1. Kliimamuutustega on vaja tegeleda kohe

ÜRO kliimamuutuste raamkonventsioonil 2010. aasta lõpus tunnistati, et maailmas ei tohi temperatuur tõusta rohkem kui 2 ˚C võrreldes tööstusajastu eelse tasemega[1]. See on oluline selleks, et piirata inimtegevusest tulenevaid negatiivseid tagajärgi kliimasüsteemis. Nimetatud pikaajalise eesmärgi kohaselt tuleks aastaks 2050 vähendada ülemaailmseid kasvuhoonegaaside heidet vähemalt 50 % võrreldes 1990. aasta tasemega[2].

Arenenud riigid üheskoos peaksid 2050. aastaks vähendama heidet 80–95 % võrreldes 1990. aasta tasemega[3]. Keskpikas perioodis on EL võtnud kohustuse vähendada kasvuhoonegaaside heidet 2020. aastaks 20 % võrreldes 1990. aasta tasemega ning sobivate tingimuste korral 30 %. Nimetatud kohustus on osa ühest ELi viiest peamisest strateegias „Euroopa 2020”[4] sisalduvast eesmärgist. Lisaks on nii Euroopa Ülemkogu kui ka Euroopa Parlament kokku leppinud selles, et kõik majandussektorid peaksid heite vähendamisele kaasa aitama[5].

Maakasutusel, maakasutuse muutusel ja metsandusel (LULUCF, edaspidi „maakasutus- ja metsandussektor”) on ELi kasvuhoonegaaside heitele positiivne ja märkimisväärne mõju. Kõnealune sektor seob kasvuhoonegaase koguses, mis vastab 9 %-le muude majandussektorite tekitatud heitest[6]. Kuigi maakasutus- ja metsandussektori tekitatud heite ja sidumise kohta esitatakse aruanne ÜRO kliimamuutuste raamkonventsiooni raames ning neid arvestatakse osaliselt Kyoto protokolli alusel, jäeti sektor välja kliima- ja energiapaketi raames võetud liidu kohustustest,[7] sest selle sektori tekitatud heite arvestamiseks kasutatavates rahvusvahelistes arvestuseeskirjades esines suuri puudusi.

Samuti eeldati ELi heite vähendamise eesmärgi seadmise ajal, et Kopenhaagenis toimunud kliimaalasel tippkohtumisel 2009. aastal sõlmitakse rahvusvaheline kliimakokkulepe, sealhulgas esitatakse maakasutus- ja metsandussektori läbivaadatud arvestuseeskirjad, mida liit saaks seejärel vastu võtta. Seda aga ei juhtunud ning vaatamata Kopenhaageni kokkuleppe ja Cancúni kokkulepete abil saavutatud edule, jõuti rahvusvahelisele kokkuleppele maakasutus- ja metsandussektori läbivaadatud arvestuseeskirjade kohta, mida kohaldatakse alates Kyoto protokolli teisest kohustusperioodist, alles ÜRO kliimamuutuste raamkonventsiooni osaliste 17. konverentsil Durbanis 2011. aasta detsembris.

Käesolevas teatises antakse ülevaade sellest, kuidas võiks maakasutus- ja metsandussektorit etapiviisilise lähenemisviisi abil üha rohkem ELi kliimapoliitikasse kaasata. Esimese sammuna tehakse ettepanek luua ranged ühised arvestus-, seire- ja aruandluseeskirjad. Sektori eripärast heiteprofiili arvestades teeb komisjon ettepaneku ainult seda sektorit käsitleva õigusraamistiku kohta, soovimata lisada sektorit ELi heitkogustega kauplemise süsteemi[8] ja muutmata seda nende eeskirjade osaks, mis on sätestatud jõupingutuste jagamist käsitlevas otsuses[9].

Selliste ELi kasvuhoonegaaside heidet ja sidumist käsitlevate rangete arvestuseeskirjade kehtestamine, milles võetakse arvesse maakasutus- ja metsandussektori eripärast profiili, tooks kaasa mitmesugust kasu. Oluline on, et sel viisil arvestataks kogu ELi majandustegevusest tulenevat kasvuhoonegaaside inimtekkelist heidet,[10] võttes arvesse selliseid suuri heitevoogusid, mis on praegu tähelepanuta jäetud. Ühtlasi suurendaks see kliimamuutuste leevendamiseks võetavate meetmete nähtavust põllumajanduses, metsanduses ja nendega seotud tööstusharudes (nt paberimassi- ja paberitööstus, puidutöötlemine) ning oleks aluseks asjakohaste poliitiliste stiimulite väljatöötamisel, näiteks ühise põllumajanduspoliitika (ÜPP) ja ressursitõhusa Euroopa tegevuskava[11] raames. Ühiste ELi arvestuseeskirjade kehtestamine tagaks ühtlasi liikmesriikidele võrdsed võimalused. Eelkõige lisataks arvestusse kohapeal toodetud biomassi kasutamisest tulenevad süsinikuvaru muutused ja täiendataks seega bioenergia arvestust majanduse tasandil, kuna valitsustevaheline kliimamuutuste rühm[12] käsitab seda tingimusena, mis tuleb täita, et bioenergiat võiks pidada energiasektoris süsinikdioksiidivabaks. See tugevdaks ELi kliimapoliitika keskkonnaalast terviklikkust. Lisaks oleks see tähtis ja vajalik samm ambitsioonikamate kliimaeesmärkide kulutasuva saavutamise suunas.

Teine samm oleks maakasutus- ja metsandussektori ametlik lisamine ELi kasvuhoonegaaside vähendamise eesmärki. Nimetatud samm soovitatakse astuda siis, kui liikmesriigid on arvestusraamistiku rakendanud ja see on osutunud usaldusväärseks.

On tungiv vajadus kooskõlastatud tegevuse järele, kuna maakasutus- ja metsandussektori positiivne mõju ELi heitele väheneb aja jooksul. Seepärast teeb komisjon osana esimesest sammust ettepaneku, et liikmesriigid valmistaksid ette maakasutus- ja metsandussektori tegevuskavad, milles visandatakse sektori pikaajaline strateegia eri poliitikavaldkondades.

2. Maakasutuse ja metsanduse roll kliimamuutustes

Maakasutus- ja metsandussektoris seotakse süsinik atmosfäärist ning see ladestub kasvavates puudes, muudes taimedes, mullas ja puidutoodetes. Süsinik eraldub raadamise ja metsade seisundi halvenemise (nt infrastruktuuri arendamise, põllumajanduse laienemise, karjamaadele ülemineku ja tulekahjude tõttu) või põllumajandustegevuse tulemusena (nt kündmine).

Maakasutus- ja metsandussektori eri osadel on süsinikuvaru ning võimaliku heite ja sidumisega seoses erinevad omadused. Metsade mulla süsinikusisaldus (0–30 cm) on võrreldes põllumajandusmaaga suhteliselt kõrge. ELis on see hinnanguliselt ligikaudu 90 tC/ha, samas kui põllumaa ja rohumaa mulla süsinikusisaldus on vastavalt ligikaudu 65 ja 90 tC/ha (joonis 1). Siiski on nii liikmesriikide sees kui ka nende vahel märkimisväärseid erinevusi. Euroopa turvasmulla / turbaala süsinikusisaldus võib olla kuni 1 000 tC/ha. Põllumajanduse ja metsanduse erinevad maakasutusviisid ja majandamistegevused ning raietoodete kasutamine võivad mõjutada süsinikuvaru ning atmosfääri paiskuvat heidet ja selle sidumist.

Joonis 1. Eri maakasutusviiside keskmine süsinikuvaru (tC/ha) ELis

Märkus: Turbaala puhul võib süsinikuvaru olla hinnanguliselt koguni 1 000 tC/ha, varieerudes vastavalt turbaliigile.

Allikas: Euroopa Komisjoni Teadusuuringute Ühiskeskuse eri allikatel põhinevad hinnangud[13].

Biomassi ja mulla globaalne süsinikuvaru on väga suur (võrreldes aastase kasvuhoonegaaside heitega). Kuid märkimisväärse raadamise tõttu on maakasutus- ja metsandussektori osa üleilmsest kasvuhoonegaaside heitest ligikaudu 15 %[14]. See on suurem kui kogu transpordisektori heide ning jääb alla üksnes energiasektorile.

Seepärast on äärmiselt oluline säilitada ja tugevdada süsinikuvaru ja vähendada sellest tulenevat maakasutus- ja metsandussektori heidet. ELi eesmärk on peatada üleilmne raadamine 2030. aastaks[15]. Raadamisest ja metsade seisundi halvenemisest tuleneva heite vähendamine arenguriikides on vahend, mille ÜRO töötas välja nimetatud suundumusega võitlemiseks.

Tööstusriikides kujutab maakasutus- ja metsandussektor endast enamikul juhtudel netosidujat (st sidumine on suurem kui heide). Paraku väheneb neeldajates sidumise võime sellistel põhjustel nagu kasvav nõudlus biomassi järele, teatavate riikide vananevad metsad ja suundumus intensiivsemale metsakasutusele. ELis tuleneb kasvuhoonegaaside heide peamiselt energiatootmisest, transpordist ja hoonetest (vt joonis 2).

Joonis 2. Heide ja sidumine sektorite kaupa EL 27 riikides osana koguheitest, arvestamata maakasutus- ja metsandussektorit (2009)

Märkus: (1) Negatiivsed väärused tähistavad netosidumist ja positiivsed väärtused netoheidet. (2) Põllumajanduse heide hõlmab metaani (nt karjakasvatusest) ja dilämmastikoksiidi (nt väetiste kasutamisest). Põllumajandusmaaga seotud CO2-heide ja sidumine on lisatud maakasutus- ja metsandussektorisse.

Allikas: Euroopa Keskkonnaamet (2011).

Hinnangute kohaselt peaksid maakasutus- ja metsandussektori neeldajad ELis senise olukorra jätkumise korral 2020. aastaks vähenema[16]. Maakasutus- ja metsandussektoris tervikuna oodatakse 2020. aastal ligikaudu 10 % neeldajate vähenemist, võrreldes ajavahemikuga 2005–2009. See vastab täiendavale 33 Mt CO2-heitele aastas. See omakorda vastab üldjoontes Läti ja Leedu kasvuhoonegaaside koguheitele või Eesti 2009. aasta kahekordsele heitele.

Lähemalt vaadates nähtub nimetatud hinnangust, et sektorisiseste üksikute tegevuste vahel on suured erinevused. Vähenemine on hinnangute kohaselt väga märkimisväärne metsa majandamise valdkonnas, kus eeldatakse netosidumise vähenemist ligikaudu 60 Mt CO2-heite võrra, mis vastab üldjoontes Bulgaaria, Taani, Iirimaa ja Rootsi kasvuhoonegaaside koguheitele 2009. aastal. Seda kompenseeritakse osaliselt metsade istutamisega (metsastamine). Põllumajandustegevusest, nagu põllumaa ja karjamaa majandamine, tulenev heide ja sidumine peaksid eelduste kohaselt püsima suhteliselt stabiilsena või paranema. Kuid surve maakasutusele, nagu püsirohumaa muutmine põllumaaks kasvava biomassinõudluse tõttu (nt maisil põhineva biogaasi tootmiseks) ja turvasmulla jätkuv viljelemine, võib vähendada mulla süsinikusisaldust ja suurendada heidet.

Dokumendis Konkurentsivõimeline vähese CO2-heitega majandus aastaks 2050 – edenemiskava[17] sisalduvate hinnangute kohaselt peaks selline negatiivne suundumus pikas perspektiivis jätkuma. Kuid sektori tegelikud tulemused sõltuvad suuresti eri poliitikavaldkondades antud stiimulitest.

Joonis 3. Kavandatud heide ja sidumine maakasutus- ja metsandussektoris tervikuna ning enne 1990. aastat olemas olnud metsades (2000–2020)

Sümbolid: ●–●–● maakasutus- ja metsandussektor (kõik tegevused kokku), ▲–▲–▲ raadamine, +–+–+ põllumaa majandamine, ––– karjamaa majandamine, ♦–♦–♦ metsastamine, ja ■–■–■ metsa majandamine. Katkendlikud punktid näitavad esitatud/varasemaid andmeid.

Märkus: Negatiivne näitaja osutab, et antud tegevuse puhul on sidumine suurem kui heide.

Allikas: Böttcher et al. (2011) ja JRC (2011b).

3. Põllumajandus, metsandus ja maaressursside tõhus kasutamine on kliimamuutustega seotud probleemide lahendamisel võtmetähtsusega

Põllumajandus, metsandus ja nendega seotud tööstusharud võivad aidata maakasutus- ja metsandussektori heidet mitmel viisil vähendada.

Põllumajandusmeetmetega tuleks eelkõige vähendada rohumaa muutmist põllumaaks ja turvasmulla harimisest tingitud süsinikukadu. Meetmed võiksid hõlmata agronoomiatavade parandamist, näiteks võiks kasutada eri põllukultuuriliike (nt rohkem liblikõielisi taimi), laiendada külvikordi ja vältida või vähendada mustkesa (nt taimkatte või ökoloogilistel põhjustel söötijäetud maa abil). Samuti aitaksid kasvuhoonegaaside heidet vähendada agrometsandustavad, mida kasutades suurendatakse mulla süsinikuvaru, pidades loomi või viljeledes põllukultuure maa-alal, kus kasvatatakse ühtlasi metsa ehituspuiduks, energia- või muudeks puidutoodeteks. Piisava koguse orgaanilise materjali (nt laudasõnnik, õled, põllukultuuride jäägid) maapinnale jätmise või tagasitoomisega on võimalik tõsta põllu- ja rohumaa tootlikkust, samas kui niisutamine, maa tootmisest kõrvalejätmine või turvasmulla, sealhulgas turbamaa kuivendamata jätmine ning degradeerunud muldade taastamine võivad tuua märkimisväärset kasu kliimamuutuste leevendamisel ja bioloogilise mitmekesisuse kaitsmisel. Põllu- ja rohumaa majandamise lisamine heite arvestusse oleks vajalik samm selles suunas, et kõnealuste tegevuste osakaalu võetaks täiel määral arvesse kliimamuutustega seotud probleemide lahendamisel.

Ka metsanduses peitub suur kliimamuutuste leevendamise potentsiaal. See hõlmab selliseid metsandustavasid, nagu maa muutmine metsaks (st metsastamine),[18] metsamaa kasutuse muutmise vältimine (st raadamine), süsiniku ladestamine olemasolevates metsades pikema raieringi abil, lageraiete vältimine (st valik- või harvendusraiel põhinev metsa majandamine) ning puutumata metsade kasutamise vältimine, samuti ennetavate meetmete ulatuslikum kasutamine, et piirata tulekahjudest, kahjuritest ja tormidest põhjustatud häiringuid. Sama oluline on tõsta metsade tootlikkust näiteks, kohandades raieringi maksimaalsele tootlikkusele, suurendades väiksema tootmisvõimsusega metsade tootlikkust ning suurendades äralõigete ja oksade kasutamist (tingimusel et bioloogiline mitmekesisus, mullaviljakus ja mulla orgaaniline aine säilivad). Tulemusi annaks ka liigilise koosseisu ja kasvumäärade muutmine.

Lisaks otseselt metsanduse ja põllumajandusega seotud võimalustele on kliimamuutuste leevendamise potentsiaali ka nimetatud valdkondadega seotud tööstusharudes (nt paberimassi- ja paberitööstus, puidutöötlemine) ning taastuvenergia valdkonnas, kui põllumajandusmaad ja metsi majandatakse puidu ja energia tootmise eesmärgil. Süsinik ladestub puudes, muudes taimedes ja mullas ning see võib säilida toodetes, nt ehituspuidus, aastakümneid. Tööstusele ja tarbijatele suunatud poliitikaga võib märkimisväärselt suurendada puidu pikaajalist kasutamist ja taaskasutamist ja/või paberimassi, paberi ja puidutoodete tootmist heitemahukamate materjalide, nt betoon, teras, fossiilkütustel põhinev plast, asendajana. Biotoorainel põhinevas tööstuses võib kasutada materjalide asendamiseks kasvatatavaid kultuure (nt kanep ja rohi isoleerimiseks klaaskiu asemel, õled mööbli tootmiseks, autode lina- või sisalitaimedest uksepaneelid, bioplast) või energiat (nt biomassi kasutamine fossiilkütuste asemel). Uuringud on näidanud, et iga süsinikutonn, mis on ladestunud sellistesse puidutoodetesse, mis asendavad muust materjalist kui puidust valmistatud tooteid, vähendab kasvuhoonegaaside heidet oodatavalt keskmiselt ligikaudu kahe süsinikutonni võrra[19].

Kohustusliku arvestuse laiendamine metsade, põllu- ja rohumaa majandamise hõlmamiseks aitaks parandada põllumajandustootjate, metsandusettevõtjate ja metsatööstuse võetud meetmete nähtavust ning looks aluse nimetatud valdkondade kliimamuutuste leevendamise meetmete tõhustamiseks ettenähtud poliitiliste stiimulite kavandamiseks. Kui nimetatud jõupingutusi võetakse arvesse, siis arvestatakse asjakohasemalt nende üldist mõju kasvuhoonegaaside heitele ja parandatakse heite vähendamise eesmärkide saavutamise kulutasuvust.

Võttes arvesse asjaolu, et põllumajandusmaa kasutuse, metsanduse ja nendega seotud tööstusharude kliimamuutuste leevendamise potentsiaal on erinevates EL 27 riikides suuresti erinev, ei sobi nende jaoks üks ja ainus lähenemisviis. Maakasutuse ja metsandustavade eri vormide reguleerimiseks on vaja individuaalset lähenemisviisi. Näiteks Rootsis ja Soomes moodustab maakasutus- ja metsandussektori netosidumine rohkem kui poole muude sektorite koguheitest, Lätis on neeldajates seotud heide peaaegu kahekordne (joonis 4), samas kui teistes liikmesriikides, nagu Malta, on kõnealune sektor marginaalse tähtsusega. See rõhutab riigisiseste tingimuste arvessevõtmise tähtsust, kui sektori jaoks töötatakse välja poliitilist strateegiat, et täita kliimamuutustega võitlemise kohustusi.

Joonis 4. Maakasutus- ja metsandussektori suhteline tähtsus liikmesriikides: sektori heide ja sidumine võrreldes muude sektorite kasvuhoonegaaside koguheitega (2009).

Märkus: Negatiivne näitaja osutab, et asjaomase liikmesriigi maakasutus- ja metsandussektori sidumine on suurem kui heide. Kuna heide ja sidumine vahelduvad aastate lõikes, muutub ka nimetatud osakaal eri aastatel.

Allikas: Alus: Euroopa Keskkonnaamet (2011).

Süsinikuvaru kaitse ning nimetatud varu ja sidumise määra suurendamise peamine eeltingimus on pakkuda võrdseid võimalusi eri meetmeliikidele (nt karjamaa majandamine või bioenergia tootmine), sektoritele (nt metsandus ja metsatööstus) ning liikmesriikidele, tagades, et eri maamajandamisviisidest tulenev heide ja sidumine ning ressursside kasutamine on arvestuses nõuetekohaselt esitatud. See tugevdab ka ELi kliimamuutustega võitlemise kohustuste keskkonnaalast terviklikkust.

4. Praegusest poliitikast ei piisa 4.1. Rangete ja ühtlustatud arvestuseeskirjade kehtestamine

Kuigi maakasutus- ja metsandussektor ei ole veel arvatud liidu eesmärgi hulka, mis käsitleb heite vähendamist 2020. aastaks, moodustab see osa Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni kliimamuutuste raamkonventsiooni Kyoto protokolli alusel aastateks 2008–2012 võetud kohustusest[20]. Kehtivates rahvusvahelistes arvestuseeskirjades, mille järgimine on osaliselt vabatahtlik ja osaliselt kohustuslik, esineb siiski märkimisväärseid puudusi. Viimaste aastate rahvusvahelistel läbirääkimistel jõuti kokkuleppele, et vajatakse täiustusi.

Kehtivate eeskirjade kohaselt on arvestuse pidamine vabatahtlik enamiku maakasutus- ja metsandussektoriga seotud tegevuste, eelkõige metsa majandamise puhul (moodustab ligikaudu 70 % sektorist) ning põllu- ja karjamaa majandamise puhul (moodustab ligikaudu 17 % sektorist). See on kohustuslik üksnes teatavate maakasutusega seotud tegevuste (metsastamine, taasmetsastamine ja raadamine) puhul. Selle tulemusena on praegu arvestuse pidamine liikmesriigiti väga erinev (joonis 5). Vähem kui kaks kolmandikku liikmesriike arvestavad metsa majandamist, üksnes kolm riiki arvestavad põllu- ja/või karjamaa majandamist ning üks riik arvestab taastaimestamist.

Teine nõrk külg on kliimamuutuste leevendamise stiimulite puudumine metsandussektoris. Kehtivate metsamajandamise eeskirjadega tagatakse riikidele eelkõige teatav krediidisumma, olenemata võetud meetmetest. Tegutsemistavade parandamisega seotud stiimulite juurutamist piiravad heitele ja sidumisele seatud ülempiirid, millest edasi ei võeta meetmeid enam arvesse. See tekitab moonutusi eri sektorite ja maakasutusviiside vahel ning seega vajatakse parandusi, et luua võrdsed võimalused liikmesriikide metsandus-, põllumajandus- ja energiasektorites, jagada õiglaselt jõupingutusi ning tagada liidu siseturul põllumajanduse, metsanduse ja nendega seotud tööstusharude ühtne kohtlemine.

Joonis 5. Selliste liikmesriikide osakaal, kes on teinud valiku pidada eri tegutsemistavade üle vabatahtlikult arvestust.

4.2. Seire ja aruandluse parandamine

Heite ja sidumise range ja ühtlustatud hindamissüsteem põllumajanduses ja metsanduses nõuab investeeringuid seire- ja aruandlussuutlikkusse. Liikmesriigid peavad esitama igal aastal aruande ÜRO kliimamuutuste raamkonventsiooni raames ning täiendav aruandluskohustus tuleneb Kyoto protokollist. Seire ja aruandlus on viimastel aastatel paranenud ning tõenäoliselt selline suundumus jätkub. ÜRO kliimamuutuste raamkonventsiooni osaliste 17. konverentsil Durbanis 2011. aasta detsembris vaadati läbi maakasutus- ja metsandussektoriga seotud mõisted, üksikasjad ja eeskirjad Kyoto protokolliga kehtestatud teiseks kohustusperioodiks ning parandati neid[21]. Kohustuslikuks muutub arvestuse pidamine eelkõige metsamajandamisega seotud tegevuse, sealhulgas raietoodete üle ning ühtlasi on kehtestatud sellised mõisted nagu „looduslikud häiringud” ning „sookuivendamine ja taassoostamine”.

Eeskirjades esineb siiski veel puudusi ning parandada tuleb aruandluses esitatavate andmete, eelkõige põllumajandusmaad käsitlevate andmete täpsust ja täielikkust. Praegu on määramatuse tase suhteliselt kõrge (ligikaudu 35 %, st 1 tonn süsinikdioksiidi võib tegelikult olla hoopis 1,35 või 0,65 tonni). Seire ja aruandluse parandamine toetab arvestust ning on ühtlasi usaldusväärne, selge ja nähtav näitaja põllumajanduse ja metsanduse edusammude kajastamiseks[22].

4.3. Koostoime soodustamine laiemate poliitiliste eesmärkidega

Bioenergia kasutamise edendamiseks on ette nähtud soodustused,[23] kuid puudub ühtne strateegia, mida kohaldataks kliimamuutuste leevendamiseks maakasutus- ja metsandussektoris põllumajanduses, metsanduses ja nendega seotud tööstusharudes võetavate meetmete kaudu.

Kliimamuutuste leevendamisel peaks tõepoolest olema üha olulisem roll ühises põllumajanduspoliitikas (ÜPP). ÜPP reformi 2008. aasta tervisekontrolli[24] raames nimetati kliimamuutuste leevendamine ja nendega kohanemine uuteks väljakutseteks. Aastate 2014–2020 ühise põllumajanduspoliitika ettevalmistamiseks on komisjon visandanud, kuidas võiks parandada põllumajanduspoliitika keskkonnaohutuse ja kliimanäitajaid, kasutades kliimamuutusi ja keskkonda hõlmavaid eesmärke[25] käsitlevaid kohustuslikke keskkonnasõbralikkuse komponente[26]. Liidu 2013. aasta järgses maaelu arengu poliitikas saaks kliimamuutuste mõju leevendada ja sellega paremini kohaneda suuremate soodustuste pakkumisega CO2 sidumiseks põllumajanduses ja metsanduses. Mõned nimetatud soodustustest suurendaksid ja kaitseksid samal ajal süsinikuvaru ning tooksid täiendavalt kasu bioloogilisele mitmekesisusele ja kliimamuutuste mõjuga kohanemisele, suurendades mulla veekogumisvõimet ja vähendades erosiooni. Sellega seotud süsinikuvoogude kohustuslik arvestus tooks kõnealuste meetmetega kaasneva kasu rohkem nähtavale ja tagaks, et nende osakaalu võetaks täiel määral arvesse kliimaprobleemide lahendamisel.

Maakasutus- ja metsandussektori üle peetav arvestus selgitaks ka säästva bioenergia eeliseid, kajastades paremini sellega seotud heidet, eelkõige biomassi põletamisel tekkivat heidet, mille üle praegu arvestust ei peeta. See tugevdaks taastuvenergia eesmärkide raames jätkusuutlikkuse kriteeriumidega ette nähtud soodustusi.

4.4. Sektori eripära arvessevõtmine

Maakasutus- ja metsandussektor erineb muudest sektoritest. Kõnealusest sektorist tulenev kasvuhoonegaaside heide ja sidumine on suhteliselt aeglaste looduslike protsesside tulemus. Võib kuluda kümneid aastaid, enne kui meetmete, nt metsastamise mõju tulemusi annab. Seepärast tuleks sidumise suurendamise ja heite vähendamise meetmeid metsanduses ja põllumajanduses käsitleda pikaajalises perspektiivis.

Lisaks on heide ja sidumine tagasipöörduvad protsessid. Sellise tagasipööramise võivad vallandada äärmuslikud nähtused, nagu tulekahjud, tormid, põuad või kahjurite tegevuse tagajärjed metsas ja maakattel või majandamise otsused (nt puude raie või istutamise otsused). Lisaks on heite ja sidumise kõikumine aastate lõikes suur ning see võib mõnes liikmesriigis looduslike häirete või raie tulemusel ulatuda kuni 35 %ni aastasest koguheitest. See muudab aastaks seatud eesmärkide saavutamise liikmesriikide jaoks raskemaks.

5. Edasised sammud: etapiviisiline lähenemine

Selleks et valmistuda maakasutus- ja metsandussektori kliimamuutuste leevendamise potentsiaali ärakasutamiseks, lisades selle ametlikult ELi kliimakohustuste hulka, tuleb asjakohaselt käsitleda praeguse arvestusraamistiku puudujääke, maa- ja metsasektori eripära ja liikmesriikide olukorda. Seega on vaja etapiviisilist lähenemist.

Esiteks tuleb kasutusele võtta range arvestuse ja seire raamistik. Komisjon esitab käesoleva teatisega samal ajal rangeid arvestuseeskirju käsitleva õigusakti ettepaneku. Nimetatud ettepanekuga nähakse ette metsandusest ja põllumajandustegevusest tuleneva heite ja sidumise arvestamine ning peetakse ühtviisi oluliseks kliimamuutuste leevendamiseks võetavaid meetmeid nii metsanduses, põllumajanduses, nendega seotud tööstusharudes kui ka taastuvenergia sektoris.

Maakasutus- ja metsandussektori süsinikubilansi seiret ja sellealast aruandlust tuleks täiustada, et toetada arvestusraamistikku ning põllumajanduse ja metsanduse edusammude jälgimiseks kasutatavaid ELi näitajaid. Komisjon teeb ettepaneku parandada seiret ja aruandlust, vaadates läbi järelevalvesüsteemi otsuse[27] ning arendades täiendavalt olemasolevaid maakasutuse seiresüsteeme, nagu maakasutuse raamuuring (LUCAS).

Kuna metsade heide ja sidumine varieeruvad suurel määral ning andmekogude koostamiseks vajalike andmete kogumissagedus on väiksem, ei ole asjakohane nõuda, et kõnealune sektor vastaks igal aastal muude sektorite suhtes kohaldatavatele heite vähendamise eesmärkidele. Samuti eristab maakasutus- ja metsandussektorit enamikust muudest sektoritest kliimamuutuste leevendamiseks võetavate meetmete mõju avaldumiseks vajaminev pikk aeg. Seepärast teeb komisjon ettepaneku luua eraldi raamistik, mis on ette nähtud maakasutus- ja metsandussektori eriolude arvessevõtmiseks.

Kui ELis on loodud ühtlustatud ja range arvestusraamistik, tuleks kaaluda võimalust kaasata nimetatud sektor ametlikult ELi kliimakohustuste täitmisse.

See aga ei tähenda seda, et maakasutus- ja metsandussektori kliimamuutuste leevendamiseks võetavad meetmed tuleks peatada. Võttes arvesse sektori suundumusi ja selleks, et käivitada kiiresti vajalik kliimamuutuste leevendamiseks ettenähtud tegevus, nõutakse komisjoni ettepanekus, et liikmesriigid koostaksid maakasutus- ja metsandussektori tegevuskavad. See annab maakasutus- ja metsandussektorile strateegilise vaatenurga ning toimib ühtlasi vaheetapina sektori täieõiguslikul arvessevõtmisel ja selle kaasamisel ELi kliimapoliitikasse.

Kokkuvõttes võib tõdeda, et maakasutus- ja metsandussektori etapiviisiline kaasamine ELi kliimamuutuste poliitikasse toimub arvestatavatel põhjustel. Etapiviisilist lähenemist käsitleva komisjoni õigusakti ettepanekuga tehakse järgmist:

– koostatakse ranged eeskirjad maakasutusest, maakasutuse muutusest ja metsandusest tuleneva heite ja sidumise arvestamiseks ning parandatakse eraldi õigusakti abil seiret ja aruandlust;

– parandatakse põllumajandus-, metsandussektoris ning raietoodete tootmisel ja säästval kasutamisel kliimamuutuste leevendamiseks võetavate meetmete nähtavust ning kavandatakse selle põhjal poliitilisi stiimuleid nimetatud meetmete toetamiseks;

– tugevdatakse võetud kohustuste keskkonnaalast terviklikkust, tagades, et heidet ja sidumist kajastatakse nõuetekohaselt;

– soodustatakse sünergiat praeguse poliitikaga taastuvenergia ja metsatööstuse valdkondades, edendades jätkusuutlikku ja kliimasõbralikku tootmist ELis;

– luuakse märkimisväärne lisakasu bioloogilisele mitmekesisusele, mullakaitsele ja kliimamuutustega kohanemisele (nt Natura 2000), tugevdades ja säilitades süsinikuvaru;

– suurendatakse majanduslikku tõhusust, võimaldades kõikidel sektoritel osaleda ambitsioonikamate eesmärkide saavutamisel.

[1]               ÜRO kliimamuutuste raamkonventsiooni osaliste konverentsil vastuvõetud otsus 1/CP.16 (Cancúni kokkulepped).

[2]               Põhineb valitsustevahelise kliimamuutuste rühma neljandal hindamisaruandel.

[3]               Euroopa Ülemkogu 29. ja 30. oktoobri 2009. aasta järeldused ning Euroopa Parlamendi 4. veebruari 2009. aasta resolutsioon (2008/2105(INI)).

[4]               KOM(2010) 2020 (lõplik).

[5]               Direktiiv 2003/87/EÜ ja otsus 406/2009/EÜ.

[6]               Riiklikud üldkogused, välja arvatud maa- ja metsasektor.

[7]               Erinevalt põllumajandustegevusest tulenevatest muudest kasvuhoonegaasidest kui CO2, nt mäletsejaliste ja väetiste tekitatud metaani- ja dilämmastikoksiidiheide.

[8]               Direktiiv 2009/29/EÜ.

[9]               Otsus nr 406/2009/EÜ.

[10]             Välja arvatud rahvusvahelise lennu- ja meretranspordi tekitatav heide.

[11]             KOM(2011) 571 (lõplik).

[12]             Valitsustevahelise kliimamuutuste rühma 2006. aasta suunised.

[13]             Kasutatud allikad on: Forest Europe, ÜRO Euroopa Majanduskomisjon ja FAO (2011): State of Europe’s Forests 2011; Status and Trends in Sustainable Forest Management in Europe; FAO, ülemaailmne metsaressursside hindamine FRA 2010, http://www.fao.org/forestry/fra/fra2010/en/; ÜRO kliimamuutuste raamkonventsiooni osaliste konverentsile esitatud riiklikud ülevaated kasvuhoonegaaside kohta (2011) http://unfccc.int/national_reports/annex_i_ghg_inventories/national_inventories_submissions/items/5888.php; valitsustevahelise kliimamuutuste rühma suunised kasuhoonegaaside riiklike ülevaadete kohta (2006), 4. köide, põllumajandus, metsandus ja muu maakasutus; Pan et al. (2011) A large and persistent carbon sink in the world’s forests. Science DOI: 10.1126/science.1201609; Hiederer et al. (2011) Evaluation of BioSoil Demonstration Project; http://publications.jrc.ec.europa.eu/repository/bitstream/111111111/15905/1/lbna24729enc.pdf; FAO/IIASA/ISRIC/ISS-CAS/JRC, 2009. Harmonized World Soil Database (version 1.1). FAO, Rooma (Itaalia) ja IIASA, Laxenburg (Austria); Schulze et al. (2009) Integrated assessment of the European and North Atlantic Carbon Balance (results of CarboEurope-IP), DOI 10.2777/31254; Smith et al. (2005) Projected changes in mineral soil carbon of European croplands and grasslands, 1990–2080. Global Change Biology DOI: 10.1111/j.1365-2486.2005.001075.x.

[14]             Valitsustevahelise kliimamuutuste rühma IV aruanne (2008).

[15]             Euroopa Ülemkogu 4. detsembri 2008. aasta järeldused.

[16]             Selles kontekstis tähendab senise olukorra jätkumine, et liikmesriigid saavutavad oma 20 %-lise vähendamise eesmärgi, sealhulgas taastuvenergiat käsitleva eesmärgi.

[17]          KOM(2011) 112.

[18]             See on ühtlasi kompromiss: kasutuse muutmine ei tohiks põhjustada kasvuhoonegaaside heite ülekandumist, st omamaiste toiduainete asendamist imporditud toiduainetega, mis tekitab märksa negatiivsema CO2-jalajälje.

[19]             Vt nt Sathre R. ja O'Connor J. (2010), A synthesis of research on wood products and greenhouse gas impacts, 2. väljaanne, Vancouver, B. C. FP Innovations, 117p. (tehniline aruanne nr TR-19R).

[20]             Nõukogu otsus 2002/358/EÜ.

[21]             Kyoto protokolli osaliste koosolekuna toimiva ÜRO kliimamuutuste raamkonventsiooni osaliste konverentsi otsus ‑/CMP.7.

[22]             Praegu arvestatakse põllumajandustegevuses üksnes metaani- ja dilämmastikoksiidiheidet. Põllumajandusmaa kasutamisega seotud CO2-heite ja sidumise (mulla süsinikuheide ja -sidumine) üle arvestust ei peeta. Nimetatud meetmete kohustuslik arvestamine õigusakti ettepanekute kohaselt muudaks põllumajandustegevusega seotud heite ja sidumise hindamise terviklikuks.

[23]             Direktiiv 2009/28/EÜ.

[24]             Nõukogu määrused (EÜ) nr 72/2009, (EÜ) nr 73/2009 ja (EÜ) nr 74/2009 on seotud ÜPP tervisekontrolliga.

[25]             KOM(2010) 672.

[26]             Kliimasäästlike ja keskkonnahoidlike põllumajandustavadega seotud toetus.

[27]             Komisjoni ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus kasvuhoonegaaside heite seire- ja aruandlusmehhanismi ja muu kliimamuutusi käsitleva olulise ELi ja riikliku teabe esitamise kohta, KOM(2011) 789 (lõplik) – 2011/0372 (COD).