Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee Arvamus teemal „Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv tööstusheidete kohta (saastuse kompleksne vältimine ja kontroll) (uuesti sõnastatud)”

25. veebruaril 2008. aastal otsustas nõukogu vastavalt EÜ asutamislepingu artikli 175 lõikele 1 konsulteerida Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteega järgmises küsimuses:

„Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv tööstusheidete kohta (saastuse kompleksne vältimine ja kontroll) (uuesti sõnastatud)”

Asjaomase töö ettevalmistamise eest vastutav põllumajanduse, maaelu arengu ja keskkonna sektsioon võttis arvamuse vastu 30. oktoobril 2008. Raportöör oli Stéphane BUFFETAUT.

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee võttis täiskogu 450. istungjärgul 14.–15. jaanuaril 2009. aastal (14. jaanuari istungil) vastu järgmise arvamuse. Poolt hääletas 152, vastu hääletas 2, erapooletuks jäi 4.

1.1 Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele edastatud ettepanek on esitatud kehtiva direktiivi uue sõnastusena. Tegemist on enama kui praegu kehtiva direktiivi läbivaatamise või vähese parandamisega. Komisjon kinnitab, et direktiivi uuesti sõnastamine on kaasatud lihtsustamisprogrammi ja on määratletud parema õigusloome raames, mida mõned seavad kahtluse alla. Ettepaneku peamised eesmärgid on järgmised:

2.1 Komisjon tunnistab, et heitkogused on viimastel kümnenditel küll vähenenud, kuid peab vähenemist ebapiisavaks ja soovib minna võitluses heitkogustega kaugemale.

2.2 Direktiiv saaste kompleksse vältimise ja kontrolli kohta („integrated pollution prevention and control”, edaspidi „IPPC-direktiiv”) hõlmab ligikaudu 52 000 käitist Euroopa Liidus ning hoolimata tehtud pingutustest ületavad saasteainete heited oluliselt õhusaaste temaatilises strateegias sätestatud eesmärgid.

2.3 Tööstustegevusest põhjustatud saastel on märkimisväärne negatiivne mõju tervisele ja keskkonnale. Ligikaudu 83 % vääveldioksiidist, 34 % lämmastikoksiididest, 25 % dioksiinide heidetest ja 23 % elavhõbedast pärineb just tööstuskäitistest (1). Sellised heited ei saasta mitte ainult õhku, vaid nendega võib kaasneda ka vee- ja pinnasereostus. Samuti on tööstus peamine toorainete, vee ja energia tarbija ning suure hulga jäätmete tekitaja. Seega on kompleksne lähenemisviis (IPPC) tänu liikmesriikide pädevate asutuste poolt antavate lubade menetlusele, mis piirab asjaomaste ettevõtete heiteid, hea viis saaste vähendamiseks.

2.4 Komisjoni jaoks peab kõnealune lähenemisviis põhinema parima võimaliku tehnika („PVT” ehk „BAT” inglise keeles) rakendamisel. Põhimõte on kasutada asjakohases sektoris keskkonna kaitsmiseks kõige tõhusamat tehnikat, kui seda on võimalik rakendada majanduslikult ja tehniliselt otstarbekatel tingimustel.

2.5 Kõnealuse lähenemisviisi soodustamiseks vahetab komisjon parima võimaliku tehnika küsimuses teavet liikmesriikide ja muude sidusrühmadega, et koostada parima võimaliku tehnika viitedokumendid (BREF-dokumendid), milles määratakse kindlaks, mida käsitatakse parima võimaliku tehnikana iga tööstussektori puhul ELi tasandil. Kuna IPPC asub Sevillas, siis nimetatakse protsessi Sevilla protsessiks.

2.6 Teatud (mitte kõiki) tööstusharusid käsitletakse ka sektoridirektiivides, milles on sätestatud käitamistingimused ja muud tehnilised nõuded, mida peetakse miinimumnõueteks. Kõnealustes direktiivides määratakse eelkõige kindlaks asjaomaste sektorite teatud saasteainete heite piirväärtused ja neid kohaldatakse eranditeta IPPC-direktiivi rakendamisel.

2.7 Pärast mitmeid uuringuid ja aruandeid leidis komisjon, et kehtivaid sätteid on vaja parandada nii, et tööstusheidete vastu saaks paremini võidelda. Samuti leidis ta, et kehtivates õigusaktides on puudusi, mis on põhjustanud ühelt poolt direktiivi ebarahuldavat rakendamist ja teiselt poolt raskusi direktiivi jõustamismeetmete kontrollimisel.

2.8 Komisjon teeb seega ettepaneku vaadata läbi ja koondada seitse tööstusheiteid käsitlevat direktiivi (Industrial Emissions Directive – IED) üheks direktiiviks, mille peamine eesmärk on järgmine:

leiavad asjaomaste ettevõtete poolehoiu ning vastavad üldisele ja järjepidevale lähenemisviisile tööstusrajatiste keskkonnanäitajate parandamisel.

3.2 Kuigi on tõsi, et 1996. aasta direktiivi rakendamisel esineb liikmesriigiti erinevusi, tuleb arvestada ka sellega, et direktiivi hakati täielikult rakendama alles väga hiljuti (2007. aasta oktoobris olemasolevate käitiste puhul) ning et ei ole möödunud piisavalt aega, et direktiivi rakendamist korralikult hinnata. Siiski on komisjoni sõnul erilubade ja üldisemalt liikmesriikide tavade hindamisel näha paljusid rakendusprobleeme, mis tulenevad eelkõige praeguse direktiivi ebaselgetest sätetest. Komisjoni sõnul näitavad kõik konsultatsioonid ja prognoosid, et olukord ei parane õigusakte muutmata. Tuleb märkida, et õigusakti rakendamise eest vastutab liikmesriik ja loa tingimustest kinnipidamise eest asjaomased käitajad.

3.3 BREF -dokumendid võeti juba vastu 2001. aastal ja neid on levitatud sellest ajast alates, kuid nende tõlkimiseks kõikidesse Euroopa Liidu ametlikesse keeltesse läks palju aega. Siiski on rakendamise uurimine näidanud, et sugugi mitte kõik liikmesriikide asutused ei ole oma ülesandeid täiel määral täitnud, kuigi hiljaks jäänud või puuduliku rakendamise korral ei saa lugeda vastutavaks ainult asjaomased ettevõtted, kui loa tingimused ei ole BREF-dokumentidega kooskõlas. Seega oleks tervitatav aktiivsem tagasiside BREF-dokumentide üldisel rakendamisel saadud kogemuste kohta kõikides ELi piirkondades, sest dokumentide kasutuse osas on märgata väga erinevaid lähenemisviise.

3.4 Kõik see võib küll selgitada märgatud puudusi, kuid võib küsida, kas direktiivi ei ole veel vara täielikult ümber sõnastada. Nimelt on paljud liikmesriigid andnud olemasolevatele käitistele tegevusloa hilja, vahel isegi direktiivis kindlaks määratud tähtajast hiljem.

3.5 Muretsemine on siiski õigustatud, kuna liikmesriikide andmetest heidete kohta võib eeldada, et parima võimaliku tehnika rakendamine, eelkõige suurte põletusseadmete puhul, ei võimaldada saavutada õhusaaste strateegia eesmärke.

3.6 Igal juhul ei tohiks direktiivi uuesti sõnastada täitmata „läbipaistvuse, majandusliku tasuvuse ja kulutõhususe põhimõtteid ning kohustuste õiglast ja solidaarset jaotamist liikmesriikide vahel”, kui tsiteerida Euroopa Ülemkogu.

Parimad võimalikud tehnikad valitakse lähtuvalt sellest, kas vastavus tehnilistele normidele saavutatakse ilma tööstuse konkurentsivõimet kahjustamata, mis tuleb selgelt välja parima võimaliku tehnika määratlusest, mille kohaselt on parim võimalik tehnika „niisugusel arengutasemel tehnika, mis võimaldab selle kasutamist vastavas tööstussektoris, mille kasutamine on kulusid ja eeliseid arvesse võttes majanduslikult ja tehniliselt otstarbekas”, ning seni, kuni „see tehnika on käitajale mõistlikul viisil kättesaadav” (IPPC direktiivi artikli 2 lõige 11, uuestisõnastatud versiooni artikli 3 lõige 9). Vastupidisel juhul, näiteks kujunemisjärgus tehnoloogiate puhul, mida ei loeta parimate võimalike tehnikate hulka, esindavad need nii häid tavasid kui ka tipptasemel tootmisprotsessi, kujutades endast andmebaasi asjaomases tööstusharus rakendatavate tehnikate näitajate ja rakendusviiside kohta.

4.1.2 Oluline on jääda järgmise lähenemisviisi juurde: parim võimalik tehnika on tehnika, tänu millele on võimalik eeskirju järgida juhtumipõhiselt ja ühe eesmärgina kontrollida tööstusheiteid. Nii tagatakse keskkonnakaitse ning samas võetakse arvesse kõnealuste tehnikate rakendamise kulusid ja tulusid. Eeskirju tuleb rakendada ühel ja samal ajal kõikjal ELis, et vältida täielikku segadust, mis on seotud lubade ülevaatamise kuupäeva, tööstussektori BREF-dokumentide ülevaatamise kuupäeva või asjaomase sektori vähem või rohkem konservatiivse lähenemisviisiga. Samuti peaks parim võimalik tehnika aitama vähendada konkurentsimoonutusi.

4.1.3 Direktiivi läbivaatamise raames tasub täpsustada BREF-dokumentide rolli. BREF-dokumentides ei määrata kindlaks saasteainete heite taset, vaid need peavad jääma viiteliseks ning toetama jätkuvalt edusamme, et ühe eesmärgina muuta võimalikuks mujal kindlaks määratud heite piirväärtustest ja keskkonna kvaliteedistandarditest (vesi, õhk, maapind) kinnipidamine. Tasub meeles pidada ka seda, mida märgitakse 2005. aastal avaldatud BREF-dokumente käsitlevas juhises ja suunistes: „BREF-dokumentides ei sätestata ei tehnikaid ega heite piirväärtusi.” Heite tasemete määratlemine kuulub Euroopa Liidu majandus- ja keskkonnapoliitika alla. Lisaks sellele ei tohi need vahendid takistada vajalikku paindlikkust kohalike ja tehniliste tingimuste suhtes.

4.2.1 Sevilla protsess on alanud ja see põhineb sellise dialoogi pidamisel, mis ei ole demokraatlik selle kitsas tähenduses. Nimelt on esindatud või võivad olla esindatud kolm klassikalist osapoolt: riigid, spetsialistid ja valitsusvälised organisatsioonid. Kuid protsess on jätkuvalt nö vertikaalne ja tööstusharude vahel ei ole eriti kontakte. BREF-dokumentide koostajad muutuvad ning need on (liikmesriikide ja komisjoni puhul) harva samad isikud, kes koostavad BREF- või eri sektorite BREF-dokumentide eri versioone. Nii kaotatakse sisuliselt kui ka ekspertteadmistes, kui käsitletakse teatud nn eluohtlikke saasteaineid (NOx, CO, CO2, …) või üldiseid saasteaineid (SOx, metallid, tolm, …) seoses kasutatud tehnikaga, millest tuleks teavitada teabevahetusfoorumit. Sevilla protsessi eesmärk on siiski anda regulaarselt ülevaade tööstussektori näitajatest. Kui liikmesriike kaasataks veidi aktiivsemalt, siis võiksid nad protsessist selle tõhusamaks muutmise abil kasu saada, kuna liikmesriigid saaksid edastada kohustuslikel kontrollidel kogutavad andmed.

4.3.1 Ühele käitisele võivad üheaegselt kehtida mitu BREF-dokumenti. Seega tuleb tagada, et BREF-dokumentide korrapärane läbivaatamine ja lubade ülevaatamise ajagraafik, mille käigus võib ette tulla eeskirjade muudatusi, oleks kooskõlas käitiste amortisatsioonitsüklitega. Ka selles olukorras on kohane vaid õiguslikku tüüpi eeskiri/kavandamine. Kujunemisjärgus tehnoloogiad saavad paremini kohanduda, kui tingimused on eelnevalt kindlaks määratud. Samuti on parim võimalik tehnika tõhusam, kui seda saab järk-järgult kasutama hakata, kuid ei saa eeldada investeeringute muutusi samas rütmis BREF-dokumentide läbivaatamise rütmiga. Seega on Euroopa seadusandja ülesanne luua arenguga kooskõlas olev ajakava, mille puhul võetakse arvesse varasemaid näitajaid ja tehnilist arengut. Kõnealust ülesannet ei saa üle kanda Sevilla protsessile.

Direktiivis esitatakse kujunemisjärgus tehnoloogia mõiste. Kujunemisjärgus tehnoloogia peamine omadus on see, et seda on vaja katsetada tegelikus tööstuskontekstis. Tehnoloogia võib olla paljulubav laboris või isegi katsetavates käitistes, kuid osutuda tavakasutuses ebarahuldavaks. Seega tuleb hoolitseda selle eest, et mõiste kasutamist direktiivis mõistetaks kujunemisjärgus tehnoloogiate alase uuendustegevuse stimuleerimise vahendina, mitte ettevalmistusena uute viidete määratlemiseks.

Uues direktiivis on säilitatud kohalikele oludele ja käitise tegevuse eritingimustele kohandamise põhimõte, võimaldades teha erandeid. Selline süsteem on eelmisest süsteemist jäigem, isegi kui pädevatele asutustele jäetakse teatud paindlikkus eritingimustega arvestamiseks. Oluline on, et parim olemasolev tehnika määratletaks kindlaks sellise tõelise ja läbipaistva arutelu tulemusel, kus osalevad kohalikud ja riiklikud asutused ning asjaomased tööstusettevõtjad.

Tähelepanu tuleks pöörata sellele, et sektoridirektiivide integreerimisel ei koostataks eriti koormavat ja keerukat direktiivi, mis oleks vastuolus lihtsustamise eesmärgiga. Sektoridirektiivide integreerimine direktiivi ettepanekusse erineb direktiivide lõikes oluliselt, eelkõige seoses heite piirväärtustega. Peamine põhjus on soov tuua heite piirväärtused lähemale parim võimalik tehnika näitajate väärtustele. Selguse ja ühtluse eesmärgid peavad nii liikmesriikide kui ka asjaomaste ettevõtjate jaoks olema sektoridirektiivide integreerimisel peamiseks eesmärgiks, mis võimaldaks ka vähendada üleliigset halduskoormat.

Direktiivis tehakse ettepanek kasutada rohkem komiteemenetlust, eelkõige BREF-dokumentidest erandi tegemise kriteeriumide kindlaksmääramisel. Milline on sel juhul osapoolte roll? Milline on teabevahetusfoorumi ja Sevilla IPPC-osakonna roll? Võib karta, et Euroopa tööstus soovib tulevikus veelgi vähem edastada asjakohast teavet Sevilla IPPC-osakonnas olemasoleva parima tehnika kohta, samas kui siiamaani on seda koostööd ühehäälselt kiidetud kui Euroopa edulugu. Lisaks on komiteemenetlus küllaltki läbipaistmatu menetlus, mis Euroopa Parlamendile eriti ei meeldi. Komiteemenetlust peaks seega kasutama vaid õigusakti teiseste elementide muutmiseks.

Uues direktiivis nähakse ette kohustus taastada käitamiskohas enne käitise käivitamist algne seisund. Pinnase suur varieeruvus Euroopas tähendab, et mängu tuleb subsidiaarsuse põhimõte, mis jätab liikmesriikide asutustele suurema tegevusvabaduse. Parim lahendus tundub seega jätta käitamiskoht sellisesse seisukorda, mis vastab selle eeldatavale kasutusele tulevikus.

Direktiivis nähakse ette, et pärast kontrolli esitavad pädevad asutused kahe kuu jooksul aruande. Tähtaeg on liiga lühike, kuna asjaomasele ettevõttele peaks jätma rohkem aega, et ta saaks teha märkuseid, koostada tegevuskava ja et neid aspekte saaks avalikkusele tutvustada.

2016. aasta jaanuariks kavandatud direktiivi jõustamine tundub liiga varajane, kui arvestada praeguse IPPC-direktiivi rakendamisel saadud kogemust. Lisaks on parajasti koostamisel mõned Euroopa direktiivide eelnõud (heitkoguste riiklikke ülempiire käsitleva direktiivi läbivaatamine, nn rohelise paketi kokkuleppe rakendamine), mida on kavas jõustata 2020. aastal. Göterborgi protokoll on samuti ÜRO Euroopa Majanduskomisjonis Genfis parajasti läbivaatamisel ning selles on uute eesmärkide seadmiseks sätestatud tähtajana 2020. aasta.

Ühtluse mõttes peaks direktiivi ettepanek olema kooskõlas teiste keskkonnaeeskirjadega ning rakendamise kuupäevaks peaks olema 2016. aasta asemel kavandatud 2020. aasta.

5.1 Kui IPPC-direktiivi on rakendatud ebarahuldavalt, siis peaks liikmesriikide ja teiste sidusrühmadega tegema võimalikult suuri pingutusi praeguse direktiivi paremaks rakendamiseks, et praegune direktiiv saaks olla IPPC-direktiivi uuesti sõnastamisel konkreetseks aluseks, nagu on ette nähtud komisjoni teatises ja 2008.–2010. aasta tegevuskavas tööstusheiteid käsitlevate õigusaktide rakendamise kohta. Direktiivi läbivaatamise eesmärgiks peaks seadma keskkondliku ja majandusliku tõhususe, läbipaistvuse, asjaomaste spetsialistidega dialoogi pidamise, kulude ja tulude õige tasakaalu ning võrdsuse ja solidaarsuse põhimõtte austamise liikmesriikide vahel kohustusi jagades.

5.2 IMPEL (keskkonnaõiguse rakendamise ja jõustamise Euroopa võrgustik) võiks aidata praegust direktiivi paremini rakendada. BREF-dokumentide ametlik tõlge kõikidesse ELi keeltesse peaks samuti aitama BREF-dokumente paremini mõista ja liikmesriikides paremini jõustada. Sevilla IPPC-osakonnaga koostöös peaks tagama, et BREF-dokumentides ei oleks erinevaid arvamusi, mis vähendaks nende dokumentide ühtlust ja tähtsust Euroopa tasandil.

Brüssel, 14. jaanuar 2009

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee president

Mario SEPI