Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee arvamus teemal „Ettepanek: nõukogu määrus tuumaohutusalase koostöövahendi loomise kohta”

7. detsembril 2011 otsustas Euroopa Komisjon vastavalt Euroopa Aatomienergiaühenduse asutamislepingu artiklile 203 konsulteerida Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteega järgmises küsimuses:

„Ettepanek: nõukogu määrus tuumaohutusalase koostöövahendi loomise kohta”

Asjaomase töö ettevalmistamise eest vastutav transpordi, energeetika, infrastruktuuri ja infoühiskonna sektsioon võttis arvamuse vastu 10. mail 2012.

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee võttis täiskogu 481. istungjärgul 23.-24. mail 2012. aastal (23. istungil) vastu järgmise arvamuse. Poolt hääletas 146, vastu hääletas 5, erapooletuks jäi 6.

1.1 Komitee tervitab kavandatud määrust ja toetab teatud tingimustel ELi tuumaohutusalaste eksperditeadmiste laiemat kasutamist kolmandates riikides.

1.2 Komitee märgib, et järelevalve märkimisväärse 631,1 miljoni eurose lähtesumma üle ajavahemikus 2014–2020 lasub arengu ja koostöö peadirektoraadil EuropeAidil ning see toimub igasuguse abi- ja arengupoliitika puhul tavapäraste eeskirjade ja meetmete alusel. Komitee loodab, et see asjaolu parandab vastutust, läbipaistvust ja ühtsust teiste abiprogrammidega.

1.3 Komitee nendib, et komisjon esitab 2016. aastast alates iga kahe aasta järel aruande liidu rahalise välisabi programmi rakendamise ja tulemuste, peamiste tagajärgede ja mõjude kohta ning ootab võimalust osaleda selles kontrolli- ja järelevalveprotsessis täiel määral. Programmide vahekokkuvõtete õigeaegse planeerimise abil peaks olema võimalik maksimeerida tulemuslikkust. Planeerimine toimub kahtlemata koostöös geograafiliste programmide ja ELi delegatsioonidega partnerriikides.

1.4 Võib sedastada, et Euroopa kodanikuühiskonna seisukohad tuumaenergia arendamise küsimuses erinevad üldiselt oluliselt liikmesriigiti, asjaolu, mis peaks määruse teatud osades selgemalt esile tulema.

1.5 Eelkõige tuleks Euroopa kodanikele kui maksumaksjatele selgitada, et suurem osa programmi kuludest suunatakse tuumarajatiste saneerimisse ning vaid väga vähe eraldatakse ohutusalastele nõustamisprogrammidele tärkava turumajandusega riikides, mille poliitiline ja ühiskonna stabiilsus on kindlustatud.

1.6 Tärkava turumajandusega riikidele abi andmiseks teeb komisjon ettepaneku koostada rahvusvaheline konventsioon tuumaohutusalase nõustamise kriteeriumide ja tingimuste kohta. Selle ettevalmistamisel osaleksid need vähesed riigid, kes suudavad asjaomast nõustamist teostada. Sõltumata sellise konventsiooni olemasolust tuleb tuumaohutusalase koostöö rahastamisvahendi raames rakendada kriteeriume, mis võimaldaksid otsustada, kas tärkava majandusega riik:

1.7 Need kriteeriumid ei peaks moodustama määruse lisa, vaid sisalduma põhitekstis, sest need hõlmavad rahvusvahelise tuumaohutuse üldiseid põhimõtteid, rahvusvaheliste suhete kindlust ja kõrgetasemelist rahvusvahelist julgeolekut.

1.8 Abiprojekte tohiks teostada üksnes sellistes tärkava majandusega riikides, mis on ühinenud tuumarelva leviku tõkestamise lepingu ja selle protokollide, tuumaohutuse konventsiooni ning radioaktiivsete jäätmete käitlemise ohutust käsitleva ühiskonventsiooniga.

1.9 Vaid ohutuse tagamisega seotud erandjuhtudel võib vahendeid eraldada tehnilise varustuse muretsemiseks. Komisjon peab kriteeriumid välja töötama ja nendest aru andma. Käitajatele abi ei osutata.

1.10 Läbipaistvuse suurendamiseks soovitame avaldada käimasoleva programmi juhtumiuuringud, samuti täiustada esitlust ja ristviiteid EuropeAidi veebilehel.

1.11 Tuumaohutusalase koostöö rahastamisvahendi programmi raames tuleb edendada ja hinnata võimalust võtta üle kohustuslikud meetmed iga tuumariigi õigustikku neil juhtudel, kui need aitaksid rakendada või parandada Rahvusvahelise Aatomienergiaagentuuri lepinguid, konventsioone ja kokkuleppeid.

1.12 Komitee soovitab eelkõige lisada toetuse saajate hulka abisaavate või nendega külgnevate riikide sõltumatud kodanikuühiskonna organisatsioonid, kes soovivad konkreetsete tegevuste kaudu parandada tuumaohutuskultuuriga seotud vastutust ja läbipaistvust.

2.1 Aeg-ajalt tõstatuvad väga teravalt päevakorda tuumaohutuse ja julgeoleku küsimused väljaspool Euroopat, enim just seoses Three Mile Islandi (1979), Tšornobõli (1986) ja Fukushima (2011) katastroofidega. Need avariid avaldavad üleilmset mõju ja toovad esile vigase konstruktsiooni, kehva ohutuskultuuri ning ebapiisava tööohutusalase ja reguleeriva raamistiku põhjustatud katastroofilised tagajärjed.

2.2 2010. aastal töötas maailma 30 riigis 441 kommertstuumaelektrijaama, millest paljud on ehitatud 1970ndatel ja 1980ndatel, mis teeb keskmiseks elueaks umbes 35 aastat. Lisaks on 56 riigis umbes 250 tsiviilotstarbelist uurimisreaktorit. Üle 60 tuumajaama on ehitusjärgus ning kavandatakse veel 150 reaktorit. Uusi reaktoreid ehitatakse peamiselt Hiinas, Indias ja Venemaal, võimalik, et ka Kagu-Aasias, Lõuna-Ameerikas ja Lähis-Idas. Nõudlus elektrienergia järele ei rauge ja riigid võivad kaaluda võimalust suurendada tuumajaamades toodetud elektri eksporti.

2.3 Sõltumata sellest, kas tuumaenergia „renessanss” leiab aset või ei, jäävad nii kauaks, kuni tuumajaamad töötavad, alati püsima märkimisväärsed tuumaohutuse probleemid, millel on üleilmne mõju. EL on seega seisukohal, et rahvusvaheline tuumaohutus on valdkond, mille vastu ELil on õigustatud huvi ning kus ta peaks sekkuma eelkõige seetõttu, et pärast 1957. aasta Euratomi asutamislepingu vastuvõtmist on ELi kogemused teadusuuringute, tehnika, kasutamise ja reguleerimise valdkonnas täienenud. Kuna kolmandik maailma tuumaenergia võimsusest ning suurimad kogemused mitmekesiste ja dünaamiliste reguleerivate ja ohutusalaste süsteemide osas asuvad Euroopas, on siia koondunud ka märkimisväärsed teadmised. Tšornobõli katastroofi tagajärjel hoogustus dünaamiline ja proaktiivne tuumaohutusalane koostöö ja asjaomaste tulemuste levitamine, kuna selles tragöödias tulid esile kolmandate riikide ohutussüsteemide võimalikud puudused.

2.4 ELi TACISe programmi (tehniline abi Sõltumatute Riikide Ühendusele) osana on 1991. aastast alates osutatud märkimisväärset tuumaohutusalast toetust kolmandatele riikidele. Toetus suunati järgmistesse valdkondadesse: ohutusanalüüsid; tuumajaamade abistamine kohapeal ja mõnel juhul seadmete tarnimine, et parandada kontrolli jaama töö üle; reguleeriv ja litsentsimistegevus; jäätmekäitlus. Lisaks toetati mitmeid rahvusvahelisi algatusi, eelkõige seoses Tšornobõliga. Umbes 1,3 miljardit eurot eraldati tuumaohutuse parandamiseks eelkõige Venemaal ja Ukrainas, kuid vähemal määral ka Armeenias ja Kasahstanis.

2.5 2007. aastal TACISe väljavahetanud tuumaohutusalase koostöö rahastamisvahendi (1) keskmes on tuumaohutuse edendamine ja arendamine, ehkki enam ei piirduta üksnes Nõukogude Liidu lagunemisel tekkinud riikidega. Tuumaohutusalase koostöö rahastamisvahendi eelarve 2007.–2013. aastaks on 524 miljonit eurot ja sellest rahastatakse tuumaohutuse parandamist, radioaktiivsete jäätmete ohutut transporti, töötlemist ja kõrvaldamist, endiste tuumaobjektide saneerimist ja kaitset radioaktiivsetest materjalidest lähtuva ioniseeriva kiirguse eest, valmisolekut hädaolukorraks ja rahvusvahelise koostöö edendamist tuumaohutuse vallas.

2.6 EL teeb tihedat koostööd Rahvusvahelise Aatomienergiaagentuuriga, rahastades sageli soovitatud programmide rakendamist, milleks muidu vahendeid ei eraldataks.

2.7 Uued väljakutsed on tingitud kolmandate riikide soovist suurendada oma tuumavõimsust. Mõnes tärkava majandusega riigis puudub stabiilne poliitiline struktuur ning võib vajaka jääda võimude lahususest, demokraatlikust kontrollist, kogenud haldusstruktuuridest ja teadmistest kõrge riskiga tehnoloogiate kasutamisel. Tuumaohutust võivad ähvardada uued riskid, kui selliseid riike innustatakse kaudselt tuumatehnoloogiat arendama, luues ELi abi näol nendest tuumaprogrammidest usaldusväärse mulje.

2.8 Peale selle ning sõltumata mis tahes kolmanda riigi kavatsusest tõsta oma tuumaenergia tootmisvõimsust, teab komitee hästi, et tuumaenergia tsiviileesmärkidel kasutamine on seotud plutooniumi või muu radioaktiivse materjali tootmisega ning tehnilise oskusteabe arenguga, asjaolu, mis võib esile kutsuda rahvusvahelisi tuumaohte ja suurendada rahvusvahelisi pingeid. Need riskid võivad ebastabiilsetes kolmandates riikides veelgi suureneda.

3.1 Kavandatud määrusega, mille puhul on tegu 2007. aasta tuumaohutusalase koostöö rahastamisvahendi määruse ümbersõnastamisega, nähakse muu hulgas ette geograafilise ulatuse läbivaatamine, et hõlmata kõik kolmandad riigid, ning täpsustatakse prioriteedid ja koostöökriteeriumid. Meetmete rakendamise kohustus lasub arengu ja koostöö peadirektoraadil EuropeAidil, kes teeb koostööd Euroopa välisteenistuse, energeetika peadirektoraadi ja Teadusuuringute Ühiskeskusega. Konkreetsemalt kehtivad määrusele liidu välistegevuse rahastamisvahendite rakendamise ühised eeskirjad ja menetlused (COM(2011) 842 final). Selles dokumendis esitatakse ka arengukoostöö rahastamisvahendi, demokraatia ja inimõiguste Euroopa rahastamisvahendi, Euroopa naabruspoliitika rahastamisvahendi, stabiliseerimise rahastamisvahendi, ühinemiseelse abi rahastamisvahendi ja partnerluse rahastamisvahendi lihtsustatud rakendamine.

3.2 Määrus toetab meetmeid, millega edendatakse tuumaohutuse kõrget taset, kiirguskaitset ning tuumamaterjali tõhusate ja tulemuslike kaitsemeetmete rakendamist kolmandates riikides. Selline terviklik lähenemisviis hõlmab kütteainete kaevandamist, uusehitusi, tööshoidmist, dekomisjoneerimist ja jäätmete kõrvaldamist. Komisjoni on seisukohal, et edu hinnatakse järgmiste näitajate põhjal: Rahvusvahelise Aatomienergiaagentuuri eksperdihinnang, kasutatud tuumkütus, tuumajäätmete ja dekomisjoneerimise strateegiad, asjaomane õigus- ja reguleeriv raamistik ning projektide rakendamise väljatöötamise hetkeseis, samuti asjaomaste IAEA tuumaenergiaalaste kaitsemeetmete aruannetes kindlaks tehtud probleemide arv ja tähtsus.

3.3 Määrusega soovitakse parandada kooskõla ELi poliitiliste eesmärkide ja muude kolmandate riikide arengumeetmete vahel, koostades selleks strateegiadokumendid ning seejärel mitmeaastased sihtprogrammid, mis algselt kestaksid neli, edaspidi aga kolm aastat.

3.4 Lisas määratakse kindlaks toetatud erimeetmed ja koostöökriteeriumid, sealhulgas prioriteedid, mille eelarve jaoks eraldatakse seitsme aasta jooksul 631 miljonit eurot.

4.1 Komitee rõhutab, et viimasel 20 aastal on tuumaohutusealase abi ja koostöö programmid arenenud. Praegune määruse ettepanek jätkab seda suundumust ning selles tõstetakse esile asjaolu, et peamine eesmärk on ohutus, mitte tuumaenergia edendamine (COM(2011) 841 final; lisa, „Kriteeriumid”, lõppsätted). Komitee mõistab, et programmi eesmärk ei ole õhutada tärkava majandusega riike tuumatehnoloogiat rakendama. Seetõttu tuleks täpsemalt ja üksikasjalikumalt kirjeldada kulude tasakaalu tuumaohutusalase koostöö rahastamisvahendi varasemate ja kavandatud programmide vahel. Eelkõige aitaks vähendada muretsemist see, kui selgitataks, et suurem osa programmi kuludest suunatakse tuumarajatiste saneerimisele ning vaid väga väike osa eraldatakse ohutusalastele nõustamisprogrammidele tärkava turumajandusega riikides.

4.2 Niiviisi tunnistatakse samuti võimalust, et programmi varasemates etappides ei ole domineeriv ohutuse kaalutlus alati olnud täiesti ilmne või ei ole seda selgitatud teatud operatiivmeetmete puhul, mis vältimatult aitavad kaasa ka tuumajaamade pikendatud ja ohutule juhtimisele. Tuumaenergia kasutamine on jätkuvalt küsimus, milles eurooplaste arvamus erineb kardinaalselt, ehkki kõrgeimate ohutusnormide poole püüdlemist toetatakse igakülgselt.

4.3 Komitee leiab, et piisavalt ei ole käsitletud küsimust, kas ELi osalemine tuumaohutusalase koostöö rahastamisvahendi kaudu pakub vaikivat toetust ja innustust algusjärgus tuumaprogrammile, seda eriti ebastabiilsetes tärkava majandusega riikides. Komitee mõistab, et konkreetse projekti rahastamine tuumaohutusalase koostöö rahastamisvahendi raames toimub üksnes rangete tingimuste täitmise korral, kuid avaldab samas toetust esialgsele tingimustevabale dialoogile ja arutelule tuumaenergia üle iga kolmanda riigiga.

4.4 ELi eesmärk peab olema mitte toetada tuumaenergia võimsuse arendamist kolmandas riigis, kui see põhjustaks uusi tuumariske või tuumaohtu, mis võib mõjutada rahvusvahelist julgeolekut. Punktis 1.6 on esitatud soovitus asjaomaste kriteeriumide kohta. Kõrgeima tuumaohutuse standardi rakendamine Euroopa Liidus lubaks ELil saavutada maailmas juhtpositsiooni tuumaenergia kõige ohutuma ja turvalisema tsiviilotstarbelise kasutamise vallas.

4.5 Tuumaohutusalase koostöö rahastamisvahendi panust tuleks pidada väärtuslikuks ja ELi huvidest lähtuvaks ka riikides, millel on piiratud tööstus-, teadus- ja uurimisbaas, milles kas juba on või on kavas käivitada ärilise suunaga tuumaenergia tootmise programm ning mis täidavad stabiilsusega seotud miinimumkriteeriume. Rahvusvahelise Aatomienergiaagentuuriga seoses on täiesti tõenäoline, et parimate tavade toetamine on tugevdanud tehnoloogiat ja reguleerivaid süsteeme kolmandates riikides, mille ressursid on piiratud. Siiski on raske saada selget ülevaadet sellest, kuidas saavad neist kasu praegused ja tulevased tuumaohutusalase koostöö rahastamisvahendi programmid.

4.6 Seepärast soovitab komitee komisjonil astuda täiendavaid samme, et selgitada ohutuse ülimat tähtsust tulevases tuumaohutusalase koostöö rahastamisvahendi programmis. Selleks võiks avaldada kättesaadavad juhtumiuuringud käimasoleva programmi kohta, täiustada esitlusi ja ristviiteid EuropeAidi veebilehel ning suurendada üldisemalt selle olulise programmi nähtavust. Selline lähenemine aitaks suurendada läbipaistvust ja edendada aruandluskohustust. Kuna määruse eesmärk on edendada kõrgetasemelist tuumaohutust, soovitame esitada selged viited sellistele kõrgetele standarditele, nt WENRA (Lääne-Euroopa tuumaohutust reguleerivate asutuste ühendus) uutele tuumajaamade ohutuseesmärkidele.

5.1 Tuleb märkida, et vastupidiselt muljele, mis võib jääda kavandatud määrusest, ei sisalda tuumaohutust käsitlevad Euroopa direktiivid tehnilisi ohutusnõudeid ning reguleerivast raamistikust tulenevad kohustused hõlmavad vaid mõnd üldist tuumaohutuse konventsiooniga kooskõlas olevat nõuet.

5.2 Ettepanekus väidetakse samuti, et ELis toimuvad laiaulatuslikud ohutushindamised. Siiski on käimasolevate nn stressitestide näol tegu vaid täiendava ohutushindamisega. Sellel puudub alus ohutusalaste kriteeriumide näol, mille abil võiks leida vastuse küsimusele „mis juhtub, kui ohutussüsteem ütleb üles”. Samuti tunnistatakse, et protsessile seab piirangud äärmiselt lühike ajakava. Neile puudustele vaatamata rajaneb ELi tuumaohutuse käsitluse tugevus kavatsusel teostada stressiteste esimese sammuna teel ohutuskultuuri arendamise ja parandamise ning kõrgetasemelise tuumaohutuse elluviimise suunas. Euroopa tuumaelektrijaamade käimasolevate stressitestide vahekokkuvõtted näitavad, et on vaja täiendavaid muutusi, parandusi ja õiguslikku reguleerimist. Need tuleks võimalikult kiiresti kaasata tuumaohutusalase koostöö rahastamisvahendi programmi raames toimuvasse rakendamis- ja nõustamistegevusse.

5.3 Tuleb tõdeda, et ELi institutsioonidel on väga piiratud teadmised tuumaenergia alal ning tuumaohutusalase koostöö rahastamisvahendi programmi projekte teostavad enamasti liikmesriikide organisatsioonid. Komisjon võib pakkuda väärtuslikku kriitilist analüüsi ja mõtteid Euroopa standardite ja tavade mitmekesisuse kohta, kuid ta peaks püüdma ka parandada oma sisemist suutlikkust ja sõltumatuid eksperditeadmisi.

5.4 Ettepanekus tuumaohutusalase koostöö rahastamisvahendi kohta väidetakse, et vahendi eesmärk on kõrvaldada tuumariskid, kuid samas tuleb märkida, et – nagu igasuguse keeruka tööstusprotsessi puhul – ei saa riskide kõrvaldamist tehniliselt garanteerida, eriti puudutab see tuumakatastroofi ärahoidmist. Tuleks selgitada, et eesmärk on ära hoida õnnetusi ja avariisid parimatele teadaolevatele standarditele tuginedes. Samuti tuleks märkida, et kõrgetasemelist ohutuskultuuri ei edenda veendumus, et risk on kõrvaldatud igast protsessist.

5.5 Komisjon teeb ettepaneku kasutada integreeritud järelevalvetalituse kontrolli ning käitamisohutuse hindamise töörühma (OSART) näitajatena, kuid mõlema roll on piiratud, kuna need ei ole mõeldud järelevalve teostamiseks. Näiteks ei pakkunud nad mingit kaitset Fukushima avarii eest. Lisaks ei seondu kummagi missioon tuumaelektrijaamade olukorraga tuumaohutuse seisukohast. Tuumaelektrijaamade rahvusvaheline kontroll on jätkuvalt keeruline ja vaidlusi tekitav küsimus.

5.6 Tuumaohutusalase koostöö rahastamisvahendi programmid peaksid võimalusel soodustama kohustuslike meetmete võtmist seaduse kujul igas tuumariigis, jõustades niiviisi Rahvusvahelise Aatomienergiaagentuuri lepinguid, konventsioone ja kokkuleppeid.

5.7 Määruse seletuskirjas märgitakse, et ELi välistegevuse üle üldsusega konsulteerides toetas ülekaalukas hulk vastanutest tulevastes rahastamisvahendites ning projektide/kavade rakendamisel suurema tähelepanu pööramist järelevalve- ja hindamissüsteemidele. Komitee tunnistab, et ehkki arengu ja koostöö peadirektoraat EuropeAid on äsja loodud, on tal selles valdkonnas laialdasi kogemusi ja teadmisi, mida ta kahtlemata ka täies ulatuses kasutab.

5.8 Kuid tuleb siiski märkida, et soovituslike toetusmeetmete saajate hulgast puuduvad abisaavate või nendega külgnevate riikide sõltumatud kodanikuühiskonna organisatsioonid, kes soovivad konkreetsete tegevuste kaudu parandada tuumaohutuskultuuriga seotud vastutust ja läbipaistvust. See on lubatud stabiliseerimise rahastamisvahendi, samuti demokraatia ja inimõiguste Euroopa rahastamisvahendi raames, kuid komitee soovitab tungivalt, et tuumaohutusalase koostöö rahastamisvahendi programm sisaldaks sellist toetust lubatud meetmete osas.

5.9 Komitee võtab teadmiseks paindlikkuse, mis saavutatakse toetatavate meetmete ja koostöökriteeriumide koondamisega lisasse, mida ennast võidakse muuta kooskõlas ühises rakendusmääruses sätestatud kontrollimenetlusega. Siiski vajab kaalumist, kas rahvusvahelise tuumaohutuse ja -julgeolekuga seotud põhimõttelised küsimused ei peaks sisalduma määruse põhiosas.

5.10 Koostöökriteeriumid on koostatud suhteliselt vabalt. Komitee suhtub sellesse toetavalt kõigi riikide puhul, kus on töötavad tuumaelektrijaamad. Samuti võiks olla asjakohane kaasata esialgses ettevalmistavas etapis väga lai ring kolmandaid riike. Täiendavate piiravate kriteeriumide rakendamine riikidele, mis võiksid kuuluda tuumaohutusalase koostöö rahastamisvahendi toetuse saajate hulka, ei ole parim lahendus Euroopa avalikkuse ohutust silmas pidades. Komitee usub, et juurdepääsu ELi abile, teadmistele, analüüsile ja nõuannetele saab ja tuleb kasutada neis riikides, kes on otsustanud astuda esimese sammu tuumaenergia tootmise suunas ja kelle tugevuseks on aktiivne, sõltumatu ja organiseeritud kodanikuühiskond. Enim tähelepanu tuleks siiski pöörata pikaajalise poliitilise stabiilsuse küsimusele ja võimele tagada tsiviiljulgeolek partnerriikides.

5.11 Seepärast soovitab komitee määratleda tuumaohutusalase koostöö rahastamisvahendi raames abi andmise miinimumtingimused. Samuti peaks EL ja need vähesed riigid, kes suudavad asjaomast nõu anda, töötama välja rahvusvahelise konventsiooni tuumaohutusalast nõustamist reguleerivate tingimuste kohta (töörühmas G8 tuumaohutuse ja –julgeoleku teemal toimunud arutelud ning sarnased väitlused IAEAs ja Euroopa Liidus võiksid olla nende poliitikameetmete lähtepunktiks).

Brüssel, 23. mai 2012.

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee president

Staffan NILSSON