukogu ametlikult vastu tarbijaõiguste direktiivi.

3.2.        Muud juhtumid, mille puhul vaieldi subsidiaarsuse üle

Ettevõtte tulumaksu ühtne konsolideeritud maksustamisbaas (CCCTB)[18]

2011. aasta märtsis esitas komisjon ettepaneku ettevõtte tulumaksu ühtse konsolideeritud maksustamisbaasi kohta ELis. Kõnealuse ettepaneku eesmärk on märkimisväärselt vähendada halduskoormust, siirdehinda, nõuete täitmisega seotud kulusid, võimaldada piiriülest maksutulu korvamist ning leida lahendus praegu ELis ettevõtjatele probleeme tekitavale õiguslikule ebakindlusele, mis tuleneb kuni 27 erinevast süsteemist, mida tuleb maksustatava tulu kindlaksmääramisel kasutada.

Liikmesriikide parlamendid esitasid kõnealuse ettepaneku kohta kõige rohkem arvamusi. Kokku esitati neid 17, millest üheksa olid protokollile vastavad põhjendatud arvamused, milles väideti, et ettepanekus rikutakse subsidiaarsuse põhimõtet. Kuna esitatud põhjendatud arvamusi esindas ainult 13 häält, siis ei olnud vaja nn kollase kaardi menetlust käivitada, kuna selleks on vaja vähemalt 18 häält.

Lisaks väidetavatele vajakajäämistele subsidiaarsuse põhjendamisel, tundsid mitmed liikmesiikide parlamendid muret, et ettepanekuga reguleeriti liikmesriikide pädevusse jäävat valdkonda. Liikmesriigid väitsid, et see mõjutaks negatiivselt liikmesriike, kuna nad ei saaks majanduskasvu ja tööhõive edendamisel kasutada ettevõtte tulumaksu. Oldi arvamusel, et nii jäetaks liikmesriigid ilma võimalusest kasutada oma individuaalseid konkurentsieeliseid ning tekitatakse kaudne surve siseriiklikele maksumääradele, mille tulemuseks oleks eelarve kahanemine ning maksutulude vähenemine. Lisaks sellele tõstatati kahes põhjendatud arvamuses proportsionaalsust käsitlev küsimus, väites, et ettepaneku kohaldamisala on laiem kui vajalik, kuna sellega luuakse kaks ettevõtte tulumaksu süsteemi, mis tekitaks ebavajalikku halduskoormust.

Vastustes liikmesriikide parlamentidele märkis komisjon, et praegu kuulub maksunduse valdkond jagatud pädevuse alla ning kõnealuses valdkonnas võetavate meetmete õiguslik alus sätestatakse Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklis 115. Sellest lähtuvalt kiitis komisjon heaks õigusakti eelnõu, mille eesmärk oli peamiselt liidu turu 27 erinevaks maksusüsteemiks killustamisest tulenevate fiskaaltõkete ja erinevuste kõrvaldamine. Ettevõtjad põrkuvad nimetatud takistustega kokku siseturul tegutsedes. Loodetakse, et ettevõtte tulumaksu ühtse konsolideeritud maksustamisbaasi abil tekib ettevõtjatele sääste, millega julgustada mitte ainult juba olemasolevate rahvusvaheliste kontsernide piiriülest laienemist, vaid ka kodumaiste äriühingute, sealhulgas VKEde laienemist, kellel praegu puuduvad vahendid välismaale laieneda. Seetõttu on ettevõtte tulumaksu ühtse konsolideeritud maksustamisbaasi eesmärk tekitada positiivne mastaabisääst ning julgustada piiriüleseid äriinvesteeringuid. Lisaks sellele rõhutas komisjon, et ettepanek ei mõjuta liikmesriikide suveräänsust ise maksumäärasid määrata, kuna see on jäetud siseriiklike õigusaktide pädevusse.

Ettepanek, mis kuulub seadusandliku erimenetluse raamesse, on praegu nõukogus arutlusel. Euroopa Parlament esitas ettepaneku kohta soosiva arvamuse 19. aprillil 2012.

Sisepiiridel piirikontrolli ajutine taaskehtestamine erandjuhtudel[19]

2011. aasta septembris vastu võetud määruse ettepaneku, mis toetub 2011. aasta juuni Euroopa Ülemkogu järeldustele, eesmärk on tõhustada ilma piirikontrollita sisepiiridega piirkonna (Schengeni ala) juhtimist. Ettepanek võimaldab tõhusalt reageerida sellistele erandjuhtudele, mis seaks ohtu Schengeni koostöö üldise toimimise, ohustamata seejuures inimeste vaba liikumise põhimõtet.

Komisjonile esitati kõnealuse ettepaneku kohta 11 arvamust, millest 6 olid põhjendatud arvamused. Liikmesriikide parlamendid väitsid, et ettepanek tungis liikmesriikide rahvusliku sõltumatuse valdkonda. Nende arvates oskavad liikmesriigid ise paremini hinnata ja otsustada, kas piirikontrolli on vaja taaskehtestada või mitte. Lisaks sellele olid mõned liikmesriikide parlamendid seisukohal, et kokkusobivust subsidiaarsuse põhimõttega ei ole piisavalt selgitatud. Liikmesriikide parlamentide esitatud väited kõlasid ka nõukogus kõnealust ettepanekut käsitlenud aruteludes.

Vastustes subsidiaarsusega seotud kahtlusi väljendanud liikmesriikide parlamentidele keskendus komisjon asjaolule, et Schengeni ala on väärtus, mida jagab kogu EL, seega tuleb seda mõjutavad otsused teha mitte individuaalselt vaid ELi tasandil. Sellise sisepiirideta ala loomist ja juhtimist hõlmavad eeskirjad on sätestatud ELi õigusaktides ning mis tahes erandid vaba liikumise põhimõtte suhtes tuleks teha ELi tasandil. Komisjon väitis ka, et ettepanek on täielikult kooskõlas liikmesriikide suveräänse kohustusega säilitada avalik kord ja tagada sisejulgeolek.

Broneeringuinfo[20]

Liikmesriikide parlamendid esitasid komisjonile kõnealuse ettepaneku kohta kümme arvamust, milles järeldati, et komisjoni ettepanek oli subsidiaarsuse põhimõttega kooskõlas. Viis parlamendikoda pidasid ettepanekut siiski proportsionaalsuse põhimõttega mitte kooskõlas olevaks, kuna kavandatud andmete säilitamisaega peetakse ebaproportsionaalseks.

4.           Kokkuvõte

Nagu ka eelnevatel aastatel, võtsid kaasseadusandjad enamiku komisjoni ettepanekuid vastu ilma erilise subsidiaarsust ja proportsionaalsust käsitleva aruteluta. 2011. aastal nn kollase ja oranži kaardi menetluste algatamise künnisteni ei jõutud ning ainult väike osa (ligikaudu 10 %) komisjonile liikmesriikide parlamentide poliitilise dialoogi kontekstis saadetud arvamusi olid protokolli tähenduses põhjendatud arvamused, st need käsitlesid subsidiaarsuse põhimõtte rikkumist. Samal ajal olid institutsioonide ja teiste osalevate sidusrühmade seisukohad subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtet käsitlevate juhtumite korral mõnikord väga erinevad.

Subsidiaarsus ja proportsionaalsus on ELi institutsioonide poliitikakujundamise protsessi põhielemendid ning komisjoni mõjuhinnang on õigusaktide ettevalmistamise etapis jätkuvalt peamine subsidiaarsuse ja proportsionaalsusega seotud probleemide lahendamise vahend, tähtsat rolli mängib siin mõjuhindamiskomitee. Institutsioonide käitumine näitab siiski, et viis, kuidas kõnealuseid põhimõtteid õigusloome käigus tõlgendatakse ja kohaldatakse, sõltub sageli poliitilisest kontekstist, rõhutades seega nende poliitilist mõõdet.

See, kuidas enamik liikmesriikide parlamente protokolli rakendavad ja subsidiaarsuse kontrolli mehhanismi kasutavad, on peamiselt esile tõstnud kõnealuse uue vahendi poliitilise iseloomu. Komisjon tõstis seda esile ka juba president Barroso 1. detsembri 2009. aasta kirjas.

Subsidiaarsuse kontrolli mehhanismi eesmärk on muuta kõnealune protsess läbipaistvamaks ning on aidanud kaasa sellele, et ELi poliitika on saanud osaks liikmesriikide avalikust arutelust ning seega tõstnud avalikkuse teadlikkust kõnealustes küsimustes.

LISA

Komisjoni algatused, mille kohta liikmesriikide parlamendid esitasid 2011. aastal subsidiaarsuse põhimõtte järgimist käsitlevaid põhjendatud arvamusi

|| Pealkiri || Põhjendatud arvamusi esitavad liikmesriikide esinduskojad

1. || Ettevõtte tulumaksu ühtne konsolideeritud maksustamisbaas (CCCTB), KOM(2011)121 || Briti parlamendi Alamkoda Bulgaaria Narodno Sabranie Rootsi Riksdag Madalmaade Tweede Kamer Poola Sejm Malta Kamra tad-Deputati Iirimaa Dail Eireann Rumeenia Camera Deputaţilor Slovakkia Národná Rada

2. || Sisepiiridel piirikontrolli ajutine taaskehtestamine erandjuhtudel, KOM(2011)560 || Prantsusmaa Assemblée nationale Madalmaade parlamendi mõlemad kojad Portugali Assembleia da República Rootsi Riksdag Rumeenia Senatul Slovakkia Národná Rada

3. || ÜTK määrus, KOM(2010)799 || Poola Sejm Poola Sénat Taani Folketing Luksemburgi Chambre des députés Rootsi Riksdag

4. || Euroopa ühise müügiõiguse määrus, KOM(2011)635 || Austria Bundesrat Saksamaa Bundestag Briti parlamendi Alamkoda Belgia Sénat Belgia Chambre des députés

5. || Kohtualluvus, kohaldatav õigus ning otsuste tunnustamine ja täitmine registreeritud kooselust tulenevaid varalisi tagajärgi käsitlevates asjades, KOM(2011)127 || Poola Sénat Poola Sejm Rumeenia Senatul Itaalia Senato della Repubblica

6. || Krediidiasutuste suhtes kohaldatavad usaldatavusnõuded, KOM(2011)452 || Briti parlamendi Alamkoda Rootsi Riksdag Prantsusmaa Sénat

7. || Ühine finantstehingumaks, KOM(2011)594 || Küprose Vouli ton Antiprosopon Rootsi Riksdag Malta Kamra tad-Deputati

8. || Globaliseerumisega Kohanemise Euroopa Fond (2014 – 2020), KOM(2011)608 || Madalmaade parlamendi mõlemad kojad Rootsi Riksdag Taani Folketing

9. || Avaliku huvi üksuste kohustusliku auditiga seonduvad erinõuded, KOM(2011)779 || Belgia Chambre des députés Slovakkia Národná Rada Rootsi Riksdag

10. || Turustamisstandardid, KOM(2010)738 || Luksemburgi Chambre des députés Poola Sénat

11. || Energiatoodete ja elektrienergia maksustamise ühenduse raamistiku ümberkorraldamine, KOM(2011)169 || Bulgaaria Narodno Sabranie Hispaania parlamendi mõlemad kojad

12. || Tõhustatud koostöö rakendamine ühtse patendikaitse loomise valdkonnas, KOM(2011)215 ja ühtse patendikaitse loomise valdkonnas kohaldatava tõlkekorralduse osas, KOM(2011)216 || Itaalia Camera dei Deputati Hispaania parlamendi mõlemad kojad

13. || Energiatõhususe direktiiv, KOM(2011)370 || Soome Eduskunta Rootsi Riksdag

14. || Finantskonglomeraati kuuluvate krediidiasutuste ja kindlustusseltside tegevusele juurdepääs ja nende täiendav järelevalve, KOM(2011)453 || Rootsi Riksdag Rumeenia Camera Deputaţilor

15. || Ühise põllumajanduspoliitika raames toetuskavade alusel põllumajandustootjatele makstavate otsetoetuste eeskirjad, KOM(2011)625 || Saksamaa Bundesrat Luksemburgi Chambre des députés

16. || Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondist (EAFRD) antavad maaelu arengu toetused, KOM(2011)627 || Saksamaa Bundesrat (koos ettepanekut KOM(2011)625 käsitleva põhjendatud arvamusega) Luksemburgi Chambre des députés

17. || Liidus enim puudustkannatavatele isikutele toiduainete jaotamist käsitlev määrus, KOM(2011)634 || Rootsi Riksdag Briti parlamendi Ülemkoda

18. || Lepingulised suhted piima- ja piimatootesektoris, KOM(2010)728 || Poola Sejm

19. || Ühise põllumajanduspoliitika rahastamine, KOM(2010)745 || Poola Sénat

20. || Kohtualluvus ja kohtuotsuste täitmine tsiviil- ja kaubandusasjades, KOM(2010)748 || Madalmaade parlamendi mõlemad kojad

21. || Keskregistrite, äriregistrite või äriühingute registrite sidumine, KOM(2011)79 || Poola Sejm

22. || Kohtualluvus, kohaldatav õigus ning otsuste tunnustamine ja täitmine abieluvararežiime käsitlevates asjades, KOM(2011)126 || Itaalia Senato della Repubblica

23. || Imikutele ja väikelastele ning meditsiiniliseks eriotstarbeks ettenähtud toiduained, KOM(2011)353 || Itaalia Senato della Repubblica

24. || Aromatiseeritud veinitoodete määratlemine, kirjeldamine, esitlemine, märgistamine ja geograafiliste tähiste kaitse, KOM(2011)530 || Luksemburgi Chambre des députés

25. || Liikmesriikide ja kolmandate riikide valitsuste vahelisi energiakokkuleppeid käsitlev teabevahetuse mehhanism, KOM(2011)540 || Luksemburgi Chambre des députés

26. || Euroopa Liidu sotsiaalsete muutuste ja innovatsiooni programm, KOM(2011)609 || Rootsi Riksdag

27. || Erisätted, mis käsitlevad Euroopa Regionaalarengu Fondi ning majanduskasvu ja tööhõivesse investeerimise eesmärki, ning millega tunnistatakse kehtetuks määrus (EÜ) nr 1080/2006, KOM(2011)614 || Luksemburgi Chambre des députés

28. || Ühisesse strateegilisse raamistikku kuuluvaid fonde – Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi, Ühtekuuluvusfondi, Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondi ja Euroopa Merendus- ja Kalandusfondi käsitlevad ühissätted ja Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi ja Ühtekuuluvusfondi kohta üldsätete kehtestamine, ning tunnistatakse kehtetuks määrus (EÜ) nr 1083/2006, KOM(2011)615 || Itaalia Camera dei Deputati

[1]               KOM(2012) 375

[2]               Aruka reguleerimise laiemaid küsimusi on käsitletud komisjoni teatises aruka reguleerimise kohta (KOM(2010) 543).

[3]               Tegevuskavad on kättesaadavad komisjoni mõjuhinnangute veebisaidil: http://ec.europa.eu/governance/impact/index_en.htm.

[4]               Põhjendatud arvamuseks peetakse arvamust, mille liikmesriigi parlament saadab komisjonile (või Euroopa Parlamendile, nõukogule, Euroopa Kohtule, Euroopa Keskpangale või Euroopa Investeerimispangale - sõltuvalt sellest, milline institutsioon on vastava õigusakti ettepaneku esitanud) protokollis nimetatud kaheksanädalase tähtaja jooksul ning milles esitatakse subsidiaarsuse põhimõtte rikkumise fakt.

[5]               http://ec.europa.eu/dgs/secretariat_general/relations/relations_other/npo/index_et.htm

[6]               Vt institutsioonidevaheline kokkulepe subsidiaarsuse kohta (EÜT C 329, 6.12.1993, lk 132).

[7]               Nõukogu otsus 2009/937/EL (ELT L 325, 11.12.2009, lk 35).

[8]               Artikkel 38a

[9]               Vastavalt KOM(2011)665, KOM(2010)747, SEK(2011)342, KOM(2011)370 ja 173.

[10]             http://extranet.cor.europa.eu/subsidiarity/regpex/Pages/default.aspx

[11]             http://cor.europa.eu/en/about/interinstitutional/Documents/EN.pdf

[12]             Kohtuasi C-176/09.

[13]             Kohtuasi C-58/8 Vodafone Ltd, Telefónica O2 Europe plc, T-Mobile International AG, Orange Personal Communications Services Ltd vs. Secretary of State for Business, Enterprise and Regulatory Reform, määrus (EÜ) nr 717/2007.

[14]             KOM (2009) 217. Siin ja edaspidi on institutsioonidevahelise dialoogi üksikasjad kättesaadavad PreLex andmebaasi kaudu: http://ec.europa.eu/prelex/apcnet.cfm.

[15]             KOM (2006) 232.

[16]             KOM (2008) 426.

[17]             KOM (2008) 637.

[18]             KOM (2011) 121.

[19]             KOM (2011) 560.

[20]             KOM (2011) 32.