18.1.2006   

ET

Euroopa Liidu Teataja

C 13/1

1.

Komisjoni esitatud ettepaneku eesmärgid on:

2.

Komisjon teatas oma seletuskirjas, et kuna finantsmäärus on eelarve täitmisel peamine õigusakt, tuleb komisjoni eesmärgid saavutada eeskirju ning eelkõige finantsmääruse (3) põhialuseid, -mõisteid ja ülesehitust muutmata.

3.

Sel eesmärgil määratakse ettepanekus kindlaks järgmised kriteeriumid:

4.

Kontrollikoda on analüüsinud komisjoni esitatud määruse eelnõud, võttes arvesse eespool nimetatud põhimõtteid, eesmärke ja kriteeriume. Ta leiab, et positiivse kinnitava avalduse saamine ei ole asjakohane kriteerium, millest finantseeskirjade läbivaatamisel lähtuda. Finantsmäärusse muudatuste tegemise aluseks peaks siiski olema ühenduse finantsjuhtimise täiustamine.

5.

Kontrollikoda leiab, et mitmes valdkonnas on väljapakutud muudatused oluliseks sammuks tõhusa finantsjuhtimise jaoks vajaliku lihtsustamise ning paindlikkuse suunas. Alltoodud põhjustel ei ole siiski põhimõtteid ja kriteeriume, mis peaksid olema nende muudatuste aluseks, alati järgitud ning eesmärke ei ole täielikult saavutatud.

6.

Seetõttu ei ole mõned komisjoni väljapakutud muudatused põhjendatud ja võivad teha juhtimise keeruliseks. Samuti ei anna väljapakutud muudatused lahendusi teatud haldusvajadustele, nagu on näidatud punktides 21, 26, 29, 30, 32 ja 39.

7.

Kontrollikoda tõi oma arvamuses nr 4/97 (4) esile, et varasemat finantsmäärust on korduvalt muudetud ja kahjustatud selle järjepidevust. Kontrollikoda kritiseeris (5) eelkõige teksti üldist ebajärjekindlust ja järgmisi probleeme:

1998. aastal alustas komisjon kõnealuse arvamuse ja tuvastatud vasturääkivuste tõttu läbivaatusmenetlust, mis viis pärast ulatuslikku institutsioonidevahelist ettevalmistustööd ja diskussioone praeguse määruse väljatöötamiseni 2002. aastal.

8.

Komisjon on tunnistanud, et mõningaid praeguse finantsmääruse aspekte (sisekontrollistandardid, tegevuspõhine eelarvestamine ja juhtimine), mis on osa selle institutsiooni poolt läbi viidavast finantsjuhtimise reformist, ei ole täielikult rakendatud ning et nende tõhusaks funktsioneerimiseks on vaja teha täiendavaid jõupingutusi. (6) Pealegi on teised institutsioonid mõned selle määruse elemendid alles hiljuti kasutusele võtnud.

9.

Sellega seoses on ettepanekuga kaasnevas seletuskirjas muudatuste juhtpõhimõtetena toodud eeskirjade ja eelkõige eelarvepõhimõtete stabiilsuse tagamine vastavalt finantsmääruse artiklile 2. (7)

10.

Muudatuseelnõus on lisaks redaktsioonilistele muudatustele toodud siiski 74 artikli — 40 % praegustest artiklitest — muudatusettepanekud, mis mõjutavad peaaegu kõiki määruse jaotisi. Seetõttu tähendab komisjoni ettepanek finantsmääruse teksti olulist ümberkujundamist.

11.

Lisaks kaasneb praeguse finantsmääruse läbivaatamisega kolm 2005. aastal esitatud või väljakuulutatud finantsmääruse rakenduseeskirjade muutmisettepanekut.

12.

Mõned väljapakutud muudatused algatati komisjoni osakondade initsiatiivil, et lihtsustada eelarve haldamist. Erandite ja möönduste tegemisega kaasneb siiski eelarve haldamise keerulisemaks muutmise oht, eriti põllumajanduse ja teadusuuringute valdkonnas. Teised ettepanekud on esitatud kas valdkondlike õigusaktide muutmise tõttu või nähti need ette komisjoni seadusandlikes ettepanekutes aastateks 2007–2013 (eriti ühine põllumajanduspoliitika ja teadusuuringud).

13.

Kontrollikoda on nende asjaolude tõttu seisukohal, et mõningaid komisjoni kehtestatud põhimõtteid ja kriteeriume (eeskirjade stabiilsus, õigusaktide muutmine ainult hädavajaduse korral, kui ei ole muud lahendust, võimalikult väheste möönduste tegemine eelarvepõhimõtetesse) ei ole järgitud ning seega on finantsjuhtimine muudetud enne praeguse finantsmäärusega tehtud oluliste muudatuste eesmärkide saavutamist keerulisemaks.

14.

Olenemata sellest, et finantsmääruse artiklis 184 nähakse ette selle läbivaatamine iga kolme aasta järel, tuleb finantseeskirjade stabiilsuse säilitamiseks teha üksnes rangelt vajalikke muudatusi.

15.

Kontrollikoja arvamuses keskendutakse üldsätete I–VI jaotisele, kuna määruse esimese osa (“Üldsätted”) VII jaotise “Raamatupidamisaruandlus ja raamatupidamisarvestus” ning kolmanda osa (“Ülemineku- ja lõppsätted”) muudatusettepanekud on tehnilisemad ja hõlmavad sätete ajakohastamist kooskõlas 1. jaanuarist 2005 jõustunud raamatupidamise muudatustega. Lisaks mõjutavad väljapakutud teise osa (“Erisätted”) muudatused eelkõige üldsätete II jaotises sätestatud eelarvepõhimõtteid.

16.

Finantsmäärust käsitlevates kontrollikoja arvamustes nr 5/97 ja 2/2001 (8) soovitati eelarvepõhimõtteid rangemalt kohaldada ja teha võimalikult vähe erandeid. Komisjon võttis need soovitused juhtpõhimõtteks finantsmääruse praegusel läbivaatamisel.

17.

Väljapakutud muudatused mõjutavad siiski järgmisi põhimõtteid:

18.

Kuigi mõned muudatused on tingitud eelarveassigneeringute haldamise lihtsustamisest ja nendega tuuakse sisse selgitused, mis on spetsiifilistel asjaoludel põhjendatud (nt eelarve ühtsus: eelmaksetest saadud intressid; aastasus: esialgsed kulukohustused humanitaarkriiside lahendamiseks), ei ole teiste erandite vajadust alati selgitatud. Seda küsimust käsitletakse allpool.

19.

Kontrollikoda väljendas arvamuses nr 2/2001 (10) seisukohta, et liigendatud assigneeringute korral ei ole assigneeringute ülekandmine soovitatav, kuna selle rahanduslik mõju on väike ja see muudab juhtimissüsteemid asjatult keeruliseks. Ühise põllumajanduspoliitika otsetoetuste finantsdistsipliini meetmete heakskiitmise tulemusena (11) teeb komisjon ettepaneku, et ülekandmise võimalust tuleks laiendada ka liigendamata assigneeringutele (artikkel 149). Kõnealune erand ei ole õigustatud, sest asjaomased summad on väikesed ja neid võiks probleemideta kasutada järgmise majandusaasta eelarves.

20.

Kontrollikoda väljendas ka vastuseisu vabastatud assigneeringute taaskasutuselevõtu lubamisele. (12) Ta leidis, et sellise erandi tegemine üldisest korrast ei ole vajalik, sest igasuguse assigneeringuvajaduse saab katta uute kulukohustuste assigneeringutega. Ettepanek vähendab assigneeringute taaskasutatavaks muutmise võimalust struktuurifondide puhul, kuid suurendab seda võimalust teadusuuringute puhul (artikkel 160a). Kontrollikoda leiab, et sellised erandid ei ole õigustatud, kuna kõigi võimalike vajaduste rahuldamiseks piisab praegustes eeskirjades juba ettenähtud eelarvemuudatustest ja haldusmehhanismidest.

21.

Ehituspoliitikaga seonduvate teadaolevate probleemide lahendamiseks ei ole tehtud ühtegi muudatusettepanekut. Erinevalt finantsmääruse artiklis 7 sätestatud põhimõttest ei kata ehitiste ostu või ehitamisega seotud tehingute kulukohustuste assigneeringud kõigi võetud juriidiliste kohustuste kulusid, sest haldusassigneeringud on sellesama määruse artikli 179 alusel liigendamata assigneeringud. Seetõttu kordab kontrollikoda oma soovitust, (13) et selliseks tegevuseks tuleks kasutada liigendatud assigneeringuid.

22.

Kõikehõlmavuse põhimõtte (sihtotstarbelised tulud) erandite osas soovitas kontrollikoda arvamuses nr 2/2001, (14) et vähetähtsaid juhtumeid ei tuleks võtta eranditena, vaid neid tuleks käsitleda vastavalt üldsätetele. Kontrollikoja arvates on ettepanek käsitleda sõidukite, seadmete ja sisseseade või aparaatide, teadusliku ja tehnilise aparatuuri ning materjalide müügist saadavat tulu sihtotstarbelise tuluna (artikli 18 lõike 1 punkt ea) vähetähtis juhtum, mistõttu muudatusettepanek ei ole õigustatud.

23.

Artikli 23 lõike 1 punkti b väljapakutud muudatusega kaotatakse kõik piirangud haldusassigneeringute ümberpaigutamiselt ühest jaotisest (poliitikavaldkonnast) teise, kui kõnealused kulud on samaliigilised. Erinevalt komisjoni reformi põhimõtetest kaotatakse ettepanekuga tegevuspõhise eelarve ja tegevuspõhise juhtimise vaheline seos ning muudetakse reform lihtsalt eelarve esitusviisi muudatuseks. Tegelikult ei arvestata ettepanekus sellega, et kui eelarvepädevad institutsioonid eraldavad haldusassigneeringuid konkreetsele poliitikavaldkonnale (eelarvejaotisele) iseloomuliku tegevuse juhtimiseks, on need seotud spetsiifiliste eesmärkidega. Kontrollikoda soovitab nõukogul ja parlamendil tegevuspõhise eelarve ja tegevuspõhise juhtimisega seoses kaaluda, kas selline otsus peaks jääma eelarvepädevate institutsioonide pädevusse.

24.

Artikli 29 muudatusettepanekuga pikendatakse eelarve avaldamise tähtaega praeguse määrusega võrreldes ühe kuu võrra. Kontrollikoda leiab, et igasugune eelarve avaldamise tähtaja pikendamine on vastuolus läbipaistvuse põhimõttega ja võib raskendada asjakohast haldamist.

25.

Väljapakutud muudatuste (artikkel 46) eesmärk on eristada eelarve osaks olevat teavet muust, esialgses eelarveprojektis esitatud kaasnevast teabest, mis on mõeldud eelarvepädevatele institutsioonidele lisateabeks. Kontrollikoda suhtub positiivselt sellisesse eristamisse, mis mõjutab eelkõige maksete assigneeringute rakendamiskavu. Kontrollikoda on siiski arvamusel, et oodatavat mõju arvestades tuleks see teave sätestada finantsmääruse artiklis 33.

26.

Samuti on kontrollikoda seisukohal, et finantsmääruse seda osa oleks võinud rohkem lihtsustada:

27.

Finantsmääruse IV jaotise osas välja pakutud muudatuste eesmärk on eelkõige:

28.

Enamus eelarve mitmesugustesse täitmisviisidesse kaasatud isikute rollide ja kohustuste kirjeldusest oli olemas juba praeguses finantsmääruses ja valdkondlikes määrustes ning komisjoni ettepanekus on see esitatud konsolideeritult. Kuigi kontrollikoda tervitab komisjoni algatust selle teabe süstematiseerimisel, leiab ta, et komisjon oleks pidanud kasutama seda võimalust ühenduse integreeritud sisekontrolliraamistiku (15) sätestamiseks finantsmääruses.

29.

Kontrollikoda tervitab komisjoni ettepanekut selgitada mitmesuguste finantsjuhtimises osalejate rolle ja kohustusi seoses eelarve koostamisega, sätestades volitatud eelarvevahendite käsutajate ja peaarvepidajate poolt järgmiselt esitatavad tõendid:

30.

Vastavalt praeguse finantsmääruse artikli 61 lõike 1 punktile e vastutavad peaarvepidajad selliste eelarvevahendite käsutajate sisseseatud süsteemide heakskiitmise eest, mis on mõeldud raamatupidamisaruannete koostamiseks või põhjendamiseks. Selleks, et peaarvepidaja saaks tõendada, et raamatupidamisaruanded annavad tõese ja erapooletu ülevaate vastavalt praeguse finantsmääruse artiklile 123, peaks süsteemide heakskiitmine hõlmama süsteemide tõhusat toimimist asjassepuutuval ajavahemikul ja seega esitatud andmete usaldusväärsust, mitte üksnes selliste süsteemide kasutuselevõtmist või muutmist, nagu seda praegu tehakse. Institutsioonide raamatupidamisaruannete (19) puhul on oht, et nende koostamisel piirdutakse lihtsalt mehaanilise andmete kokkupanekuga, selleks otstarbeks kehtestatud raamatupidamisprotseduuride tulemiga, ning konsolideeritud raamatupidamisaruannete puhul võidakse andmed konsolideerimise asemel lihtsalt liita. Kontrollikoda leiab, et finantsmääruse artikli 61 lõike 1 punktis e tuleks selgitada, et peaarvepidajad on volitatud selliste süsteemide tõhusat toimimist tõendama.

31.

Komisjon teeb ettepaneku (artikkel 185), mille kohaselt komisjoni siseaudiitori roll piirduks edaspidi tõendamisega, et asutuste siseauditifunktsioon toimib kooskõlas rahvusvaheliste auditistandarditega. Arvestades ühenduse asutuste ja institutsioonide raamatupidamisaruannete konsolideerimise nõuet, põhjustab see olukorra, kus komisjon ei saa enam otsest sõltumatut teavet, mis on nende asutuste raamatupidamisaruannete usaldusväärsusega seoses praegu kättesaadav, kuigi need asutused saavad ühenduse eelarvest haldustoetusi ja mõnel juhul haldavad üsna suuri tegevuskulude assigneeringuid.

32.

Artikli 66 muudatusettepanek on seotud personalieeskirjades sätestatud hüvitamiskohustusega. Kontrollikoda on avaldanud arvamust, (20) et personalieeskirjade sätetes ei käsitleta piisavalt finantsjuhtimises osalejate hüvitamiskohustust. Nende hüvitamiskohustuse rakendamisel tuleks järgida proportsionaalsuse põhimõtet, et tagada eeskirjade tõhus kohaldamine, koormamata ühenduse juhtstruktuure liigsete protseduurieeskirjadega, mille eesmärk on vastutavate finantsjuhtimises osalejate kaitsmine. Seetõttu tuleks teha vahet tahtlikul/süülisel käitumisel, raskel hooletusel, lihtsal hooletusel ja eksimusel. Arvestada tuleks ka finantsjuhtimises osalejate tegevust mõjutavaid asjaolusid — näiteks kohustuste täitmiseks nende käsutuses olevaid vahendeid.

33.

Soovimata seada eelarvehaldamise ja finantsjuhtimise põhialuste ja eeskirjade jaoks nõutavat seadusandlikku stabiilsust kahtluse alla, leiab kontrollikoda, et tarbetu bürokraatia ärahoidmiseks tuleks rohkem teha institutsioonidevahelist koostööd, eriti väikestes institutsioonides. Seega võiks luua ühise, mitme institutsiooni vahelise finantsrikkumiste uurimise toimkonna.

34.

Riigihangete valdkonnas välja pakutud muudatuste eesmärk on muu hulgas finantsmääruse kohandamine Euroopa Parlamendi ja nõukogu 31. märtsi 2004. aasta direktiiviga 2004/18/EÜ (ehitustööde riigihankelepingute, asjade riigihankelepingute ja teenuste riigihankelepingute sõlmimise korra kooskõlastamise kohta) (21) (edaspidi “direktiiv”). Hankemenetlusest väljajätmise kriteeriumide osas lihtsustab ja leevendab selline kohandus pakkujate dokumentide esitamise kohustust (artikkel 93).

35.

Muudatuste eesmärk on ka:

36.

Kontrollikoda suhtub pooldavalt riigihankemenetluse kaasajastamisse ja lihtsustamisse, nagu on märgitud arvamuses nr 3/2005, (22) kuid leiab, et lihtsustamisel tuleks rangemalt järgida direktiivi nõudeid ning välistada võimalus, et riigihankelepingut sõlmiv asutus saaks põhjendamatu kaalutlusõiguse.

37.

Direktiivis eristatakse kõrvalejätmise kriteeriume vastavalt nende raskusastmele ja antakse liikmesriikidele võimalus vähemolulisi tingimusi eirata. Selles sätestatakse vastavate eeskirjade kehtestamise vajadus. (23) Kontrollikoda leiab, et artiklis 93 sätestatud nõue, mille kohaselt tellija peab koostama riskianalüüsi, on ebapiisav, ning soovitab, et seda selgitataks finantsmääruses või selle rakenduseeskirjades.

38.

Ettepaneku eesmärk on hankemenetlust käsitlevate sätete muutmisega laiendada teadusuuringute valdkonna ekspertide nimetamise lihtsustatud skeemi teistele valdkondadele. Teadusuuringute osas kohaldatud lihtsustatud skeem (24) puudutab aga ekspertide töölevõtmist ja ametisse nimetamist. See kord sarnaneb rohkem ühenduse teiste töötajate töölevõtmise korraga kui riigihankelepingute korraga. Tegelikult ei kattu riigihankelepingu sõlmimine üksnes kandidaatide võimekuse alusel ja hinda arvestamata (finantsmääruse artikli 97 lõike 2 muudatusettepanek) direktiivi ja finantsmääruse enda lepingute sõlmimise põhimõtetega, nagu on märgitud määruse eelnõu seletuskirjas.

39.

Institutsioonide poolt ühiselt kasutatava hankemenetlusest kõrvalejätmise juhtumite ühise andmekogu loomine (finantsmääruse artikli 95 muudatusettepanek) on näide institutsioonidevahelisest koostööst. Haldusülesannete liigse kordamise ärahoidmiseks oleks kasulik kavandada teisi võimalusi institutsioone ja ühenduse asutusi hõlmava koostöö suurendamiseks. Uurida tuleks teiste institutsioonide või asutuste sõlmitud lepingute kasutamise võimalust teatud tingimustel ja/või koguseliste piirangutega, mis tagavad konkurentsi ja võrdsete võimaluste põhimõtete järgimise. Mitmeid institutsioone hõlmavate lepingute osas tuleks ette näha võimalus mõne tellija kohustuse (nimelt pakkumiste avamise ja hindamise) delegeerimiseks teisele institutsioonile või asutusele.

40.

Selle jaotise artiklite muudatusettepanekud hõlmavad:

41.

Kontrollikoda tervitab väljapakutud selgitusi, seletusi ja lihtsustusi, kuid leiab, et mõningate erandite ja möönduste tegemine kasumi taotlemise ja abi kumuleerumise keelamise põhimõtetesse ning riigihankemenetlusse ei ole tegelikult põhjendatud, sest:

42.

Praegustes rakenduseeskirjades on juba sätestatud mõned erandid kasumi taotlemise keelamise põhimõttest. Need on toodud artiklite 109 ja 113a muudatusettepanekutes:

43.

Kontrollikoda on oma eelmises arvamuses (25) osutanud, et juhtudel, kus organisatsioon saab toetusi mitmest allikast, on kasumi taotlemise keelamise põhimõtte järgimist keeruline kontrollida.

44.

Lisaks on artikli 109 muudatuses välja pakutud kasumi taotlemise keelamise põhimõtte kohaldamine pigem meetme, mitte iga üksiku abisaaja tasandil. Kontrollikoja arvates annab selline muudatus mitme osapoolega meetmete korral võimaluse kuritarvitusteks. Selle tulemusena on mõnedel abisaajatel võimalik mitme osapoolega meetme korral edaspidi kasumit saada.

45.

Pealegi on muudatusettepanekutesse kaasatud üksnes osa praeguste rakenduseeskirjadega teatud erandite suhtes kehtestatud rangetest tingimustest:

kuna komisjon kavatseb rakenduseeskirjades need tingimused üksikasjalikumalt sätestada.

46.

Komisjon põhjendab võimalust saada ühenduse eelarvest mitut toetust (artikkel 111) struktuurimeetmete ja üleeuroopaliste võrkude valdkonnas valitseva olukorraga. Selle erandi suhtes kohaldatakse eeskirja, mille järgi samasid kulusid kaks korda ei rahastata.

47.

Kontrollikoja hiljutiste selle valdkonna auditite käigus tuvastati siiski oht, et abisumma võib olla suurem kui 100 % rahastatud kuludest ning et teadusuuringute valdkonnas ei järgita riigiabi osas kohaldatavat künnist. (26) Tegelikult võib abi kumuleerumine samuti põhjustada haldamise lihtsustamise eesmärgiga vastuolus olevat haldustöö kahekordistumist, eelkõige erinevate abikõlblikkuse kriteeriumide korral.

48.

Kontrollikoda leiab, et eelistada tuleks põhimõtte “üks meede — üks ühenduse toetus” kohaldamise jätkamist:

49.

Kontrollikoda leiab, et artikli 120 lõike 1 väljapakutud muudatus ei ole põhjendatud. Kui meetme rakendamine eeldab abisaajalt hankelepingute sõlmimist, on ühenduse rahastamist arvestades loomulik nõuda finantsmääruse V jaotises sätestatud põhimõtete (nimelt kõigi pakkujate võrdne kohtlemine, konkurents ja läbipaistvus) järgimist. Sel alusel tuleks rakenduseeskirjades ette näha lepingu suurusest sõltuv lihtsustatud menetlus.

50.

Komisjoni välja pakutud muudatuse ulatus ei ole põhjendatud, kuna eelmine finantsjuhtimise reform toimus liiga hiljuti, et oleks olnud võimalik selle eesmärke saavutada. Muudatuste ulatus ja kohati ka sisu võib haldamist asjatult keerukamaks muuta.

51.

See kehtib eelkõige eelarvepõhimõtete uute erandite kohta, mis viidi sisse komisjoni mõne osakonna kogetud raskuste ja valdkondlike määruste muutmise tulemusena. Kontrollikoda leiab, et enamiku vajalikest muudatustest saaks ellu viia praeguse finantsmääruse raames.

52.

Riigihangete ja toetuste valdkonnas finantsjuhtimise lihtsustamiseks astutud sammud ja ühenduse finantshuvide kaitseks tehtud jõupingutused (sissenõudeid, lepingute peatamist või täitmist ja sanktsioone käsitlevad muudatusettepanekud) kujutavad endast edusamme parema finantsjuhtimise suunas.

53.

Muudatusettepanekus ei esitata siiski lahendust teatud haldusvajadustele (personalijuhtimise paindlikkus, ehitiste ostmist/ehitamist puudutavad tehingud, finantsjuhtimises osalejate kohustuste selgitamine). Teistel juhtudel ei ole väljapakutud muudatused piisavalt radikaalsed, et tuvastatud probleeme lahendada (eelarve täitmise viisid, peaarvepidaja roll). Lisaks leiab kontrollikoda, et institutsioonidevahelise koostöö võimalusi tuleks rohkem ära kasutada.