17.2.2012   

ET

Euroopa Liidu Teataja

C 47/1

1.

Euroopa Regionaalarengu Fondi (ERF), Euroopa Sotsiaalfondi (ESF), Ühtekuuluvusfondi, Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondi (EAFRD) ja Euroopa Merendus- ja Kalandusfondi (EMKF) (edaspidi „ÜSRi (13) fondid”) poliitikaeesmärgid täiendavad üksteist ning fonde haldavad ühiselt liikmesriigid ja komisjon. ÜSRi fondid võivad moodustada 45 % kogukulutustest perioodil 2014–2020, mille põhiteemaks on Euroopa 2020. aasta strateegia (14). ELi eelarve panus Euroopa 2020. aasta strateegia eesmärkide saavutamiseks sõltub seega suures osas ÜSRi ressursside säästlikust, tõhusast ja mõjusast kasutamisest. See mõjutab ka ELi meetmete usaldusväärsust ja õiguspärasust.

2.

Kontrollikoja arvamuses järgitakse nii palju kui võimalik komisjoni seletuskirja üldmäärust käsitleva osa ülesehitust. Arvamus koosneb kahest osast, esimene käsitleb üldiseid tähelepanekuid ning teine sisaldab üldmääruse ettepaneku üksikasjalikku analüüsi.

3.

Komisjoni üldmääruse ettepaneku eesmärk on kehtestada ühised põhieeskirjad, mis on suunatud tulemustele keskendumisele poliitika elluviimise lihtsustamise ja enamate tingimuste seadmise kaudu. Ettepanek käsitleb ka liikmesriikide suutlikkust kasutada ära ELilt saadavat suurt toetust ning vajadust parandada nende haldus- ja institutsioonilist suutlikkust. Kavandatav riiklike eraldiste piiristusmäär on oluline poliitikamuudatus, mille mõju komisjon peab hindama.

4.

Üldiselt säilitab ettepanek eelmistel programmitöö perioodidel kehtestatud raamistiku, kuigi liikmesriikide kohustustele pannakse veelgi enam rõhku, eelkõige seoses süsteemide ülesehituse ja finantsjuhtimisega. Komisjoni ja liikmesriikide vastavad ülesanded ja vastutus on ühtekuuluvuse rahastamisvahendite kavandamisel endiselt põhiteema. Liidu jaoks on jätkuvalt probleemiks saada häid kvalitatiivseid tulemusi kavadest, mille puhul vahendite jaotus on liikmesriikide vahel eelnevalt kindlaks määratud, ning kaudne eesmärk on vahendite kasutamise suutlikkus. Komisjonipoolne mõjus järelevalve ja vahendite kasutamise üle aruandmise kohustus toetab liikmesriikide suutlikkust neid vahendeid edukalt kasutada.

5.

Ühtekuuluvuse valdkonna kulutuste haldamise kord on keeruline. On kuus eeskirjade tasandit (ühissätted, üldsätted, fondispetsiifilised sätted, delegeeritud õigusaktid, rakendusaktid, komisjoni suunised). Mõnel juhul on lisatasandiks veel liikmesriigi õigusaktid. Kontrollikoda märgib ära positiivsed jõupingutused toetusesaajate halduskoormuse vähendamiseks (näiteks kasutades rohkem kindlasummalisi makseid ja standardseid kulusid). Sellegipoolest on ELi ja riigi haldusasutuste koormus suur ja võib veelgi suureneda.

6.

Vaatamata väidetavale tulemustele keskendumisele on kava ikkagi sisendipõhine, olles seega suunatud pigem vastavusele kui tulemuslikkusele. Viimase eesmärgi jaoks on vaja luua tulemusreserv (mille edukus sõltub suutlikkusest töötada välja sobivad näitajad) ja ühised tegevuskavad, mille puhul on väljamaksete aluseks konkreetsed eesmärgid, tulemusnäitajad ja väljundid (eeldades, et praegust sisendipõhist haldusstruktuuri ei ole enam vaja). Eeltingimuste kehtestamine peaks võimaldama tegeleda varem täheldatud ELi poliitikate vahelise koordineerimise puudumise küsimusega.

7.

Kontrollikoda märgib ka ära ühissätete (mida kohaldatakse kõikide ÜSRi fondide puhul) ja üldsätete (mida kohaldatakse ainult mõne fondi puhul, nagu ERF, ESF ja Ühtekuuluvusfond) eristamise. Seetõttu on õiguslik raamistik ebaühtlane ning tekib küsimus, kas ei oleks õigem jätta üldmäärusesse vaid need sätted, mis on kohaldatavad kõigile viiele fondile (ühissätted), ning lisada teised sätted (üldsätted) fondispetsiifilistesse määrustesse.

8.

Kontrollikoda toob välja ka asjaolu, et õigusaktidest tulenevate mitmete nõuete kehtestamine lükatakse Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklite 290 ja 291 alusel delegeeritud õigusaktide ja rakendusaktide kaudu hilisemaks. Eelnev asjakohane konsulteerimine kõikide asjaomaste sidusrühmadega on seega peamine, mis aitab tagada aktide vastavuse üldmääruses sätestatud eesmärkidega. Kontrollikoda märgib eelkõige, et küsimused, mis on hõlmatud delegeeritud õigusaktidega (mõeldud ELi õigusaktide vähem oluliste osade jaoks), käsitlevad tegelikkuses tulevase ühtekuuluvuskava põhielemente (15). Seoses komisjonile rakendusvolituste andmisega (16) märgib kontrollikoda, et mitmel juhul ei ole täpsustatud selliste aktide määruses (EÜ) nr 182/2011 sätestatud vastuvõtmise menetlust (kontrollimis- või nõuandemenetlus). Seetõttu on komisjoni ja liikmesriikide vastavad ülesanded määratlemata (näiteks seoses maksete peatamise ja finantskorrektsioonidega, vt üldmääruse artikli 134 lõige 2 ja artikli 137 lõige 5).

9.

Kontrollikoda rõhutab asjaolu, et kuluprogrammid, mis ei anna Euroopa lisandväärtust, on juba olemuselt tõenäoliselt ebatõhus ja ebamõjus viis ELi maksumaksjate raha kasutamiseks (17). Euroopa lisandväärtuse mõiste tuleks lülitada asjakohasesse poliitilisse avaldusse või ELi õigusakti, mida ELi poliitilised otsustajad saaksid kasutada suunisena kulutuste prioriteetide määratlemisel (18). Seadusandjatel on soodne võimalus seda teha õigusliku raamistiku koostamisel ajavahemiku 2014–2020 jaoks.

10.

ELi kulutuste lisandväärtuse oluliseks eelduseks on see, et kulutused peavad pakkuma ELile ja tema kodanikele sellist selget ja nähtavat kasu, mida ei ole võimalik saada vaid riiklikul ja piirkondlikul tasandil tehtud kulutustega (19). Seetõttu soovitas kontrollikoda kuluprogrammid aktsepteeritavatest väljunditest lähtuvalt ümber kujundada, nii et need põhineksid konkreetsete eesmärkide kogumil ning väljamaksed oleksid seotud tulemuste saavutamisega (20). Komisjon toetas seda seisukohta oma finantsmääruse muutmise ettepanekus (21) ning märgib üldmääruse ettepaneku seletuskirjas, et järgmise programmide rühma puhul keskendutakse eelkõige tulemustele (22). Tegelikkuses ei vasta kavandatav tulevane ühtekuuluvuskava (ega ka finantsmääruse muutmise ettepanek (23)) sellele pürgimusele ning on endiselt täiesti sisendipõhine. Väidetav muutus tulemustele orienteeritud kava suunas piirdub tulemusreservi ja ühiste tegevuskavade kasutuselevõtmisega.

11.

Kontrollikoda pani ette, et kulutuste mõistlik koondamine toetab tõenäoliselt prima facie lisandväärtuse eesmärki, (24) et saavutada kriitiline mass ning muuta tõenäolisemaks ELi sekkumiste tuntav mõju.

12.

Ettepanekus (üldmääruse ettepaneku artikkel 9) esitatakse 11 temaatilist eesmärki, mis tulenevad Euroopa 2020. aasta strateegiast. Koos esindavad need mitmeid eri meetmeid, mille toetamiseks ÜSRi fondid võivad raha eraldada. ERFi sekkumised peaksid nende eesmärkide seast keskenduma kolmele, (25) seda eriti arenenumates ja üleminekupiirkondades. ESFile esitatakse neli temaatilist eesmärki (26). Nende temaatiliste eesmärkide raames on ESFil neli investeerimisprioriteeti (ESFi määruse ettepaneku artikli 4 lõige 3). ERF võib aga sekkuda kõigi 32 investeerimisprioriteedi puhul (ERFi määruse ettepaneku artikkel 5). See võimaldaks rahastada peaaegu igat liiki projekte (27). Mitmete temaatiliste eesmärkide puhul ei peeta kontsentreerumist vajalikuks (28) ning selle tulemusena on veelgi keerulisem saavutada nende prioriteetide jaoks vajalikku kriitilist massi.

13.

ERFi, ESFi ja Ühtekuuluvusfondi puhul määratakse iga prioriteetse suuna jaoks maksimaalne toetussumma, EARDFi ja EMKFi puhul määratakse maksimumsumma aga iga meetme tasandil. Seda erinevust ei põhjendata. Praegu eraldatakse EARDFi programmide toetussummad prioriteetsete telgede kaupa, mistõttu on võimalik kinnitada (ja suunata) eelarved eesmärkide, mitte meetme kaupa.

14.

Ühise strateegilise raamistiku säte (määruse ettepaneku artikkel 11) on mõeldud ELi eesmärkide ja sihtide ÜSRi tegevuse kaudu elluviimiseks. Ühine strateegiline raamistik peaks määrama kindlaks ka koordineerimismehhanismid Ühtekuuluvusfondi ja teiste ELi poliitikate ja vahendite vahel (nagu Euroopa Investeerimispanga rahastamisvahendid, teadusuuringute raamprogrammid, Euroopa Ühendamise Rahastu ja üleeuroopaline võrk, konkurentsivõime ja uuendustegevuse raamprogramm). Teadusuuringutele ja uuendustegevusele ÜSRi fondidest määratud olulist osa silmas pidades on koordineerimine selles valdkonnas eriti tähtis. Kavandatud koordineerimine võimaldaks ELi eri rahastamisallikaid arvesse võttes määrata rakenduskavadele fondidepoolse kaasrahastamismäära, mis suurendaks seeläbi potentsiaalselt liidu vahendite mitmekordistavat mõju.

15.

Edendamaks tulemustele suunatud kulutusi, näeb üldmääruse ettepaneku artikkel 14 ette kokkulepitud tingimuste ja sihtide kehtestamise. Selleks kavandab ettepanek võtta kasutusele partnerluslepingu, mis on lisatasand võrreldes praeguse programmitöö perioodiga. Tuleb aga kaaluda, kas see lisasäte on vajalik või kas tingimused ja sihid oleks võimalik seada programmide endi raames, tuginedes praegusel programmitöö perioodil kehtivate rakenduskavade raames sõlmitud kaudsetele lepingutele ELi ja riigi ametiasutuste vahel.

16.

Komisjon teeb ettepaneku (üldmääruse ettepaneku artikkel 17 ja IV lisa) määratleda iga fondi jaoks teatud arv eeltingimusi. See on peamine muudatus, mis võib tõhustada ELi sekkumisloogikat, lihtsustades ÜSRi fondide rahastamise vajalikku integreerimist teiste ELi poliitikatega ning seeläbi investeeringute mõjusust lõppkokkuvõttes positiivselt mõjutades. Kontrollikoja audititest selgub tõepoolest, (29) et projektide rahastamine ilma seejuures ELi poliitika üldisemaid nõudeid (näiteks keskkonna- ja veekeskkonna kaitsmist) arvestamata ning omamata terviklikku arengukava ja määratlemata kontekstile vastavaid pikaajalisi vajadusi ja prioriteete, ei ole mõjus viis ELi vahendite kasutamiseks.

17.

Uuel perioodil kavandab komisjon muuta 5 % vahendite väljamaksmise tulemustest sõltuvaks (üldmääruse ettepaneku artiklid 18–20). Samalaadne tulemusreserv oli olemas ka perioodil 2000–2006, kuid see ei olnud eriti edukas. Põhjuseks oli vahehindamise ajaks tehtud kulude väga väike maht ning asjakohase metoodika puudumine programmide edusammude hindamiseks. Perioodil 2007–2013 võiksid liikmesriigid samuti sellise reservi kasutusele võtta, kuid vähesed on seda võimalust kasutanud.

18.

Tulemuslikkuse hindamise meetod (esitatud üldmääruse ettepaneku I lisas) näitab, et hindamisel keskendutakse ikka veel peamiselt rahalisele rakendamisele (finantsnäitajad) ja väljunditele ning tähelepanu tulemustele (tulemid ja mõjud) on piiratud. Mõjuhindamisega kooskõlas tuleks ka kaaluda, kas oleks mõeldav kindlate näitajate kehtestamine, kuidas tuvastada konkreetse programmiga mitteseotud tegureid ning kuidas võtta arvesse alles pikaajalises perspektiivis ilmnevaid tulemusi (30). Tulemusreservi lisandväärtus väheneb märgatavalt, kui määratakse väga väikesed või kergesti saavutatavad eesmärgid või kui väljamaksed tulemusreservist põhinevad lõppkokkuvõttes peamiselt finantsvahendite kasutamise suutlikkusel, mida kontrollikoda täheldas ajavahemiku 2000–2006 kohta. Ka tulemusreservi jaotamine peaks sõltuma rakenduskavade piisavast elluviimisest (31). Seega tuleks sätestada, et rakenduskavade alguse viibimisel muudetakse ka tulemuslikkuse kontrollimise võrdlusaastaid (hetkel 2016 ja 2018).

19.

Esitatud tingimuste seas teeb komisjon ka ettepaneku (üldmääruse ettepaneku artiklid 11 ja 21) luua seos ühtekuuluvuspoliitika ja Euroopa majandusjuhtimise vahel, nagu ülemäärase eelarvepuudujäägi menetlus, ülemäärase tasakaalustamatuse menetlus ja Euroopa poolaasta majanduspoliitika koordineerimine. Kui parandusmeetmeid ei võeta, võiks komisjon paluda programmide läbivaatamist või maksed peatada.

20.

Kavandatud makromajanduslike tingimuste kohaldamine nõuaks hoolikat kaalumist, sest sellega võivad kaasneda probleemid ÜSRi programmide rakendamisel, õiguslik ebakindlus ning potentsiaalne oht seoses vastavate riikliku ja piirkondliku tasandi partnerite partnerluslepingute raames võetud pikaajaliste kohustuste täitmisega.

21.

Selleks, et lihtsustada ja suurendada ELi fondide tulemustele suunatust, paneb komisjon ette võtta kasutusele ühised tegevuskavad (üldmääruse ettepaneku artikkel 93) ERFi, ESFi ja Ühtekuuluvusfondi jaoks. Need koosnevad rakenduskava osaks olevast projektide rühmast, mille puhul on ELi vahendid otseselt seotud konkreetsetest eesmärkidest, väljunditest, kokkulepitud vahe-eesmärkidest ja tulemusnäitajatest kinni pidamisega. Selline vahend võib olla alternatiivne tulemuslikkusele suunatud sekkumisvahend, kui see vahetab välja praeguse sisendipõhise haldusstruktuuri, mitte ei täienda seda.

22.

Kestvat majandusarengut toetava ELi vahendite korrektse kasutamise tagamiseks on vajalik piisav institutsiooniline suutlikkus. Seega tuleb algusest peale tagada riiklike juhtimis- ja kontrollisüsteemide mõjusus. Ainuüksi määrusest selleks aga ei piisa (32). Siinkohal on võtmetähtsusega komisjoni ja liikmesriikide (kelle süsteemidele ELi tasandil saadav kindlus suurel määral toetub) juhtivtöötajate igapäevane tegevus. Näiteks komisjoni tehtud ühtekuuluvuspoliitika vigade analüüs ajavahemikul 2006–2009 toob välja puudused haldussuutlikkuses ja märgib, et vead on peamiselt tekkinud riikide juhtimis- ja kontrollisüsteemide tõttu (33).

23.

Kontrollikoda märgib, et üks määruse ettepanekus esitatud temaatiline eesmärk on „institutsioonilise suutlikkuse ja tõhusa avaliku halduse tugevdamine”. See on pigem eeltingimus ülejäänud kümne eesmärgi saavutamiseks kui eesmärk ise. Märgitakse ka, et haldussuutlikkust toetatakse ESFi puhul vaid vähem arenenud piirkondadega liikmesriikides või neis liikmesriikides, mis vastavad Ühtekuuluvusfondi toetuskõlblikkusnõuetele. ERFi puhul see nii aga ei ole, kuigi liikmesriikide süsteemid peavad mõlema fondi puhul vastama samadele nõuetele.

24.

Akrediteerimismenetluse kehtestamisega tõhustab määruse ettepanek liikmesriikide kohustusi seoses riiklike haldus- ja kontrolliasutuste haldussuutlikkusega (üldmääruse ettepaneku põhjendused 42–44 ja artikkel 64). Akrediteerimiseks kavatsetakse esitada kõik ÜSRi fondide haldamise ja kontrolli eest vastutavad asutused (üldmääruse ettepaneku artikli 64 lõige 1). Seega akrediteeriksid riiklikud ametiasutused ERFi, ESFi ja Ühtekuuluvusfondi rakendamisega seotud korraldusasutusi ning, kui asjakohane, ka sertifitseerimisasutusi.

25.

Kontrollikoda on seisukohal, et komisjonil kui peamisel eelarve täitmise eest vastutajal peab selles protsessis olema järelevalveroll, hajutamaks riski, et vead avastatakse järgnevate kontrollide käigus, mis võib viia veel sagedamate kontrollideni, tegevuskavade koostamise nõueteni ja finantskorrektsioonideni (34). Selline roll peaks tähendama, et komisjon peaks (näiteks peadirektorite iga-aastastes tegevusaruannetes) kinnitama, et haldus- ja kontrolliasutused vastavad asjaomases delegeeritud õigusaktis määratletud riikliku akrediteeringu tingimustele. Selleks tuleks programmide alguses hinnata liikmesriikide esitatud tõendavaid dokumente ning seejärel kontrollida süsteemide toimimist, näiteks riskipõhiselt, kooskõlas seletuskirjas esitatud ettepanekuga (35).

26.

Lisaks näeb määruse ettepanek ette, et liikmesriigid peavad määrama auditeerimisasutused, kes esitavad arvamuse komisjonile esitatud ÜSRi raamatupidamise aastaaruannete kohta. Kontrollikoda on seisukohal, et kuna komisjon kasutab nende asutuste tööd oma kindluse alusena, peaks komisjon (süstemaatiliste kohapealsete külastuste kaudu) kontrollima asutuste süsteeme ja tulemuslikkust, et tagada nende töö usaldusväärsus (36). Kontrollikoda märgib ka, et raamatupidamise aastaaruannete ja nende auditeerimise roll ei ole komisjoni ettepanekus selge. Eelarveaasta keskel tuleb esitada hulgaliselt raamatupidamisandmeid (komisjoni raamatupidamise jaoks seda hetkel ei nõuta), kuid puudub selge nõue usaldusväärse teabe kohta aasta lõpus (teave, mida nõutakse komisjoni raamatupidamise aastaaruande jaoks). Seetõttu vajab komisjoni ettepanek põhjalikku selgitamist.

27.

Selleks, et parandada toiminguid kindluse saavutamise ja finantsjuhtimise valdkonnas, teeb komisjon ettepaneku võtta kasutusele juhtkonna kinnitava avalduse, mille koostavad rakenduskavade korraldusasutused (üldmääruse ettepaneku artikli 114 lõike 4 punkt e). Avaldus hõlmab juhtimis- ja kontrollisüsteemide toimimist, alustehingute seaduslikkust ja korrektsust ning usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõtetest kinni pidamist (37).

28.

Nagu kontrollikoda märkis, sõltub see, kas avaldused annavad komisjonile kindluse saamise seisukohast kasulikku teavet, avalduste aluseks oleva tegevuse ulatusest ja kvaliteedist (38). Seda tuleks selgitada rakendusaktis, millega võetakse vastu juhtkonna kinnitava avalduse näidis. Seetõttu juhib kontrollikoda tähelepanu puudustele põllumajanduse valdkonnas (39) (makseasutuste kinnitava avalduse ebapiisav alus, sertifitseerimisasutuste arvamuse piiratud lisandväärtus). Kui neid probleeme ei lahendata, vähendab see kindlust, mida komisjon avaldustest saab.

29.

Kontrollikoda märgib ka, et see, millises ulatuses avaldus katab ühtekuuluvuskulutuste usaldusväärse finantsjuhtimise, sõltub sellest, kuidas suunatakse praegune protsessidele ja rahalisele rakendamisele orienteeritud rõhuasetus ümber tulemuspõhisele süsteemile koos tulemuslikkuse mõõtmise kriteeriumidega. Seetõttu, nagu märgitud eespool (vt punkt 6), jääb ühtekuuluvuskava põhiolemuselt sisendipõhiseks ning kuigi korraldusasutus vastutab iga päev usaldusväärse finantsjuhtimise tagamise eest, on asutuse ülesannete kirjelduses nimetatud vaid vastavusnõudeid (40).

30.

Komisjon teeb ettepaneku võtta kasutusele raamatupidamisarvestuse iga-aastase kontrolli ja heakskiitmise menetlus ning lõpule viidud toimingute või kulutuste jooksev lõpetamine (üldmääruse ettepaneku artiklid 130 ja 131).

31.

Kontrollikoda märgib, et „raamatupidamisarvestuse kontrolli ja heakskiitmise otsus” (ettepaneku artikkel 76) hõlmab esitatud raamatupidamisaastaaruannete terviklikkust, täpsust ning õigsust ega piira mis tahes järgnevate finantskorrektsioonide kohaldamist. Kuna otsus ei hõlma alustehingute seaduslikkust ja korrektsust, laienevad kontrollikoja poolt põllumajanduskulude puhul täheldatud probleemid (41) kõikidele ÜSRi fondidele. Kontrollikoda soovitab viia artikkel 76 vastavusse finantsmääruse sätetega. Lisaks, nagu juba märgitud eriaruandes nr 7/2010, soovitab kontrollikoda kehtestada menetluse kõikidele etappidele ajalised piirangud, eelkõige ajaline piirang komisjonile konkreetse eelarveaasta kohta lõpliku otsuse tegemiseks.

32.

Finantsmääruse (artikli 53b lõige 4) ja selle rakenduseeskirjade (artikkel 42) kohaselt on raamatupidamisarvestuse kontrolli ja heakskiitmise menetluse eesmärk määrata kindlaks pärast komisjonipoolseid asjakohaseid kontrolle eelarvest maksta lubatud kulud. Üldmääruse ettepaneku kohaselt toimuvad komisjoni kontrollid alles pärast raamatupidamisarvestuse kontrolli ja heakskiitmist ning seega ei võeta protsessi käigus arvesse järgnevaid finantskorrektsioone.

33.

Jooksva lõpetamisega püüab komisjon tagada üksikutele toetusesaajatele õiguskindluse seoses antud aasta toetuskõlblike kuludega ning vähendada koormust, mis on tingitud üksikute toetusesaajate dokumentide pikast säilitamise perioodist. Nagu raamatupidamisarvestuse kontrolli ja heakskiitmise menetluse puhul, tuleb ka jooksva lõpetamisega seoses teha edasisi kontrolle ning seega ei saa see tähistada toimingute lõplikku lõpetamist. Jooksev lõpetamine võib aga tuua ühtekuuluvusvaldkonnale potentsiaalset kasu, sest riiklikud kontrollid ja auditid peavad toimuma varem, võimaldades seega paremat ennetavat kontrolli. Asjaolu, et pärast raamatupidamise aastaaruannete esitamist avastatud eeskirjade eiramised viivad automaatselt netofinantskorrektsioonini (üldmääruse ettepaneku artikli 137 lõige 6), tuleneb liikmesriikide suurematest kohustustest ning tuginemisest oma hüvitamistaotlustele.

34.

Nagu eespool märgitud, on ühtekuuluvuskava mitmeaastane protsess. Komisjon ei taotle kulude täielikku vastavust igal aastal, vaid mitu aastat hiljem ja kindlasti rakenduskavade lõpetamise etapis. Finantskorrektsioonid on selleks peamine vahend. Neid peab kohaldama eelkõige liikmesriik ise. Kui liikmesriik eeskirjade eiramisi ei paranda, võib komisjon omakorda liikmesriigile finantskorrektsioonid kehtestada.

35.

Kontrollikoja viimased auditid kinnitavad varem täheldatut (42). Pikale haldusmenetlusele vaatamata puudub kindlus, et finantskorrektsioonide mehhanismid korvavad avastatud vead asjakohaselt ning kõik olulised küsimused lahendatakse rakenduskavade lõpetamisel. Samamoodi puuduvad tõendid selle kohta, et finantskorrektsioonide mehhanismid aitavad süsteeme kestvalt parandada ja vältida avastatud vigade kordumist. Üheks põhjuseks on nende piiratud finantsmõju (sellest tulenevalt ei ole ka liikmesriigid eriti motiveeritud süsteemide tulemuslikkust parandama), kuna suurem osa eeskirjadevastaselt tehtud kulusid asendatakse liikmesriigi enda vahendite puhvrist tehtud kulutustega. See ei muuda aga aluseks olevat tehingut vähem ebaseaduslikuks/ebakorrektseks ja sellega nihutatakse (lubamatud) ebaseaduslikud/ebakorrektsed tehingud ELi eelarvest riigi eelarvesse. Lõppkokkuvõttes ei ole sel toetuse lõppsaajatele mingit märgatavat mõju.

36.

Mehhanismide mõjusus sõltub sellest, mil määral need motiveerivad eeskirjadevastaselt tehtud makseid toetusesaajatelt tagasi nõudma ning järelevalve- ja kontrollisüsteeme parandama. Üksikutes tehingutes avastatud vigade puhul, milles on süüdi makse lõppsaaja, eeldatakse tagasinõudmismenetluse algatamist (43). Seega peaks komisjon eeskirjade eiramised aktsepteerima ainult siis, kui liikmesriigid on vähemalt tagasinõudmismenetluse algatanud.

37.

Vahe-eesmärkide ja sihtide saavutamise märkimisväärsete vajakajäämiste puhul tekib vajadus hinnata, kas finantskorrektsioonide kohaldamise kavatsus on reaalne (põhjendus 18, artikli 20 lõige 4). Komisjon ei pruugi suuta hinnata liikmesriikide esitatud andmete usaldusväärsust ning tal ei pruugi olla sõltumatuid teabeallikaid (vt punkt 39). On vaja ka määratleda, mida lugeda märkimisväärseks vajakajäämiseks vahe-eesmärkide ja sihtide saavutamisel.

38.

Üldmääruse ettepaneku kohaselt (artikkel 24) määratletakse igas rahastatud programmis prioriteedid, mis sätestavad konkreetsed eesmärgid. Iga prioriteedi juures sätestatakse näitajad, mida kasutatakse seire, hindamise ja täitmise kontrolli alusena programmi rakendamise eesmärkide saavutamise edenemise hindamiseks (eraldatud kulutustega seotud finantsnäitajad; toetatud toimingutega seotud väljundnäitajad; prioriteediga seotud tulemusnäitajad). Näitajad sisaldavad peamiselt väljundeid, aga ka mõningaid vahetulemusi. Iga prioriteetse suuna puhul teevad korraldusasutused programmitöö perioodil vähemalt ühe sekkumiste mõjususe ja tõhususe hindamise.

39.

Sellest tulenevalt peab liikmesriik üldmääruse ettepaneku kohaselt esitama hulgaliselt teavet programmide järelevalveks ja hindamiseks (üldmääruse ettepaneku artiklid 41–50). Kontrollikoja audititega (44) on leitud tõsiseid puudusi liikmesriikide komisjonile esitatud teabe asjakohasuses ja usaldusväärsuses. ELi vahendite saamise tulemustega sidumine eeldaks seetõttu märkimisväärseid parandusi andmete esitamisel, sest andmed on aluseks ELi väljamaksetele ning nende suhtes tuleks seega kohaldada kontrollimenetlusi. Seda enam, et vastavalt aluslepingule (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 318) on komisjon kohustatud esitama igal aastal saavutatud tulemuste põhjal koostatud liidu rahanduse hindamisaruande. Seetõttu peaks komisjon kaaluma, mil määral on võimalik tagada, et liikmesriikide esitatud programmide järelevalvet, hindamist ja tulemuslikkust käsitlev teave on piisavalt kvaliteetne andmete asjakohasuse, võrreldavuse ja usalduse koha pealt.

40.

Üldmääruse ettepanek näeb ette toetuskõlblikkusnõuete ühtlustamist teiste ELi rahalise toetuse vahenditega. Samal ajal säilitatakse käesoleval perioodil (2007–2013) kasutusele võetud üldpõhimõte, mille kohaselt toetuskõlblikkusnõuded määratletakse riiklikul tasandil (ja võimaluse korral iga rakenduskava kohta) (vt põhjendus 39). Kogemused näitavad, et need kaks põhimõtet võivad mõnikord vastuollu minna.

41.

Kontrollikoda märgib ka, et lihtsustatud kuluvariantide kasutamist tuleb jätkata. See on asjakohane, sest võib mõnel juhul aidata vähendada toetusesaajate halduskoormust ning võimalikke vigu.

42.

Üldmääruse ettepanek näeb ette elektroonilise andmehalduse kasutamise. Liikmesriigid peavad 2014. aasta lõpuks töötama välja süsteemid, et toetusesaajad ja maksete lõppsaajad võiksid esitada kogu teabe elektroonilise andmevahetuse teel. Selleks, et ettepanek toimima hakkaks, tuleb liikmesriikides ja piirkondades kokku leppida mitmed tehnilised aspektid ja spetsifikatsioonid, samuti tuleb saavutada kokkulepped komisjoni peadirektoraatide ja liikmesriikide ametiasutuste vahel. Lisaks tuleb kindlaks määrata, millist liiki rahastamisega mitte seotud seireandmeid tuleb esitada.

43.

Kontrollikoda loeb kasulikuks üldmääruse ettepaneku selle artikli, mille kohaselt võib korraldus- ja sertifitseerimisasutused ühendada (artikli 113 lõige 3). See võib parandada aruandekohustust, sest finantsjuhtimise ja kontrolli eest vastutab üks asutus. Ka võib see vähendada riigi halduskoormust ning toetusesaajate kontrollikoormust. Säilitades auditeerimisasutuse ja selle rolli sõltumatu auditiasutusena, tagatakse põhimõtteliselt ka nõutav ülesannete lahusus.

44.

Ettepanek on laiendada kogukonna juhitud kohaliku arengu lähenemist (LEADER) kõikidele fondidele kui meetodit saavutada ELi eesmärgid alt üles, mitte traditsioonilise „ülevalt alla”-lähenemisviisi abil. See annab lisandväärtust tänu kollaboratiivsele ja strateegilisele lähenemisele, otsuste tegemisele kohalikul tasandil ja uuenduslike meetmete kasutamisele. Kontrollikoda märgib, et selline lähenemine toob endaga lisakulusid ja -riske (nii seoses nõuetele vastavuse kui ka usaldusväärse finantsjuhtimisega), mis on tingitud sellest, et ELi eelarve täitmist kontrollivad kohalikud tegevusrühmad.

45.

Eriaruandes LEADER-lähenemise kohta (45) täheldas kontrollikoda, et tõhususe ja mõjususe tagamiseks peaksid kohalike tegevusrühmade välja töötatud meetmed või lahendused vastama sellele lähenemisele. Kontrollikoda leidis, et tervikuna ei kontrollitud lisakulusid ja riske piisavalt ning potentsiaalset lisandväärtust tegelikult ei saavutatud.

46.

Rahastamisvahendid on sekkumisvahend, mille abil on põhimõtteliselt võimalik kasutada võimendamiseks erasektori vahendeid ning tagada ressursside uuesti kasutamine tulevaste toetusesaajate jaoks. Komisjon teeb ettepaneku järgmisel programmitöö perioodil edendada ja parandada nende kasutamist alternatiivina mittetagastatavatele toetustele.

47.

Määruse ettepanek näeb ette rahastamisvahendite eelhindamise, rahastamisvahendite loomise liidu tasandil ning ELi kaasrahastamismäära suurendamise kuni 100 protsendini prioriteetse suuna tasandil (artiklid 32, 33 ja 110).

48.

Kontrollikoda märgib, et rahastamisvahenditega kaasneb riske ja probleeme, (46) mis seonduvad näiteks ELi vahendite kasutamise raamatupidamisarvestuse, rahakasutuse järelevalve, rahastamisvahendite kuuluvuse ja komisjoni talituste suutlikkusega hallata suhteliselt keerukaid rahastamisvahendeid.

49.

Kontrollikoja hiljutine audititöö seadis kahtluse alla perioodide 2000–2006 ja 2007–2013 ERFi õigusliku raamistiku (mille raames rahalisi vahendeid rakendati/rakendatakse) asjakohasuse. Eelkõige tuvastas kontrollikoda järgmised peamised puudused: finantsvõimendust ja ringrahastamist reguleerivad õigussätted ei ole piisavalt põhjalikud, rahastamisvahenditesse on võimalik eraldada liiga palju vahendeid, erasektorit võidakse põhjendamatult eelistada ja käibekapitali toetuskõlblikkustingimused on ebaselged. Lisaks võib ühes liikmesriigis mitmete rakenduskavade kasutamise tõttu tekkiv hajumine viia ilma piisava kriitilise massita fondide loomiseni ning põhjustada viivitusi. Praegune üldmääruse ettepanek ei käsitle neid puudusi rahuldavalt.

50.

Kontrollikoda juhib ka tähelepanu asjaolule, et on oht suurendada nende valdkondade arvu, milles rahastamisvahendeid rakendatakse, ilma et oleks tagatud asjakohaste järelevalve- ja kontrollisüsteemide olemasolu. Parlament ja nõukogu võiksid püüda tagada, et üldmääruse ettepanek piirduks toetuse eraldamisel ainult suhteliselt traditsiooniliste rahastamisvahenditega (kapitaliosalused, laenud, tagatised) ega võimaldaks toetada vähem läbipaistvaid rahalisi vahendeid, nagu tuletisinstrumendid või struktureeritud rahastamisvahendid.