TAGASISIDEKORJE: MÕJU HINDAMINE

Käesoleva dokumendi eesmärk on anda avalikkusele ja sidusrühmadele teavet komisjoni tulevase õigusloometöö kohta, et nad saaksid anda tagasisidet komisjoni arusaama kohta probleemist ja selle võimalikest lahendustest ning esitada meile kogu nende käsutuses oleva asjakohase teabe, muu hulgas näiteks eri poliitikavariantide mõjude kohta.

Algatuse pealkiri

Euroopa piiri- ja rannikuvalve – ELi õigusnormide ajakohastamine

Juhtiv peadirektoraat (vastutav üksus)

Rände ja siseasjade peadirektoraat – üksus B1 „Schengen ja välispiirid“

Algatuse liik

Määruse ettepanek

Ligikaudne ajakava

2026. aasta 3. kvartal

Lisateave

https://home-affairs.ec.europa.eu/agencies_en#frontex-the-european-border-and-coast-guard-agency 

Käesolev dokument on üksnes informatsiooniks. See ei mõjuta komisjoni lõplikku otsust selle kohta, kas algatust jätkatakse, ega selle lõplikku sisu. Kõik kirjeldatud algatuse elemendid, sealhulgas ajakava, võivad muutuda.

A. Poliitiline taust, probleemi kirjeldus, õiguslik alus ja subsidiaarsuse kontroll

Poliitiline taust

Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Amet (Frontex) on tegutsenud alates 1. maist 2005. Määruses (EL) 2019/1896 (Euroopa piiri- ja rannikuvalve määrus) on sätestatud õigusraamistik, mille alusel Frontex toetab ELi liikmesriike ELi välispiiride kaitsmisel ja liikmesriikidest kolmandatesse riikidesse tagasisaatmise operatsioonidel.

Frontex on ELi detsentraliseeritud asutus ja osa Euroopa piiri- ja rannikuvalvest, kuhu kuuluvad ka ELi liikmesriikide piirihalduse eest vastutavad ametiasutused, sealhulgas rannikuvalveasutused, ja tagasisaatmise eest vastutavad riiklikud ametiasutused.

Euroopa piiri- ja rannikuvalve määrusega loodi ka nn alaline korpus, mis on ELi esimene vormirõivastuses teenistus, kuhu kuuluvad piirivalvurid ja tagasisaatmisspetsialistid, kes toetavad riiklikke ametiasutusi nende igapäevaülesannete täitmisel.

ELi välispiiride kvaliteetne ja integreeritud haldamine on Schengeni alal vabalt liikumise eeltingimus. 2024. aastal oli Schengeni ala taas maailma külastatuim sihtkoht. Märkimisväärset reisijatevoogu haldas oma igapäevatööna üle 120 000 Euroopa piiri- ja rannikuvalvaja. Samal ajal on rändesurve välispiiridel geopoliitiliste ja julgeolekukonfliktide tõttu endiselt suur, samuti kasutatakse rännet taktikaliselt ära poliitilistel eesmärkidel. ELi välispiire ohustavad ka kasvavad ja üha keerukamad julgeolekuohud ning ebaseaduslike kaupade, näiteks uimastite ja tulirelvade salakaubavedu, mis on sageli seotud organiseeritud kuritegevusega.

Probleemiks on ka nende kolmandate riikide kodanike tõhus tagasisaatmine, kellel ei ole õigust ELis viibida. Enne COVID-19 pandeemiat oli keskmine tagasisaatmise määr peaaegu 33 %. Kuid viimastel aastatel on EList tegelikult lahkunud ainult umbes iga viies, kellele on antud korraldus lahkuda.

2024. aasta juulis kohustus komisjoni president von der Leyen oma poliitilistes suunistes suurendama Frontexi jõudu, kolmekordistades alalist korpust 30 000-ni ning andes talle tehnika viimase sõna kohase seire- ja olukorrateadlikkusvarustuse, samuti eraldades ametile varustust ja personali, et tagada tema suutlikkus kaitsta liidu piire igas olukorras, kindel juhtimine ja täielik austus põhiõiguste vastu. Poliitiliste suuniste päevakorras on tähtsal kohal ka otsingu- ja päästeoperatsioonide parandamine Vahemerel ning uus ühine lähenemine tagasisaatmisele.

Probleem, mida algatusega lahendatakse

2023. aastal hindas komisjon kehtivaid õigusakte ja leidis, et kuigi määrus (EL) 2019/1896 on üldiselt olnud otstarbekohane, on õigusraamistikus esinenud mõningaid lünki. Ka liikmesriigid rõhutasid nõukogus vajadust need lüngad kõrvaldada ja algatasid arutelu määruse võimalike sihipäraste muudatuste üle.

Peamised käsitlemist vajavad valdkonnad on järgmised.

1.Selguse puudumine seoses Frontexi mõne ülesandega: Frontex võib toetada liikmesriikide ametiasutusi piiride haldamisel mitmel eri moel. Kogemused on siiski näidanud, et mõned ameti ülesannetest ei ole piisavalt reguleeritud. Eelkõige ei arvesta Frontexi kolmandate riikidega tehtavat koostööd reguleerivad eeskirjad nende kolmandate riikide mitmekesisusega, kellega amet peab koostööd tegema. Lisaks ei ole need piisavalt paindlikud ja see ei võimalda Frontexil alati oma operatiivabi vastavalt tekkivatele vajadustele kohandada. Frontexil on oluline roll ka ELi teadlikkuse suurendamisel välispiiridel toimuva kohta. Asjaomaste andmete, sealhulgas isikuandmete töötlemise eeskirjad on keerulised, ent samas mittetäielikud ning takistavad Frontexi tööd olukorrateadlikkuse, piiriülese kuritegevuse ennetamise ja tagasisaatmise valdkonnas. Lisaks ei ole määruses Frontexi ülesandeid piiriülese kuritegevuse tõkestamisel piisavalt täpselt kindlaks määratud ega nähtud Frontexile ette mingit rolli liikmesriikide toetamiseks ELi viisapoliitika rakendamisel.

2.Frontexi vähene edu tagasisaatmise valdkonnas: Frontexil tuleb üha rohkem toetada liikmesriike nende kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel, kellel ei ole õigust ELis viibida. Seda toetust takistavad praegu siiski mitmesugused probleemid, sealhulgas tagasisaatmisasutuste ebapiisav esindatus ameti haldusnõukogus, ebapiisavad inim- ja eelarveressursid ning asjaolu, et tagasisaatmisoperatsioonide puhul ei hinnata haavatavust. Lisaks ei ole Frontexil volitusi toetada tagasisaatmisoperatsioone kolmandatest riikidest muudesse kolmandatesse riikidesse ning see piirab tema suutlikkust ELi rändehaldust tõhusalt toetada.

3.Ebapiisav ühtlustatus Euroopa integreeritud piirihalduse rakendamisel: ELi välispiiride tõhusaks haldamiseks tuleb piirivalveametnikke koolitada töötama kogu Euroopas sarnaste põhimõtete alusel. Praegu esineb piiri- ja rannikuvalveametnike koolitamisel siiski märkimisväärseid lahknevusi. Lisaks on tegevuskord ja -standardid liikmesriigiti väga erinevad. See takistab liikmesriikide endi vahelist ja Frontexiga tehtavat koostööd, vähendab ELi tasandi koordineerimise tõhusust ning takistab Euroopas ühtse ja kõrgetasemelise piirihalduskultuuri arengut.

4.Frontexil on raskusi oma töötajate ja tehniliste seadmete tõhusal kasutamisel: Frontexi toetus liikmesriikidele on viimastel aastatel märkimisväärselt suurenenud. Kuid endiselt esineb struktuurseid ja praktilisi probleeme, mis pärsivad alalise korpuse tõhusust ega võimalda tehnilisi vahendeid (nt patrullautod, laevad) optimaalselt kasutada. Probleemid on muu hulgas järgmised: i) raskused kvalifitseeritud töötajate värbamisel ja hoidmisel; ii) piirivalvurite suhtes kehtivad osaliselt sobimatud personalieeskirjad ning iii) tehniliste vahendite hanke ja kasutuselevõtu probleemid. Koos õõnestavad need tegurid Frontexi valmisolekut ja pärsivad tema võimet reageerida muutuvale dünaamikale välispiiridel kiiresti ja tulemuslikult.

5.Frontexi juhtimist tuleb kohandada vastavalt ameti muutuvale rollile, et tagada kõikjal ELis strateegiline sidusus ja omalus: praegu on Frontexi juhtimis- ja järelevalvestruktuurid samasugused kui teistes ELi detsentraliseeritud asutustes. Enne kui määrata Frontexile rohkem ülesandeid ja tegevusi, on vaja hinnata, kas juhtimisstruktuuri on vaja tugevdada, ja seda nii liikmesriikide ja ELi institutsioonide poolse kontrolli osas kui ka Frontexi sees, sealhulgas põhiõiguste ametniku, andmekaitseametniku ja muude sisekontrollistruktuuride rolli osas. 

ELi meetmete alus (õiguslik alus ja subsidiaarsuse kontroll)

Õiguslik alus

Frontexi õiguslik alus on Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 77 lõike 2 punktid b ja d ning artikli 79 lõike 2 punkt c. Need sätted käsitlevad piirikontrolli-, varjupaiga- ja sisserändepoliitikat (ELi toimimise lepingu V jaotise 2. peatükk). Frontexi tegevust reguleerib praegu  määrus (EL) 2019/1896.

Praktiline vajadus ELi meetmete järele

Integreeritud piirihalduse tõhus rakendamine ELi tasandil lahendab probleeme, mida liikmesriigid üksi lahendada ei suuda. Euroopa piiri- ja rannikuvalve määruse hindamine on näidanud, et Frontex pakub olulist tuge sellistes valdkondades nagu olukorrateadlikkus, tagasisaatmine, ühisoperatsioonid ja koolitus, suurendades kõikjal ELis suutlikkust, koordineeritust ja järjepidevust. Ameti tegevus tagasisaatmisoperatsioonide, riskianalüüsi ja kiire kohapeale suunamise valdkonnas suurendab operatiivjõudu seal, kus riiklikud ressursid on piiratud. ELi tasandi meetmed on asjakohased selleks, et ELi välispiiride haldus oleks paremini integreeritud. See tagab põhiõiguste kaitse ja hõlbustab koostööd kolmandate riikidega, tuues strateegilist kasu, mis läheb kaugemale sellest, mida üksikud liikmesriigid suudavad iseseisvalt saavutada.

B. Eesmärgid ja poliitikavariandid

Igal tulevasel algatusel on kaks eesmärki:

1)kõrvaldada määruse (EL) 2019/1896  hindamise käigus tuvastatud puudused ning valmistada Frontex ette ja anda talle vahendid, et ta saaks täita ELi piirihalduse operatiivüksusena suuremat rolli, et uutele operatiivprobleemidele reageerides tagada ELi välispiiridel kõrge julgeolekutase;

2)saavutada ELi eesmärk, mis on seotud integreeritud piirihalduse arendamise ja tõhusa rakendamisega kogu ELis.

Teataval määral saab tuvastatud puudusi ja uusi operatiivprobleeme lahendada, kui Frontex ja liikmesriigid teevad paremat koostööd tagasisaatmisoperatsioonide ja suunamiste valdkonnas, sealhulgas operatsioonide prioriseerimisel ja laiendamisel kolmandatesse riikidesse ning piiriülese kuritegevuse tõkestamisel. Nendes valdkondades võiks välja töötada täiendavad tegevussuunised. Samuti võiks tõhustada koostööd teiste ELi asutustega. Ühtlasi võiksid Frontex ja liikmesriigid võtta praeguste volituste piires meetmeid, et parandada ELi olukorrateadlikkust seoses välispiiridel toimuvate sündmustega. Sõltuvalt olemasolevatest vahenditest võiks Frontex suurendada ka liikmesriikidele tagasisaatmisel pakutavat toetust. Frontex võiks püüda oma praeguseid inim- ja eelarveressursse olemasoleva raamistiku piires ümber jaotada, et tulla toime samaaegsete operatiivprioriteetidega.

Ambitsioonikamate lahenduste hulka võiks kuuluda ettepanekute tegemine seadusandlike meetmete kohta, et parandada õigusnorme järgmistes valdkondades:

(I)tegevuse ulatus, mida tehakse kolmandates riikides staatust käsitlevate kokkulepete või töökorra alusel ja/või väljaspool neid vahendeid sihtotstarbelise tegevusena, et pakkuda paremini kohandatud koostööd;

(II)Frontexi ülesanded piiriülese kuritegevuse tõkestamisel;

(III)operatiivsete isikuandmete töötlemine seoses kuritegude avastamisega;

(IV)koostöö asjaomaste rahvusvaheliste organisatsioonidega;

(V)olukorrateadlikkus, et muu hulgas saaks hübriidohtudele kiiremini ja paremini reageerida.

Lisaks võiks teha ettepaneku uute sätete kohta, et kaasata Frontex liikmesriikide toetamisse ELi viisapoliitika rakendamisel ja kolmandate riikide vahelistesse tagasisaatmisoperatsioonidesse. Samuti võiks kaaluda seadusandlikke meetmeid, et operatiivsetest vajadustest lähtudes suurendada Frontexi inim- ja eelarveressursse ning parandada samal ajal Frontexi suutlikkust tulla toime samaaegsete operatiivprioriteetidega.

Euroopa integreeritud piirihalduse rakendamist saaks parandada, suurendades jõupingutusi selleks, et ühtlustada nii Frontexi ja liikmesriikide piirihaldustöötajate kui ka tehniliste seadmete (nt droonid, patrull-laevad) suhtes kehtivaid tegevussuuniseid. Lisaks võiks edasi arendada piirihalduse ühiseid miinimumstandardeid, et vähendada lahknevusi ning lihtsustada koostööd liikmesriikide ja Frontexi vahel. Neid jõupingutusi võiksid täiendada Frontexi ja liikmesriikide ühiselt võetavad meetmed piirivalvurite ja tagasisaatmisspetsialistide koolituse parandamiseks ja ühtlustamiseks. Frontex ja liikmesriigid võiksid paremini integreerida ka oma planeerimist, mis on seotud inimressursside ja tehnilise varustuse vajaduste, värbamise ja hankimisega. Ameti haldusnõukogu võiks oma juhtimis- ja järelevalverolli suurendada, näiteks mitmekesistades ameti koosseisu, suurendades koosolekute sagedust või luues rohkem tugirühmi ja komiteesid.

Teise võimalusena võiks ambitsioonikamate lahenduste hulka kuuluda alalise korpuse ümbermõtestamine, et tõhustada Frontexi ja liikmesriikide pädevate asutuste lõimumist. See võib kaasa tuua alalise korpuse koosseisu suurendamise. Uus raamistik võiks toetada ELi karjäärisüsteemi, mis põhineb ühtlustatud väljaõppel, töötajate paremal liikuvusel riiklike ametiasutuste ja Frontexi vahel ning tõhusamatel ühistel piirihalduse standarditel kõikjal ELis. Lisaks võiks parandada varustuse planeerimist ja soetamist, et suurendada koostoimet ja anda Frontexile tõhusamad vahendid, toetamaks liikmesriike välispiiridel ja tagasisaatmisel. Alalise korpuse ja Frontexi rolli liikmesriikide toetamisel saaks tugevdada, suurendades nende operatiivset sõltumatust ja parandades tööjõu pikaajalise juhtimise tingimusi kombineerituna tugevama juhtimisega ning sise- ja välisjärelevalvemehhanismidega.

C. Tõenäoline mõju

Välispiiride ja tagasisaatmise tõhusam haldamine ja suurem selgus Frontexi rollis julgeolekuohtudega tegelemisel, sealhulgas piiriülese kuritegevuse vastu võitlemisel, peaks avaldama positiivset majanduslikku ja sotsiaalset mõju, mis tagaks, et Schengeni ala, kus üksikisikud ja ettevõtjad saavad täiel määral kasutada sisepiirikontrollita ala vabadusi, jääb püsima. Tugevam Frontex, millel on paremad inimressursid ja parem tehnoloogiline suutlikkus, peaks võimaldama ELi avaliku sektori vahendeid rände ja julgeoleku valdkonnas tõhusamalt kasutada. Seda on võimalik saavutada parema planeerimise, koordineerimise ja mastaabisäästuga. Standardite ühtlasem kasutamine Euroopa integreeritud piirihalduse alla kuuluvates valdkondades peaks avaldama positiivset mõju ka põhiõiguste järgimisele.

D. Parema õigusloome vahendid

Mõju hindamine

Koostatakse mõjuhinnang, mida võetakse arvesse komisjoni ettepanekus. Mõjuhinnangus pööratakse erilist tähelepanu lihtsustamisalgatustele ja võimalikele meetmetele halduskoormuse vähendamiseks.

Välistöövõtja teeb ettevalmistava uuringu, et koguda komisjoni mõjuhinnangu jaoks vajalikku materjali. Uuringu tulemusi oodatakse 2026. aasta esimeses kvartalis. Töövõtja suhtleb ka sidusrühmadega täiendavate küsitluste, intervjuude või seminaride kaudu.

Konsulteerimisstrateegia

Komisjon konsulteerib võimalikult ulatuslikult, et koguda olulist teavet ja tagada, et mõjuhinnang kajastaks üldist avalikku huvi.

Lisaks käesolevale tagasisidekorjele algatab komisjon avaliku konsultatsiooni, mis on veebis kättesaadav lehel „Avaldage arvamust!“ ja avatud vähemalt 12 nädalat. Avaliku konsultatsiooni küsimustik on kättesaadav kõigis 24 ELi ametlikus keeles; avaliku konsultatsiooni vastused võib esitada ükskõik millises neist keeltest.

Faktiline kokkuvõte, milles esitatakse avaliku konsultatsiooni vastused, avaldatakse konsultatsiooni veebilehel kaheksa nädalat pärast avaliku konsultatsiooni lõppu. Kokkuvõtlik aruanne, kus on kokku võetud kõigi konsultatsioonide vastused, tehakse kättesaadavaks mõjuhinnangu lisana.

Selle algatuse tarvis on kavandatud ka sihtkonsultatsioonid sidusrühmadega, eelkõige Frontexi, ELi institutsioonide, liikmesriikide ja muude olulisemate sidusrühmadega.

Miks me selle konsultatsiooni korraldame?

Selle konsultatsiooni käigus soovib komisjon koguda järgmist teavet:

·sidusrühmade seisukohad praeguste ja tulevaste probleemide ja väljakutsete kohta, mis on seotud Frontexi ülesannete, tegevuse, suunamiste, struktuuri ja juhtimisega;

·sidusrühmade seisukohad võimalike poliitiliste lähenemisviiside ja valikuvõimaluste kohta selliste probleemide ja väljakutsete lahendamiseks ning nende võimaliku mõju kohta;

·neid seisukohti toetavad tõendid ja andmed.

Sihtrühm

Sihtrühma kuuluvad eelkõige:

·ELi liikmesriigid, sealhulgas nende pädevad asutused;

·ELi institutsioonid, organid, ametid ja asutused;

·põhiõiguste ja andmekaitse eest vastutavad ametiasutused;

·rahvusvahelised organisatsioonid;

·kodanikuühiskonna organisatsioonid;

·kolmandate riikide pädevad asutused;

·akadeemilised eksperdid, mõttekojad ja teadusasutused;

·tegevusala esindajad;

·üldsus.