16.12.2006   

ET

Euroopa Liidu Teataja

C 309/55

1.1

EMSK kiidab heaks komisjoni soovi kaasajastada, lihtsustada ja kohandada õigusakte jäätmete alal. Eriti kiidab komitee heaks jäätmetekke vältimise ja ringlussevõtu strateegia lähenemisviisi. Tuleb toetada soovi jõuda õigusaktide üldise ja võrdse rakendamiseni, et vältida jäätmeturul erinevusi keskkonna, tervise ja konkurentsi alal. Komitee rõhutab mõistete ja lisade täpsuse ja selguse olulisust, et vältida kaebuste esitamist ja kohtumenetlust. EMSK kahetseb, et ettepanekus on nii väikesed ambitsioonid jäätmetekke vältimise alal. Ta rõhutab, et kontekstis, kus toorainet on järjest vähem, on tõelise säästva arenguni jõudmiseks vaja tõhusat jäätmetekke vältimise ja kasutuspoliitikat, kuid soovitab, et Euroopa tasandil töötataks välja vahendid seatud eesmärkide saavutamiseks nii kvalitatiivsel kui ka kvantitatiivsel tasandil. Selles suhtes on tekst väga tagasihoidlik. Lisaks on mulje, et komisjon on seisukohal, et lihtsustades töötluskeskuste lubade andmist on võimalik soodustada jäätmete ringlust. Kõnealune lähenemine on väär ja toob endaga kaasa ohu keskkonnale ja tervisele. Lisaks ei ole see kooskõlas Århusi konventsiooni põhimõtetega, mille järgi üldsusel on õigus saada juurdepääs jäätmete ja tehnilisele keskkonnainformatsioonile, mis on avalik ja millega kaasneb teavitamise ja kontrolli kohustus. Mitte mingil juhul ei ole tegemist takistusega jäätmekäitlusele ja ringlusele, vaid see annab piisavad tagatised, et vastavad ametkonnad peaksid kinni kontrollinormidest ja rakendaks olemasolevaid tehnoloogiaid parimal viisil..

1.2

Samuti tundub komiteele sobiv kaasata jäätmepoliitikasse toote olelustsükli mõiste nagu ka lähenemine prügilasse ladestatavate jäätmete mahu vähendamise, jäätmetest komposti ja energia saamise, puhta ringlussevõtu ja jäätmetekke vältimise alal.

1.3

Seoses direktiivi ettepanekuga leiab EMSK, et liiga resoluutne soov järgida subsidiaarsust võib olla vastuolus sooviga rakendada kogu Euroopa Liidus õigusakte üldiselt ja ühtlustatult.

1.4

Ta nõuab tungivalt, et ohtlike jäätmete direktiivi liitmine raamdirektiiviga või selle tühistamine ei langetaks tervishoiutaset ning leiab, et praeguses sõnastuses ei anna see piisavaid tagatisi. Minimaalselt peaks täpsustama, et ohtlikke jäätmeid sisaldavad ained ei tohiks menetleda ja neile ei tohiks lubade andmise puhul erandeid teha. Jäätmete transpordi ja käitlemise alased ettevaatusabinõud ja kohustused põhinevad just sellel, kuidas jäätmeid jaotatakse ohtlikeks ja muudeks jäätmeteks. Keskkonnakaitse seisukohalt ei saa edusammuks pidada väiksemaidki järeleandmisi kõnealuses valdkonnas.

1.5

Komitee rõhutab, et tuleb panustada sellisesse ringlussevõttu, millel ei ole negatiivset keskkonnamõju ja mis võimaldab loodusvarasid tõhusamalt kasutada.

1.6

Ta kahtleb tõsiselt, kas komiteemenetlus on otstarbekas, nähes ette teatud kriteeriumid, et kindlaks määrata, millal jäätmed lakkavad olemast jäätmed.

1.7

EMSK leiab, et mõned mõisted jäävad arusaamatuks (nt “tekitaja” ja “taaskasutamine”). Ühest küljest tuleks selgitada mõistet “aine taaskasutamine”, mis viib “aine ringlussevõtuni”, mille puhul mõningaid heitmeid ei klasifitseerita enam jäätmetena, ja teisest küljest “jäätmete energia kasutamist”, mille puhul puudub võimalus seda edaspidi mitte enam jäätmena klassifitseerida, tagamaks jäätmete põletamise direktiivi ühtset kohandamist igat liiki jäätmetele, mille põletamise või koospõletuse tagajärjel tekkinud energiat saab taaskasutusse võtta. Seoses jäätmete põletamisega oleks soovitav püüda kvaliteetse taastootmise eesmärgil saavutada kõrgeastmelist energiatõhusust, kuid üllatust tekitab asjaolu, et kõnealune direktiiv kehtib üksnes põletamise, aga mitte teist liiki energiakasutuse kohta. Sel juhul võiks jäätmete põletamist käsitleda taaskasutamisena ainult siis, kui sellega saavutatakse kõrge energiatõhusus.

1.8

Komitee kahetseb tõsiselt, et ei ole tehtud ettepanekuid kogu ühendusele ühtsete rahastamisvahendite kohta.

1.9

Komitee kahetseb, et kõnealuses tekstis ei määratleta töötajate töötingimuste ja töötervishoiu alaseid kohustusi.

2.1

Jäätmepoliitika on üks vanemaid Euroopa Liidu keskkonnapoliitika valdkondi, kuna praegune raamdirektiiv pärineb 1975. aastast. Kuid kolmekümne aasta jooksul on üldine majanduslik ja sotsiaalne kontekst, riiklik ja kohalik praktika ja tehnoloogia ning jäätmeprobleemide kollektiivne teadvustamine oluliselt edasi arenenud. Jäätmepoliitika Euroopa õigusaktide koostamine alates 1975. aastast kiirenes üheksakümnendatel aastatel, kui 1991. aastal muudeti raamdirektiivi, mille järel võeti vastu mitmed direktiivid teatud jäätmevoo käitlusviiside ja juhtimise kohta.

2.2

Kehtivad õigusaktid on läbi teinud ajaproovi; ilmnenud on lünki või ebatäpsusi, vaidlused ja kohtupraktika on tõstnud esile tõlgendamisraskusi ja õigusaktide keerukust, mis tuleneb õigusaktide killustusest erinevates tekstides, mis üksteisele viitavad.

2.3

Samal ajal on välja kujunenud tõeline jäätmemajandus. Jäätmekäitlusest ja ringlussevõtust on saanud täieõiguslikud majandusharud, mille kasvumäär on kõrge ning käive 25 liikmesriigiga Euroopas üle 100 miljardi euro.

2.4

Lisaks on Euroopa Liit laienenud ning laieneb veelgi. Viimati liitunud liikmesriigid on selles valdkonnas üsna raskes olukorras, eriti suure hulga prügilasse sattuvate jäätmete pärast. Seega oli loomulik, et komisjon soovib jäätmete küsimuse üle uuesti järele mõelda, heitmata sealjuures kõrvale kehtivate õigusaktide põhimõtteid, millega kõigutataks õigusaktide süsteemi ülesehitust selle alustaladest.

2.5

Sellepärast avaldas komisjon hiljuti jäätmetekke vältimise ja jäätmete ringlussevõtu temaatilise strateegia teatise (1) ja pakkus välja uue direktiivi jäätmete kohta (2), millest ühes pannakse paika komisjoni poliitilised suunised ja üldine hoiak ning teises väljendatakse seda konkreetse õigusakti kujul.

3.1

Temaatilise strateegia aluseks olev komisjoni mõttekäik lähtub tõdemusest, et kolmekümne aasta jooksul on jäätmete alal tehtud olulisi edusamme, kuid jäätmete maht kasvab sellest hoolimata pidevalt. Ringlussevõtu ja taaskasutamise tase on ebapiisav ning vastava turuosa areng on pea olematu. Lisaks eraldi jäätmeid käsitlevatele tekstidele on olulist positiivset rolli mänginud IPPC (saastuse kompleksse vältimise ja kontrolli) direktiivid.

3.2

Peale selle suurendab jäätmekäitlus teataval määral keskkonnaprobleeme ning põhjustab majanduskulusid.

3.3

Euroopa õigus on jätkuvalt teatud küsimustes ebatäpne, mille tõttu tekib selle rakendamisel eri riikides vaidlusi ja lahkhelisid.

3.4

Kuidas praegu olmejäätmeid käideldakse? Kõige paremad statistilised andmed on olmejäätmete kohta, mis moodustavad umbes 14 % kõigist jäätmetest: 49 % nendest ladestatakse prügilatesse, 18 % põletatakse, 33 % võetakse ringlusse ja komposteeritakse. Valitseb äärmiselt ebavõrdne olukord eri liikmesriikide vahel, millest mõnedes ladestatakse prügilatesse 90 % jäätmetest ning teistes vaid 10 %. Lisaks on sarnaseid erinevusi näha teiste jäätmetüüpide puhul.

3.5

Kokkuvõttes on Euroopa Liit niisiis olukorras, kus vaatamata teatavale edule jäätmete üldmaht suureneb ja prügilasse minevate jäätmete absoluutne kogus ei vähene või väheneb väga vähe, hoolimata ringlussevõtu ja põletamise edenemisest. Mis puutub jäätmetekke vältimisse, siis võib öelda, et läbi viidud poliitika pole andnud käegakatsutavaid tulemusi.

3.6

Seega on selge, et ühenduse praeguse poliitika eesmärgid — piirata jäätmeid, edendada jäätmete korduskasutamist, ringlussevõttu ja taaskasutamist, et vähendada negatiivset keskkonnamõju ja panustada loodusvarade tõhusamasse kasutusse– jäävad täielikult jõusse, kuid neid meetmeid tuleb tõhustada.

3.7

Selleks pakub komisjon välja tegevuskavad, kus pööratakse tähelepanu õigusloometehnikale, jäätmepoliitika üle mõtlemisele ning ettekujutusele sellest, mis peaks jäätmepoliitika õieti olema, teavitustöö parandamisele ja ühiste standardite kindlaksmääramisele. Niisiis soovitab komisjon jäätmetekke vältimise ja ringlussevõtu puhul järgmist:

3.8

Neist õigusaktidesse ja jäätmepoliitika kontseptsiooni tehtavatest muudatustest ootab komisjon, et prügilasse ladestatavate jäätmete maht väheneb, jäätmetest saadakse rohkem komposti ja energiat, suureneb ringlussevõtt ja paraneb selle korraldus. Nõnda loodetakse jäätmete suuremat taaskasutamist, tõusu niinimetatud jäätmehierarhias ning jäätmepoliitika panustamist loodusvarade tõhusamasse kasutusse.

Milline on temaatilises strateegias välja kuulutatud eesmärkide esmane õiguslik väljendus?

4.1

Ettepaneku esimeses artiklis esitatakse komisjoni kaks omavahel tihedalt seotud eesmärki:

4.2

Komisjon leiab, et selle eesmärgi saavutamiseks ei ole vaja täielikult muuta kehtivat õiguslikku raamistikku, vaid tuleb teha muudatusi praeguse raamistiku parandamiseks ja olemasolevate lünkade kõrvaldamiseks. Direktiivi ettepanek on vaid üks osa strateegia elluviimisest ning hiljem tehakse selle kohta teisi ettepanekuid. Igal juhul tugineb Euroopa jäätmepoliitika subsidiaarsusele. Selleks, et olla tõhus, on vaja kasutusele võtta terve rida meetmeid alates Euroopa Liidu kuni omavalitsuse tasemeni, kus palju tehakse praktikas ära. Komisjon leiab, et subsidiaarsuse põhimõttest kinni pidamine ei too kuidagi kaasa keskkonnaalaste ambitsioonide vähenemise.

4.3

Käesoleva ettepanekuga muudetakse direktiivi 75/442/EMÜ. Ettepanekuga lisatakse direktiiv ohtlike jäätmete kohta (91/689/EMÜ) raamdirektiivi ja tunnistatakse kehtetuks õlijäätmete direktiiv (75/439/EMÜ), integreerides samas konkreetse kogumiskohustuse raamdirektiivi.

4.4

Peamised jäätmete raamdirektiivi muudatused on järgmised:

4.5

Niisiis on oluline teada, kas seadusandlikud muudatusettepanekud võimaldavad strateegias kindlaks määratud üldeesmärke saavutada ning praeguseid puudusi ja ebatäpsusi parandada.

5.1

Uut ettepanekut oodati kaua ning sellest pidi saama Euroopa jäätmekäitlust puudutava keskkonnapoliitika alus kõigi huvigruppide jaoks, sh liikmesriikide, valitsusväliste organisatsioonide, kodanike ja käesoleva ala kutsetöötajate jaoks. Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteel paluti seda analüüsida just sellest vaatepunktist. Uuelt tekstilt oodati, et ta parandaks praegust olukorda, võttes arvesse 1991. aastast peale saadud kogemusi, varasema teksti nõrkusi ja säästva arengu strateegiat, mis tuleks säästva arengu osas Euroopas vastu võtta, mis eeldab jäätmekäitlus-, kasutus-, ringlus- ja taaskasutamispoliitikat kontekstis, kus toorainet ja energiaallikaid on järjest vähem.

5.2

Kehtivatele õigusaktidele on tihti ette heidetud täpsuse ja selguse puudumist (eriti lisades ja mõistete seletustes). Samuti on sageli kahetsetud direktiivide ja määruste ebaühtlast rakendamist Euroopa Liidus ja erinevat lähenemist eri liikmesriikides. Piiriüleste jäätmesaadetiste määruse muutmine heitis hiljuti valgust sellest olukorrast tekkivatele probleemidele.

5.3

Mil moel tuleks Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee raamdirektiiviks pakutavat teksti lugeda ja analüüsida? Võib küsida, kas komisjoni ambitsioonid ei ole maas 2003. aasta komisjoni teatisest “jäätmete tekke vältimise ja ringlussevõtmise strateegia arendamise kohta” (3). Lähenemine subsidiaarsusele tundub olevat minimaalne ning see võib viia õigusaktide rakendamise erinevusteni. Lisaks ei mainita ettepanekus meetmeid, mida võivad kasutusele võtta majandus- ja ühiskonnaelu sidusrühmad.

5.4.1

On tehtud ettepanek liita direktiiv ohtlike jäätmete kohta raamdirektiiviga. Selleks on vaja tagada, et ohtlikke jäätmeid valvatakse teistest jäätmetest palju rangemalt, eriti kui samal ajal peab hakkama kohaldama kõigile turule toodavatele ainetele REACHi. Õlijäätmete direktiiv tühistatakse aga täielikult, sest praktikas ei olnud sellest keskkonnale õlijäätmete töötlemisel kasu. Samas säilitatakse sätted õlijäätmete kogumise kohta.

5.4.2

Samuti võib märkida, et ohtlikkuse kriteeriumide kindlaksmääramisest saadik pole komisjon ikka veel esitanud vajalikke lisadokumente — standardkatseid, kontsentratsiooni maksimummäärasid –, et jäätmete nimistut korrektselt kasutada.

5.4.3

Tekstis toodavad ettepanekud teha taaskasutamistoimingutele erandeid tunduvad ohtlikud ning need tuleks mõnes valdkonnas üle vaadata. Tegelikult on kõigil meeles ohtlike jäätmete segamise juhtumid looduslike ainetega, millest valmistatakse loomasööta, ning need juhtumid võiksid muutuda üldiseks, kui kaoks jälgitavus, järelevalve, mida on vaja nende jäätmete korrektseks käitlemiseks. Komisjon peaks tegelema küsimusega, kas pakutud registreerimine (2. jagu — Registreerimine) ei ole vastuolus Århusi konventsiooniga seoses avalikkuse teavitamise ja osalusega jäätmekäitluses.

6.1.1

Praegusest direktiivist puuduvad mitmes kohas head mõisted. Euroopa Kohtusse pöördumiste arv on küllalt kõnekas, et selles veenduda. Kas uus tekst on selles osas parem? Selles võib mõnes mõttes kahelda.

6.1.2

“Tekitaja” mõiste, mis on vanast tekstist üle võetud (4), tuleb muuta. Nimelt, kuidas nõustuda sellega, et keegi, kes muudab jäätmete laadi, muutub järjekordseks “tekitajaks”? Ta saab kõigest “käitlejaks” ja seetõttu peab ta olema osa jälgitavuse ahelast. Vastasel juhul annab see rohelise tule jäätmete “klassi alandamisele” ja tegeliku jäätmete tekitaja vastutuse vähendamisele. Lisaks peaks vähemalt viitama (turule saadetud toodete) tekitaja suuremale vastutusele.

6.1.3

Komisjon rõhutas jäätmesaadetiste määruse (5) raames, mille eesmärk oli säilitada eksporti, “ajutisi toiminguid”, mida pole seletatud, nagu pole seletatud ka samas määruses olevaid mõisteid “diilerid ja vahendajad”.

6.1.4

“Ringlussevõtu” mõistet seletatakse, kuid taaskasutamise mõiste ei ole selge. Ühest küljest tuleks selgitada mõistet “aine taaskasutamine”, mis viib “aine ringlussevõtuni”, ja “jäätmete energia kasutamiseni”. Tegelikult võib käitlemistsükli läbitegemine esimesel juhul viia jäätmestaatusest vabanemisele, samas kui jäätmete energia kasutamise puhul see ei kehti. Nimelt kuulub keskkonnakaitsega seoses jäätmete energia kasutamine jäätmete põletamist käsitleva direktiivi pädevusalasse. Kui tegemist ei ole enam jäätmetega, ei kohaldata neile enam keskkonnakaitse norme.

6.2.1

Direktiivi eesmärk on ja peab olema keskkonna- ja tervisekaitse.

6.2.2

Komisjonil on üldiselt kalduvus pühenduda eeskätt turu avamisele, mis on vaid üks jäätmepoliitika aspektidest.

6.2.3

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee leiab, et tuleb selgelt lahendada vaidlus õigusraamistiku määratlemise osas, mis võimaldaks turumehhanismidel jäätmekäitluse keskkonnatingimuste parandamiseni viia, töötades tootmisele ja teenindusele välja ökotõhususe ja ökokäitluse mõisted. Tegelikult on jäätmekäitlus turg, mida reguleeritakse ja korraldatakse, pidades esmajoones silmas keskkonna-, tervisekaitset ja loodusvarade säilitamist, võttes seega arvesse majanduslikku, sotsiaalset ja keskkonnamõju. Keskkonnakaitse on põhialus, mis soodustab töökohtade loomist ja konkurentsivõimet, pakkudes samas uuenduste ja uute turgude võimalusi. Võib küsida, kas subsidiaarsus kujutab endast ideaalset lähenemist. Lisaks on sümptomaatiline, et võib tõdeda, kuidas komisjon ise nõustub teatises temaatilise strateegia kohta, et teatud ringlussevõtuga seotud toimingud võivad olla keskkonnale kahjulikud, kuid ta ei kõhkle siiski tegemast ettepanekut, et liikmesriigid pingutaksid, et kõik jäätmed läheksid taaskasutamisse. Seega tuleb täpsustada, et Euroopa tasandil koostatud ühiste nõudmistega tuleb edendada puhast jäätmete ringlussevõtu turgu.

6.2.4

Samuti “unustab” ta nagu eelmises tekstiski hierarhias nimetada, et korrektselt läbi viidud kõrvaldamine võib olla keskkonnale kasulik, hoolimata sellest, et komisjon on säilitanud kõnealusele eesmärgile suunatud sätted. Seetõttu on uus tekst selles punktis eelmisest vähem selge.

6.2.4.1

Raamdirektiiv peab jääma tõhusa ja asjakohase jäätmekäitluse aluseks, haarates kõiki selle harusid. Direktiivi rakendamine ja seega ringlussevõtu strateegia parandamise meetmed vajavad veel määratlemist.

6.2.5

Direktiiv tegi ettepaneku arutada veel tõhusa jäätmekäitluse, ringlussevõtu ja taaskasutamise toetamiseks ja soodustamiseks vajalike rahastamisvahendite leidmise üle. Nende vahendite rakendamist Euroopa tasemel oleks võinud tõepoolest julgustada, tingimusel, et säilib ühtlus. Selles osas pole tehtud mingeid ettepanekuid, kuna nõukogus on sellise ettepaneku puhul raske ühehäälsusele jõuda. Valik selles osas ettepanekuid mitte teha on küll realistlik, kuid ei vähenda komisjoni tagasihoidlikkust, kui ta oleks võinud pakkuda välja avatud kooskõlastamismeetodi arendamise.

6.3.1

Ohtlike jäätmete direktiivi liitmist raamdirektiiviga või selle tühistamise teemat käsitleti põhimõtte osas üldmärkustes.

6.3.2

On veider tõdeda, et artiklis, mis käsitleb jäätmete eraldamist, kõneldakse ainult nende segamisest.

6.3.3

Jäätmete üle on vaja palju tugevamat kontrolli rangete õigusaktide ja jälgitavuse abil. Nende hajutamine keskkonda tuleb õigusaktidega selgelt võimatuks teha. Peale selle tuleb valvata, et ohtlike jäätmete direktiivi lisamine raamdirektiivi või selle tühistamine ei langetaks tervishoiutaset. Vähemalt võiks olla selgelt välja öeldud, et juba määratluse järgi loetakse kõiki “segusid, mis sisaldavad ohtlikke jäätmeid”, iseenesest ohtlikuks, välja arvatud, kui tulemuseks on tõeline keemiline detoksikatsioon. Jäätmete lahustamine tuleb ära keelata.

6.4.1

Tekstis tehakse ettepanek, et liikmesriigid kooskõlastaksid oma tegevust, et rajada jäätmekõrvaldusrajatiste võrgustik. Kuidas saab nõuda, et kõnealuses valdkonnas tehtaks investeeringuid, kui liikmesriigid ei suuda luua vajalikke mehhanisme, et need rajatised saaksid täie võimsusega töötada? Tegelikult võiks ettevõtja jäätmed “eksportida”, et neid teises riigis taaskasutataks. Seega peavad eeskirjad olema selles vallas eriti täpsed ja neil ei tohi olla soovimatut mõju.

6.4.2

Läheduse põhimõtet tuleb isemajandamise põhimõtte järgi uurida ja selgitada. Tegelikult on need kaks põhimõtet säästval jäätmekäitlemisel lahutamatud.

6.5.1

Direktiivis ei leidu ühtki liikmesriikidele seatavat kohustust, mis oleks seotud jäätmetekke vältimise sotsiaalse aspektiga. Viimane eeldaks, et võetakse arvesse potentsiaalset mõju töötajate töötingimustele ja tervisele ning et korraldataks tõeliseid teabevahetuskampaaniaid. Jäätmetekke vältimine on ka kodanike probleem. Oleks soovitatav jätkata järelemõtlemist kahest suunast: kvalitatiivsest ja kvantitatiivsest, sest majanduses toob kvalitatiivne suund, mis on küll vähem dogmaatiline, edusamme ja on tulemuslikud.

6.6.1

Muudatusi on tehtud vähe, välja arvatud majapidamisjäätmete üksikpõletusahjude energiatõhususe puudutamise osas. Millegipärast ei ole mainitud “koospõletusahjudega” seotud kohustusi. Tahkete olmejäätmete põletamist saab liigitada taaskasutamistoimingute alla vaid siis, kui sellega saavutatakse kõrge energiatõhusus. Nimelt peaks osalise jäätmete taaskasutamise puhul vältima, et algeliste ja kasuliku energia taaskasutamise osas ebatõhusate põletusahjude suhtes rakendatakse taaskasutamise soodsaid sätteid. Põletamine muutuks sel juhul lihtsaks lahenduseks, mis võib viia jäätmete ekspordini, mida tuleks vastuoksa püüda vältida.