Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee arvamus teemal „Ettepanek: nõukogu direktiiv, millega muudetakse direktiivi 2003/48/EÜ hoiuste intresside maksustamise kohta”

2. detsembril 2008 otsustas nõukogu vastavalt EÜ asutamislepingu artiklile 94 konsulteerida Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteega järgmises küsimuses:

„Ettepanek: nõukogu direktiiv, millega muudetakse direktiivi 2003/48/EÜ hoiuste intresside maksustamise kohta”

Asjaomase töö ettevalmistamise eest vastutav majandus- ja rahaliidu ning majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse sektsioon võttis arvamuse vastu 1. aprillil 2009. Raportöör oli Umberto BURANI.

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee võttis täiskogu 453. istungjärgul 13.–14. mail 2009 (13. mai istungil) vastu järgmise arvamuse. Poolt hääletas 193, vastu hääletas 3, erapooletuks jäi 8 komitee liiget.

1.1. Komisjoni esitatud direktiivi ettepaneku eesmärk on laiendada praegu vaid hoiuintresse hõlmava direktiivi 2003/48/EÜ reguleerimisala mitmetele uutele finantstoodetele, mis ei ole hõlmatud kehtivate sätetega, kuigi kõnealused tooted toodavad tulu.

1.2. Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee kiidab algatuse igati heaks, ent väljendab muret teatavate, uute eeskirjade kaasnevate haldusalaste ja õiguslike probleemide üle. Komisjon tunnustas probleemi olemasolu ja tegi kõik endast sõltuva, et vähendada koormust miinimumini. Tegemist on olulise jõupingitusega, mille piirangud kajastuvad siiski keerulistes uutes kohustustes ja eeskirjade raskustes eeskirjade kohaldamisel.

1.3. Oluline tegur on kulud, mis ei koormaks mitte ainult turul osalejaid ja seega üldisemalt kogu turgu, vaid ka maksuameteid haldusalaste nõuete ning vajaduse tõttu täpsema ja rangema järelevalve järele. Lihtsustamine ei ole alati kerge, ent siiski vajalik. Komitee tuletab siiski meelde, et kulude asemel tuleks rohkem hoolitseda teabe kvaliteedi eest, kuna raskesti mõistetavate või keeruliste eeskirjade tulemus on sageli puudulik teave.

1.4. Komitee juhib tähelepanu vajadusele vältida olukorda, kus uusi eeskirju peaks ühepoolselt kohaldama vaid EL. Kui ei sõlmita kokkuleppeid kolmandate riikide ja lepinguga ühinenud riikidega, võib tekkida paljude toimingute üleviimise oht Euroopast teistesse piirkondadesse. Samas võib Euroopas tekkida konkurentsi seisukohast selgelt tasakaalustamata olukord ülejäänud maailmaga võrreldes. Seepärast peaks Euroopa Liit alustama läbirääkimisi, et leppida kokku asjaomastes ja samaaegselt maailma olulisimatel finantsturgudel rakendatavates meetmetes.

2.1. Direktiiviga 2003/48/EÜ kehtestati eeskirjad, mis võimaldavad maksustada ühes liikmesriigis asuvatelt hoiustelt saadud ja mõne teise liikmesriigi residendist tulusaajale makstud intresse. 2008. aasta septembris esitas komisjon nõukogule direktiivi mõju aruande, mis põhineb liikmesriikide maksuametite edastatud teabel esimese kahe aasta jooksul saadud kogemuste kohta.

2.2. Aruande positiivsed tulemused julgustasid komisjoni jätkama oma tööd esialgse direktiivi viimistlemiseks ja laiendama ühtlasi selle reguleerimisala. Seetõttu lisati tegeliku tulusaatja ja makseasutuse mõistete uued määratlused, laiendati direktiivi reguleerimisalasse jäävate finantstoodete ringi ning vaadati läbi või muudeti rida menetlusega seotud aspekte.

3.1. Komitee võtab teadmiseks komisjoni poolt ettepaneku koostamisel tehtud märkimisväärsed jõupingutused ja kiidab täielikult heaks ettepaneku põhijooned. Liikmesriikide ja huvitatud osapooltega konsulteerimise tulemusel suudeti sõnastada eeskirjad, millega üritatakse parandada praeguseid eeskirju, tagades intressside tõhusa maksustamise liikmesriikide maksuametite kasuks ja parandades kaudselt kapitali liikumise moonutusi. Sellegipoolest on aspekte, mille kohta komitee peab vajalikuks teha mõned märkused.

3.2. Tervikuna tundub komisjoni ettepaneku loogika seisnevat maksualaste õigusnormide järkjärgulises kohandamises tegeliku olukorraga finantsturul, kuhu tekkis enne praegusesse kriisi sattumist mitmeid uuenduslikke, raskesti liigitatavate omadustega tooteid, mida 2003. aasta direktiivis ei sätestatud. Neist toodetest paljud võiksid võimaldada maksuseadustest kõrvalehiilimist täiesti seaduslikul viisil. Seepärast on loogiline, et uue direktiiviga püütakse kõrvaldada kõnealust õiguslikku lünka, kaasates mõistesse „hoiustelt saadav tulu” (intressid) teatud muu uuenduslikelt finantstoodetelt või mitmesugustelt elukindlustustelt saadava tulu, mis aga vajab veel täpsustamist. Komitee nõustub sellise lähenemisega, kuid juhib siiski tähelepanu sellele, et kohaldamisala laiendamise eesmärk ei ole hõlmata direktiiviga üldist elukindlustust, pensione ega annuiteete, kuna need on mõeldud selgelt riskide pikaajaliseks katteks. Lisaks, arvestades uuenduslike finantstoodete mitmesugusust ja keerulisust, ei ole alati lihtne arvutada välja deklareeritava tulu suurust või tulu maksustatavat baasi.

Sissejuhatavas osas kinnitab komisjon, et direktiivi ettepaneku koostamisel võeti arvesse esialgsesse direktiivi kavandatud muudatustega asjaomaste osalejate jaoks kaasnevat halduskoormust ning et sel eesmärgil konsulteeriti liikmesriikide maksuametite ja samal ajal moodustatud eksperdirühmaga, järgides asutamislepingu artiklis 5 sätestatud subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtteid.

3.3.1. Komitee on siiski arvamusel, et vaatamata headele kavatsustele on ettepaneku peamine puudus osalejatele tekitatav märkimisväärne täiendav halduskoormus ja vajadus muuta olemasolevaid või hakata kasutama uusi e-menetlusi. Lisaks tundub mõnel juhul uute eeskirjade kohaldamine ebakindla või keerulisena. Jääb üldine mulje, et esikohale asetati liikmesriikide maksuametite huvid, kes suhtuvad ettepanekusse mõistagi positiivselt, kuna eeskirjad on suunatud just neile, selle asemel, et arvestada, et osalejate koormuse suurendamisega suureneb vältimatult tarbijate ja üldisemalt turu koormus. Samuti ei tohi unustada, et raskesti kohaldatavate eeskirjade tulemus on sageli puudulik teave.

3.3.2. Komitee arvates tuleb, jäädes kindlalt ettepaneku aluseks olnud põhimõistete juurde, teha üksnes selliseid muudatusi, mis on meetmete ulatust muutmata kasulikud haldusmenetluste lihtsustamiseks või nendega seonduvate kulude vähendamiseks, ning lisada vajadusel ka selgitusi. See kehtib eriti investorite isiku ja residentsuse kindlakstegemiseks ette nähtud menetluse suhtes. Komisjoni kavandatud muudatustega kaasneksid liiga jäigad ja tülikad formaalsused. Komitee arvates peaksid muudatused kõnealuses valdkonnas juhinduma komisjoni enda loodud nõuandva organi FISCO (Fiscal Compliance Expert Group – maksukohustuste täitmise ekspertrühm) hiljutistest soovitustest. FISCO tegi seoses maksustamisest vabastamise taotlustega ettepaneku pidada maks allikalt kinni investori esitatava residentsust kinnitava tõendi alusel.

3.3.3. Igal juhul tuleb direktiiviga selgelt kinnitada peamist põhimõtet: kõik uued menetlused, sätted ja kohustused peavad hakkama kehtima uue direktiivi jõustumise hetkest alates ilma tagasiulatuvat mõjuta. E-menetluste kavandamisel lähtuti nimelt kehtivast direktiivist: uued tagasiulatuvalt rakendatavad kohustused eeldaksid pikki ja keerulisi muudatusi.

3.4. Komisjon on kindlasti teadlik osalejatelt nõudvate formaalsuste keerulisusest. Direktiiv peaks jõustuma kolm aastat pärast selle avaldamise kuupäeva – selline tähtaeg tundub mõistlik ja asjakohane. Ent eelmisest direktiivist saadud kogemused näitavad, et mõned liikmesriigid võtsid vajalikud õigussätted vastu märkimisväärse hilinemisega, mis põhjustas osalejatele haldusalaseid probleeme. Seega tuleks ettepanekus sätestada, et liikmesriigid on kohustatud avaldama rakenduseeskirjad vähemalt kaks aastat enne direktiivi jõustumist.

3.5. 2003. aasta direktiivi põhjenduses 24 nimetatud „lepinguga ühinenud riikidega” (agreement countries) võrdsete konkurentsitingimuste (level playing field) tagamise eesmärki on vaid osaliselt saavutatud ja seda ei saa mitte mingil juhul kohaldada riikidele, mis ei ole lepinguga ühinenud. Siin vaadeldavas ettepanekus ei mainita võimalust laiendada uue direktiivi reguleerimisala kolmandatele riikidele. Kuigi ei saa välistada uue kokkuleppeni viivate läbirääkimiste võimalust, ei kiputa turgude praegust kriisiolukorda silmas pidades uskuma sellise algatuse edukusse lähimal ajal. Selle all ei kannata mitte ainult võrdsed konkurentsitingimused, vaid märksa tõsisemad tagajärjed võivad olla kapitali väljavoolul, millele viidatakse eespool nimetatud põhjenduses, ent mida ei ole mainitud uues ettepanekus. Komitee arvates ei ole soovitav luua uusi erinevusi liikmesriikide ja teiste riikide, s.o lepinguga ühinenud, kolmandate riikide või teiste sõltlas- ja assotsieerunud territooriumide makseasutuste kohustuste vahel. Sama kehtib ka direktiivi väljakuulutatud laiendamise suhtes muule tulule.

Ettepanekus on mitu uut nõuet tõendite kohta, mis tuleb esitada tegelike tulusaajate residentsuse tuvastamiseks või kindlakstegemiseks. Artikli 3 lõikes 2 nõutakse konkreetsemalt, et lisaks sünnikuupäevale ja -kohale tuleb esitada ka maksukohustuslane identifitseerimisnumber, (1) mille suhtes kehtivad eri liikmesriikides eri struktuurinõuded, samas kui kehtivas direktiivis nõutakse vaid sünnikuupäeva ja –koha või maksukohustusalase identifitseerimisnumbri esitamist. Lihtsustamiseks võidaks võimalusel maksukohustusalane identifitseerimisnumber asendada sünnikuupäeva ja -kohaga ehk andmetega, millest piisab kõikides liikmesriikides residentide kindlaks tegemiseks.

4.1.1. Muud tülikad menetlused tulenevad asjaolust, et algselt esitatavaid tõendeid tuleb pidevalt ajakohastada. Komitee leiab, et sellist nõuet on praktiliselt võimatu ja igal juhul väga vaevaline täita. Seetõttu teeb komitee ettepaneku käsitada esitatud tõendeid pidevalt kehtivana, järgides „parima kättesaadava teabe” nõudeid.

4.1.2. Allpool esitatud selgituste põhjal tundub, et maksukohustusalase identifitseerimisnumbri esitamine ja tõendite ajakohastamine on siiski vabatahtlik, kuna seda tuleb teha üksnes siis, kui tõendid on vahendaja valduses. Sellisel juhul aga kaoks ära esitatud vastuväidete peamine põhjus ja seega ka menetluste vaevalisus.

Uue artikli 4 lõikega 1 laiendatakse tegeliku tulusaaja mõistet, ühtlustades selle rahupesuvastase direktiivi (2005/60/EÜ) mõistetega, ja kehtestatakse uurimusmenetluse (look-through) kohustus kolmandate riikide ettevõtetele ja õiguslikele üksustele vastavalt direktiivi ettepaneku I lisale. Selle tulemusel loetakse selliste ettevõtete ja õiguslike üksuste tehtud makseid tehtuks nende tegeliku tulusaaja kasuks rahapesuvastase direktiivi sätete tähenduses.

4.2.1. Komitee juhib tähelepanu erinevustele hoiuste intresside maksustamise direktiivi ja rahapesuvastase direktiivi eesmärkide vahel. Esimese direktiivi kohaselt tuleb makseasutustel teha kindlaks maksumaksjad, kes peavad deklareerima hoiustelt saadud tulu liikmesriigis, mille resident nad on. Teise direktiivi kohaselt on makseasutused kohustatud tegema kindlaks lisaks kontoomanikuks olevale ettevõttele või õiguslikule üksusele ka isiku, kes tegelikult omab või kontrollib seda ettevõtet või õiguslikku üksust või sellest kasu saab. Lisaks kohaldatakse rahapesuvastast direktiivi piisavalt rangelt üksnes kahtluste juhtumite puhul, kuid kõnealust ettepanekut peaks kohaldatama kõigile tulusaajatele. Vahe on selles, et rahapesujuhtumite puhul nõutakse põhjalikumat uurimist, mis ületab selgelt maksuseaduste nõuetekohase hoolsuse piire. Kavandatud eeskirjadest kinnipidamine ei ole seega mitte ainult raske, vaid ka kulukas ja mõnevõrra juhuslik.

Artikli 4 lõikes 2 selgitatakse „vastuvõtva makseasutuse” olemust. Tegemist on üksusega, kelle tulu või osa tulust, mis antakse mitteresidentidest osalejatele, ei maksustata üksuse „tegeliku juhtimise koha riigis” kohaldatavate õigusnormide alusel (riigiti erinevad kategooriad on ära toodud direktiivi ettepaneku III lisas). „Tegeliku juhtimise koha riigi” all mõistetakse riiki, mille resident on isik, kellele kuulub peamiselt üksuse seaduslik omandiõigus ja kes haldab peamiselt üksuse tegevust. Vastuvõtva makseasutuse vastuvõetud või talle tehtud maksed loetakse tehtuks otseselt tegelikele tulusaajatele, kes on õiguslikult maksustatava tulu saajad.

4.3.1. „Vastuvõtva makseasutuse” mõiste ulatust on praktikas praeguse direktiivi sätete alusel raske laiendada. See võib esialgsetele osalejatele põhjustada haldusalaseid ja süsteemiga seotud probleeme – ja seda vaatamata III lisas toodud makseasutuste tüüpide loetelu koostamisel tehtud jõupingutustele. Lisaks võib esialgsel osalejal tekkida raskusi „tegeliku kontrolli” koha kindlakstegemisel. Järelikult põhjustavad nimetatud uuendused tegevuslikust ja halduslikust küljest tõsiseid kahtlusi. Mitte ainult vastuvõtvale makseasutusele kehtestatakse uued ja tülikad kohustused ning antakse sellest tulenev vastutus, vaid ka maksuameteid koormatakse keeruliste ja kulukate menetlustega. Asjaosalised juhtisid juba tähelepanu probleemidele, mis võivad tekkida kavandatud meemete rakendamisest, esitades mitteasjatundjate jaoks liiga komplekssed tehnilised põhjendused. Komitee ei pea vajalikuks võtta kõnealuse küsimuse suhtes seisukohta, ent kutsub komisjoni ja seadusandjaid üles võtma osalejate tõstatatud probleeme tõsiselt arvesse. Seatud eesmärgid jäävad sageli saavutamata selle tõttu, et õigusloomes ei arvestada piisavalt praktikas esinevate raskustega.

Artiklist 6 nähtuvad komisjoni jõupingutused hõlmata „intresside” mõistesse igasugune investeeringutelt saadav tulu. Pika ja üksikasjaliku loetelu eesmärk ongi muuta maksustatavaks ka uuenduslikelt finantstoodetelt saadav ebatavaline või praeguste sätetega hõlmamata tulu. Komitee arvates tegi komisjon siin kiiduväärse töö maksukoormuse maksumaksjate vahel ühtlase jagamise põhimõtte elluviimiseks sõltumata investeeringute liigist, määratlusest või keerulisusest. Ent samas peab komitee vajalikuks kaitsta ELi finants- ja kindlustusturgude konkurentsivõimet. Uues direktiivis sisalduvate eeskirjade kohaldamine ka lepinguga ühinenud ja kolmandate riikide poolt peaks seega olema esmatähtis eeltingimus, mille üle tuleb pidada läbirääkimisi enne uute eeskirjade jõustumist. Euroopale kahjulik tasakaalumatus ei ole kindlasti parim lahendus.

4.4.1. Kõnealuse artikli mitmes lõikes sätestatakse tingimused, mida peab täitma makseasustus, mis on sageli finantsvahendite väljastajast või andmete tarnijast erinev üksus. Enamik neist tingimustest puudutavad analüüsi, uuringuid ja hinnanguid, mille teostamine osutub makseasutuse jaoks mõnel juhul võimatuks. Võrdsuse põhimõtte kohaselt tuleks selgelt sätestada, et olles tegutsenud nõuetekohase hoolikusega ja heas usus ei ole makseasutus maksuameti ees vastutav, kui teatatud andmed on kolmandate osapoolte tarnitud andmed, mida ei saa kontrollida tavapäraste uurimisvahendite abil. Teisalt tuleks sama selgelt pidada vastutavaks eksitavaid, puudulikke või valesid andmeid tarnitud vahendajaid või huvitatud osapooli.

Brüssel, 13. mai 2009

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee president

Mario SEPI

(1) Inglise keeles TIN (Tax Idenfication Number), prantsuse keeles NIF (Numéro d'Identification Fiscale).