ARVAMUS nr 8/2018

(vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 325 lõikele 4)

komisjoni 23. mai 2018. aasta ettepaneku kohta muuta OLAFi määrust (EÜ, Euratom) nr 883/2013 seoses Euroopa Prokuratuuriga tehtava koostöö ja OLAFi juurdluste tulemuslikkusega

(2019/C 42/01)

SISUKORD

	Punkt	Lehekülg
KOKKUVÕTE	I–VI	2
SISSEJUHATUS	1–6	3
Taust	1–3	3
Komisjoni ettepanek	4–6	4
ÜLDISED TÄHELEPANEKUD	7–17	4
Koostöö Euroopa Prokuratuuriga	8–10	5
OLAFi juurdluste tulemuslikkus	11–13	5
Menetluslike kaitsemeetmete rakendamise väliskontroll	14–17	5
KONKREETSED TÄHELEPANEKUD	18–38	6
OLAFi tegevuse kohandamine Euroopa Prokuratuuri asutamise alusel	19–27	6
EPPO teavitamine ja OLAFi esialgsed hinnangud (artikli 12c lõige 5)	20–21	6
OLAFi toetus EPPO-le (artikkel 12e)	22–24	6
Teiseteist täiendavad juurdlused (artikkel 12f)	25–26	7
Teabevahetus (artikli 12 punkt g)	27	7
OLAFi juurdluste tulemuslikkuse suurendamine	28–38	7
Kohapealsed kontrollid ja inspekteerimised (artikkel 3) ning siseriiklike ametiasutuste abi (artikli 3 lõige 7 ja artikli 7 lõige 3)	29–31	7
Käibemaks (artikli 3 lõige 1 ja artikli 12 lõige 5)	32	8
Juurdepääs pangakonto andmetele (artikli 7 lõige 3)	33–34	8
OLAFi kogutud tõendite lubatavus (artikli 11 lõige 2)	35–36	8
Pettusevastased koordineerimistalitused (artikkel 12a)	37–38	8
JÄRELDUS JA SOOVITUSED	39–47	9
I LISA. ASJAKOHASED EUROOPA KONTROLLIKOJA ARVAMUSED JA ERIARUANDED		11
II LISA. OLAFI TEGEVUST REGULEERIVAD PEAMISED ÕIGUSAKTID		12

EUROOPA LIIDU KONTROLLIKODA,

võttes arvesse Euroopa Liidu toimimise lepingut, eriti selle artikli 325 lõiget 4,

võttes arvesse 23. mai 2018. aasta ettepanekut võtta vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus, millega muudetakse Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF) juurdlusi käsitlevat määrust (EL, Euratom) nr 883/2013 seoses koostööga Euroopa Prokuratuuriga ja OLAFi juurdluste tulemuslikkusega (edaspidi „ettepanek“),

võttes arvesse nõukogu 7. juuli 2018. aasta taotlust arvamuse esitamiseks eespool nimetatud ettepaneku kohta,

võttes arvesse Euroopa Parlamendi 10. juuli 2018. aasta taotlust arvamuse esitamiseks eespool nimetatud ettepaneku kohta,

võttes arvesse Euroopa Kontrollikoja varasemaid arvamusi ja eriaruandeid (vt I lisa),

ON VASTU VÕTNUD JÄRGMISE ARVAMUSE:

KOKKUVÕTE

I.

Komisjoni ettepanek muuta OLAFi määrust peaks täitma kaks eesmärki: kohandama OLAFi tegevust Euroopa Prokuratuuri asutamise alusel, enne kui see uus ELi asutus alustab tööd, ja suurendama OLAFi juurdluste tulemuslikkust.

II.

Arvestades, et Euroopa Prokuratuurile antakse õigus uurida ELi finantshuve kahjustavaid kuritegusid (praegu) 22 liikmesriigis ja esitada nendes süüdistusi, muudab ta oluliselt õiguslikku ja institutsioonilist raamistikku. Ehkki OLAF jääb ka edaspidi ELi asutuseks, mis vastutab haldusjuurdluste tegemisega ELi finantshuvide kaitsmise ja komisjoni pettustevastase poliitika toetamise eest, muutuvad tema tegevus ja ülesanded, sest kõik liikmesriigid ei ole Euroopa Prokuratuuriga ühinenud.

III.

Kuna Euroopa Prokuratuuri määruses on juba sätestatud OLAFi ja Euroopa Prokuratuuri suhete raamistik, on ettepaneku eesmärk kehtestada üksikasjalikud eeskirjad. Ettepanek kajastab hästi OLAFi ja Euroopa Prokuratuuri koostööd reguleerivaid põhimõtteid – tihedat koostööd, teabevahetust, töö vastastikust täiendavust ja dubleerimise vältimist. Siiski leidis kontrollikoda neis teatavaid puudusi.

IV.

Meie töö ja komisjoni enda hindamine on näidanud, et OLAF peab suurendama oma juurdluste tulemuslikkust — peamiselt on probleeme ajakohasuse ja rahaliste vahendite tagasisaamisega. Ettepanek sisaldab piiratud arvu sihipäraseid meetmeid, mida kontrollikoda peab positiivseks, kuna need peaksid aitama parandada tulemuslikkust: a) selgitus selle kohta, millal kohaldatakse liikmesriigi ja Euroopa õigust OLAFi kohapealsete kontrollide käigus, ning riigi ametiasutuste kohustus OLAFit abistada, b) OLAFi juurdepääs pangakontode andmetele, kuigi see sõltub suuresti riigi ametiasutuste pakutavast abist, c) OLAFi kogutud tõendite parem lubatavus, kuigi ainult mittekriminaalset laadi kohtumenetlustes, Lisaks selgitatakse ettepanekus, et OLAFi pädevusse kuulub ka käibemaksuküsimuste uurimine.

V.

Eespool toodud muudatused ei lahenda OLAFi haldusjuurdluste tulemuslikkuse üldist probleemi. Seda arvesse võttes kavatseb komisjon OLAFi raamistikku ulatuslikumalt ajakohastada. Samas ei ole praegu ei OLAFi edasise reformi ajakava ega selget määratlust sellest, milliseid probleeme käsitlema hakatakse.

VI.

Arvestades ettepaneku piiranguid seoses OLAFi juurdluste üldise tulemuslikkusega, ei soovita me ainult muudatusi teha, vaid rõhutame ka vajadust võtta edasisi meetmeid: a) lühiajalises perspektiivis peaks komisjon tegelema OLAFi tulemuslikkuse üldise probleemiga. See peaks hõlmama ELi kulutustega seotud pettuste vastast võitlust puudutavate OLAFi ülesannete ja vastutusvaldkondade läbivaatamist. Sellega seoses võiks OLAFile anda ELi pettustevastastes meetmetes strateegilise ja järelevalveasutuse rolli, b) keskpikas perspektiivis peaks komisjon hindama OLAFi ja Euroopa Prokuratuuri koostööd ning vajaduse korral tegema ettepaneku täiendavate seadusandlike meetmete kohta.

SISSEJUHATUS

Taust

1.

Komisjon asutas Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF, Office européen de lutte antifraude) oma peadirektoraadina 1999. aastal. OLAFi ülesanne on aidata kaitsta ELi finantshuve, täites kahte peamist ülesannet: viia läbi sõltumatuid haldusjuurdlusi seoses pettuste, korruptsiooni ja muu ELi finantshuve kahjustava ebaseadusliku tegevusega ning aidata kaasa komisjoni pettustevastase poliitika kujundamisele ja rakendamisele (1). OLAF on oma juurdlusülesannete täitmisel komisjonist funktsionaalselt sõltumatu. Ta korraldab välisjuurdlusi (ELi kulude ja tulude kõigis valdkondades) ja sisejuurdlusi, kui kahtlustatakse, et ELi institutsioonide töötajad või liikmed on toime pannud raske üleastumise.

2.

OLAF tegutseb õigusraamistiku alusel, mis on aja jooksul muutunud, kuid selle põhiomadusi ei ole pärast 1999. aastat oluliselt muudetud. 2017. aastal mõjutas ELi finantshuvide kaitse õiguslikku ja institutsioonilist raamistikku kaks olulist muudatust: — 5. juulil 2017. aastal vastu võetud direktiiv, milles käsitletakse liidu finantshuve kahjustava pettuste vastast võitlust kriminaalõiguse abil (edaspidi „finantshuvide kaitse direktiiv“), (2) ühtlustab nelja kuriteo (pettus, korruptsioon, rahapesu ja omastamine) määratlust, samuti karistusi ja aegumistähtaegu. Samuti selgitatakse selles, et ühise käibemaksusüsteemi vastu suunatud tõsiseid õigusrikkumisi käsitletakse ELi finantshuve kahjustavate õigusrikkumistena (3). Direktiivi riigisisesesse õigusesse ülevõtmiseks on liikmesriikidel aega kuni 6. juulini 2019, — oktoobris 2017 võttis nõukogu vastu määruse (EL) 2017/1939, (4) millega asutatakse Euroopa Prokuratuur (EPPO), kes vastutab ELi finantshuve kahjustavate kuritegude uurimise, nendes süüdistuste esitamise ja nende kohtu alla andmise eest finantshuvide kaitse direktiivi tähenduses. Euroopa Prokuratuur loodi liikmesriikidevahelise tõhustatud koostöö mudeli raames. Praeguse seisuga osaleb selles 22 liikmesriiki (5). Euroopa Prokuratuur peaks tegevust alustama 2020. aastal või hiljemalt 2021. aasta alguses.

3.

Euroopa Prokuratuuri asutamine mõjutab OLAFit. Joonisel on näidatud, millist OLAFi tegevust see mõjutab. Joonis OLAFi tegevus, mida mõjutab EPPO asutamine Kolmandad riigid, rahvusvahelised organisatsioonid (*) Euroopa Pro-kuratuuri kuu-luvad ELi 22 liikmesriiki (***) Euroopa Pro-kuratuuri mitte-kuuluvad ELi 6 liikmesriiki (**) EPPO-t toetav tegevus; täiendavad juurdlused; EPPO pädevusse kuuluvate juhtumite juurd-lused, mille puhul EPPO on otsusta-nud juurdlust mitte korraldada ELi töötajate ja institutsioonide liikmete väära käitumise tõsiste juhtumite juurdlused (sisejuurdlused) OLAFi tegevus, mida mõjutab Euroopa Prokuratuuri asutamine ELi kulud Liikmesriigid ELi institutsioonid, organid ja asutused Esialgsed hindamised ELi kulud ja tulud OLAFi tegevus, mis ei muutu (*) Vt EPPO määruse artikkel 23 (**) Iirimaa, Poola, Rootsi, Taani, Ungari, Ühendkuningriik (***) Austria, Belgia, Bulgaaria, Eesti, Hispaania, Horvaatia, Itaalia, Kreeka, Küpros, Leedu, Luksemburg, Läti, Madalmaad, Malta, Portugal, Prantsusmaa, Rumeenia, Saksamaa, Slovakkia, Sloveenia, Soome ja Tšehhi ELi kulud ja tulud Pettuste, korruptsiooni ja õigusnormide rikkumise sõltumatud haldusjuurdlused (välisjuurdlused) Pettuste, korruptsiooni ja õigusnormide rikkumise sõltumatud haldusjuurdlused (välisjuurdlused) OLAF töötab välja pettustega võitlemise ELi poliitika Komisjon

Komisjoni ettepanek

4.

Ettepanekul on kolm konkreetset eesmärki: — kohandada OLAFi tegevust EPPO asutamise alusel, — suurendada OLAFi juurdluste tulemuslikkust, — selgitada ja lihtsustada mõnd OLAFi määruse sätet.

5.

Ettepanekule eelnes OLAFi määruse kohaldamise hindamine (6). Sellele oli lisatud komisjoni talituste töödokument, (7) mis põhines välisuuringul (8) ja OLAFi järelevalvekomitee arvamusel (9). Komisjon ei teinud mõjuhinnangut (10). Selle asemel konsulteeris ta sihipäraselt sidusrühmadega (11).

6.

Käesolevas arvamuses võetakse arvesse Euroopa Kontrollikoja varasemates arvamustes ja eriaruannetes esitatud asjakohaseid soovitusi (vt I lisa).

ÜLDISED TÄHELEPANEKUD

7.

Arvamuse selles osas uurime oma varasemate arvamuste järelmõju, tõstes esile teemad, mida ettepanekus ei olnud. Konkreetsete tähelepanekute rubriigis analüüsime ettepaneku sätteid, mille puhul täheldati mitmeid puudusi.

Koostöö Euroopa Prokuratuuriga

8.

Ettepaneku peamine eesmärk on kohandada OLAFi tegevust EPPO asutamise alusel. Eeldusel, et EPPO-le eraldatakse piisavalt vahendeid, (12) peaks tema asutamine olema oluline samm ELi finantshuvide kaitse tugevdamisel.

9.

Euroopa Prokuratuuri määruses antakse peamiselt liikmesriikide ametiasutustele ülesanne toetada Euroopa Prokuratuuri, selle asemel et teha OLAFist peamine uurimisasutus, mis tema juurdlustega tegeleks. OLAF on jätkuvalt sõltumatu ELi asutus, kes vastutab ELi finantshuvide kaitsmise eest haldusjuurdluste kaudu valdkondades, mis ei kuulu EPPO pädevusse, juhul kui Euroopa Prokuratuur otsustab asja mitte uurida, ja liikmesriikides, kes ei ole EPPO-ga ühinenud.

10.

Ettepanek kajastab hästi OLAFi ja Euroopa Prokuratuuri koostööd reguleerivaid põhimõtteid – tihedat koostööd, teabevahetust, töö vastastikust täiendavust ja dubleerimise vältimist. Lisaks ettepanekus tuvastatud puudustele (vt punktid 19–27) märgime, et komisjon ei pakkunud välja ühtegi sätet OLAFi rolli kohta ELi finantshuve kahjustavate kuritegude uurimisel, kui tegemist on nii EPPO töös osalevate kui ka mitteosalevate liikmesriikidega (piiriülesed juhtumid). Tõhusa koostöö võti on mõlema poole pidev ja konstruktiivne osalus.

OLAFi juurdluste tulemuslikkus

11.

Ettepaneku teine põhieesmärk on parandada OLAFi tulemuslikkust. Varasemates OLAFit käsitlevates eriaruannetes ja arvamustes oleme esitanud mitmeid tähelepanekuid ja soovitusi, mis on seotud OLAFi juurdluste tõhususe ja tulemuslikkusega (vt I lisa).

12.

Samas esitatakse ettepanekus vaid piiratud arv sihipäraseid muudatusi, mis põhinevad aspektidel, mida komisjoni nimetab oma hindamises OLAFi tulemusliku toimimise seisukohast kõige ühemõttelisemateks (13). Ehkki kontrollikoda toetab neid sihipäraseid parandusi, leiame, et need ei ole piisavad OLAFi juurdluste tulemuslikkuse märkimisväärseks suurendamiseks. Ettepanekus ei ole käsitletud kõiki komisjoni hindamise tulemusi ega ka kontrollikoja varasemaid auditeid ja arvamusi.

13.

Komisjoni sõnul järgneb kavandatud muudatustele OLAFi raamistiku ulatuslikum nüüdisajastamine. Praegu ei ole ei OLAFi edasise reformi ajakava ega selget määratlust sellest, milliseid probleeme käsitlema hakatakse. Komisjon ei suutnud meile esitada tegevuskava, mis kirjeldaks kõikide hindamistulemuste süstemaatilist järelkontrolli koos täpsete tähtaegadega. Meie arvates on oluline, et komisjon tegeleks viivitamata OLAFi juurdluste üldise tulemuslikkusega, eelkõige mis puudutab OLAFi töö ajakohasust ja rahaliste vahendite tagasi nõudmist.

Menetluslike kaitsemeetmete rakendamise väliskontroll

14.

Ettepaneku kohaselt jääb OLAF haldusasutuseks, kellel puudub sunnimeetmete rakendamise õigus (nt õigus karistada tunnistajaid valeandmete esitamise korral või jälgida teabevahetust), ning kes oma juurdluste läbiviimisel tugineb sellistele haldusvahenditele, nagu kohapealsed kontrollid. 2013. aastal võeti kasutusele menetluslikud tagatised, mida OLAF peab järgima kõigis oma juurdlustes (14).

15.

Üldiselt leitakse, et need menetluslikud tagatised kajastavad korrektselt haldusjuurdluste suhtes kohaldatavaid üldpõhimõtteid (15). Nende menetluslike tagatiste rakendamise asutuseväline läbivaatamine on siiski endiselt ebapiisav. Selle põhjuseks on asjaolu, et ELi kohtud on järjekindlalt olnud seisukohal, et OLAFi juurdluste, sealhulgas lõpparuannete peale ei ole võimalik tühistamishagisid esitada (16).

16.

OLAFi juurdluste kohtuliku kontrolli kehtestamine tagaks selliste juurdluste tulemusliku ja sõltumatu kontrolli. 2014. aastal tegi komisjon ettepaneku menetlustagatiste kontrolöri ametikoha loomise kohta (17). See ettepanek, mida veel menetletakse, on siiski ette nähtud üksnes OLAFi juurdluste mittesiduvaks kontrollimiseks.

17.

Seepärast peame menetluslike kaitsemeetmete kohaldamise seisukohast vajalikuks, et OLAFi peamisi juurdlusi saaks esitada Euroopa Liidu Kohtule läbivaatamiseks.

KONKREETSED TÄHELEPANEKUD

18.

Järgmises jaos esitatakse meie kommentaarid ettepaneku kahe peamise eesmärgi kohta: OLAFi tegevuse kohandamine Euroopa Prokuratuuri asutamist arvesse võttes ning OLAFi juurdlustegevuse tulemuslikkuse suurendamine. Selles osas käsitletakse üksnes neid ettepaneku artikleid, mille kohta on kontrollikojal konkreetseid kommentaare.

OLAFi tegevuse kohandamine Euroopa Prokuratuuri asutamise alusel

19.

OLAFi ja Euroopa Prokuratuuri koostöö aluseks on neli põhimõtet: tihe koostöö, teabevahetus, töö vastastikune täiendavus ja dubleerimise vältimine (18). Meie arvamuses võeti neid põhimõtteid arvesse, kui vaadati üle ettepanekus OLAFi ja EPPO jaoks esitatud koostöömehhanismid.

EPPO teavitamine ja OLAFi esialgsed hinnangud (artikli 12c lõige 5)

20.

Institutsioonid, organid, ametid ja asutused, OLAF ja liikmesriigid peavad edastama EPPO-le kogu teabe, mis on seotud tema pädevusse kuuluvate juhtumitega (19). Selleks võivad institutsioonid, organid, ametid ja asutused paluda OLAFil teha nende nimel hindamine, tagamaks, et teave on piisavalt põhjendatud ja kvaliteetne (20).

21.

Kuigi ELi väiksemad asutused, bürood ja ametid võiksid OLAFi hinnangust kasu saada, kuna neil puuduvad selles valdkonnas võrreldavad teadmised. See lisaetapp pikendab siiski aega, mille jooksul EPPO teabe kätte saab. Kuna aeg on kriminaaluurimise õnnestumise seisukohast väga oluline, võib järgnevate meetmete rakendamine ohtu sattuda, kui need asutused nõuavad liiga sageli esialgse hinnangu andmist. Ettepanek vähendab seda ohtu, kehtestades OLAFile esialgse hinnangu andmiseks maksimaalselt kaks kuud.

OLAFi toetus EPPO-le (artikkel 12e)

22.

Ettepanekus on sätestatud, et kui EPPO seda juurdluse ajal taotleb, peab OLAF esitama talle teabe, analüüsid (sealhulgas kohtuekspertiisianalüüsid), eksperditeadmised ja operatiivtoe, lihtsustama liikmesriikide haldusasutuste ja ELi asutuste tegevuse koordineerimist ning tegema EPPO toetamiseks haldusjuurdlusi (21).

23.

OLAFi poolt kriminaaluurimise toetamiseks kogutud või analüüsitud tõendite lisaväärtus sõltub sellest, kas EPPO saab seda tõendusmaterjali kriminaalmenetluses kasutada. Seetõttu leiame, et on äärmiselt oluline öelda ettepanekus selgelt, et EPPO määruses sätestatud menetlustagatiste standardeid (22) kohaldataks ka OLAFi kogutud tõendite suhtes. See tagaks, et tõendid, mida OLAF on EPPO nimel kogunud, oleksid liikmesriikide kohtutes lubatavad samamoodi nagu EPPO enda kogutud tõendid. Mis puudutab OLAFi poolt EPPO nimel läbi viidud menetlustoimingute kohtulikku läbivaatamist, tuleks ettepanekus täpsustada, et Euroopa Liidu Kohus on endiselt pädev läbi vaatama OLAFi poolt EPPO nimel läbi viidud menetlustoiminguid, kui nende toimingute eesmärk on tekitada õiguslikke tagajärgi kolmandatele isikutele.

24.

Ettepanekus ei käsitleta OLAFi poolt EPPO nimel tehtavate juurdluste suhtes kohaldatavaid võimalikke halduslikke järelmeetmeid. Ei ole ühtegi sätet, mis nõuaks OLAFilt põhjendamatu viivituseta õigusnormide rikkumise kohta ELi institutsioonidele, organitele, ametitele ja asutustele tõendite esitamist, et tagada ELi eelarvest alusetult välja makstud summade kiire tagasinõudmine, välja arvatud juhul, kui EPPO leiab, et see teave segab tema uurimist.

Teiseteist täiendavad juurdlused (artikkel 12f)

25.

Et vältida OLAFi ja EPPO töö dubleerimist, ei tohi OLAF alustada EPPOga paralleelset juurdlust samade asjaolude kohta (23). Siiski võib OLAF nõuetekohaselt põhjendatud juhtudel kaitsemeetmete rakendamise või finants-, distsiplinaar- või haldusmenetluse võimaldamiseks algatada haldusjuurdluse. Kuna haldusmenetlused, mis on ette nähtud ELi eelarvest alusetult välja makstud summade tagasinõudmiseks, võivad olla tõhusamad ja odavamad kui kriminaalmenetlused, võib ette tulla palju juhtumeid, kui OLAF peab kiirelt tegutsema.

26.

Täiendavate juurdluste tulemuslikkus sõltub nende ajakohasusest ja õigusnormide rikkumise tõendamiseks vajaliku teabe kättesaadavusest (24).

Teabevahetus (artikli 12 punkt g)

27.

Ettepanekus ja EPPO määruses nähakse ette kaks eraldi juurdluste haldamise süsteemi, mis on kokkulangevuste alusel teineteisega ühendatud. Praegu ei ole ettepanekus piisavalt üksikasju sellise teabe kohta, mida komisjon ja OLAF võivad EPPO-lt saada seoses liidu finantshuve kahjustavate võimalike kuritegude, lõpetatud kriminaalasjade ja süüdistusakti esitamiseni jõudnud juhtumitega. Selline teave on aga pettusevastase strateegia tulemuslikkuse alus ja vajaks seetõttu ettepanekus täpsustamist (25).

OLAFi juurdluste tulemuslikkuse suurendamine

28.

Ettepanekus esitatakse sihipärased muudatused OLAFi juurdluste tõhustamiseks.

Kohapealsed kontrollid ja inspekteerimised (artikkel 3) ning siseriiklike ametiasutuste abi (artikli 3 lõige 7 ja artikli 7 lõige 3)

29.

Kooskõlas mitme uuringuga (26) leiti komisjoni hinnangus, et liikmesriikide õiguse kohaldamise ulatuse erinev tõlgendamine ja riikides kehtivad erinevad õigusnormid killustavad OLAFi volitusi (27).

30.

Võttes arvesse Euroopa Liidu Üldkohtu hiljutist otsust, (28) täpsustatakse ettepanekus, et kui ettevõtja on vastu OLAFi kohapealsele kontrollile ja inspekteerimisele, kohaldatakse liikmesriigi õigust, ning juhul, kui selline vastuväide puudub, siis Euroopa õigust. Samuti kohustatakse ettepanekuga riiklikke ametiasutusi abistama OLAFit juhtudel, kui ettevõtja ei tee OLAFiga koostööd (29).

31.

Ettepanekus ei öelda selgelt, kas OLAFil on õigus siseneda ettevõtja ametiruumidesse ette teatamata, ehkki sisejuurdluste tegemisel on tal õigus siseneda ELi institutsioonidesse, organitesse ja asutustesse (30). Et vältida juurdepääsuõiguste erinevat tõlgendamist sõltuvalt riigisisestest eeskirjadest, soovitame selgitada, et OLAFil on nii sise- kui ka välisjuurdluste korral õigus teha ettevõtja juures kohapealseid kontrolle ja inspekteerimisi, tingimusel, et kohus kontrollib OLAFi juurdlusi piisavalt (31).

Käibemaks (artikli 3 lõige 1 ja artikli 12 lõige 5)

32.

Me toetame selgitust, et OLAFi volitused hõlmavad ka käibemaksu kooskõlas meie varasemate soovitustega (32) ja Euroopa Liidu Kohtu hiljutise otsusega, milles selgitati, et käibemaksupettus kuulub ELTLi artikli 325 kohaldamisalasse ja mõjutab seetõttu ELi finantshuve (33). Ettepanekuga antakse OLAFile ka võimalus vahetada teavet Eurofisci võrgustikuga (34).

Juurdepääs pangakonto andmetele (artikli 7 lõige 3)

33.

Ettepanekuga nähakse ette, et liikmesriikide ametiasutused – eelkõige rahapesu andmebürood, mis on asutatud vastavalt viienda rahapesuvastase direktiivi sätetele, (35) ja teised liikmesriikide pädevad asutused – peavad kooskõlas riigisiseste õigusaktidega edastama OLAFile pangakontode andmeid. See võib hõlmata teavet pangakonto omanike kohta, kes on registreeritud keskses pangakontode registris või riikide andmeotsingusüsteemides, või nõuetekohaselt põhjendatud juhtudel tehingute registrit.

34.

Juurdepääs andmetele, eelkõige teave rahavoogude kohta, on keskse tähtsusega kõigi uurimisorganite jaoks, kes keskenduvad majanduskuritegudele nagu pettus või korruptsioon (36). Käesoleva ettepaneku kohaselt sõltub OLAFi juurdepääs pangakonto andmetele suures osas siiski liikmesriikide ametiasutuste poolt vastavalt riigisisesele õigusele antud abist, nagu seda praegu tehakse. See tähendab, et OLAFi juurdepääs pangakonto andmetele võib olla piiratud nendes liikmesriikides, kus riigisisese õigusega piiratakse sellise teabe edastamist haldusasutustele.

OLAFi kogutud tõendite lubatavus (artikli 11 lõige 2)

35.

OLAFi määruse kohaselt põhines OLAFi lõpparuannete lubatavus liikmesriikide haldus- ja kohtumenetlustes võrdsustamise põhimõttel. Ettepaneku eesmärk on suurendada OLAFi lõpparuannete väärtust, võttes kasutusele lubatavuse põhimõtte: OLAFi lõpparuannete puhul on vaja kontrollida vaid autentsust. Mittekriminaalset laadi kohtumenetluses asendab see lähenemisviis võrdsustamise põhimõtet, mille kohaselt on OLAFi lõpparuanded sellistes menetlustes tõenditena lubatavad samal viisil ja samadel tingimustel nagu riigi haldusametnike koostatud protokollid. Ettepaneku peamine eesmärk on suurendada aruannetes esitatud soovituste järelkontrolli, vältides seda, et liikmesriikide justiitsasutused kordavad OLAFi poolt juba tehtud juurdlustööd.

36.

Ehkki me toetame ettepanekut selgitada OLAFi lõpparuannete staatust mittekriminaalset laadi kohtumenetlustes, juhime tähelepanu asjaolule, et ettepanekus ei ole sõnaselgelt täpsustatud OLAFi kogutud tõendite staatust. Seepärast soovitame täpsustada, et kõik tõendid, mis toetavad OLAFi aruannet ja on sellele lisatud, peavad olema liikmesriikide ja ELi kohtumenetlustes lubatavad.

Pettusevastased koordineerimistalitused (artikkel 12a)

37.

Liikmesriikide pettusevastased koordineerimistalitused loodi OLAFi määrusega, (37) et hõlbustada tõhusat koostööd ja teabevahetust OLAFiga. Liikmesriikidel on suur kaalutlusõigus nende talituste töökorralduse, ülesannete ja vastutusvaldkondade üle otsustamisel (38).

38.

Ettepanek ei ole piisav, kuna selles käsitletakse vaid talituste koostööd OLAFiga. Kuigi ettepanekuga ei saa kehtestada liikmesriikidele nõudeid, võib see pakkuda selgust miinimumülesannete täitmise kohta, mida kõnealused talitused peavad täitma. See aitaks kaasa pettusevastaste koordineerimistalituste ühtlasemale ja tulemuslikumale rakendamisele kõigis liikmesriikides.

JÄRELDUS JA SOOVITUSED

39.

EPPO asutamine muudab õigus- ja institutsioonilist raamistikku märkimisväärselt, kuid OLAF jääb ka edaspidi sõltumatuks ELi asutuseks, kes vastutab haldusjuurdluste tegemise kaudu ELi finantshuvide kaitsmise eest, ehkki tema töö selles valdkonnas muutub. Käesoleva arvamuse peamine eesmärk on sätestada OLAFi ja EPPO vaheliste suhete toimimise üksikasjalikud eeskirjad. Leidsime sellega seoses mitmeid puudusi.

40.

Esiteks nähakse ettepanekus ette, et EPPO toetamisel kohaldab OLAF juurdlusaluste isikute suhtes oma menetluslikke kaitsemeetmeid, mitte EPPO määruses sätestatud kaitsemeetmeid. OLAF on haldusasutus, samas kui EPPO kasutab kriminaalmenetlusi, mille puhul kehtivad kõrgemad menetluslikud kaitsemeetmed. Selle tagajärjel on oht, et tõendid, mida OLAF on kogunud EPPO taotlusel (erinevalt EPPO enda kogutud andmetest), ei ole liikmesriikide kohtutes lubatavad.

41.

Teiseks ei käsitleta ettepanekus OLAFi rolli ELi finantshuve kahjustavate kuritegude uurimisel, kui need puudutavad nii EPPO töös osalevaid kui ka mitteosalevaid liikmesriike (piiriülesed juhtumid). EPPO määruses on teatav ebakindlus seoses EPPO ja mitteosalevate liikmesriikide justiitsasutuste vahelise koostööga, mis võib mõjutada EPPO ja OLAFi koostööd.

42.

Ettepanekus sätestatakse veel, et nõuetekohaselt põhjendatud juhtudel võib OLAF korraldada täiendavaid juurdlusi, et võtta tarvitusele ettevaatusabinõud või finants-, distsiplinaar- või haldusmeetmed. Selliste meetmete tulemuslikkus sõltub OLAFi üldise tulemuslikkuse suurendamiseks võetavatest meetmetest.

43.

Meie töö ja komisjoni enda hindamine on näidanud, et OLAF peab suurendama oma juurdluste tulemuslikkust — peamiselt on probleeme ajakohasuse ja rahaliste vahendite tagasisaamisega. Ettepanek sisaldab piiratud arvu sihipäraseid meetmeid, mida me toetame, kuid need ei lahenda OLAFi haldusjuurdluste tulemuslikkuse üldist probleemi. Komisjon tunnistab seda samuti ja kavatseb OLAFi raamistikku ulatuslikumalt nüüdisajastada. Samas ei ole sellise reformi ajakava ega selget määratlust sellest, milliseid probleeme käsitlema hakatakse.

44.

Eespool öeldu põhjal anname soovitusi ettepaneku, lühiajaliste meetmete ja keskpika perioodi meetmete kohta.

45.

Me soovitame seadusandjatel muuta ettepanekut järgmiselt: — selgitada, et juhtudel, kui OLAF viib EPPO nimel läbi haldusjuurdlusi, kohaldatakse EPPO määruses ette nähtud menetluslikke tagatisi ja et Euroopa Liidu Kohus on selles kontekstis OLAFi menetlustoimingute läbivaatamiseks pädev; (39) — täpsustada, millist teavet komisjon ja OLAF peavad EPPO-lt saama, et täita nõuetekohaselt oma ülesannet töötada välja ELi pettustevastast poliitikat; (40) — tagada, et kui OLAF töötab EPPO nimel ja kogub piisavalt tõendeid õigusnormide rikkumise tõendamiseks, edastab OLAF kogutud teabe viivitamatult ELi institutsioonidele, organitele ja asutustele, et tagada rahaliste vahendite kiire tagasinõudmine, välja arvatud juhul, kui EPPO leiab, et see teave segab tema uurimist (41); — täpsustada OLAFi kogutud tõendite staatus liikmesriikide ja ELi kohtutes ning lisada OLAFile kohustus edastada kõik oma lõpparuanded ja soovitused järelmeetmete eest vastutavatele asutustele (42); — täpsustada, milliseid miinimumülesandeid peavad pettusevastased koordineerimistalitused täitma, eelkõige mis puudutab nende rolli ELi finantshuve kahjustavate pettuste suhtes võetavate meetmete koordineerimisel (43); — sätestada, et OLAFi aruanded kujutavad endast tegevust, mis võivad juurdlusalust isikut negatiivselt mõjutada ning mis seetõttu edastatakse Euroopa Liidu Kohtule läbivaatamiseks; — Selgitada OLAFi tegevust selliste juhtumite puhul, mis hõlmavad EPPO töös osalevaid ja mitteosalevaid liikmesriike, võttes arvesse kõiki tulevasi õiguslikke vahendeid, mis hõlmavad õigusalast koostööd EPPO töös osalevate ja mitteosalevate liikmesriikide vahel.

46.

Lühiajalises perspektiivis peaks komisjon jätkama OLAFi nüüdisajastamise teise etapi rakendamist ja parandama ameti üldist tulemuslikkust. See hõlmab ELi kulutustega seotud pettuse vastast võitlust puudutavate OLAFi ülesannete ja vastutusvaldkondade läbivaatamist. Sellega seoses võiks OLAFile anda ELi pettusevastastes meetmetes strateegilise ja järelevalveasutuse rolli (44).

47.

Lõpuks tuleks keskpikas perspektiivis hinnata OLAFi ja EPPO koostööd, millele vajaduse korral järgneb seadusandlik tegevus. Kõnealune hindamine peaks hõlmama vähemalt — analüüsi selle kohta, kas ELi finantshuve kahjustavate kuritegude vastast võitlust saaks tõhustada, restruktureerides haldus- ja kriminaaljuurdluste eest vastutavad ELi asutused, — vajadust lihtsustada kõiki pettusega võitlemise õiguslikke vahendeid ja koondada need ühtsesse õigusraamistikku.

---

(1)  Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. septembri 2013. aasta määruse (EL, Euratom) nr 883/2013, mis käsitleb Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF) juurdlusi ning millega tunnistatakse kehtetuks Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EÜ) nr 1073/1999 ja nõukogu määrus (Euratom) nr 1074/1999 (edaspidi „OLAFi määrus“) (ELT L 248, 18.9.2013, lk 1) artikkel 1.

(2)  Euroopa Parlamendi ja nõukogu 5. juuli 2017. aasta direktiiv (EL) 2017/1371, mis käsitleb võitlust liidu finantshuve kahjustavate pettuste vastu kriminaalõiguse abil (ELT L 198, 28.7.2017, lk 29).

(3)  Finantshuvide kaitse direktiivi artikli 2 lõige 2.

(4)  Nõukogu 12. oktoobri 2017. aasta määrus (EL) 2017/1939, millega rakendatakse tõhustatud koostööd Euroopa Prokuratuuri asutamisel („EPPO määrus“) (ELT L 283, 31.10.2017, lk 1).

(5)  Austria, Belgia, Bulgaaria, Eesti, Hispaania, Horvaatia, Itaalia, Kreeka, Küpros, Leedu, Luksemburg, Läti, Madalmaad, Malta, Portugal, Prantsusmaa, Rumeenia, Saksamaa, Slovakkia, Sloveenia, Soome ja Tšehhi. Liikmesriigid, kes on otsustanud Euroopa Prokuratuuriga mitte liituda, võivad seda tulevikus igal ajal teha.

(6)  Komisjoni aruanne Euroopa Parlamendile ja nõukogule 11. septembri 2013. aasta määruse (EL, Euratom) nr 883/2013 kohaldamise kohta.

(7)  SWD(2017) 332, 2.10.2017.

(8)  Määruse (EL, Euratom) nr 883/2013 (Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF) juurdluste kohta) kohaldamise hindamine, lõpparuanne, ICF Consulting Services Limited, september 2017. Vt https://ec.europa.eu/anti-fraud/sites/antifraud/files/evaluation_of_the_application_regulation_883_en.pdf.

(9)  OLAFi järelevalvekomitee arvamus nr 2/2017, mis on lisatud komisjoni hindamisaruandele Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL, Euratom) nr 883/2013 kohaldamise kohta (artikkel 19); http://europa.eu/supervisory-committee-olaf/sites/default/files/opinion_2_2017.pdf.

(10)  Vastavalt parema õigusloome suunistele (SWD (2017) 350 final, 7. juuli 2017) on mõju hindamine vajalik, kui ELi tegevuse eeldatav majanduslik, keskkonnaalane või sotsiaalne mõju on tõenäoliselt märkimisväärne (lk 15).

(11)  Sidusrühmadega konsulteerimiseks korraldati liikmesriikide asjaomaste ametiasutuste küsitlus, ELi institutsioonide, organite, ametite ja asutuste (IBOA) uuring ning ekspertide kohtumine. Tulemused esitati komisjoni talituste töödokumendis (SWD(2018) 251).

(12)  Kontrollikojal ei palutud esitada arvamust komisjoni ettepaneku kohta asutada Euroopa Prokuratuur. Meie järgmises eriaruandes „Võitlemine pettustega ELi rahaliste vahendite kasutamisel: tarvis on võtta meetmeid“, juhitakse tähelepanu EPPO ressursside jaotamist ja asutusesisest tööd puudutavatele teatud riskidele, mis võivad negatiivselt mõjutada EPPO toimimise tulemuslikkust, kui neid nõuetekohaselt arvesse ei võeta.

(13)  Need sihipärased muudatused on seotud liikmesriikide ametiasutuste tehtava kohapealse kontrolli ja inspekteerimisega, OLAFi juurdepääsuga pangakontodele, käibemaksupettusi puudutavate OLAFi volitustega, OLAFi kogutud tõendite lubatavusega ning pettusevastaste koordineerimistalituste ja -tegevustega.

(14)  OLAFi määruse artikkel 9.

(15)  Siiski on kindlaks tehtud vajadus selgitada eelkõige uurimistoimikuga tutvumise õigust. Vt määruse (EL, Euratom) nr 883/2013, mis käsitleb Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF) juurdlusi (OLAF), kohaldamise hindamine, lõplik aruanne, ICF Consulting Services Limited, september 2017, lk 168–172; vt ka K. Ligeti „The protection of the procedural rights of persons concerned by OLAF administrative investigations and the admissibility of OLAF final reports as criminal evidence“, IF/D/CONT/IC/2017–066, juuli 2017, lk 20.

(16)  ELi kohtute põhjendus tühistamishagi keelamise kohta on asjaolu, et pädevatel asutustel on õigus otsustada, kas võtta OLAFi aruande põhjal meetmeid või mitte. Vt K. Ligeti „The protection of the procedural rights of persons concerned by OLAF administrative investigations and the admissibility of OLAF final reports as criminal evidence“, IF/D/CONT/IC/2017–066, juuli 2017, lk 22.

(17)  Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse ettepanek, millega muudetakse määrust (EL, Euratom) nr 883/2013 menetlustagatiste kontrolöri ametikoha loomise kohta (COM(2014) 340 final).

(18)  EPPO määruse artikkel 101.

(19)  EPPO määruse artikli 24 lõige 1.

(20)  Vt EPPO määruse põhjendus 51 ja ettepaneku artikli 12c lõige 5.

(21)  Artikkel 12e, mis kajastab EPPO määruse artikli 101 lõiget 3, on alus OLAFi poolsele EPPO toetamisele.

(22)  Näiteks EPPO määruse artiklis 41 sätestatakse õigus teabele ja juurdepääsule kohtuasja materjalidele, nagu on sätestatud direktiivis 2012/13/EL.

(23)  Ettepaneku artikkel 12d, mis kajastab EPPO määruse artikli 101 lõiget 2.

(24)  Järgmine eriaruanne: „Võitlemine pettustega ELi rahaliste vahendite kasutamisel: tarvis on võtta meetmeid“. Seetõttu võiks OLAFi määrusele lisada eraldi põhjenduse.

(25)  Täpsemad üksikasjad võiks seejärel kindlaks määrata ettepanekus sätestatud töökorras (artikli 12g lõige 1).

(26)  M. Luchtman ja J. Vervaele (toim.) „Investigatory powers and procedural safeguards; Improving OLAF's legislative framework through a comparison with other EU law enforcement authorities“ (Euroopa konkurentsivõrgustik/ESMA/EKP), 2017; K. Ligeti „The protection of the procedural rights of persons concerned by OLAF administrative investigations and the admissibility of OLAF final reports as criminal evidence“, IF/D/CONT/IC/2017–066, juuli 2017.

(27)  Komisjoni aruanne Euroopa Parlamendile ja nõukogule 11. septembri 2013. aasta määruse (EL, Euratom) nr 883/2013 kohaldamise kohta.

(28)  Kohtuasi T-48/16, Sigma Orionis vs Commission.

(29)  Artikli 3 lõige 7 ja artikli 7 lõige 3.

(30)  Artikli 4 lõige 3.

(31)  Vt eespool punktid 14–17.

(32)  Eriaruanne nr 24/2015 „Võitlus ühendusesisese käibemaksupettusega: vajatakse täiendavaid jõupingutusi“. Soovitasime komisjonil ja liikmesriikidel kõrvaldada haldus-, kohtu- ja õiguskaitseasutuste vahelist teabevahetust pärssivad õiguslikud takistused; et OLAFil ja Europolil oleks juurdepääs käibemaksuteabe vahetamise süsteemile (VIES) ja Eurofisci andmetele; ning et OLAFil oleks selge pädevus ja vahendid ühendusesisese käibemaksu uurimiseks.

(33)  Vt C-105/14 Tarrico (ning samuti C-617/10 Åkerberg Fransson).

(34)  Eurofisc on liikmesriikide maksu- ja tolliametkondade detsentraliseeritud võrgustik potentsiaalse pettusekahtlusega ettevõtete ja tehingute alaseks kiireks teabevahetuseks. See loodi nõukogu määruse (EL) nr 904/2010 (ELT L 268, 12.10.2010, lk 1), mida muudeti ka nõukogu 2. oktoobri 2018. aasta määruse (EL) 2018/1541, millega muudetakse määrusi (EL) nr 904/2010 ja (EL) 2017/2454 seoses meetmetega, millega tõhustatakse halduskoostööd käibemaksu valdkonnas (ELT L 259, 16.10.2018, lk 1), artikli 1 lõikega 12.

(35)  Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. mai 2015. aasta direktiiv (EL) 2015/849, mis käsitleb finantssüsteemi rahapesu või terrorismi rahastamise eesmärgil kasutamise tõkestamist ning millega muudetakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrust (EL) nr 648/2012 ja tunnistatakse kehtetuks Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2005/60/EÜ ja komisjoni direktiiv 2006/70/EÜ (ELT L 141, 5.6.2015, lk 73).

(36)  Vt komisjoni aruanne Euroopa Parlamendile ja nõukogule määruse (EL, Euratom) nr 883/2013 kohaldamise kohta.

(37)  Artikli 3 lõige 4.

(38)  Määruse (EL, Euratom) nr 883/2013 (Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF) juurdluste kohta) kohaldamise hindamine, lõpparuanne, ICF Consulting Services Limited, september 2017, lk 102.

(39)  Artikkel 12e.

(40)  Artikkel 12g.

(41)  Artikkel 12e.

(42)  Artikli 11 lõige 2.

(43)  Artikkel 12a.

(44)  Vt ka järgmine eriaruanne: „Võitlemine pettustega ELi rahaliste vahendite kasutamisel: tarvis on võtta meetmeid“.