Brüssel 21.03.2005

KOM(2005) 98 lõplik

KOMISJONI ARUANNE

„PAREM ÕIGUSLOOME 2004“vastavalt subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtete kohaldamist käsitleva protokolli artiklile 9(12. aruanne){SEK(2005) 364 }

Edinburghis 1992. aasta detsembris toimunud Euroopa Ülemkogul otsustati, et komisjon on kohustatud esitama Euroopa Ülemkogule ja Euroopa Parlamendile igal aastal aruande subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtete kohaldamise kohta. Seda kohustust korrati protokollis, mis lisati Euroopa Ühenduse asutamislepingule 1997. aasta Amsterdami lepinguga tehtud muudatuste raames. Alates 1995. aastast käsitleb aruanne ka õigusaktide kvaliteedi ja kättesaadavuse parandamist.

Subsidiaarsus, proportsionaalsus ja õigusliku keskkonna parendamine on tihedalt seotud. Subsidiaarsuse põhimõtte kohaselt piirdub Euroopa Liit oma tegevuses vajaliku ja tõhusaga. Proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt valib liit võimalikult lihtsad sekkumisviisid. Asjaosalistega konsulteerimine, ekspertarvamuste kogumine ja mõjuanalüüsid, alternatiivsete sekkumisviiside arendamine ja õigusloome heade tavade vahetamine aitavad paremini määratleda ja mõista seda, mis on vajalik, tõhus ja lihtne. Kaasa aitab ka tekstide koostamise kvaliteedi parandamine, tekstide kättesaadavaks muutmine, reeglite rakendamise järgimine ja õigustiku lihtsustamine.

Käesolev aruanne kannab järjekorranumbrit 12. See sisaldab ülevaadet aastast 2004. Käesolevale teatisele on lisatud komisjoni personali töödokument, mis sisaldab üksikasjalikku analüüsi ja viiteid asjakohastele dokumentidele.

1. PAREM ÕIGUSLOOME

Õigusliku keskkonna paranemine on esmatähtis nii konkurentsivõime, majanduskasvu ja tööhõive parandamiseks kui ka säästva arengu ja Euroopa Liidu kodanike parema elukvaliteedi edendamiseks. Arvestades tööjaotust Euroopa Liidus, eeldab kõnealune paranemine Euroopa Parlamendi, nõukogu, komisjoni ja liikmesriikide ühiseid jõupingutusi.

ELi strateegia kõnealuses valdkonnas toetub kahele dokumendile: komisjoni 2002. aasta juuni tegevuskava „Õigusliku keskkonna lihtsustamine ja parandamine“[1] ja institutsioonidevaheline kokkulepe parema õigusloome kohta,[2] millele Euroopa Parlament, nõukogu ja komisjon kirjutasid alla 2003. aasta detsembris. Liikmesriikide tasandil järgitakse sarnast, seda osaliselt täiendavat strateegiat 2002. aasta mais avaliku halduse eest vastutavate ministrite vastu võetud valitsustevahelise programmi[3] kaudu.

Nende kolme komponendi rakendamist jätkati aastal 2004, kusjuures strateegia ei olnud eri valdkondades ja eri vastutustasanditel võrdselt edukas. Nii vajadused kui ka olemasolevad ressursid tuleb üldiselt ümber hinnata. Lisaks seniste saavutuste kindlustamisele tuleb kolme viimase aasta jooksul saadud kogemuste põhjal määratleda vajalikud lisameetmed. Uue komisjoni ametisse astumine ning uue komisjoni uus päevakord ja uued prioriteedid annavad selleks ideaalse võimaluse.

Ehkki tegevuse edukus varieerus valdkonniti, on kõik asjaosalised väljendanud üha suurenevat huvi õigusloome kvaliteedi parandamise vastu. Osaliselt just huvi suurenemine põhjustas erinevate algatuste kooskõlastamise ja iga institutsiooni eesõigustega arvestamisega seotud probleemide lisandumise. Seetõttu leiab komisjon, et võimalikult pea tuleb arutada struktuuride ja korra ratsionaliseerimise küsimust.

1.1. Komisjoni tegevus

Kuigi komisjon teab, et loorberitele on veel vara puhkama jääda, leiab ta siiski, et tegevuskava vastuvõtmisest möödunud võrdlemisi lühikese aja jooksul on tehtud märkimisväärseid edusamme ning saavutatud edu on võrreldav paljudes liikmesriikides sama perioodi jooksul saavutatuga.

Konsulteerimine huvitatud osapooltega

2004. aastal tõusis konsultatsioonide arv märgatavalt. Selliste tulemusteni jõuti vaatamata sellele, et järgiti suuremat osa 2003. aastal kehtestatud konsulteerimise miinimumstandardeid. Komisjon peab siiski tegema täiendavaid jõupingutusi seoses vastajatele antava tagaside ning vähemal määral ka läbipaistvusega. Asjaolu, et mõningad sidusrühmad on konsultatsioonidest väsinud ning et piiratud reklaami- ja analüüsiressursse tuleb jagada liialt paljude konsultatsioonide vahel, on muutunud mõningates sektorites tõeliseks ohuks. Konsultatsioonide arvu ja detailsuse taseme üle otsustamisel peaksid kõik institutsioonid seda edaspidi meeles pidama. Lisaks tuleb olla valvas, et konsultatsioonidesse kaasataks kõik ühiskonna osad.

Mõju hindamine

Äärmiselt keeruliste stsenaariumide võimalike mõjude analüüsimine 25 liikmesriigis ja neist väljaspool on väga raske. Ometi suutis komisjon suurendada 2004. aastal valminud laiendatud mõjuhindamiste arvu (29 võrreldes 2003. aasta 21ga) ning nende üldist kvaliteeti. Rakendamine on siiski endiselt problemaatiline, sest mõjuhinnanguid koostati vähem kui esialgu planeeriti. Kuigi esialgsed kogemused näitavad, et kasutatav metoodika on usaldusväärne, tuleb praegust metoodikat kasutada kõigis ühenduse talitustes süsteemsemalt ning konkurentsivõimega seotud küsimustele tuleb pöörata rohkem tähelepanu. Välja töötatakse uusi suuniseid ja tehnilisi abivahendeid. Need aitavad leida vastused kõnealustele küsimustele ning parandada kvaliteeti ja kvantiteeti. Täiendavaid vahendeid on vaja ka üha suuremate sisepüüdluste ja väliste ootuste rahuldamiseks.

Ekspertarvamuste kogumine ja kasutamine

2004. aastal süstematiseeriti ekspertarvamuste kogumist teatavates valdkondades tänu uurimis- ja arendustegevuse kuuendale raamprogrammile. Lõpule viidi teadusnõuannete paremat levitamist ja kasutamist võimaldava Interneti-rakenduse (SINAPSE e-võrk - Scientific INformAtion for Policy Support in Europe) tehniline väljaarendamine. Teadlastel on palutud registreeruda ning projekt peaks ametlikult käivituma märtsis 2005. Lisaks alustati komisjoni loodud ekspertrühmade läbipaistvuse parandamist. 2005. aasta algul ilmub selle töö tulemusena kõnealuste rühmade loetelu ning hiljem samal aastal register, mis annab parlamendile ja avalikkusele standardteavet kõigi ekspertrühmade kohta.

Ühenduse õigustiku ajakohastamine ja lihtsustamine

Ühenduse õigustiku lihtsustamine on endiselt esmatähtis, eriti Lissaboni strateegia valguses. Komisjon tegeleb aktiivselt käimasoleva lihtsustamisprogrammiga. Komisjon on alustanud nõukogu 2004. aasta novembris esitatud prioriteetide loetelu läbivaatamist ning otsustab 2005. aasta jooksul asjakohaste järelmeetmete üle. Lisaks kaalub komisjon selliste mehhanismide tõhustamist, mis aitaksid tuvastada õigusakte, mis on Euroopa Liidu tootjate jaoks ebaproportsionaalselt koormavad, võrreldes nende üldiste huvidega, mida need õigusaktid kaitsevad. Selline tegevus võib kaasa tuua komisjoni lihtsustamisprogrammi uue etapi käivitamise.

Ühenduse õigusaktide mahu vähendamine on endiselt nõrk koht (kodifitseerimine ja vananenud õigusnormide kõrvaldamine). Komisjon peab leidma uudsed lahendused tõlgete viibimisega seotud probleemidele ning välistama nende kordumise tulevaste laienemiste käigus. Ette tuleks näha ka 1994. aasta kodifitseerimist käsitleva institutsioonidevaheline kokkuleppe ajakohastamine.

Juurdepääs dokumentidele paranes 2004. aastal tunduvalt tänu uue EUR-Lexi andmebaasi avamisele. Andmebaas pakub tasuta juurdepääsu ELi ja EÜ põhilepingutele, Euroopa Liidu jaoks siduvatele rahvusvahelistele kokkulepetele, kehtivatele EÜ õigusaktidele (sh terviktekstid), ettevalmistavatele aktidele, parlamendis esitatud küsimustele, pretsedendiõigusele ja Euroopa Kohtu lahenditele ning kõigile Euroopa Liidu Teataja osadele.

Vahendite valik

Komisjon alustas ülevaate koostamist liidu loodud kaasreguleerimismehhanismide ning ühenduse tasandi isereguleerimisviiside kohta. See ülevaade on aluseks 2005. aastal esitatavale esimesele aruandele alternatiivsete õigusloomevahendite laialdasema kasutamise kohta.

Lisaks toetas komisjon sõnades ja tegudes jätkuvalt mõningate ülimalt üksikasjalike täidesaatva võimu ülesannete detsentraliseerimist Euroopa Liidu reguleerivate agentuuride vahel. Ühenduse/EL-i agentuuride koguarv ulatus 2004. aasta lõpul 26ni. Euroopa Liidu reguleerivate agentuuride tööraamistikku määratleva kolmepoolse institutsioonidevahelise kokkuleppe vastuvõtmine on komisjoni peamine eesmärk 2005. aastal.

Lisaks eelöeldule tehti edusamme eesmärgipõhiste kolmeosaliste lepingute ja kokkulepete alal ühenduse, liikmesriikide ning piirkondlike või kohalike asutuste vahel – esimene kokkulepe kirjutati alla komisjoni, Itaalia riigi ja Lombardia piirkonna vahel. Muude asjaomaste kesk-, piirkondliku ja kohaliku võimu esindajate kohta arvab komisjon, et need peaksid end siduma pikemaajaliste kohustustega.

Ühenduse õiguse kohaldamise järelevalve

Uued liikmesriigid on täielikult integreeritud ühenduse õiguse kohaldamise kontrollsüsteemi (direktiivide ülevõtmise riiklikest meetmetest teatatakse elektrooniliselt jne). Lisaks on loodud laienemise üldise mõju järelevalve ja läbivaatamise kord.

Tänu sellistele vahenditele nagu siseturu probleemide lahendamise võrk SOLVIT on tõhusamalt tegeldud kodanike ja ettevõtjate probleemidega, mis tekivad seoses ühenduse õiguse kohaldamisega. Lisaks valmistub komisjon 2005. aastal käivitama uut Internetipõhist vahendit, mis lihtsustab kodanike ja ettevõtjate jaoks ühenduse õiguse rikkumist käsitlevate kaebuste esitamist.

1.2. ELi institutsioonide tasandil võetud meetmed

2004. aastal tegelesid nõukogu ja tema eesistujariik aktiivselt mitme paremat õigusloomet käsitleva küsimusega. 2004.–2005. aasta eesistujariikide (Iirimaa, Madalmaad, Luksemburg ja Ühendkuningriik) 2004. aasta ühisalgatuses ja selle 2004. aasta detsembri ajakohastatud versioonis (mida toetasid ka Soome ja Austria, kes on eesistujariigid aastal 2006) esitati üleskutse teha konkreetseid jõupingutusi seoses halduskoormuse vähendamise, mõjuhindamiste, lihtsustamise ja alternatiivsete õigusloomevahendite (nt ise- ja kaasreguleerimine) ulatuslikuma kasutusega. Märkimisväärne saavutus oli see, et nõukogu kinnitas 15 lihtsustamisprioriteedist koosneva loetelu, millega komisjonil paluti arvestada, ning käivitas kõige esimese mõjuhindamise enne oluliste muudatuste vastuvõtmist (seoses kavandatava patareisid ja akusid käsitleva direktiiviga). Samas on aga kahetsusväärne, et kolmekümnest komisjoni esitatud lihtsustusettepanekust on nõukogu vastu võtnud ainult 10 ning liialt paljusid muudatusi ei analüüsitud selgelt.

Paremat õigusloomet käsitleva institutsioonidevahelise kokkuleppe rakendamine algas 2004. aastal, kuid see peab veel hoogu juurde saama. Eriti kiireloomuline on Euroopa Parlamendi ja nõukogu töömeetodite kohandamine, et kiirendada vastuvõtmist ootavate lihtsustusettepanekute vastuvõtmist.

1.3. Liikmesriikide tasandil võetud meetmed

Euroopa ettevõtjate regulatiivne koormus tuleneb endiselt suures osas siseriiklikest õigusnormidest. Seetõttu on muudatusi vaja eelkõige liikmesriikide tasandil. Komisjon suhtub siiski positiivselt liikmesriikide tegevusse, mis järgnes komisjoni ja Mandelkerni rühma soovitustele. Ehkki enamik liikmesriike on nüüdseks teinud algatusi oma õigusliku keskkonna parandamiseks, on nende rakendamine kulgenud ebaühtlaselt.

Eriti kutsub komisjon liikmesriike üles pidama enne EÜ õigusaktide ülevõtmiseks vajalike siseriiklike õigusaktide vastuvõtmist konsultatsioone ja teostama mõjuhindamisi. Samasuguse tegevuse vajalikkust enne ELi õigusaktide ettepanekute esitamist rõhutab komisjon ka ELi institutsioonidele. Lõpuks soovitab komisjon võrreldavate või vähemalt sobivate õigusloome kvaliteedi indikaatorite kasutuselevõttu EL-i ja liikmesriikide tasandil, et jälgida protsessi edenemist ja aidata kaasa parimate tavade väljaselgitamisele.

2. SUBSIDIAARSUSE JA PROPORTSIAONAALSUSE PÕHIMÕTTE KOHALDAMINE

Komisjon suhtus väga tõsiselt oma subsidiaarsuse ja proportsionaalsusega seotud menetluslikesse kohustustesse. Õigusaktide ettepanekute esitamise eel toimus rekordarv konsultatsioone.[4] Lisaks näitab määruste ja direktiivide hulga absoluutne ja ka suhteline vähenemine võrreldes otsuste ja soovituste arvuga, kui hoolikalt komisjon valis lihtsaimat vahendit.[5]

Mitmel juhul kritiseeriti komisjoni siiski selle eest, et ta ei käsitlenud neid põhimõtteid põhjalikumalt ja selle eest, et kuidas ta hindas teatud sidusrühmadele pandud koormust[6]. Selleks et paremini selgitada, miks ta pidas oma ettepanekuid nende põhimõtetega kooskõlas olevaiks, ja edendada põhimõtete täitmise järelevalvet, töötas komisjon seletuskirjade koostamiseks välja uue tarkvararakenduse ja katsetas seda.[7] Selle rakendusega tagatakse, et kogu põhimõtete kohta vajalik teave esitatakse süstemaatiliselt. Kõik talitused hakkavad seda kasutama aastal 2005. Seoses koormuste hindamisega soovib komisjon rõhutada, et nii suures ja mitmekülgses liidus on see võrdlemisi keeruline. Täpsete prognooside esitamine kõigi tõenäoliste mõjude kohta ei ole alati võimalik; kas siis, kui see on tehtav, on sageli tegemist väga kuluka ja pika protsessiga. Kõikehõlmavate lahenduste leidmise püüd võib õigusloomealase tegevuse halvata ning seda just ajal, mil EL seisab silmitsi kiireloomuliste väljakutsetega. Seetõttu arvab komisjon, et ka edaspidi tuleb järgida proportsionaalse analüüsi põhimõtet. Siiski kohustub komisjon üle vaatama või isegi tagasi võtma oma ettepanekud, kui mõni tähtis element on jäänud kahe silma vahele või kui pärast ettepaneku esitamist on olukord märkimisväärselt muutunud.

Üldiselt esitasid Euroopa Parlament ja nõukogu võrdlemisi vähe otseselt subsidiaarsuse ja proportsionaalsusega seotud parandusi. See konsensuslik tõlgendus ei ole üllatav, kui arvestada konsultatsioonide arvu tõusu rekordtasemeni, aga ka seda, et väga suur osa komisjoni ettepanekutest oli tegelikult vastus Euroopa Ülemkogu, nõukogu ja Euroopa Parlamendi üleskutsetele.

Kui parlament üldjuhul põhjendab oma muudatusi, näib nõukogu seda harva tegevat. Kui liikmesriigid kasutasid oma algatusõigust politsei- ja õigusalase koostöö puhul kriminaalküsimustes ning esitasid ametlikke ettepanekuid, kinnitati subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtetest kinnipidamist sõnades sagedamini kui seda praktikas tõestada suudeti. Selles küsimuses peetud kõige olulisemate vaidluste sisu analüüsimisel leiavad nimetatud suundumused kinnitust. Üldjuhul on parlamendi muudatused nõudnud laiemat tegevust ELi tasandil ning rõhutanud tugevamate vahendite vajalikkust edu saavutamiseks, samas kui nõukogu muudatustes paluti kavandatava tegevuse ulatust kitsendada või vastu võtta kergem sekkumisvorm. Enamikel juhtudel jõudsid kolm institutsiooni lõpuks ühisele subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse tõlgendusele.

ELi institutsioonid peavad ka edaspidi endale teadvustama, milline oht kaasneb mõttetu kauplemisega läbirääkimiste käigus. Subsidiaarsus ja proportsionaalsus jääksid sellises protsessis kaotajateks, õõnestades poliitika terviklikkust, vastuvõetavust ja tõhusust. Samas ei tohi neid põhimõtteid kasutada ettekäändena liidule antud pädevuste eiramiseks või põhilepingutega paika pandud põhimõtete ja reeglite moonutamiseks, et tulla vastu hetke poliitilistele suundumustele või konkreetse juhtumi delikaatsetele aspektidele. 25 riigi liidus on faktidele ja põhjendatud väidetele toetuv arutelu tähtsam kui kunagi varem.

Seoses poliitilise seirega Euroopa Liidu õigusloomeprotsessi üle on regioonide komitee tunnustanud enamikus oma arvamustes liidu tegevuse õiguspärasust. Kahel korral aga palus ta Euroopa Komisjonil üle vaadata oma vahendite valik, et pidada paremini kinni proportsionaalsuse põhimõttest. Nende soovituste tulemuseks on lähenemine, mis lubab ühenduse õigusaktide rakendamisse intensiivsemalt kaasata kohalikke ja piirkondlikke ametivõime. Lisaks teatas regioonide komitee kavatsusest süstematiseerida oma hinnangud subsidiaarsuse põhimõtte järgimise kohta 2005. aasta jooksul ühelt poolt subsidiaarsuse hindamistabeli välja töötamisega ja lisamisega oma arvamustele ning, teiselt poolt, subsidiaarsuse järelevalve kohalike ja piirkondlike ametkondade võrgustiku järk-järgulise loomisega. COSAC[8] ja teatavate riikide parlamendid on omakorda asunud uurima subsidiaarsuse põhimõtte rakendamise jälgimise uute mudelite uurimist, pidades silmas põhiseaduse lepingu tulevast jõustumist.[9]

Euroopa Kohus on kuuel juhul viidanud subsidiaarsuse põhimõttele seoses tagantjärele teostatava kohtuliku läbivaatusega. Üheski kohtuotsuses ei ole jõutud järeldusele, nagu oleks asutamislepingu sätteid selles vallas halvasti kohaldatud.

Komisjoni arvates on need arengud teretulnud, sest kõik osapooled peavad valvsalt jälgima, kas liidu sekkumist tõesti vajatakse ja kas valitud on kõige sobivam lähenemine.

[1] (KOM(2002)278, 5. juuni 2002). Tegevuskava lähtub Euroopa avalikku haldust käsitlevast valgest raamatust (KOM(2001)727, 25. juuni 2001). Lisaks võetakse selles arvesse õigusloome kvaliteedi töörühma soovitusi; rühma asutasid 2000. aasta novembris avaliku halduse eest vastutavad ministrid ning selle esimees on D. Mandelkern (2001. aasta novembris vastu võetud Mandelkerni aruanne). Rohkem teavet kaheksa konkreetse teatise kohta, milles on üksikasjalikult esitatud tegevuskava eesmärgid, leiate aastaaruandest "Parem õigusloome" 2003, KOM(2003)770, 12. detsember 2003.

[2] ELT C 321, 31. detsember 2003, lk.1.

[3] Ka see tegevuskava põhineb osaliselt eelnimetatud Mandelkerni raportil.

[4] Vt komisjoni personali töödokumendi alajagu 2.1.1

[5] Vt töödokumendi 1. lisa.

[6] Töödokumendi jaos 3.2 on esitatud näidisjuhud põhimõtete rakendamise suundumuste kohta aastal 2004.

[7] Vt töödokumendi alajagu 2.1.4.

[8] „Euroopa Liidu parlamentide Euroopa Ühenduse ja Euroopa Liidu asjadele spetsialiseerunud organite konverents“.

[9] Põhiseaduse lepingus kavandatud uue subsidiaarsust käsitleva raamistiku kohta vt töödokumendi alajagu 3.1.3.