ET

Brüssel 17.6.2008

KOM(2008) 360 lõplik

KOMISJONI TEATIS

EUROOPA PARLAMENDILE, NÕUKOGULE, EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE NING REGIOONIDE KOMITEELE

VARJUPAIGAPOLIITIKA KAVA

ÜHTNE LÄHENEMISVIIS KAITSE ANDMISELE EUROOPA LIIDUS

{SEK(2008) 2029}

{SEK(2008) 2030}

1. Sissejuhatus

1.1. Taust

Euroopa ühise varjupaigasüsteemi (edaspidi „varjupaigasüsteem“) väljatöötamist alustati kohe pärast Amsterdami lepingu jõustumist 1999. aasta mais. Aluseks võeti Tamperes toimunud Euroopa Ülemkogu kohtumise suunised. Varjupaigasüsteemi esimesel etapil (1999–2005) oli eesmärk ühtlustada liikmesriikide õigusraamistikud ühiste miinimumnõuete abil [1].

Haagi programmiga seati varjupaigasüsteemi teise etapi eesmärgiks ühise varjupaigamenetluse ning ühtse pagulasseisundi ja ühtse täiendava kaitse seisundi kehtestamine, samuti liikmesriikide varjupaigaasutuste praktilise koostöö ning varjupaigaalase välistegevuse tugevdamine.

Komisjon oli seisukohal, et enne uue algatuse tegemist tuleb varjupaikade küsimus põhjalikult läbi mõelda ning korraldada sidusrühmadega arutelu varjupaigasüsteemi tulevase ülesehituse kohta. Seetõttu avaldati 2007. aasta juunis roheline raamat, mille eesmärk oli välja selgitada varjupaigasüsteemi kujundamise võimalused selle teisel etapil. Avaliku arvamusküsitluse tulemusel laekus 89 vastust erinevatelt huvirühmadelt [2]. Arutelu käigus tõstatatud probleemid ja tehtud ettepanekud moodustavad käesoleva poliitikakava aluse.

Kehtivaid ja tulevikus vastuvõetavaid õigusakte arvestades esitatakse poliitikakavas lähemate aastate tegevuskava ja loetletakse meetmed, mille komisjon kavatseb esitada varjupaigasüsteemi teise etapi elluviimiseks.

Lissaboni lepingu (Euroopa Liidu toimimise leping, edaspidi „Lissaboni leping“) jõustumisega muutub varjupaigapoliitika õigusraamistik. Käesolev poliitikakava viiakse ellu kahes õigusraamistikus, mille moodustavad kehtiv asutamisleping ja Lissaboni leping. Mõlemas kuulub tähtis koht Genfi konventsioonile [3].

See mõjutab käesoleva poliitikakava alusel ettepanekute esitamise ajakava. See tähendab, et edasi tuleb lükata ka varjupaigasüsteemi teise etapi lõpptähtaeg, arvatavasti aastale 2012. Algatuste esitamise tegevuskava on esitatud I lisas.

1.2. Suundumused

Statistiliste andmete analüüsist ilmneb kolm olulist arengusuunda. Neid suundi koos varjupaigapoliitika tulevikusuundumustega käsitletakse üksikasjalikumalt poliitikakavale lisatud mõjuhinnangus.

Esiteks, kuna enamikus liikmesriikides esitatakse praegu suhteliselt vähe varjupaigataotlusi, on enamiku liikmesriikide varjupaigasüsteemid väiksema surve all kui lähiminevikus (kuigi mõnes piiririigis on nende geograafilise asukoha tõttu varjupaigataotlejate vood suurenenud). Seepärast tundub, et praegu on sobiv aeg suunata jõupingutused nende süsteemide kvaliteedi parandamisele.

Teiseks osutab asjaolu, et samast riigist pärit taotlejatele varjupaiga andmise või varjupaiga andmisest keeldumise küsimuses tehakse vastukäivaid otsuseid, et praegune varjupaigasüsteem on vigane. Ka nüüd, kui terves ELis on õigusakte teataval määral ühtlustatud, on tulemused ikkagi erinevad, muu hulgas seetõttu, et puudub ühine praktika, traditsioonid on erinevad ja päritoluriikide kohta saadakse teavet eri allikatest. See põhjustab varjupaigataotlejate edasiliikumist teistesse liikmesriikidesse ja on vastuolus põhimõttega, mille kohaselt tuleb terves ELis pakkuda ühesugust kaitset.

Kolmandaks, nende taotlejate seas, kelle taotlus rahuldatakse, on üha rohkem neid, kellele antakse täiendav kaitse või muud liiki kaitse vastavalt liikmesriigi õigusaktidele, mitte aga Genfi konventsiooni kohane pagulasseisund. See tuleneb tõenäoliselt asjaolust, et tänapäeval on üha rohkem niisuguseid konflikte ja tagakiusamist, mida konventsioon ei hõlma. Seetõttu on varjupaigasüsteemi teises etapis eriti oluline pöörata tähelepanu täiendavale kaitsele ja muud liiki kaitsele.

2. Varjupaigasüsteemi peamised eesmärgid

Sidus, igakülgne ja terviklik varjupaigasüsteem peaks:

– olema kättesaadav neile, kes vajavad kaitset, st ELis peab olema võimalik saada varjupaika. Ebaseadusliku rände vältimiseks ja välispiiride kaitseks võetavad õiguspärased meetmed ei tohiks takistada ELi kaitse kättesaadavust pagulastele, kuid peavad järgima kõikide migrantide põhiõigusi. Samuti tuleb võtta meetmeid kaitse pakkumiseks väljaspool ELi territooriumi;

– otsustamise tõhususe, kiiruse, kvaliteedi ja õigluse nimel kasutama ühtainust ühist menetlust;

– hõlmama ühtset pagulasseisundit ja ühtset täiendava kaitse seisundit, mille raames antavad õigused ja tekkivad kohustused oleksid suures osas kattuvad, kuid mille puhul põhjendatud juhtudel kohaldataks erinevat kohtlemist;

– arvestama vajadustega, mis tulenevad isiku soost, ning kaitsetute isikute vajadustega;

– suurendama praktilist koostööd, muu hulgas korraldades ühiselt koolitust, hinnates ühiselt päritoluriiki käsitlevat teavet ning abistades erilise surve all olevaid riike;

– määratlema vastutuse ja toetama solidaarsust. Varjupaigasüsteemis peaksid kehtima eeskirjad, mille alusel määratakse kindlaks varjupaigataotlused läbi vaatav liikmesriik, ning tegelikult toimima liikmesriikidevahelise ning ELi ja kolmandate riikide vahelise solidaarsuse mehhanismid;

– tagama varjupaigapoliitika ja rahvusvahelise kaitse pakkumisega seotud muude poliitikavaldkondade sidususe, pidades silmas eeskätt piirikontrolli, võitlust ebaseadusliku sisserändega ning tagasisaatmispoliitikat.

Nende eesmärkide saavutamiseks teeb komisjon käesolevas poliitikakavas ettepaneku, mis hõlmab kolme tegevussuunda:

– liikmesriikide varjupaigaalaste õigusaktide parem ja põhjalikum ühtlustamine, muutes rangemaks kaitse andmisel kohaldatavad ühised nõuded (3. jagu),

– praktilise koostöö muutmine tulemuslikumaks ja selle korralduse parandamine (4. jagu) ning

– liikmesriikidevahelise ning ELi ja kolmandate riikide vahelise solidaarsuse suurendamine (5. jagu).

Strateegia kujundamisel on lähtutud Genfi konventsioonist, Euroopa Inimõiguste Kohtu üha laienevast praktikast ning põhiõiguste hartast.

3. Eesmärk on veelgi parandada ja ühtlustada kaitse andmisel kohaldatavaid ühiseid nõudeid

Varjupaigasüsteemi esimesel etapil vastuvõetud õigusakte võib pidada õnnestunuks ja nende alusel tuleb välja töötada teise etapi õigusaktid. Kuid neis on leitud ka puudusi ning on selge, et praegu kehtivad ühised miinimumnõuded ei ole eeskirju piisavalt ühtlustanud. Seetõttu kavatseb komisjon teha ettepanekud muuta kehtivaid õigusakte ning kaalub uute õigusaktide vastuvõtmist, jätkates samal ajal järelevalve teostamist selle üle, et olemasolevaid õigusakte viiakse nõuetekohaselt ja täpselt ellu.

3.1. Vastuvõtutingimuste direktiiv

Komisjoni vastuvõtutingimuste direktiivi käsitlevas hindamisaruandes nimetatakse mitut valdkonda, milles esineb probleeme peamiselt seetõttu, et mitmes suures küsimuses on otsuse tegemine jäetud liikmesriikide pädevusse. Õigusakti muutmise eesmärk peaks olema ühiste nõuete muutmine rangemaks ja vastuvõtutingimuste parandamine, et teistesse liikmesriikidesse edasiliikumist põhjustavate probleemide tekkimiseks jääks vähem võimalusi.

Selleks esitab komisjon 2008. aasta jooksul muudatusettepanekud, millega:

– laiendatakse direktiivi kohaldamiseala täiendavat kaitset taotlevatele isikutele. Sellega tagatakse sidusus muude varjupaigavaldkonda reguleerivate õigusaktidega;

– suurendatakse võrdsust ja parandatakse varjupaigataotlejate kohtlemist, eeskätt nende materiaalseid vastuvõtutingimusi;

– ilma et see piiraks liikmesriikide pädevust, lihtsustatakse ja ühtlustatakse varjupaigataotlejate juurdepääsu tööturule, et tegelikku võimalust saada tööd ei takistaks täiendavad mittevajalikud halduspiirangud;

– kehtestatakse menetlustagatised kinnipidamise suhtes, ning

– tagatakse, et kaitsetute isikute (näiteks lapsed, naised, piinamisohvrid ja arstiabi vajavad isikud) erivajadused selgitatakse kiiresti välja ning neile osutatakse vajalikku abi.

3.2. Varjupaigamenetluste direktiiv

Ühiste kriteeriumide alusel rahvusvahelist kaitset tegelikult vajavate isikute väljaselgitamise erinevad tulemused sõltuvalt sellest, millist menetlust ja milliseid tagatisi kasutatakse. See võib kahjustada eesmärki, mille kohaselt kaitse peab terves ELis olema kättesaadav võrdsetel tingimustel. Sellele lisaks on nii Haagi programmis kui ka Lissaboni lepingus sätestatud eesmärk kehtestada ühine varjupaigamenetlus. Vastavalt rohelise raamatu alusel läbi viidud arutelu tulemustele nõuab see liikmesriikide varjupaigamenetluste senisest suuremat ühtlustamist.

Seda arvese võttes on 2009. aastal varjupaigamenetluste direktiivi muutmiseks esitatavate ettepanekute eesmärk eeskätt:

– kehtestada üksainus ühine varjupaigamenetlus, mis ei jäta liikmesriikidele võimalust rakendada üksteisest lahknevaid menetlusi. Menetluse eesmärk on põhjalikult uurida Genfi konventsioonis ettenähtud kaitse ning ELi täiendava kaitse vajalikkust;

– kehtestada kohustuslikud menetlustagatised ning ühtlustada menetlusega seotud mõisteid ja vahendeid, mis võimaldaks varjupaigamenetluse ühtlustada ning tagada selle ühesuguse kättesaadavuse terves liidus;

– võtta arvesse eri taustaga saabujate eriolukorda, sealhulgas olukorda, kui rahvusvahelist kaitset taotlevad isikud on juba ELi välispiiril, ning

– suurendada sugupoolte võrdsust varjupaigamenetluses ning sätestada kaitsetutele taotlejatele lisatagatised.

3.3. Miinimumnõuete direktiiv

Miinimumnõuete direktiiviga tagatakse, et terves ELis antakse rahvusvaheline kaitse ühesuguste kriteeriumide alusel [4] ning et kaitse saanutele tagatakse teatavad ühesugused minimaalsed õigused. Paljudes liikmesriikides on direktiivil olnud positiivne mõju. Kuid andmetest ilmneb, et liikmesriigid on endiselt erineval seisukohal ühest ja samast riigist pärit varjupaigataotlejate kaitsevajaduse tunnustamise küsimuses. Mõningal määral peitub probleem varjupaigadirektiivi teatavate sätete sõnastuses.

Selleks et tagada ühesugune tõlgendamine ning jõuda, nagu nõutakse Haagi programmis ning Lissaboni lepingus, ühtsete seisundi kehtestamiseni, teeb komisjon 2009. aastal ettepaneku:

– muuta käesoleva direktiivi alusel rahvusvahelise kaitse andmise kriteeriume. Selleks võib olla vaja muu hulgas muuta selgemaks tingimusi, mille alusel antakse täiendav kaitse, kuna asjakohaste sätete praegune sõnastus võimaldab väga erinevat tõlgendamist ja kohaldamist liikmesriikides;

– täpselt sätestada, millistel mitteriiklikel organisatsioonidel on õigus osaleda kaitse andmisel. Komisjon kavatseb eeskätt uurida vajadust täpsustada kriteeriume, mille alusel liikmesriikide ametiasutused hindavad võimaliku kaitse andmises osaleja suutlikkust pakkuda tegelikku, kättesaadavat ja püsivat kaitset;

– selgitada, millistel tingimustel saab kohaldada riigisisest kaitset, see tähendab tingimusi, mille alusel on võimalik otsustada, et varjupaigataotlejal on tegelikult võimalik leida kaitset oma päritoluriigi teatavas osas, võttes arvesse Euroopa Inimõiguste Kohtu hiljutist praktikat,

– ning

– vaadata läbi täiendava kaitse saajate õiguste ja soodustuste määr, et parandada nende majanduslikke ja sotsiaalseid õigusi, millel on otsustav tähtsus nende edukaks integreerimiseks. Seejuures tuleb terves ELis järgida perekonna ühtsuse põhimõtet.

Uuritakse ka võimalust parandada kaitse üleandmise mehhanismi toimimist kas miinimumnõuete direktiivi muutmise või uue õigusakti kehtestamise teel.

Lisaks uuritakse võimalust ühtlustada kaitset, mida liikmesriigid pakuvad väljaspool ELi rahvusvahelise kaitse süsteemi.

4. Praktiline koostöö

Liikmesriikidele kohustuslikke varjupaigaalaseid õigusakte on juba palju. Kuid riigid (ka sarnase varjupaigataotluste koormusega riigid) teevad varjupaigaküsimustes ikkagi väga erinevaid otsuseid. See tuleneb osalt asjaolust, et õigusaktide ühtlustamise määr on madal, ning sellest, et riikide ametiasutused lähtuvad erinevatest tavadest. Seetõttu peab õigusaktide ühtlustamisega kaasas käima ka tegelik praktiline koostöö.

Üks praktilise koostöö eesmärk on lähendada otsuseid, mida liikmesriigid teevad ELi õigusraamistikus. Praktiline koostöö on viimaste aastate jooksul oluliselt laienenud, näiteks päritoluriiki käsitleva teabe ja Euroopa ühise varjupaigaalase koolituskava koostamise alal. Rohelise raamatu alusel läbiviidud arutelu tulemustest ilmneb, et laialdaselt toetatakse nii praktilist koostööd kui ka koostöö toetamiseks ja koordineerimiseks asjakohase asutuse – varjupaigaküsimuste Euroopa tugiameti – rajamist.

Selleks et koostööd nõuetekohaselt toetada ja laiendada, on komisjon algatanud varjupaiga valdkonnas praktilise koostöö soodustamiseks asjakohase üksuse moodustamise teostatavuse uuringu. Uuringu tulemused avalikustatakse 2008. aasta juulis. Vastavalt uuringu tulemustele ja kooskõlas Haagi programmi eesmärkide ning justiits- ja siseküsimuste nõukogu 18. aprilli 2008. aasta järeldustega esitab komisjon 2008. aastal ettepaneku vastu võtta varjupaigaküsimuste Euroopa tugiameti asutamisakt. Varjupaigaküsimuste Euroopa tugiamet aitab liikmesriike varjupaigataotluste kohta otsuse tegemisel. Seni tuleb aga toetada käimasolevaid meetmeid.

5. Vastutuse ja solidaarsuse suurendamine

Solidaarsus ja vastutuse õiglane jagamine on Lissaboni lepingu põhimõtted, millest lähtutakse mitmes poliitikavaldkonnas, sealhulgas varjupaigasüsteemi loomisel. Lissaboni lepingus nimetatakse varjupaigasüsteemi koostisosana ka „partnerlust ja koostööd kolmandate riikidega, et juhtida varjupaika või täiendavat või ajutist kaitset taotlevate isikute sissevoolu“.

Seega tuleb kolme tegevussuunaga strateegia kolmas haru rajada ELi liikmesriikide omavahelisele ning ELi ja kolmandate riikide vahelisele vastutusele ja solidaarsusele.

5.1. Vastutuse õiglane jagamine ja solidaarsus ELis

Haagi programmi kohaselt on üks varjupaigasüsteemi eesmärke osutada abi liikmesriikidele, kelle varjupaigasüsteem on erilise surve all tulenevalt riigi geograafilisest asendist. Solidaarsuse põhimõtte kohaselt on liidu ülesanne leida lahendus konkreetse liikmesriigi probleemidele.

Tuleb märkida, et poliitikakavas ettenähtav riikide varjupaigamenetluste, õiguslike tingimuste ja vastuvõtutingimuste edasine lähendamine ning koostöö süvendamine peavad vähendama varjupaigataotlejate teistesse liikmesriikidesse edasiliikumist, mis omakorda tuleneb eeskätt eeskirjade erinevast kohaldamisest. See võib aidata kaasa liikmesriikidele esitatavate varjupaigataotluste arvu ühtlustumisele.

„Ülekoormatud“ liikmesriikide koormust kergendab tõenäoliselt ka kavandatav pikaajaliste elanike direktiivi kohaldamisala laiendamine rahvusvahelise kaitse saajatele ning jaos 3.3 käsitletav kaitse üleandmise mehhanism.

5.1.1. Dublini süsteemi muutmine

Komisjon on otsustanud kahesuunalise lähenemisviisi kasuks, mille kohaselt Dublini süsteemi tehniline hindamine ja poliitika hindamine viiakse läbi eraldi. 6. juunil 2007 avaldatud hindamisaruanne sisaldas tehnilist hinnangut ja rohelise raamatu alusel läbi viidud arutelu kujutas endast poliitika hindamist.

Hindamise käigus leidis kinnitust, et Dublini süsteemi eesmärk – luua selge ja toimiv süsteem varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutava liikmesriigi määramiseks – on üldiselt saavutatud. Arutelu käigus olid liikmesriigid üldiselt praeguse süsteemi säilitamise poolt, kuid tunnistasid, et selle teatavaid osi tuleb parandada.

Komisjon on seisukohal, et Dublini süsteemi peamised põhimõtted tuleb säilitada ning pikemas perspektiivis aitavad varjupaigasüsteemi väljakujundamisega kaasnevad kaitse rangemad nõuded kõrvaldada enamiku ühiseid muresid, mis on seotud praeguse süsteemi toimimisega, kuna tagatakse, et teistesse liikmesriikidesse üle viidavate isikute kaitse jääb samasuguseks.

Tunnistades, et varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutava liikmesriigi selge kindlaksmääramise süsteemi on vaja selleks, et taotlejad ei hakkaks otsima meelepärast varjupaika, kavatseb komisjon korrapäraselt hinnata Dublini määruse kohaldamist ning pärast varjupaigasüsteemi teise etapi rakendamist uurida, kas selle aluspõhimõtted vastavad vajadusele.

Lühemas perspektiivis esitab komisjon hindamisaruandes loetletud puuduste kõrvaldamiseks 2008. aastal ettepaneku muuta Dublini ja EURODACi määrusi. Esiteks laiendatakse nende määruste kohaldamisala ka täiendavale kaitsele, et tagada sidusus uuemate varjupaigaalaste õigusaktidega.

Dublini määruses kavatseb komisjon teha järgmised konkreetsed muudatused:

– tugevdada ja muuta selgemaks mitut sätet, et liikmesriigid täidaksid määrust paremini ja ühtlasemalt (see puudutab eriti humanitaar- ja suveräänsusklauslit ning perekonna ühtsust), ning

– parandada süsteemi tõhusust, eriti tähtaegade küsimuses.

Nagu juba teatatud Dublini süsteemi hinnangus, esitab komisjon ettepaneku muuta EURODACi määrust järgmiselt:

– muudetakse kättesaadavaks pagulasseisundiga isikuid käsitlevad andmed ja nende kohta võimaldatakse teha otsinguid, et ühe liikmesriigi tunnustatud pagulane ei saaks taotleda kaitset ka teises liikmesriigis;

– süsteemi tõhususe parandamiseks muudetakse selgemaks andmete edastamise tähtaegu ning andmete kustutamise eeskirju ning

– süsteemi kantakse rohkem teavet, et vastutavat liikmesriiki oleks lihtsam kindlaks määrata.

Lisaks uurib komisjon, millistel tingimustel saab liikmesriikide ametiasutustele ja Europolile võimaldada õiguskaitse eesmärkidel juurdepääsu EURODACile kooskõlas komisjoni koostalitlust käsitleva teatisega ning ülemkogu 12.-13. juuni 2007. aasta järeldustega [5].

5.1.2. Solidaarsusmehhanismid

Dublini süsteemi ei loodud koormuse jagamiseks, kuid tegelikkuses võib Dublini süsteem põhjustada täiendavaid raskusi liikmesriikidele, kelle vastuvõtuvõime ei ole suur ja kellele langeb nende geograafilise asendi tõttu eriti suur rändesurve.

Komisjon on seisukohal, et parim viis suurendada solidaarsust ei ole mitte võtta vastu uus alusakt, vaid anda liikmesriikide käsutusse sari mehhanisme, mille abil nad saavad paremini lahendada tekkivaid probleeme.

Selleks kavatseb komisjon:

– algatada uuringu, et vastavalt Haagi programmi eesmärgile hinnata, kas ELis saab teatavaid juhtumeid ühiselt läbi vaadata, ning uurida, kuidas ühise läbivaatamisega saab kergendada „ülekoormatud“ liikmesriikide koormust;

– luua ühenduse mehhanism, mille kohaselt saab täpselt kindlaks määratud eriolukorras ajutiselt peatada Dublini eeskirjade kohaldamine, et vältida varjupaigataotlejate üleviimist liikmesriiki, mille vastuvõtusüsteem ei suuda üleviidavaid isikuid nõuetekohaselt vastu võtta;

– luua varjupaigaküsimuste eksperdirühmad, kelle tegevust koordineerib varjupaigaküsimuste Euroopa tugiamet ja keda saab ajutiselt kasutada ülekoormatud liikmesriikide abistamiseks varjupaigataotlejate kaitsevajaduse esialgsel hindamisel. Eksperdirühmad saaksid abiks olla eriti tõlkimisel ja üksikjuhtumite lahendamisel ning päritoluriigi olude tundjatena;

– eriti suure koormuse puhul soodustada rahvusvahelise kaitse saajate vabatahtlikku ümberpaigutamist ühest liikmesriigist teise, rahastades seda muu hulgas juba olemasolevatest ELi rahastamisvahenditest.

Arvestada tuleb ka rändesurve üldist perspektiivi ning käsitleda küsimust, millist mõju avaldab varjupaigataotlejate suur hulk liikmesriikide vahenditele. Komisjon algatab 2009. aastal uuringu, millega hinnatakse võimalusi parandada ELi finantssolidaarsust, sealhulgas Euroopa Pagulasfondi kaudu, ning seda, kas olemasolevate rahastamisvahenditega saab piisavalt tõhusalt toetada tugeva ja ebakorrapärase rändesurve alla jäävaid liikmesriike. Ettepanekud töötatakse välja vastavalt uuringu tulemustele.

5.2. Solidaarsus kolmandate riikidega

Tulevastel aastatel pööratakse varjupaigaalasele välistegevusele veelgi suuremat tähelepanu. EL peab jagama pagulaste voogude juhtimise vastutust kolmandate riikidega ning esmast varjupaika pakkuvate riikidega, kes võtavad vastu märksa suurema osa maailma pagulastest kui Euroopa. Seda arvestades eraldatakse kolmandate riikide kaitse pakkumise suutlikkuse suurendamiseks rohkem rahalisi vahendeid. Kolmandate riikidega rände ja varjupaiga valdkondades tehtavat koostööd käsitlevale temaatilisele programmile eraldatakse 2007.–2013. aastaks kokku 384 miljonit eurot. Programmi üheks peaeesmärgiks on varjupaiga ja rahvusvahelise kaitse pakkumine.

Peale selle jätkab komisjon kolmandate riikide varjupaiga pakkumise suutlikkuse suurendamist arengukoostöö poliitika raames, võttes eesmärgiks pikaajalise ja igakülgse lähenemisviisi väljatöötamise. Varjupaiga pakkumist ei tule käsitada kriisiolukorra lahendamisena, vaid arenguküsimusena hea valitsemistava, rände ja inimõiguste poliitikavaldkonna raames.

Lisaks arvab komisjon, et kolmandate riikidega solidaarsuse nimel peaks EL keskenduma järgmist kolme liiki meetmetele, mis on omavahel seotud ja millega parandatakse pagulaste kaitset.

5.2.1. Piirkondlikud kaitseprogrammid

Rohelise raamatu alusel läbiviidud arutelu raames rõhutasid paljud sidusrühmad piirkondlike kaitseprogrammide tähtsust varjupaigaalase välistegevuse seisukohalt.

Komisjon teeb praegu liikmesriikide, pagulasi vastuvõtvate riikide, ÜRO pagulaste ülemvoliniku ja muude peamiste sidusrühmadega tihedat koostööd piirkondlike kaitseprogrammide edasiarendamiseks, mis suurendaks nende rolli pakutava kaitse ja varjupaigasüsteemide parandamisel maailma teatavates piirkondades. Piirkondlike kaitseprogrammide edasiarendamiseks töötatakse 2008. aastal läbiviidava hindamise alusel välja piirkondlike kaitseprogrammide mitmeaastased tegevuskavad, mis on sidusad riiklike ja piirkondlike tegevuskavade ning teemaprogrammiga ning milles loetletakse kaitses esinevad lüngad ja konkreetsed meetmed, mida tuleb võtta.

2009. aastal arendatakse edasi juba toimivaid Tansaania (Suure järvistu piirkonna) ning Ukraina, Valgevene ja Moldova kaitseprogramme.

Kooskõlas 2005. aasta teatisega uurib komisjon, kas piirkondlikke kaitseprogramme saab rakendada ka muudes piirkondades – Põhja-Aafrikas, Somaali poolsaarel, Afganistanis ja Lähis-Idas – ning võib teha nende kohta ettepanekuid. Kõnealuste kaitseprogrammide rakendamiseks uute piirkondade valikul arvestatakse mitmesuguseid tegureid, sealhulgas hinnatakse pagulaste olukorda, ELi vahenditest rahastamise võimalust ja Euroopa Liidu ning konkreetsete riikide ja piirkondade vahelisi koostöösuhteid ja -raamistikke.

5.2.2. Ümberasumine

Ümberasumine täidab ELi varjupaigaalases välistegevuses tähtsat rolli ning liikmesriikide, ÜRO pagulaste ülemvoliniku ja valitsusväliste organisatsioonide koostöö parandamine ümberasustamise valdkonnas võib anda väga häid tulemusi.

Seda tunnistatakse üldiselt ka rohelise raamatu alusel läbiviidud arutelu raames laekunud vastustes. Seetõttu arendatakse ja laiendatakse ümberasustamist, nii et sellest saab tulemuslik kaitse osutamise vahend, mida EL saab kasutada pagulaste kaitsevajaduste rahuldamiseks kolmandates riikides ning selleks, et olla solidaarne esmast varjupaika pakkuvate kolmandate riikidega.

2009. aasta jooksul teeb komisjon ettepanekud töötada välja ELi ümberasustamiskava, milles liikmesriikidel on võimalik vabatahtlikult osaleda ja milles nähakse ette ühised kriteeriumid ja koordineerimismehhanismid. Praktiline ja logistiline koostöö parandab kulutõhusust ja kvaliteeti. See puudutab missioonide korraldamist, meditsiiniuuringuid ja turvakontrolli, reiside korraldamist ning juhtumite ettevalmistamist ja esitamist ÜRO pagulaste ülemvolinikule. ELi ümberasustamiskava väljatöötamisel ja selle ülesannete kindlaksmääramisel teeb komisjon koostööd liikmesriikide ja asjaomaste sidusrühmadega, nagu ÜRO pagulaste ülemvolinik ja valitsusvälised organisatsioonid.

5.2.3. Kaitset vajavate isikute organiseeritud ja nõuetekohane vastuvõtmine

Igakülgsete ja senisest keerulisemate piirikontrollirežiimide arendamisega on varjupaigataotlejate juurdepääs ELi territooriumile muutnud üha olulisemaks küsimuseks. Ebaseaduslik ränne on oluline viis, kuidas inimesed jõuavad turvalisse ELi, ja inimkaubitsejatele kuulub tähtis roll neile ELi pääsu võimaldamisel. Seetõttu on väga tähtis, et liit pööraks suurt tähelepanu kaitset taotlevate isikute organiseeritud ja nõuetekohasele vastuvõtmisele liikmesriikides, et need isikud saaksid turvaliselt kasutada õigusaktides ettenähtud õigust kaitsele, ja takistaks inimestega kauplejate sissepääsu.

Sel eesmärgil uurib komisjon meetodeid ja mehhanisme, millega kaitsevajadustest lähtuvalt eristada kaitset vajavaid isikuid muudest migrantidest veel enne kui nad jõuavad võimaliku vastuvõtjariigi piirile, näiteks riiki sisenemise kaitstud menetlused ja viisarežiimi paindlikum kasutamine.

2003. aastal komisjoni läbiviidud uuringust selgub, et mõned liikmesriigid kasutavad kaitstud sisenemise menetlust või on seda minevikus katsetanud, kuid seda kohaldatakse vaid väikese osa varjupaigataotlejate suhtes. Selles valdkonnas on võimalik teha koostööd, mis parandaks kaitse kättesaadavust ning vähendaks inimkaubandust.

Lisaks käivitatakse 2009. aastal koostöös ÜRO pagulaste ülemvolinikuga uuring, et välja selgitada, kas varjupaigataotluste ühine läbivaatamine väljaspool ELi on kasulik, kohane ja teostatav. Uuringu tulemusi kasutatakse tulevastes tervet ELi hõlmavates aruteludes ja poliitika väljatöötamisel, eesmärgiga lihtsustada pääsu ELi Euroopa ühise varjupaigasüsteemi raames ning vastavalt rahvusvahelistele nõuetele.

6. Kokkuvõte

Komisjon on võtnud eesmärgiks saavutada Haagi programmis ja Lissaboni lepingus esitatud ambitsioonikad eesmärgid ning kavatseb selleks esitada ettepanekud võtta vastu käesolevas poliitikakavas loetletud meetmed ning teostada järelevalvet olemasolevate ja tulevaste meetmete õige rakendamise üle.

Lähiaastatel lähtutakse ELi varjupaigaalases tegevuses järgmistest põhimõtetest:

– liidu humanitaar- ja kaitse andmise traditsioonide alalhoidmine ning põhiõiguste järgimine varjupaigasüsteemi loomisel. Tagatakse kaitse kättesaadavus selle vajajatele kiiresti muutuvas maailmas, kus ränne on suurem ja inimesed liiguvad rohkem kui kunagi varem ning niisuguse liikumise põhjuseid on enneolematult palju;

– eeskirjade ühtlustamine. EL peaks seadma kaugeleulatuvad eesmärgid ning looma süsteemi, kus käsitletakse kõiki varjupaigataotlejaid ühtemoodi ning kus nende suhtes kehtivad ühesugused kõrgetasemelised tagatised ja menetlused olenemata sellest, millises riigis esitatakse varjupaigataotlus;

– varjupaigasüsteemi tõhususe suurendamine. Varjupaigasüsteemi raames tuleks kehtestada ühesugused õigusnormid ja nõuded, mis on kõikidele liikmesriikidele võrdselt siduvad, ning ühised toimimis- ja koostöömehhanismid, millega tagatakse kõrgetasemeline kaitse terve varjupaiga taotlemise menetluse jooksul, alates varjupaigataotlejate vastuvõtmisest kuni kaitse saanud isikute täieliku integreerimiseni, ning välditakse kuritarvitusi ja kaitstakse varjupaigasüsteemi terviklust, ning

– solidaarsuse edendamine liidus ja sellest väljaspool. Liit peaks jätkama liikmesriikide toetamist kaitse andmise valdkonnas ning toetust veelgi suurendama. Samuti tuleb olla solidaarne kolmandate riikidega, et suureneks nende suutlikkus pakkuda kaitset ja püsivaid lahendusi, samal ajal tagades, et liit on valmis kandma vastutusest õiglase osa.

[1] Kõik asjakohased õigusaktid ja poliitikadokumendid on loetletud II lisas.

[2] Kättesaadav aadressil http://ec.europa.eu/justice_home/news/consulting_public/gp_asylum_system/news_contributions_asylum_system_en.htm.

[3] Kõiki viiteid Genfi konventsioonile käsitletakse viidetena 1951. aasta ÜRO pagulasseisundi konventsioonile ja selle 1967. aasta protokollile.

[4] Rahvusvaheline kaitse hõlmab nii pagulasseisundit kui ka täiendava kaitse seisundit.

[5] See muutmisettepanek esitatakse 2009. aastal.

--------------------------------------------------