[pic] | EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON | Brüssel 12.7.2006 SEK(2006) 926 KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT - Kommenteeritud kokkuvõte - POLIITIKAVALIKUTE MÕJUDE HINDAMINE SEOSES KOMISJONI ETTEPANEKUGA EUROOPA PARLAMENDI JA NÕUKOGU MÄÄRUSE KOHTA, MIS KÄSITLEB RÄNDLUST ÜLDKASUTATAVATES MOBIILSIDEVÕRKUDES ÜHENDUSE PIIRES {KOM(2006) 382 lõplik} {SEK(2006) 925} Kommenteeritud kokkuvõte Tagapõhi Käesolevas mõju hindamise aruandes vaadeldakse võimalusi, kuidas saavutada rahvusvaheliste rändlustasude märkimisväärne alandamine ELis ning nende mõju tarbijatele, kasutajatele ja tööstusele. Riiklikud reguleerivad asutused, liikmesriigid, Euroopa Parlament, tarbijad ja kasutajad on mures, kuna hinnad on põhjendamatult kõrged. Tõenäosus, et turg suudab üksinda hakkama saada, on väike. Rahvusvahelise rändluse tasud on mõnda aega olnud komisjoni tähelepanu keskmes. Komisjon juhib konkurentsiuuringuid vastavalt asutamislepingu artiklitele 81 ( ex-officio ) ja 82. Rahvusvahelise rändluse hulgiturg asjakohastel turgudel on hõlmatud reguleerimise raamistikku vastavalt komisjoni soovitusele. 2004. aasta oktoobris nõudis komisjon tungivalt riiklikelt reguleerivatelt asutustelt turuanalüüsi kiirendamist. Euroopa reguleerivate asutuste töörühma ühine seisukoht osutas, et kõrged jaehinnad ilmnesid kõrgete hulgihindade ja suurte jaehinna juurdehindluste tõttu, mõningat alanemist näitasid hulgimüügi hinnad. 2005. aasta detsembris hoiatas Euroopa reguleerivate asutuste töörühm komisjoni raskuste eest reguleeriva raamistiku kohaldamisel tarbijale kahjuliku olukorra lahendamiseks. Komisjon on kõrgetele rändlushindadele juhtinud tähelepanu mitmel võimalusel ja avanud veebilehe, et näidata põhjendamatult kõrgeid hindu kogu ELis. Konsulteerimine Esimeses sellele küsimusele pühendatud konsulteerimisvoorus oli komisjoni keskendumine rahvusvahelisele rändlusele üldjoontes vastuvõetav ministritele, riiklikele reguleerivatele asutustele, tarbijate ja kasutajate ühendustele ning mõnele väiksemale mobiilsideoperaatorile. Operaatorite rühmad ja suurem osa üksikoperaatoreid olid vastu regulatiivsele sekkumisele ja rõhutasid rändluse turgude tõhusat konkurentsivõimet. Konsulteerimise teises voorus esitleti reguleerimiseks konkreetset ideed („koduhinna põhimõte”) siduda rändluse jaehinnad kliendi koduvõrgus võrreldavate mobiilsideteenuse eest makstavate hindadega. Klient ei peaks maksma vastatud kõne eest. Suurem osa turuosalistest oli vastu igasugusele reguleerimisele. Kuus operaatorit kiitsid siiski heaks hulgimüügi reguleerimise. Euroopa reguleerivate asutuste töörühm toetas komisjoni eesmärke, aga oli vastu lähenemisele, mis on esitatud nõupidamise dokumendis. Töörühm toetas hulgimüügi reguleerimist, eelistades jaemüüki käsitleda põhimõttel „ootame ja vaatame”. 10 vastanud liikmesriiki võtsid omaks sama seisukoha mis Euroopa reguleerivate asutuste töörühmgi. Probleemi olemus Kogu ELis kehtivad rändluse hinnad ei ole põhjendatud pakutavate teenuste osutamisest tulenevate kuludega ei jae- ega hulgimüügitasandil. Need on määratud jaehinna läbipaistvuse puudumise tingimustes ja olukorda ei ole võimalik lahendada olemasolevaid reguleerimisvahendeid kasutades. ELi rahvusvahelise rändluse turg on hinnanguliselt 8,5 miljardit eurot, moodustades 5,7% üldisest mobiilitööstuse aastatulust, mis on hinnanguliselt 150 miljardit eurot. Rändlushinnad mõjutavad vähemalt 147 miljonit ELi kodanikku, kellest 110 miljonit on ärikliendid ja 37 miljonit reisib puhkuse eesmärkidel. Tarbijagrupid usuvad, et kasu madalamatest rändlushindadest on teretulnud väga laia tarbijahulga jaoks, kaasa arvatud väikesed ja keskmise suurusega ettevõtjad. Rahvusvahelise rändluse teenused erinevad teistest telekommunikatsiooniteenustest selle poolest, et klient ostab operaatoriteenuseid ühes liikmesriigis, kuid on ühendatud välismaal viibides välismaise operaatori võrku. Hiljem esitab viimatinimetatu koduoperaatorile „hulgiteenuse” eest arve. Suurem osa operaatoreid väidab, et konkurents hulgiturul toimib ja aitab hindu alandada. Siiski on 1,15 eurot minuti eest, st rändluskõne (koduriigis) keskmine jaehind, üle viie korra kõrgem hulgiteenuse osutamisest tulenevatest tegelikest kuludest ja 50% kõrgem kui keskmine operaatorite-vaheline arveldamise tariif (IOT). Rändluse jaehinnad on umbes neli korda kõrgemad kui kodused tariifid. Läbipaistvus on ikka veel märkimisväärne probleem. Lisaks sellele ei ole paljud kliendid teadlikud kõnedele vastamise kõrgetest tasudest, mis on tõenäoliselt umbes neli korda suuremad keskmisest maksumusest operaatorile. Tehnoloogiline ja turuareng Hulk tehnoloogilisi arenguid, kaasa arvatud internetiprotokollil põhinev telefonisideteenus (VoIP), võivad mõjutada rändluse hindu. Siiski võib internetiprotokollil põhinevat mobiiltelefonisidet oodata alles keskpikas perspektiivis. Teatavat mõju on avaldanud andmesideliikluse juhtimine, mis võimaldab operaatoritel tarbijad rändluse ajal nende valitud võrku suunata umbes 80% rändluskõnede puhul, kuid hulgimüügihinnad püsivad kõrgel. ELi sekkumist vajav juhtum (subsidiaarsuse kontroll) Riiklikud reguleerivad asutused ei ole piisavalt varustatud, et lahendada kõnealune küsimus riiklikul tasandil. Enamgi veel, katsed parandada hindade läbipaistvust ei ole mõjunud hindu alandavalt. Sellises olukorras tunnetavad liikmesriigid survet võtta meetmeid rändlustasude mõjutamiseks. Kuid kõik need meetmed võivad viia lahknevate tulemusteni ning olla ebaefektiivsed, võttes arvesse asjaomaste teenuste erilisi piiriüleseid tunnuseid. Järelikult vajab reguleeriv raamistik muutmist, et kindlustada ühtne lähenemine. Eesmärgid ELi meetmete eesmärk on edendada kogu ELi hõlmava rändlusteenuste ühtse turu arengut nii, et rändluse eest makstavad hinnad ühenduses reisimisel ei oleks põhjendamatult kõrgemad hindadest, mis makstakse kõnede eest tarbija koduriigis. Poliitikavalikud ja analüüs Poliitika muutmata jätmine Kui ei juurutata uut poliitikat, jätkub olemasolevate vahendite kasutamine reguleerivaks vahelesegamiseks, poliitiline surve säilib, turu ja tehnoloogia areng lähevad edasi omasoodu. Olemasoleva poliitika juurde jäämise korral on väheusutav jõuda rändlushindade märkimisväärse alanemiseni. Vaatamata operaatorite hiljutisele aktiivsusele on tarbijad endiselt vastamisi põhjendamatute hindadega. Riiklikud reguleerivad asutused on juba teatanud, et nende arvates ei piisa olemasolevatest reguleerimisvahenditest kõnealuse probleemi lahendamiseks. Lisaks on komisjoni otsused ELi konkurentsireeglite raames kohaldatavad vaid nende adressaatidele ja ei oma otsest õiguslikku mõju teistele operaatoritele, kes võivad sarnaselt käituda. Isereguleerumine Rändluse kontekstis kujutab isereguleerumine operaatorite või ühenduste jaoks võimalust endi keskel vastu võtta Euroopa tasandi suunised (eriti tegevusjuhised). Komisjoni talitused pole saanud ühtki üldist tööstusharu ettepanekut isereguleerumise kohta. Pealegi peaks igasugune selline lähenemine vastama konkurentsiseaduse nõuetele. Isereguleerumine peaks kaasa tooma üldise olulise hindade alandamise, kõige tõenäolisemalt hulgimüügi ja jaemüügi tasandil. Selle saavutamine näib olevat keeruline, võttes arvesse tõsiasja, mida mitmed operaatorid ei teadvusta, nimelt et rändlushinnad kujutavad endast probleemi. Ühisreguleerimine See lähenemine tähendab reguleerimist, milles on esitatud üldine raamistik ja määratud kindlaks operaatorite ning teiste protsessis osalejate roll. Hindade alandamise määrad saaks reguleerida rahvusvahelise rändluse kontekstis. Vastavalt sellele lähenemisele kombineeritakse reguleerimine hulgimüügi tasandil „jõulise” jaehindade läbipaistvusega. Siiski on hinna läbipaistvus problemaatiline ja operaatoritel on lihtne sellest kõrvale hiilida. Pealegi, kui jõutakse kokkuleppeni ühisreguleerimisel põhineva lähenemise osas, võib see põhjustada konkurentsiprobleeme. Mittesiduvad õigusaktid Komisjon võiks esitada ettepaneku rahvusvahelise rändluse jaoks kohaste hindade kohta, mis võiksid põhineda võrdluse alusel leitud parima olemasoleva tava kohastel hindadel. Mittesiduvatel õigusaktidel põhinev lähenemine võrdleva analüüsi kujul on olnud tõhus minevikus, kuid pikaajalised protsessid on keerulised, vajalik on riiklike reguleerivate asutuste järelevalve, ning asjaolu, et need on mittesiduvad, tähendab seda, et need ei taga tulemuste kindlust. Suunatud reguleerimine Reguleerimist võib kasutada hulgihindade, jaehindade või mõlema puhul. Hulgimüügi reguleerimine võiks põhineda kuludele orienteeritusel või hinnalael. Jaemüügi reguleerimiseks on mitmeid võimalusi, näiteks koduhinnaga seotud hinnad, külastatava riigi hinnad või jaemüügi hinnalagi (põhineb reguleeritavatel hulgihindadel). Reguleeriv sekkumine võiks võtta meetmete vormi, mis on kavandatud edasise konkurentsi ergutamiseks, kasutades kindlate võrkude eelvalimisele sarnanevat kontseptsiooni. Ainult hulgimüügi reguleerimine Seda lähenemist soovitas Euroopa reguleerivate asutuste töörühm, kes usub, et rändluse hulgihindu peaks kontrollima Euroopa ühtse hinnalae vahenditega. Jaehindade indeks näitaks, kas hulgihindade alandamine on jõudnud jaetarbijateni. Jaemüügi hinnakontrolli vorm oleks vajalik hilisemas järgus. Komisjoni teenistused usuvad, et Euroopa reguleerivate asutuste töörühma muudetud lähenemine, kuid mis siiski põhineb mobiilikõne lõpetamise tasu kasutamisel lähtekohana, võib olla hulgimüügi tasandil vajalik. Nad usuvad ka, et selles lähenemises sisalduv käivitusmehhanism jaemüügi reguleerimise jaoks, kui kasu ei jõua tarbijateni, oleks üsna keeruline ja tõstataks märkimisväärseid menetluslikke ja õiguslikke probleeme. Mõned ELi operaatorid on väljendanud nõupidamisel muret, et neilt võidakse nõuda teenustekaubanduse üldlepingu (GATS) kohaselt hulgimüügi rändluse tariifide pakkumist EÜst väljaspool paiknevatele operaatoritele tasemel, mis ei ületa reguleeritud taset. Vastavalt GATSile peab riiklik kohtlemine olema kooskõlas teenuste ja nende tarnijatega. Ainult jaemüügi reguleerimine Kõnealune võimalus oleneb sellest, kas hulgimüügi hinnad on tegelikult madalad ja kas jaehinnamarginaal on selline, et ainult jaemüügi reguleerimine võib põhjustada kahanemise jaemüügi hindades ilma teatavatele operaatoritele hinnakitsikust tekitamata. Sekkumine ainult jaemüügi tasandil võib tähendada, et osa operaatoreid on sunnitud pakkuma rändlusteenust alla omahinna. Ainult jaemüügi reguleerimine on pigem suuremate operaatorite toetamine, kes juba naudivad keskmisest madalamaid IOTsid, ja ei lahenda probleeme, millega on vastakuti väiksemad turuosalised. Hulgi- ja jaemüügi reguleerimine Euroopa reguleerivate asutuste töörühm tunnistab, et kui turujõud ei suuda tagada hulgimüügi kasude küllaldast jõudmist jaemüügi tasandile, võib vajalikuks osutuda jaemüügi hindade kontroll. On tõestusi, et hulgimüügi hindade alandamine ei jõua automaatselt tarbijateni. Vaatamata mõningasele kasumile hulgimüügi tasandil on keskmised jaemüügi hinnad jäänud kõrgeks, vahekasuga üle 200% rändluskõnede puhul. Operaatorid on viinud ka jaemüügi marginaalid 300% või 400% lähedale rändluse ajal vastatud kõnede eest, kuigi nad oleksid võinud vähendada hindu ilma hulgimüügi reguleerimiseta. Majandusteooria kinnitab, et turuosalistel ei pea ilmtingimata olema ajendit kasutada monopoolseid kasumeid, mis on saadud hulgimüügi tasandil, et võistelda koduste jaetarbijate omandamise ja säilitamise eest. Seetõttu on olemas tõsine risk, et kui seda kohaldada üksnes hulgimüügi tasandil, ei saavutata reguleerimise lõplikku eesmärki. Koduhinna põhimõte Rändluse jaemüügihinnad seotakse kliendi koduhindadega võrreldavate mobiilsideteenuste eest makstavate hindadega. Hulgimüügi tasandil on vaja paralleelset tegevust kulupõhise lähenemise või piirmäärade kujul, vastasel juhul järgnevad turumoonutused. Koduhinna põhimõte oli komisjoni jaoks nõupidamise teise etapi lähtepunktiks. Kuna 80% kõnedest on suunatud koju, võrdsustatakse need nimetatud põhimõtte raames rahvusvaheliste kõnedega. Seetõttu ei ole mõju operaatoritele suur, kuna ei ole suurt erinevust rahvusvahelise kõne hinna ja rahvusvahelise rändluskõne hinna vahel. Teisalt on samal põhjusel ka tarbijatepoolne kasu väike. Koduhinna põhimõte toob kaasa ka hulga rakenduslikke raskusi. Külastatava riigi põhine lähenemine Tarbijad tasuvad vastavalt tegelikele asukohariigi tariifidele, kui teevad kõnesid külastatavas riigis, ja rahvusvaheline määr on võrdne sellega, mida tellija tavaliselt maksab selles riigis rahvusvahelise kõne eest. Lisaks selle võimaluse eelistele toob see esile ka hulga probleeme täidetavuse ja läbipaistvuse osas. Euroopa siseturu põhimõte Võttes arvesse saabunud kommentaare ja koduhinna põhimõtte praktilise juurutamise küsimusi, võib ette näha Euroopa siseturu põhimõtet, mille puhul kogu ELis toimuva rändluse eest kehtivad hinnad, mis on võrreldavad kodus makstavatega. Maksimaalsed hulgimüügi hinnad määratakse võrdluse alusel ning nad põhinevad ELi mobiilikõne lõpetamise keskmise tasu kordsel olulise turujõuga operaatorite jaoks. Nagu Euroopa reguleerivate asutuste töörühm on välja toonud, pakub keskmine mobiilikõne lõpetamise tasu suurepärast lähtepunkti hulgimüügi hindade võrdluseks, kuna see tagab läbipaistvuse, lihtsuse ja kindluse. Jaemüügi tasandil määratakse marginaali ülemmääraks 30% üle hulgimüügi määra, et kindlustada kokkuhoiu jõudmine tarbijateni. Selline määr on mõistlik, kuna samal ajal tagab see hinna alanemise. Nähakse ette 6-kuuline üleminekuaeg, et võimaldada operaatoritel teha vajalikud muudatused. Operaatorid peaksid olema vabad konkureerima madalamate hinnalisandite tasanditel. Kehtestatakse kaitsvad maksimaalsed hinnad kõnede vastuvõtmise eest mobiilikõne lõpetamise keskmise tasu tasemel, pluss marginaal 30%. See lähenemine ületab rakenduslikud raskused, mis on seotud koduhinna põhimõttega ja pakub tarbijale suuremat kasu. Läbipaistvus Tasude läbipaistvus jääb tarbijatele väga tähtsaks küsimuseks. Kuigi komisjoni ja riiklike reguleerivate asutuste hiljutised algatused on olnud positiivsed, on vaja ära teha veelgi rohkem. Kõnealuseid meetmeid võiks täiendada nõudega mobiilioperaatoritele anda tasuta kas SMSi või telefoni teel rändlevatele klientidele personaliseeritud teavet rahvusvahelise rändluse jaehindade kohta. Majanduslik mõju Keskendudes peamiselt tarbija kasule, pakub see jae- ja hulgimüügi reguleerimisel põhinev poliitikavalik (hoolimata mõjude erinevast paindlikkusest) suurimat kasu. Esialgsed arvestused näitavad, et tarbija kasu võib olla 5,28 ja 5,96 miljardi euro vahel, võrreldes 2,2 ja 2,3 miljardi ning 1,5 ja 1,55 miljardiga vastavalt „ainult hulgimüügi” ja „poliitika muutmatajätmise ” võimalustega. Laiemad mõjud Dünaamilised mõjud Kuna mobiilivõrkude üldised tulud alanevad mõne poliitikavaliku alusel teostatud reguleerimise tulemusel, on mõistlik pärast rändlushindade alandamist investeeringuid mingil määral vastavalt vähendada. Igatahes on mõistlikum teha suunatud vähendamisi kui üldisi hinnaalandusi. Nn mõju levimine ehk spill-over effect Nõupidamisel avaldati arvamust, et vastuseks rändlustulude alandamisele võib oodata, et operaatorid tõstavad teiste teenuste hindu. On mõistlik oletada, et kui esineb tariifide mõningane ümberkorraldamine, siis teiste, peamistel turgudel omavahel jõuliselt konkureerivate teenuste üldine hinnatõus on väga ebatõenäoline. Ümberjaotumise küsimused Klientide segment, kes kõige rohkem võidab rändlushindade alandamisest, on väga sagedased rändlusteenuse kasutajad. Muude tingimuste samaks jäädes võidavad rändlushindade alandamisest enim ärikliendid, kellel hetkel ei ole laiaulatuslikke konkurentsivõimelisi lepinguid (sama kehtib ka väikeste ja keskmise suurusega ettevõtjate kohta), väga sagedased puhkusereisijad ja inimesed, kes elavad piiriäärsetes piirkondades. Ettevõtte tasandi mõjud ja konsolideerimine Reguleeritud hindade muutuse mõju ettevõtte tasandil oleneb esiteks vastavalt konkreetse ettevõtte sõltuvusest rändluse aastatulust ja teiseks kasutusele võetud reguleeriva lähenemise täpsest olemusest. Halduskulude hindamine Kõik reguleerimisvõimalused, mis on esitatud käesolevas mõjuhinnangus, sisaldavad mõningaid halduskulusid, aga nende olulisus varieerub. Hulgimüügi reguleerimine, mis põhineb hinnalael, nagu soovitas Euroopa reguleerivate asutuste töörühm, nõuaks hulgi- ja jaemüügi rändluse hindade korrapärast seiret, et kindlaks teha hulgihindade vähendamise mõju jõudmine jaemüügi tasandile. See põhjustab riiklikele reguleerivatele asutustele ja operaatoritele halduskulusid, kuigi mitte märkimisväärselt erinevaid praegustest. Hulgimüügi ja jaemüügi reguleerimine hinnalae kujul toob kaasa sarnase halduskoormuse. Hindamine ja järelevalve Kui reguleeriv sekkumine on vajalik, peavad riiklikud reguleerivad asutused tegelema täitmise järelevalve ja kontrolliga. Peamine ettepaneku rakendamise järelevalve näitaja on jaemüügitasandi tariifid. Riiklikud reguleerivad asutused peaksid tegema järelevalvet kõne-, SMS- ja MMS-teenuste rändlushindade üle ning esitama nõudmise korral tulemuste aruande komisjonile. Üks aasta enne ükskõik millise määruse toimimise ülevaatamist valmistab komisjon ette hindamisaruande, milles hinnatakse meetme mõju turgudele ja tarbijatele. Kokkuvõte Pakutud reguleerimise võimalustest on hulgimüügi ja jaemüügi kombineeritud reguleerimine, mida komisjoni talitused nimetavad Euroopa siseturu põhimõtteks, lõppkokkuvõttes tarbijate jaoks kõige kasulikum. Igaühel muudest hinnatud võimalustest on omad teatavad väärtused, alates minimaalsest sekkumisest kuni maksimaalse paindlikkuseni tööstusharu suhtes. Kuid siiski kindlustab vaid Euroopa siseturu põhimõttele vastav reguleerimine, et tarbija, ükskõik kus ta ELis füüsiliselt asub, saab oma mobiiltelefoni kasutada samadel tingimustel kui kodus.