Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee arvamus teemal „Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile ja nõukogule turvaskannerite kasutamise kohta ELi lennujaamades”

KOM(2010) 311 lõplik

2011/C 107/10

Raportöör: Bernardo HERNÁNDEZ BATALLER

15. juunil 2010 otsustas Euroopa Komisjon vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklile 304 konsulteerida Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteega järgmises küsimuses:

„Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile ja nõukogule turvaskannerite kasutamise kohta ELi lennujaamades”

KOM (2010) 311 lõplik.

Asjaomase töö ettevalmistamise eest vastutav transpordi, energeetika, infrastruktuuri ja infoühiskonna sektsioon võttis arvamuse vastu 2. veebruaril 2011.

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee võttis täiskogu 469. istungjärgul 16.–17. veebruaril 2011 (16. veebruari istungil) vastu järgmise arvamuse. Poolt hääletas 104, vastu hääletas 1, erapooletuks jäi 5.

1.   Järeldused

1.1   Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee (edaspidi komitee) arvates on vajalik, et lennundusjulgestus oleks kaitstud õiguslik hüve, kuid leiab, et komisjon peaks võtma selles küsimuses terviklikuma lähenemisviisi, milles on põhielementideks ka „luureandmete jagamine ja inimtegurite analüüs”, mitte ainult tehnoloogia kasutamine, mis tekitab tõsiseid kahtlusi ja riske, mida ei ole seni veel hajutatud.

1.2   Seda tüüpi skanneri kasutamine võib kahjustada eelkõige põhiõiguste kaitset inimväärikuse, eraelu puutumatuse kaitse ja andmekaitse osas kujutiste lubamatu salvestamise, printimise, edastamise või säilitamise tõttu, mida võidakse hiljem levitada. Komitee on seisukohal, et ülejäänud tingimustes peaks reisijal olema õigus valida, kas ta laseb ennast seda tüüpi kontrollis läbi vaadata või mitte (opt out), ja hoolimata tema valikust peaks tal säilima õigus lennata. Igal juhul tuleb kehtestada kindlad õiguslikud tagatised, et selle valikuvõimaluse kasuks otsustavad inimesed ei pea taluma teisi ebameeldivusi, nagu pikad ootejärjekorrad kontrolli läbimiseks või üksikasjalikud läbiotsimised.

1.3   Seoses tervisekaitsega palub komitee komisjonil esitada veenvad uuringud selle kohta, kuidas võivad need seadmed mõjutada reisijate ja oma töös nende seadmetega tihti kokkupuutuva personali tervist, sest kahtluse korral tuleks kasutada pigem teist tüüpi seadmeid.

1.4   Komitee tuletab komisjonile meelde, et teatises ei nimetata tõhusat õiguskaitsevahendit, mis peab olema tagatud kõige nõrgemale poolele, nimelt lennuliine ja lennujaamu kasutavatele reisijatele, sest ilma piisavate menetluslike tagatisteta ei saa tagada individuaalseid õigusi.

1.5   Komitee arvates tuleks tõsiselt kaaluda alternatiive turvaskannerite või kehaskannerite kasutamisele. Üks võimalus on võtta kasutusele ohuallikate skemaatilise lokaliseerimise ja tuvastamise tehnilised süsteemid, mida on võimalik täiendada käsitsi järelkontrolliga.

2.   Teatise sissejuhatus ja sisu

2.1   Komisjon käsitleb oma teatises turvaskannerite teemat, lähtudes nende kasvavast ja riiklikul tasandil reguleeritud kasutusest Euroopa Liidu lennujaamades.

2.2   Komisjoni arvates võivad ainult ühised Euroopa lennundusjulgestuse õigusnormid olla õigusraamistik, millega saab tagada ühtlustatud lähenemisviisi turvaskannerite kasutamisele lennujaamades.

2.3   Komisjon leiab, et lennundusjulgestust ähvardavad tänapäeval uut tüüpi ohud, millele tavapäraselt lennujaamades kasutatavad uued julgestustehnoloogiad ei võimalda piisavat ja tõhusat vastust anda. Järelikult on mõned liikmesriigid hakanud oma lennujaamades katsetama ja paigaldama turvaskannereid. Sellest tulenevalt kohaldatakse Euroopa Liidus praegu eri eeskirju.

2.3.1   „Turvaskanner” on üldmõiste, mis tähistab tehnoloogiat, millega saab tuvastada riiete all kantavaid esemeid. Inimnahast erinevate esemete tuvastamiseks kasutatakse mitut eri lainepikkuse ja energiakiirguse järgi eristatavat kiirgusvormi.

2.4   Liikmesriigid võivad kooskõlas ELi õigusega turvaskannerid lennujaamades kasutusele võtta, i) kui nad kasutavad õigust kohaldada kehtivatest ELi nõuetest rangemaid julgestusmeetmeid, või ii) ajutiselt, maksimaalselt 30 kuu jooksul, kui nad kasutavad õigust teha uue tehnilise menetluse või meetodi katsetusi.

2.5   Tervisekaitse ja eriti ioniseeriva kiirguse kasutamise küsimusi reguleerivad Euratomi asutamislepingu alusel vastu võetud Euroopa õigusaktid, milles sätestatakse minimaalsed lubatud (ühekordsed ja aastased) kiirgusdoosid. Õigusaktides sätestatakse, et inimeste kiirgusega kokkupuuteks peavad olema seaduslikud põhjendused ning et tuleb võtta kaitsemeetmed, mis tagaksid, et kokkupuude kiirgusega oleks võimalikult vähene.

2.6   Komisjon märgib, et nii Euroopa kui ka rahvusvaheliste eeskirjade peamine põhimõte on, et ohtlikke esemeid, näiteks relvi, nuge või lõhkeaineid (nn keelatud esemed) ei tohi õhusõidukisse viia.

2.6.1   Ühise reguleeriva raamistikuga nähakse ette mõnedes liikmesriikides juba kasutusel olev „ühekordne julgestuskontroll”, mida ei ole küll täielikult välja arendatud, aga mis on tulevikus tähtsaim hõlbustav meede nii lennundussektori kui ka reisijate jaoks.

2.7   ELi praeguse lennundusjulgestusalase õigusraamistiku kohaselt on liikmesriikidel ja/või lennujaamadel võimalik valida läbivaatuse ja kontrollimeetodite loetelust need meetodid, mis aitavad neil tulemuslikult ja tõhusalt täita lennundusjulgestuse ülesandeid.

2.7.1   Komisjon märgib, et kehtivad õigusaktid ei luba lennujaamadel ühtki tunnustatud läbivaatusmeetodit ega -tehnoloogiat süstemaatiliselt turvaskanneritega asendada. Turvaskannerid saab lisada lubatud lennundusjulgestusmeetodite hulka vaid komisjoni otsusega, mis on tehtud komiteemenetluse korras ja mida toetavad liikmesriigid ja Euroopa Parlament.

3.   Märkused

3.1   Komitee väljendab tõsiseid ja märkimisväärseid kahtlusi komisjoni teatise suhtes. Põhimõtteliselt on ta selle vastu, et tulevikus võidaks vastu võtta ja rakendada määrust, mis võib kaasa tuua suure koormuse eraõiguslikele isikutele, mis mõjutab nende põhiõiguste kasutamist. Kuid arvestades, et tegemist on väga kiiresti areneva tehnoloogiaga ja tingimusel, et süsteem on usaldusväärne, ei mõjuta inimõigusi ega sea ohtu inimtervist, võib komitee toetada sellist julgestuskontrollseadet, mille puhul kasutatakse vähem pealetükkivat tehnoloogiat.

3.1.1   Konkreetsemalt toob komitee välja vähemalt need teatise aspektid, milles esineb tõsiseid õiguslünki.

3.1.2   Kõigepealt väljendab komitee kahtlusi selle suhtes, kas kõnealuse õigusakti põhieesmärk (kõikides ELi lennujaamades turvaskannerite üldine kasutuselevõtt) on lennundusjulgestuses maksimaalse taseme saavutamiseks asjakohane. Isegi kui skannerite kasutuselevõtt on komisjoni sõnul vabatahtlik, ei oleks reisijatel valikut, kas nad lasevad ennast kontrollida või mitte. Enne nii ulatusliku meetme kasutuselevõtmist, tuleks teha nn proportsionaalsuse test, kus võrreldakse selle vastuvõtmise vajadust teiste teguritega, nt selliste turvaskannerite kasutuselevõtu kulud. Praegu on nende süsteemide kasutuselevõtmine kõikides ELi lennujaamades riikide jaoks liiga kulukas (põhiseadme ostmiskulu, millele lisandub täiendav tarkvara), arvestades tõsiseid kahtlusi seoses nende usaldusväärsuse ja mõjuga inimeste tervisele ning põhiõigustele. Komitee leiab, et nii kiiresti arenevat turgu arvestades oleks loogilisem oodata täiuslikumaid tehnoloogiaid, mis oleksid vähem pealetükkivad ja täidaksid paremini soovitavat eesmärki: lennundusjulgestus. Komitee arvates tuleks tõsiselt kaaluda alternatiive turvaskannerite või kehaskannerite kasutamisele. Üks võimalus on võtta kasutusele ohuallikate skemaatilise lokaliseerimise ja tuvastamise tehnilised süsteemid, mida on võimalik täiendada käsitsi järelkontrolliga.

3.1.3   Teiseks väljendab komitee kahtlusi tulevasest määrusest tuleneva põhiõiguste range piiramise suhtes. Kahetsusväärselt säilitasid julgestustöötajad ühes Florida kohtus, kus kasutatakse millimeeterlainel põhinevat süsteemi, 35 000 kujutist, mida levitati internetis, rikkudes nii tuhandete inimeste põhiõigusi.

3.1.4   Lõpuks võib pidada küsitavaks komisjoni õigusakti valikut, nagu ka vastuvõtmise menetlust.

3.2   Kokkuvõttes näib Euroopa Liidu Kohtu ja Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikas laialdaselt kehtestatud kriteeriumide seisukohast, et komisjoni teatis ei vasta täielikult kolmele kriteeriumile – vajalikkus, proportsionaalsus ja õiguspärasus –, mis peavad olema täidetud kõikide õigusliidu (või -riigi) avalike võimuorganite poolt vastuvõetavate meetmete puhul, selleks et need ei vähendaks ega piiraks inimeste õiguste ja vabaduste teostamist.

3.2.1   Esimese nimetatud aspekti suhtes väljendatakse tõsiseid reservatsioone ebakindla seose suhtes kavandatud meetme (turvaskannerite kasutuselevõtmine) ja lennundusjulgestuse kõrgemate standardite saavutamise vahel.

3.2.2   Komisjon ise tunnistab oma teatises viimastel aastatel lennundusjulgestust ähvardanud mitmete intsidentide tagajärjel uute meetodite ja tehnoloogiate kasutuselevõtu mõju hindamisel sõnaselgelt, et see „osutub üha vähem tõhusaks” ja palub vastupidi „terviklikumat lähenemisviisi, mille tulevased põhielemendid on tõhusam luureandmete jagamine ja inimtegurite analüüs”.

3.2.3   See vaatenurk ühtib, ja mitte juhuslikult, Euroopa andmekaitseinspektori seisukohaga, kes koostas Euroopa Komisjoni taotlusel vaidlusaluse määruse kohta ad hoc raporti ja on pooldanud seda lähenemisviisi kõikides oma arvamustes Euroopa julgeolekumeetmete rakendamise kohta terrorismiohtude vastu.

3.2.4   Lennundusjulgeoleku küsimuses diskrimineerimist välistava euroopaliku lähenemisviisi vajalikkuse ja „ühekordse julgestuskontrolli” lõpliku kasutusele võtmise vahel tuleb leida tasakaal, mis peab olema kooskõlas põhiõigustega, eelkõige selles osas, mis puudutab nõustumist läbida vabatahtlikult sellise tehnoloogia abil teostatud kontroll.

3.2.5   Direktiivi 95/46/EÜ artikliga 29 asutatud töörühma seisukoht on veel kindlam. Töörühm kinnitab oma 11. veebruaril 2009. aastal toimunud konsultatsiooni raames, et need skannerid ei ole alternatiiviks teistele meetoditele, mida juba kasutatakse lennundusjulgestusohtude tuvastamiseks, ja jõuab järeldusele, et tänaseni ei ole ühtegi tegurit, mis tõestaks, et praegused kontrollseadmed on lennujaamades vaja asendada kõnealuste skanneritega.

3.3   Peale selle väljendab komitee tõsist muret seoses suure mõjuga, mida võib teatisest tuleneva ettepaneku rakendamine põhiõiguste teostamisele avaldada.

3.3.1   Asjaomaste põhiõigustega on vastuolus ka skannerite eeliste põhjendamiseks tehtud põhjalik analüüs skannerite lennujaamadesse paigaldamise maksumuse hindamiseks.

3.3.2   Siinkohal on tegemist vabaduse ja turvalisuse vahel õige tasakaalu leidmisega, mis nõuab mitmel põhjusel õigusakti üksikasjalikku tõlgendamist.

3.3.3   Kõigepealt kuuluvad kõige enam puudutatud õigused ja vabadused peaaegu kõik sellesse tuumikusse, mida Euroopa Inimõiguste Kohus peab Euroopa inimõiguste konventsiooniga loodud puutumatuks avaliku korra tuumaks.

3.3.4   Järelikult peab nende õiguste piiramine olema erandlik, kui puuduvad muud õiguslikult väiksemate piirangutega alternatiivid, ning selle suhtes tuleb kohaldada riikideülest kontrolli kooskõlas kõrgetasemelise demokraatliku ühiskonna tavadega. Igal juhul peab komisjon tulevases määruses ette nägema liht- ja eesõigusmenetlused või lähtuma liikmesriikides juba kehtivatest menetlustest põhiõiguste võimalike rikkumiste heastamiseks.

3.3.5   Peale selle, nagu märgib kohtujurist E. Sharpston oma ettepanekus kohtuasjas C-345/06 (Heinrich), samuti seoses Euroopa Komisjoni lennundusjulgestusalase õigusakti vastuvõtmisega, ei ole ELis asjakohane esitada argumente selleks, et õigustada põhiõiguste tagatiste peatamist või piiramist avalikku julgeolekut ähvardavate ohtude ennetamiseks, mis võivad olla eriti suured keerulistel aegadel või raskete asjaolude korral.

3.4   Komitee muretseb eelkõige reisijate ja oma töös nende kontrolliseadmetega tihti kokkupuutuva personali tervise pärast. Seoses sellega nõuab komitee, et korduvalt kasutatavaid keerukaid seadmeid käsitseks vastava kvalifikatsiooniga personal. Seejuures on väga olulised head tasustamis- ja töötingimused. Kvalifitseeritud personali abil oleks võimalik vähendada turvaväravate läbimisega seotud korduvaid ja tervist kahjustavaid kontrolle.

3.5   Komitee loodab, et komisjoni ettepanekus kehtestatakse nõuetekohaselt kontrollitud, veenvate, usaldusväärsete ja rahuldavate teadusuuringute ja -arvamuste ning võimaliku kahjustava mõjuga võimalikult väiksema kokkupuute põhimõtte alusel reisijatele nende tervise kõrgetasemeline kaitse. Ühtlasi tuleb ette näha erieeskirjad tundlike või kaitsetumate reisijate jaoks, nagu rasedad, lapsed, puuetega inimesed või inimesed, kes põevad haigusi, mille tõttu on seda tüüpi kontroll ebasoovitav.

3.6   Lõpuks ei ole ühtegi veenvat tõendit, mis kinnitaks, et skannerite kasutamine ei kahjusta inimeste tervist, ja selles valdkonnas ei ole vastu võetud ühtegi heade tavade juhendit – juhuks, kui skannerite kasutamine muutub üldiseks – vastavalt isikuandmete kaitse õiguse nõuetele. Selles aspektis peab komisjon koostatud protokollide sisu põhjalikumaks muutma, et lisada sellesse asjakohased vastused mureküsimustele põhiõiguste austamise kohta ja teha need õigused asjakohaselt reisijatele üldteatavaks – eelkõige asjaolu, et skannerite kasutamine on rangelt vabatahtlik ega ole mingil juhul kohustuslik.

3.6.1   Igal juhul tuleb pakkuda valikut skannereid kasutavat kontrolli mitte läbida ja kehtestada kindlad õiguslikud tagatised, et selle valikuvõimaluse kasuks otsustavad inimesed ei pea taluma teisi ebameeldivusi, nagu pikad ootejärjekorrad kontrolli läbimiseks või üksikasjalikud läbiotsimised. Need kaks sätet komisjoni teatises puuduvad.

3.7   Veel üks teataval määral nõutust tekitav aspekt on komisjoni ettepaneku mõistete käsitlusviis ja temaatiline esitus.

3.7.1   Komisjon kasutab ex novo sõna „turvaskannerid”, mis asendab sõna „kehaskannerid”, mida kasutati varem selleteemalisel avalikul arutelul, mille komisjon korraldas Euroopa Parlamendi 23. oktoobri 2008. aasta resolutsioonis esitatud taotlusel.

3.7.2   Mõiste muutmine on üks viis, kuidas muuta teatis poliitiliselt atraktiivsemaks, et see võetaks vastu, nagu näitab komisjoni seisukohavõtt nende seadmete lennundusjulgestusmeetmete raames ELi liikmesriikide lennujaamades kasutuselevõtu poolt.

3.7.3   Nii näiteks kinnitab komisjon teatise punktis 34, et skannerid võiksid täielikult asendada teised lennundusjulgestuses kasutatavad tehnikad.

3.7.4   Samuti märgib komisjon teatise punktis 45, et praegu kättesaadavaid tehnoloogiaid arvestades „on … selge”, et need seadmed suudavad „ohtude avastamise tõenäosuse maksimumini viia” ja võimaldavad „ennetamise võimalusi märkimisväärselt suurendada”.

3.7.5   Komisjon kordab punktis 82, et turvaskannerite üldine kasutuselevõtt võib pakkuda „suuremat paindlikkust ja parandada lennundusjulgestust eelkõige suurtes lennujaamades”.

3.7.6   Arvestades mitmesugust ebakindlust seoses nende seadmete kasutamisega ja nende vaieldamatut mõju inimeste avalikele õigustele ja vabadustele, oleks asjakohasem esitada mitmekülgne õigusakti tekst, mis kirjeldab küsimust ja võimalikke alternatiive objektiivsemalt.

3.7.7   Need üksikasjad, mida komisjon on teatises kasutanud normitehnika puhul, mõjutavad viimast eespool nimetatud aspektidest, mis puudutab nii õigusakti liigi valikut (määrus) kui ka selle vastuvõtmiseks valitud menetluse (komiteemenetlus) asjakohasust.

3.8   Kokkuvõttes tekitab teatis tõsiseid kahtlusi mitte selle seaduslikkuse, vaid õiguspärasuse suhtes.

3.8.1   Komisjon võib mõistagi selles valdkonnas tegutseda talle Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EÜ) nr 300/2008 artikli 4 lõikega 2 omistatud pädevuse alusel.

3.8.2   Sellegipoolest peaks komisjon olema väga ettevaatlik nii suuri vaidlusi tekitava ettepaneku koostamisel, eriti hiljutiste kogemuste seisukohast, mille tagajärjel oli ta pärast õiguslikku vaidlustamist kohustatud oma õigusakte selles valdkonnas muutma.

3.8.3   Nendel asjaoludel näib asjakohasem valida kõikidele liikmesriikidele suunatud otsus või koguni soovitus eesmärgiga jätta pädevatele asutustele võimalikult suur tegutsemisruum ja anda rohkem aega skannerite (vabatahtlikkuse alusel) katsetamiseks.

3.8.4   Tuleks samuti rõhutada, et ehkki komiteemenetlus, mida komisjon järgib tulevase õigusakti ettepaneku vastuvõtmiseks, on õiguslikult kehtiv, on see nii spetsiifilise õigusakti väljatöötamiseks liiga piiratud ja ebaselge.

3.8.5   See on seda olulisem, et Lissaboni leping sätestab uues ELi toimimise lepingu artiklis 290 komisjonile nõukogu ja Euroopa Parlamendi poolt volitatud õiguste kasutamise uue mehhanismi alused, mis annab nõukogule ja parlamendile õiguse delegeerimine ilma põhjendamata tagasi võtta (artikli 290 lõike 2 punkt a). Sellega seoses peaks komisjon kaaluma, kas määruse ettepaneku jõustumisest tuleneva märkimisväärse mõju jaoks kodanike õigustele ei oleks vaja laiemat institutsioonilist raamistikku, mis oleks avatud avalikule arutelule kõikide pooltega ja ideoloogilisele konkurentsile erakondadega, nagu seda eeldab parlamentaarne esindusdemokraatia, milles peab Euroopa Parlamendil arutelus põhiõiguste üle olema juhtroll, mis ei ole mõistagi kooskõlas komiteemenetlusega.