Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee arvamus teemal „Imporditud põllumajandussaaduste ja toiduainete ohutus”

3. juuli 2008. aastal saadetud kirjas konsulteeris eesistujariik Prantsusmaa vastavalt EÜ asutamislepingu artiklile 262 Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteega järgmises küsimuses:

„Imporditud põllumajandussaaduste ja toiduainete ohutus” (ettevalmistav arvamus).

Asjaomase töö ettevalmistamise eest vastutav põllumajanduse, maaelu arengu ja keskkonna sektsioon võttis arvamuse vastu 8. oktoobril 2008. Raportöör oli Gilbert BROS.

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee võttis täiskogu 448. istungjärgul 21.–23. oktoobril 2008 (22. oktoobri istungil) vastu järgmise arvamuse. Poolt hääletas 92, vastu hääletas 1, erapooletuks jäi 4 komitee liiget.

1.1. Mitmete toidukriiside mõjul on Euroopa Liit töötanud välja põhjaliku terviseohutussüsteemi, mille eesmärk on tagada nii tarbijate tervise kui ka looma- ja taimetervise kaitse kõrge tase. Põllumajandussaaduste ja toiduainete ülemaailmse kaubanduse kasvades suurenevad ka terviseriskid ning jätkuvalt esineb intsidente Euroopa Liitu imporditud saadustega. Sellised toiduainete ohutusega seotud intsidendid on ohuks inimeste, loomade ja taimede tervisele ning tekitavad kogu ühiskonnale märkimisväärseid väljaminekuid.

1.2. Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee tervitab põllumajandusnõukogu 15 liikmesriigi toetusel käesoleva aasta juunis koostatud memorandumit teemal „Toiduainete ning loomsete ja taimsete saaduste import: ohutus ja vastavus ühenduse eeskirjadele” (1).Käesoleva arvamusega soovib komitee anda oma panuse Euroopa toiduaineohutuse süsteemi täiustamisse. Maailma Kaubandusorganisatsioon pakub selleks hädavajaliku raamistiku, et vältida põhjendamatuid kaubandustõkkeid. Komitee järgib kehtivaid eeskirju, kuid teeb ettepaneku nende mõningaseks kohandamiseks.

1.3. Kuna erinevused liikmesriikide impordi kontrollimise tavades põhjustavad suurt kahju, soovitab komitee need tavad võimalikult kiiresti ühtlustada.

1.4. Nentides, et arvukad tõhusad impordi ohutuse meetmed hõlmavad üksnes loomseid saadusi, leiab komitee, et mitmeid neist võiks laiendada ka taimsetele saadustele. See võimaldaks paremini jälgida pestitsiidide jääkide, toksiliste ainete sisalduse või taimehaiguste ohtu. Eriti soovitab komitee sagedamini inspekteerida taimseid saadusi, tagada, et kõnealuseid saadusi impordivad nimekirja kantud tunnustatud asutused, ja korraldada süstemaatilisi kontrolle kõnealuste saaduste riiki sisseveo kohas.

1.5. Komitee peab vajalikuks, et importi puudutavad meetmed tugineksid võimalikult suurel määral objektiivsetele andmetele. Sel eesmärgil soovib komitee, et süstemaatiliselt järgitaks riskianalüüsi põhimõtteid ning et paremini määratletaks sanitaar- ja fütosanitaarmeetmete rakendamise lepingus ette nähtud sobiv kaitse tase.

1.6. Eraldi, ent sama rangelt kui terviseriske, tuleks hinnata selliseid sotsiaal-majanduslikke tegureid nagu mingi otsuse majanduslik mõju või selle vastuvõetavus sotsiaalsest vaatepunktist. Mitmes riigis, näiteks Kanadas ja Ühendkuningriigis, juba tegutsevad toiduohutusametite juures sotsiaal-majandusvaldkonna ekspertide üksused. Komitee teeb ettepaneku, et komisjon kaaluks võimalust luua sõltumatu sotsiaal-majandusanalüüsi amet.

1.7. Komitee hinnangul tuleks Euroopa toiduohutuse mudeli keskmes olevat jälgimissüsteemi, tänu millele saab toiduaine kohta teavet igas selle tootjalt tarbijale liikumise etapis, rakendada ka kolmandatest riikidest pärit saaduste puhul. See teema peaks olema prioriteetne nii kahepoolsetel läbirääkimistel kui ka vähim arenenud riikidele osutatava tehnilise abi programmides.

1.8. Komitee juhib tähelepanu raskustele, millega seisavad silmitsi vähim arenenud riikide tootjad Euroopa terviseohutusnormide täitmisel. Komitee ärgitab arendama kaubavahetusele pakutavat tehnilist abi, tehnoloogiate ülevõtmist ning jälgimise ja kiirhoiatussüsteemide kasutuselevõtu toetamist kõnealustes riikides.

1.9. Imporditud põllumajandussaadustele ja toiduainetele kehtivad nõudmised jälgitavuse, loomade heaolu ja üldiselt ka keskkonnanormide osas on leebemad kui Euroopa Liidust pärit toodetele. Kuna rahvusvahelistes kaubanduseeskirjades ei ole piisavalt võimalusi selliste Euroopa Liidu jaoks oluliste valdkondade käsitlemiseks, soovib komitee väga, et komisjon teeks ettepaneku nende Euroopa ühiste eelistuste kaitsmise strateegiaks. Komitee arvates peaks Euroopa Liit asuma juhtpositsioonile selle eest seismisel, et rahvusvahelises kaubanduses võetaks arvesse ka teisi õigustatud asjaolusid. Selleks peaks Euroopa Liit seisma oma ühiste eelistuste eest, kaitsma rahvusvahelistes organites teisi õigustatud asjaolusid ning algatama arutelu Maailma Kaubandusorganisatsiooni ja muude rahvusvaheliste lepingute vahelise seose üle.

2.1. Euroopa Liitu raputanud toiduohutuskriiside mõjul algatas Euroopa Komisjon toiduaineid käsitlevate õigusaktide ulatusliku läbivaatamise. Kehtestati uus ja väga üksikasjalik institutsiooniline ja õiguslik raamistik, mille puhul on tegemist tõelise edusammuga.

2.2. Määruses (EÜ) nr 178/2002 märgitakse, et ühendus on „teinud valiku tervisekaitse kõrge taseme kasuks” ning kohaldab õigusakte „kedagi diskrimineerimata nii siseturul kui ka rahvusvahelises ulatuses toidu või söödaga kauplemise suhtes”. (2)

2.4. Sellegipoolest esineb seoses imporditud toodetega sageli toiduohutusintsidente. Viimastel aastatel on Euroopa Liidus leitud imporditud puuviljadest pestitsiidide jääke, pähklitest ja maisist aflatoksiine, loomsetest saadustest veterinaarravimite jääke, suu- ja sõrataudi jne. Aastal 2007 kiirhoiatussüsteemi kaudu avaldatud hoiatustest olid 314 ehk 32 % seotud kolmandatest riikidest pärit saadustega (4). Sellised korduvad probleemid viitavad teatavatele puudujääkidele, mis tuleb kõrvaldada.

2.5. Impordiga seotud toiduohutusintsidendid tähendavad ohtu Euroopa tarbijate tervisele ja ühtlasi kõrgemaid kulusid kogu ühiskonnale. Toote kõrvaldamine või juba tarbijale tarnitud toote tagasi toimetamine pärast hoiatuse avaldamist tekitab asjaomastele ettevõtetele palju raskusi. Märkimisväärseid (ja võimalik, et pikaajalisi) tulemusi annavad konkreetsed meetmed teatud looma- või taimehaiguse väljajuurimiseks mingis piirkonnas, näiteks kariloomade vaktsineerimise või kogu piirkonnas insektitsiidide kasutamise kohustus.

3.1. Toiduohutusintsidentide esinemise vähendamiseks ja toiduainetega seotud terviseohtude tõhusamaks ennetamiseks on olemas mõningane „mänguruum”.

3.2. Praegu tegeldakse impordi kontrolli ühtlustamisega kogu Euroopa Liidus ja see peaks olema prioriteet. Erinevused liikmesriikide tavades impordi kontrollimisel põhjustavad suurt kahju. On vastuvõetamatu, et kaubandusettevõtjatel on võimalik tuua oma tooted ühisturule nende riikide kaudu, kus on teadaolevalt leebem järelevalve. Näiteks on teateid selle kohta, et tsitrusviljade importijad eelistavad vältida Hispaania sadamaid, kuna sealsed laboratooriumid on kõige täpsemad just seda liiki taimedega seotud haiguste ja ainejääkide osas.

3.3. Paljud toiduohutusvaldkonnas seoses impordiga võetud meetmed kehtivad praegu vaid elusloomadele ja loomsetele saadustele. Mõningaid ohte, näiteks pestitsiidide jäägid, füüsiline või keemiline reostus kantserogeensete või toksiliste ainetega (nt raskmetallid, biotoksiinid, värvained jne), tuleks korralikumalt jälgida. Tõhusate meetmete kasutamist tuleb laiendada ka taimsetele saadustele.

3.4. Esiteks võiks teatud taimsete saaduste kategooriaid sagedamini inspekteerida. Toidu- ja Veterinaarameti 2008. aasta programmis puudutab taimesaaduseid vaid üks inspektsioon kolmest.

3.5. Teiseks tuleks taimsete saaduste puhul tagada, et kõnealuseid saadusi impordivad ainult nimekirja kantud tunnustatud asutused, nagu on juba tehtud umbes 15 loomse saaduse kategooria puhul.

3.6. Taimsete saaduste impordile tuleks erinevalt praegusest olukorrast kehtestada ka süstemaatiline järelevalve alates selle riiki jõudmisest. Piiridel asuvad kontrollpunktid on loomsete saaduste puhul oma tõhusust tõestanud. Samuti tuleks parandada koostööd riikliku järelevalve ja importijate erakontrolli vahel. Importijad lasevad üha enam analüüse teha juba tootmiskohas. Toiduainete järelevalveasutusel peaks olema juurdepääs nendele tulemustele.

3.7. Lisaks võiks andmebaasi Traces, milles registreeritakse ja vahetatakse teavet elusloomade ja loomsete saadustega kaubitsemise ning nende impordi kohta, laiendada ka taimetervise valdkonnale koostöös Europhyti süsteemiga.

4.1. Maailma Kaubandusorganisatsiooni tunnustatud rahvusvahelised organisatsioonid on määratlenud riskianalüüsi põhimõtteid kolmeetapilise protsessi kontekstis: riski hindamine, riski juhtimine ja riskist teavitamine. Euroopa toidualaste õigusaktide reform on esimeseks sammuks riskianalüüsi rakendamisel. Euroopa Toiduohutusameti loomine aitas lahutada riski hindamise ja riski juhtimise, mis on keskse tähtsusega. Olemasolevatel teaduslikel andmetel põhinev ning Euroopa Toiduohutusameti poolt „sõltumatul, erapooletul ja läbipaistval viisil” (5) tehtud riskihindamine aitab riski juhtimise eest vastutaval komisjonil või liikmesriikidel langetada otsused vajalike meetmete kohta.

4.2. Komisjoni valitud meetmeid seoses impordiga – olgu siis tegemist mingi impordivoo peatamise või säilitamisega – mõistetakse mõnikord valesti nii Euroopa Liidus kui ka kolmandates riikides. Selle näiteks on ägedad arutelud Ameerika Ühendriikide klooriga töödeldud kanaliha ja Brasiilia veiseliha impordi üle. Mõnel juhul on komisjoni süüdistatud kaubandushuvide esiplaanile seadmises tarbijate huvide arvelt. Komitee hinnangul peaksid importi puudutavad meetmed veelgi suuremal määral põhinema objektiivsetel andmetel.

4.3. Kuid sageli tekivad eesmärkide vahel konfliktid, mis tuleb lahendada. Eri eesmärkide kaalumine tuleb tarbijate jaoks läbipaistvaks muuta.

4.4. Komitee innustab komisjoni järgima süstemaatilisemalt riskianalüüsi põhimõtet, eraldades Euroopa Toiduohutusametile vahendid metodoloogia väljatöötamiseks.

4.5. Sanitaar- ja fütosanitaarmeetmete rakendamise lepingu artikli 5 lõike 7 kohaselt võib piisava toote või protseduuri ohutust puudutava teadusliku tõendusmaterjali puudumise korral võtta ajutisi meetmeid. Seega tunnustatakse rahvusvahelistes eeskirjades ühenduse õiguses määratletud ettevaatuspõhimõtet. Kõnealune leping võimaldab samuti kohaldada rahvusvahelistest normidest rangemaid norme, tingimusel et määratletakse nn sobiv kaitse tase. Euroopa Liit peaks püüdma paremini määratleda oma sobiva kaitse tasemed, mida saaks riskianalüüsis aluseks võtta.

4.6. Lisaks märgitakse määruses, et „üksnes teadusliku riskihindamise teel ei ole mõnel juhul võimalik saada kogu teavet, millel riski juhtimise otsus peaks põhinema, ning tuleks õiguspäraselt arvesse võtta ka muid vaadeldava küsimusega seotud tegureid”. (6) Need ka sanitaar- ja fütosanitaarmeetmete rakendamise lepingus tunnustatud tegurid võivad puudutada mingi otsuse majanduslikku mõju, vastuvõetavust sotsiaalsest vaatepunktist ning kulude ja tulude suhet. Praegu hinnatakse neid komisjoni mõjuanalüüside või konsultatsioonide käigus.

4.7. Sotsiaal-majanduslikke tegureid tuleks hinnata objektiivselt ja sõltumatult ning teaduslikult sama rangelt kui terviseohtusid, kasutades muu hulgas majandus-, sotsioloogia- ja õigusekspertide abi. Mitmes riigis, näiteks Kanadas ja Ühendkuningriigis, juba tegutsevad toiduohutusametite juures sotsiaal-majandusvaldkonna ekspertide üksused. (7) Komitee soovib, et komisjon kaaluks võimalust luua sõltumatu sotsiaal-majandusanalüüsi amet.

5.1. Imporditud põllumajandustoodetele ja toiduainetele kohaldatavad ohutusnõuded jäävad mitmes valdkonnas alla ühendusest pärit toodetele kehtestatud nõuetele. See ei ole nii sisenormide puhul, mida tööstus kohaldab kõigi oma tarnijate suhtes, küll aga puudutab see teatavaid õiguslikke nõudeid. Näiteks ei kehti kolmandatest riikidest pärit toodete puhul kohustus tagada loomade elu jälgitavus alates nende sünnist ja järgida loomakaitsenõudeid ega teatavate pestitsiide kasutamise keeld.

5.2. Euroopa eeskirjades, näiteks toiduohutuseeskirjades, kajastuvad ELi ühised eelistused, sõltumatult sellest, kas neid peetakse asjakohasteks või mitte. Institutsioonilist protsessi, mis andis parlamendis, nõukogus ja kodanikuühiskonna osalusel peetud arutelude tulemuseks kõnealused eeskirjad, peetakse Euroopa kodanike valiku õiguspäraseks väljenduseks. Tootjatele kehtivad meetmed on kõnealuse ühise valiku tulemus ja neid kohaldatakse kõigi Euroopa Liidus tegutsevate asjaomaste isikute suhtes. Ent kuna kõnealuseid meetmeid ei kohaldata kolmandate riikide tootjate suhtes, leidub siseturul tooteid, mis vastavad neile tingimustele, ja samas ka tooteid, mis neile ei vasta.

5.3. Sama probleem esineb ka teistes valdkondades (keskkonnanõuded, sotsiaalõigused jne), kuid selline olukord ei ole tarbijate seisukohast aktsepteeritav. Võib juhtuda, et tarbija ostab enesele teadmata Euroopa valikukriteeriumidele mittevastavaid tooteid. Nii võib tarbija näiteks leida praegu turul seaduslikult müüdavaid kolmandatest riikidest pärit Lebaycidiga töödeldud apelsine. Lebaycid on tugeva mõjuga insektitsiid, mille toimeaine on fentioon. Ometi on kõnealuse toote kasutamine ELis keskkonnaalastel põhjustel keelatud juba mitu aastat. Niiviisi kahjustatakse eurooplaste ühiseid eelistusi ja petetakse tarbijaid.

5.4. Euroopa normid, mida ei kohaldata imporditud toodete suhtes, põhjustavad Euroopa tootjatele ka konkurentsimoonutusi. Prantsusmaa loomakasvatusinstituudis püüti hinnata mõnda tekkivatest lisakuludest. Näiteks jälgitavuse puhul on Euroopas tehtud suuri jõupingutusi, et tagada loomade identifitseeritavus. Vastavad investeeringud moodustavad veisekasvatuses 0,4 eurot 100 kg rümba kohta, st ligi 32 miljonit eurot 25-liikmelises ELis. Loomade heaolu osas moodustab tapavasikatele kehtiv rühmades pidamise kohustus 4 euro suuruse kulu 100 kg rümba kohta, st ligi 31 miljonit eurot 25-liikmelises ELis.

6.1. Euroopa Liit on arenguriikidest pärit põllumajandustoodete ja toiduainete suurim importija, eelkõige minevikus antud kaubandussoodustuste tõttu. ÜRO kaubandus- ja arengukonverents annab korrapäraselt teada Euroopa Liidu tervishoiunormidest tulenevatest tagajärgedest vähem arenenud riikide tootjate ja ettevõtjate jaoks.

6.2. Euroopa Liit ei saa teha mingeid järeleandmisi terviseohutuse valdkonnas. Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee, kes on probleemidest teadlik, toetab siiski tehnilise abi andmist ning dialoogi pidamist ja koostöö tegemist kõige kaitsetumate kaubanduspartneritega. Samuti kutsub komitee komisjoni üles jätkama oma algatust toetada jälgitavus- ja kiirhoiatussüsteemide loomist arenguriikides.

7.1. Sanitaar- ja fütosanitaarmeetmete rakendamise leping ning tehniliste kaubandustõkete leping moodustavad Maailma Kaubandusorganisatsiooni liikmetele hädavajaliku õigusliku raamistiku, et vältida põhjendamatute piirangute seadmist impordile ja võimaldada turulepääsu tingimuste läbipaistvuse suurendamist.

7.2. Ühenduse õigusaktides on sätestatud, et imporditud toiduained peavad vastama Euroopa Liidu toidualastele õigusnormidele „või ühenduse poolt vähemalt samaväärseks tunnistatud tingimustele”. (8) Komitee soovib juhtida tähelepanu ohtudele, mida tekitab rahvusvahelistes eeskirjades tunnustatud vastavuspõhimõtte liiga lai tõlgendamine Euroopa Liidu poolt.

7.3. Euroopa toiduohutuse mudelis on kesksel kohal toiduainete jälgitavus. Seda rakendatakse „alates toidu esmatootmisest kuni selle (…) müügi või lõpptarbijale tarnimiseni” (n-ö talust kuni söögilauani), kuna „kõik ahela osad võivad toidu ohutust mõjutada”. (9) Enamiku toodete puhul nõutakse aga jälgitavust üksnes alates eksportijast. Erasektori võimalikule rollile vaatamata kahtleb komitee selles, et teatavate kolmandate riikide tavasid võiks toiduohutuse seisukohalt pidada „samaväärseteks”. Komitee pooldab jõulist lähenemist jälgitavuse valdkonnas ja kõnealuse küsimuse seadmist prioriteediks kahepoolsetel läbirääkimistel ning vähim arenenud riikidele tehnilise abi andmisel.

8.1. Üldises tolli- ja kaubanduskokkuleppes (GATT) ja Maailma Kaubandusorganisatsiooni eri lepingutes nähakse ette lisaks toiduohutustegurite ka „muude õigustatud asjaolude” arvessevõtmine rahvusvahelise kaubanduse reguleerimisel. Rahvusvahelise õiguse areng antud valdkonnas on siiski olnud palju aeglasem. Euroopa Liidu valikuid ei ole alati võimalik põhjendada rangest terviseohutusalasest seisukohast lähtudes. Klooriga töödeldud kanaliha puhul on komisjonil raskusi selle tõestamisega, et Ameerika Ühendriikides klooriveega desinfitseeritud kanaliha võiks kahjustada Euroopa tarbijate tervist. On tõsi, et toiduainete kvaliteedi mõiste on neis kahes maailmajaos erinev. Samas ei olnud ka otsus keelata hülgenahkade import ajendatud mitte terviseohutuse, vaid loomakaitse põhjendustest. Parajasti on käimas elav rahvusvaheline arutelu selle üle, kas nimetatud meetmed on kooskõlas Maailma Kaubandusorganisatsiooni eeskirjadega või mitte.

8.2. Sellegipoolest on vaidluste lahendamise organi otsustes näha positiivseid märke. Näiteks andsid selle eksperdid Ameerika Ühendriikide ja Malaisia vahel puhkenud kilpkonnade ja krevettide püüki käsitlenud vaidluses õiguse Ameerika Ühendriikidele, leides, et krevettide impordi keelamine oli õigustatud rahvusvahelise bioloogilise mitmekesisuse kaitsmise kokkuleppe seisukohast. Malaisia kalureid sunniti muutma oma püügimeetodeid vältimaks, et edaspidi püütakse kõnealuse konventsiooniga kaitsetud kilpkonni. Maailma Kaubandusorganisatsiooni eeskirjade ja teiste rahvusvaheliste kokkulepete vaheliste seoste selgitamine on teine küsimus, mille üle on käimas arutelu.

8.3. Euroopa Liidul tuleks võtta kõnealuste küsimuste arutamisel juhtpositsioon. Selleks peaks EL seisma oma ühiste eelistuste eest, kaitsma rahvusvahelistes organites „teisi õigustatud asjaolusid” ning algatama arutelu Maailma Kaubandusorganisatsiooni ja muude rahvusvaheliste lepingute vahelise seose üle. Lisaks tuleb edendada ühiste eelistuste ja õigustatud asjaolude objektiivsetele alustele seadmise menetluste uurimist, et võimaldada nende rahvusvahelist tunnustamist.

9.1. Euroopa tarbijad soovivad üha enam, et neid teavitataks nende tarvitavate toiduainete toomise tingimustest. Seepärast tehakse erasektoris arvukaid algatusi. Lisaks on praegu arutamisel mitmesugused ideed, nagu Euroopa Liidu märgise või loomade heaoluga seotud märgise idee. Võiks teha ettepaneku, mille kohaselt edastaks mõni rahvusvaheline organisatsioon tarbijatele korrapäraselt sõltumatut teavet eri riikides kasutatavate tootmismeetodite kohta. Sellise sõltumatu teabekeskuse üleanne peaks olema ka teabe edastamine praegu veel loodavas ülemaailmses varase hoiatuse süsteemis.

9.2. Tarbijate teavitamine ei saa siiski jääda ainsaks vastuseks käesolevas arvamuses tõstatatud küsimustele. Üha enam toitumise aluseks muutuvate töödeldud toodete puhul muutub päritolu märgistamine liiga kompleksseks nii ettevõtjate kui ka tarbijate jaoks. Seega on ametiasustuste kohustus tagada, et kõik siseturul pakutavad tooted vastaksid Euroopa kodanike valikukriteeriumidele. Tarbijad ootavad, et neid valikukriteeriume ei toodaks ohvriks poliitilistele protsessidele (näiteks Atlandi-ülene dialoog), mille eesmärk on vaid maine parandamine või mõne üksiku kaubanduspartneri jaoks soodsa kliima loomine.

Brüssel, 22. oktoober 2008

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee

president

Mario SEPI

(7) OECD, 2003: „Toiduaineohutuse sotsiaal-majanduslike aspektide arvestamine: uurimus teatud riikides võetud uuenduslikest meetmetest”.