1.

Rahapesu ja terrorismi rahastamise takistamise süsteem Euroopa Liidus loob pankade riskide hindamise süsteemide jaoks teatavad nõuded. Nende hulka kuulub muu hulgas kohustus kontrollida enne ärisuhte loomist või tehingu tegemist klientide isikusamasust ja hankida teavet ärisuhte eesmärgi kohta. Kui see ei ole võimalik, ei või asjaomaseid tehinguid teha või ärisuhteid luua. Seejuures sõltub hoolsuskohustuste intensiivsus kliendi riskiprofiilist, mis tuleb direktiivi (EL) 2015/849 ( 2 ) põhjenduse 22 kohaselt kindlaks teha tervikliku riskipõhise lähenemisviisi alusel.

2.

Käesoleval juhul tuvastas rahapesu vastu võitlemise suhtes pädev Läti järelevalveasutus Finanšu un kapitāla tirgus komisija (Läti Finants- ja kapitaliturgude komisjon, edaspidi „FKTK“) teatud ajavahemikul puudused Lätis asuva krediidiasutuse riskide hindamise süsteemis. Krediidiasutus ei olnud ilmselt võimeline täitma oma vajalikke hoolsuskohustusi klientide suhtes. Seetõttu pani FKTK sellele krediidiasutusele kohustuse, et ta ei loo ärisuhteid või lõpetab need kohe, kui tuvastatakse, et isikul, kellega loodi ärisuhe pärast FKTK otsuse vastuvõtmist, ei ole seost Läti Vabariigiga ja tema igakuine kreeditkäive ületab teatud läve. Sel juhul tekib küsimus, kas selline meede on kooskõlas põhiõigustega, ja kui jah, siis millistel asjaoludel ja tingimustel.

3.

Vastavalt ELTL artikli 56 lõikele 1 keelatakse järgnevate sätete kohaselt liidu piires teenuste osutamise vabaduse piirangud liikmesriikide kodanike suhtes, kes asuvad mõnes teises liikmesriigis kui see isik, kellele teenuseid pakutakse.

4.

ELTL artikli 63 lõike 1 kohaselt keelatakse kõik kapitali liikumise piirangud liikmesriikide vahel ning liikmesriikide ja kolmandate riikide vahel.

5.

ELTL artikli 65 lõike 1 punktis b on sätestatud, et artikli 63 sätted ei mõjuta liikmesriikide õigust võtta kõiki vajalikke meetmeid, et takistada siseriiklike õigusnormide rikkumist, eriti maksustamise ja rahaasutuste usaldatavusnormatiivide täitmise järelevalve alal, või kehtestada kapitali liikumise deklareerimise kord haldamiseks vajalike või statistiliste andmete saamiseks, või võtta meetmeid, mis on õigustatud avaliku korra või avaliku julgeoleku seisukohalt.

6.

Neljas ELi rahapesuvastane direktiiv 2015/849 sõnastas uuesti kolmanda ELi rahapesuvastase direktiivi 2005/60 ( 3 ). Viies ELi rahapesuvastane direktiiv 2018/843 ( 4 ) ei ole käesoleval juhul veel kohaldatav.

7.

Direktiivi 2015/849 põhjendus 22 on sõnastatud järgmiselt:

„Rahapesu ja terrorismi rahastamise risk ei ole kõikidel juhtudel sama. Sellest tulenevalt tuleks järgida terviklikku riskipõhist lähenemisviisi. Riskipõhine lähenemisviis ei ole liikmesriikide ja kohustatud isikute jaoks põhjendamatult kõike lubav valikuvõimalus. See hõlmab tõendite alusel otsuste tegemist, et tõhusamalt suunata tegevust rahapesu ja terrorismi rahastamise riskidele, millega seisavad silmitsi liit ja selles tegutsevad isikud.“

8.

Direktiivi 2015/849 artikli 1 lõigetes 1 ja 2 on nimetatud selle ese:

„1.   Käesoleva direktiivi eesmärk on tõkestada liidu finantssüsteemi kasutamist rahapesu ja terrorismi rahastamise eesmärgil.

2.   Liikmesriigid tagavad, et rahapesu ja terrorismi rahastamine on keelatud.“

9.

Direktiivi 2015/849 artikkel 5 näeb ette:

„Liikmesriigid võivad käesoleva direktiiviga reguleeritud valdkonnas rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamiseks võtta vastu või jätta kehtima käesoleva direktiivi sätetest rangemad sätted, kui seda tehakse liidu õiguse piires.“

10.

Direktiivi 2015/849 artikli 7 lõige 1 puudutab liikmesriikide riskihinnangut:

„1.   Iga liikmesriik võtab asjakohaseid meetmeid, et tuvastada, hinnata, mõista ja maandada teda mõjutavaid rahapesu ja terrorismi rahastamise riske ning seonduvaid andmekaitseprobleeme. Liikmesriik ajakohastab pidevalt oma riskihinnangut.“

11.

Direktiivi 2015/849 artikli 8 lõike 1 ese on finantsinstitutsioonide riskihinnang:

„1.   Liikmesriigid tagavad, et kohustatud isikud võtavad asjakohaseid meetmeid, et tuvastada ning hinnata rahapesu ja terrorismi rahastamise riske, võttes arvesse riskitegureid, sealhulgas klientide, riikide või geograafiliste piirkondade, toodete, teenuste, tehingute ja edastamiskanalitega seonduvaid riskitegureid. Need meetmed peavad olema proportsionaalsed kohustatud isikute olemuse ja suurusega.“

12.

Direktiivi 2015/849 II peatükis on sätestatud kliendi suhtes rakendatavad hoolsusmeetmed. 1. jaos, mille pealkiri on „Üldsätted“, määravad artikli 13 ja 14 kindlaks kliendi suhtes rakendatavad hoolsusmeetmed. Artikli 13 lõike 1 kohaselt hõlmavad need kliendi isikusamasuse tuvastamist ja kontrolli dokumentide, andmete või usaldusväärsest ja sõltumatust allikast hangitud teabe põhjal (punkt a) ja tegelikult kasu saava omaniku tuvastamist (punkt b), teabe hindamist ja asjakohasel juhul kogumist ärisuhte eesmärgi ja olemuse kohta (punkt c) ning pidevat ärisuhte seiret (punkt d).

13.

Direktiivi 2015/849 artikli 14 lõike 4 esimeses lõigus on sätestatud direktiivi artiklis 13 nimetatud hoolsuskohustuste täitmise suutmatuse tagajärjed:

„4.   Liikmesriigid näevad ette, et kui kohustatud isik ei suuda täita artikli 13 lõike 1 esimese lõigu punktis a, b või c sätestatud kliendi suhtes rakendatavaid hoolsusmeetmeid, ei tohi ta pangakonto kaudu tehinguid teha, ärisuhet luua ega tehingut lõpule viia ning peab asjaomase ärisuhte lõpetama ja kaaluma kliendiga seoses kahtlasest tehingust teatamist rahapesu andmebüroole kooskõlas artikliga 33.“

14.

Direktiivi 2015/849 II peatüki 2. ja 3. jagu sätestavad kliendi suhtes rakendatavad lihtsustatud või tugevdatud hoolsuskohustused.

15.

Lihtsustatud hoolsuskohustuste suhtes nähtub direktiivi 2015/849 artikli 15 lõigetest 1 ja 2, et juhul, kui liikmesriik või kohustatud isik teeb kindlaks väiksema riskiga valdkonnad või kui kohustatud isik on teinud kindlaks, et ärisuhe või tehing on tegelikult väiksema riskiga, võib lubada kohustatud isikul rakendada kliendi suhtes lihtsustatud hoolsuskohustusi. Asjaomase riski hindamiseks viitab direktiivi artikkel 16 II lisas loetletud võimalikku väiksemat riski iseloomustavatele teguritele.

16.

Seoses tugevdatud hoolsuskohustustega tuleneb direktiivi 2015/849 artikli 18 lõikest 1, et artiklites 19–24 osutatud juhtudel ning füüsilise või juriidilise isiku puhul, kes elab või asub komisjoni poolt kindlaks tehtud suurema riskiga kolmandas riigis, ning liikmesriikide või kohustatud isikute poolt kindlaks tehtud suurema riskiga juhtudel peavad kohustatud isikud rakendama klientide suhtes tugevdatud hoolsusmeetmeid, et kõnealuseid riske asjakohaselt juhtida ja maandada. Riski hindamiseks viitab artikli 18 lõige 3 III. lisas loetletud võimalikku suuremat riski iseloomustavatele teguritele.

17.

Direktiivi 2015/849 VI peatüki, mille pealkiri on „Põhimõtted, protseduurid ja järelevalve“, 4. jaos on sätestatud karistused. Vastavalt artikli 58 lõike 1 teisele lausele peavad direktiivi ülevõtmiseks kohaldatavad karistused või meetmed olema tõhusad, proportsionaalsed ja hoiatavad. Direktiivi artikli 59 lõikes 2 on loetletud haldussanktsioonid ja -meetmed, mille liikmesriigid võivad vähemalt määrata, vastavalt selle lõike punktile c eelkõige tegevusloa kehtetuks tunnistamise või peatamise kohustatud isiku puhul, kellel peab olema tegevusluba.

18.

Direktiivi 2015/849 artikli 59 lõige 4 lubab peale selle kehtestada haldussanktsioone, mida direktiivis ei ole ette nähtud:

„4.   Liikmesriigid võivad anda pädevatele asutustele õiguse kehtestada lisaks lõike 2 punktides a–d sätestatud karistustele täiendavaid karistuste liike või määrata rahalisi halduskaristusi, mis ületavad lõike 2 punktis e ja lõikes 3 osutatud summasid.“

19.

Direktiivi 2015/849 II ja III lisa sisaldavad võimalikku väiksemat või suuremat riski iseloomustavate tegurite ja tõendite mittetäielikku loetelu. II lisa lõike 1 punkti c kohaselt koostoimes lõike 3 punktiga a asuvad liikmesriigid väiksema riskiga geograafilises piirkonnas. III lisa lõike 3 punkti b kohaselt nimetatakse võimaliku suurema geograafilise riski teguritena „riike, kus usaldusväärsete allikate kohaselt on korruptsiooni või muu kuritegeliku tegevuse tase märkimisväärne“.

20.

17. juuli 2008. aasta rahapesu ning terrorismi rahastamise ja tuumarelva leviku tõkestamise seaduse (Noziedzīgi iegūtu līdzekļu legalizācijas un terorisma un proliferācijas finansēšanas novēršanas likums, edaspidi „tõkestamisseadus“) (Latvijas Vestnesis, 2008, lk 116) artikli 6 lõikes 1 ja lõike 12 punktis 2 on sätestatud, et krediidiasutus viib läbi ja dokumenteerib rahapesu ning terrorismi rahastamise ja tuumarelva leviku riskide hindamise ning kehtestab selle hinnangu alusel sisekontrollisüsteemi rahapesu ning terrorismi rahastamise ja tuumarelva leviku tõkestamiseks. Seejuures tuleb eelkõige võtta arvesse riigisiseseid ja geograafilisi ohte, st ohtu, et klient või kliendi tegelik kasusaaja on seotud riigi või territooriumiga, mille majanduslikud, sotsiaalsed, õiguslikud või poliitilised asjaolud osutavad suurele rahapesu ning terrorismi rahastamise ja tuumarelva leviku riskile, mis on omane sellele riigile või territooriumile.

21.

Edasi on 1. juuni 2000. aasta finants- ja kapitaliturgude komisjoni seaduse (Finanšu un kapitāla tirgus komisijas likums, Latvijas Vēstnesis, 2000, lk 230/232) artiklis 5, artikli 6 punktis 13 ja artikli 7 lõike 1 punktis 3, tõkestamisseaduse artikli 45 lõike 1 punktis 1 ning 5. oktoobri 1995. aasta krediidiasutuste seaduse (Kredîtiestazu likums, Latvijas Vēstnesis, 1995, lk 163) artiklis 991 ja artikli 113 lõike 1 punktis 4 sätestatud, et FKTK teostab järelevalvet ja kontrollib, et finants- ja kapitaliturgude ettevõtjad järgivad tõkestamisseadust, ning tal on õigus seada krediidiasutuse õigustele ja tegevustele piiranguid, kaasa arvatud finantsteenuste täielik või osaline peatamine.

22.

Aktsiaselts „PrivatBank“ (edaspidi „PrivatBank“) on Lätis asuv krediidiasutus. Küprose kodanikud A ja B ning Küprose äriühing Unimain Holdings Limited on PrivatBanki aktsionärid.

23.

FKTK kontrollis 2017. aasta 17. oktoobrist kuni 30. oktoobrini PrivatBanki tegevust seoses rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise õigusnormide järgimisega oma aktsionäridega seotud klientide suhtes hoolsuskohustuse täitmisel ja oma tehingute üle järelevalve teostamisel.

24.

Kontrollimisel tuvastas FKTK, et pank on eelkõige rikkunud Läti krediidiasutuste seaduses (Kredītiestāžu likums) ja tõkestamisseaduses sätestatud rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise nõudeid. FKTK arvates ei olnud panga sisekontrollisüsteem klientide suhtes hoolsuskohustuse täitmise ja tehingute järelevalve osas juba pikema aja jooksul piisavalt tõhus selleks, et tagada, et pank järgib kõiki õigusnorme rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise valdkonnas, ega ka selleks, et tagada pangas rahapesu ja terrorismi rahastamise riskide tõhus haldamine. PrivatBank oli eelkõige kohaldanud osade klientide suhtes, kelle tegelikud kasusaajad olid aktsionärid, soodsamaid tingimusi nii olemasolevate klientide tehingute järelevalves kui ka uute klientide registreerimisel selles grupis.

25.

FKTK määras 13. septembri 2019. aasta otsusega PrivatBankile trahvi ning pani pangale terve rea kohustusi (edaspidi „vaidlusalune otsus“). Muu hulgas pandi pangale kuni vaidlusaluses otsuses ette nähtud meetmete rakendamiseni ja FKTK heakskiidu saamiseni kohustus, et ärisuhteid ei looda või ärisuhted lõpetatakse kohe, kui tuvastatakse, et isik, kellega loodi ärisuhe pärast vaidlusaluse otsuse vastuvõtmist, vastab ühele järgmistest kriteeriumidest:

26.

PrivatBankile kehtestati lisaks kohustus tagada, et nii nende klientide, kelle tegelikud kasusaajad olid panga aktsionärid või nendega seotud isikud, kui ka nende klientidega seotud klientide rühma kuuluvate klientide igakuine kreeditkäive ei ületaks asjaomase kliendi 2019. aasta keskmist igakuist kreeditkäivet vastavalt panga esitatud andmetele (vaidlusaluse otsuse punkt 4.4.2).

27.

PrivatBank esitas Administratīvā apgabaltiesale (regionaalne halduskohus) seoses tuvastatud rikkumise ja määratud trahviga kaebuse vaidlusaluse otsuse tühistamiseks. A ja B ning äriühing Unimain Holdings Limited esitasid samale kohtule kaebuse, milles palusid tühistada vaidlusaluse otsuse punktides 4.4.1.2, 4.4.1.3 ja 4.4.2 ette nähtud kohustused. PrivatBanki aktsionäride arvates rikub vaidlusalune otsus ELTL artikleid 18 ja 63. Vaidlusaluses otsuses kehtestatud piirangud ei ole tingitud mingit tüüpi ebaseaduslikust tegevusest ega Euroopa Liidus, sealhulgas Lätis, rahapesu tõkestamise alal kehtestatud keeldudest. Piirangud on seatud igale füüsilisele ja juriidilisele isikule, isegi kui ta tegutseb seaduspäraselt, ja tekitavad talle tagajärgi. Kohustades panka tegema koostööd ainult ja eranditult Läti Vabariigi kodanike ja ettevõtjatega, kohustab komisjon teda kvalifitseerima kõiki teisi isikuid, sealhulgas Euroopa Liidu kodanikke ja ettevõtjaid, automaatselt ohtlikeks ja potentsiaalselt suure riskiga isikuteks. Pangana ei ole tal õigust teisti otsustada ja selliste isikutega koostööd teha.

28.

FKTK väidab seevastu, et vaidlusalust otsust ei saa pidada kapitali vaba liikumist piiravaks meetmeks, kuna see kehtib esiteks ainult ühe kindla krediidiasutuse kohta ja puudutab teiseks üksnes selle krediidiasutuse klientide piiratud gruppi. Vaidlusalune otsus ei võta nendelt klientidelt õigust hoiustada raha mõnes muus krediidiasutuses, millel on Läti Vabariigis tegevusluba. Vaidlusaluste kohustuste eesmärk on lõpetada panga poolt toime pandud õigusnormide rikkumised ning ennetada tulevikus võimalikke uusi rikkumisi, millel võivad olla olulised tagajärjed mitte ainult ohule, et pank on segatud rahapesusse või rahapesu, maksudest kõrvalehoidmise või rahvusvaheliste sanktsioonide eiramise katsesse, vaid ka seoses maineohuga finantssektorile tervikuna. Vastavalt sellele kujutab see otsus endast lubatavat ja proportsionaalset piirangut ELTL artikli 65 lõike 1 punkti b tähenduses.

29.

Neil asjaoludel otsustas Aministratīvā apgabaltiesa (regionaalne halduskohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule 11. jaanuari 2021. aasta otsusega järgmised eelotsuse küsimused:

30.

Euroopa Kohtu selgitustaotluse peale andis eelotsusetaotluse esitanud kohus 10. märtsil 2022 asjaolude kohta täiendavaid seletusi ning selgitas seejuures, et vaidlusaluse otsuse punktis 4.4.1.2 nimetatud meede ei ole seotud Läti kodakondsusega, vaid põhineb seosel Lätiga.

31.

Euroopa Kohtu menetluses esitasid eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimuste kohta oma kirjalikud seisukohad PrivatBank ning Läti ja Itaalia valitsus ja Euroopa Komisjon. 27. aprilli 2022. aasta kohtuistungil osalesid A jt, Läti valitsus, FKTK ja Euroopa Komisjon.

32.

Eelotsusetaotluse ese on PrivatBanki sellise kohustuse õiguspärasus, millega on keelatud mitte luua ärisuhteid ja lõpetada need kohe, kui tuvastatakse, et ärisuhte pool on isik, kellel puudub Lätiga seos. Need piirangud kehtivad ainult alates kindlast igakuisest kreeditkäibest: füüsilise isiku puhul alates 15000 euro suurusest ja juriidilise isiku puhul alates 50000 euro suurusest kreeditkäibest. ( 6 )

33.

Euroopa Kohtu selgitustaotluse järel kinnitas eelotsusetaotluse esitanud kohus, et vaidlusalune otsus ei ole seotud asjaomase kliendi kodakondsusega, vaid põhineb tema seosel Lätiga.

34.

Järgnevalt esitan ma kõigepealt oma seisukoha kohaldatavate põhiõiguste küsimuses (punkt A) ja seejärel nende piiramise küsimuses (punkt B). Lõpuks analüüsin ma seda, kas sellist piirangut saab põhjendada finantssüsteemi rahapesu ja terrorismi rahastamiseks kasutamise takistamise eesmärgiga (punkt C).

35.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib kõigepealt teada, kas finantslaene ja -krediiti, nagu ka finantseerimisasutuste (sh pankade) jooksvate kontode ja hoiukontodega seotud tehinguid võib käsitada kapitali liikumisena ELTL artikli 63 lõike 1 tähenduses.

36.

Kuna asutamislepingutes ei ole mõistet „kapitali liikumine“ määratletud, on Euroopa Kohus andnud direktiivi 88/361 I lisas leiduvale kapitali liikumise nomenklatuurile soovitusliku tähenduse. ( 7 ) Selle lisa sissejuhatuse kohaselt hõlmab selles nomenklatuuris nimetatud kapitali liikumine kõiki kapitali liikumise puhul vajalikke tehinguid ning krediidi või laenude tagasimaksetehinguid, kusjuures selles sisalduv loetelu ei ole ammendav. I lisa VI jaos on loetletud „finantseerimisasutuste jooksvate kontode ja hoiukontodega seotud tehingud“ ja VIII jaos „finantslaenud ja -krediidid“. Selles lisas on peale selle sätestatud jaos pealkirjaga „Mõisted“, et mõiste „finantseerimisasutused“ tähendab muu hulgas panku. Peale selle on Euroopa Kohus juba selgitanud, et majandustegevuse raames krediidi andmine on põhimõtteliselt seotud kapitali vaba liikumisega. ( 8 )

37.

Seega tuleb esimesele küsimusele vastata, et finantslaene ja -krediiti ning ka finantseerimisasutuste, nagu pankade jooksvate kontode ja hoiukontodega seotud tehinguid tuleb käsitada „kapitali liikumisena“ ELTL artikli 63 lõike 1 tähenduses.

38.

Nagu Euroopa Kohus on juba otsustanud, kujutab krediidi andmine endast ka teenust ELTL artikli 56 tähenduses. See on üldjuhul seotud nii teenuste osutamise vabadusega ELTL artikli 56 jj tähenduses kui ka kapitali vaba liikumisega ELTL artikli 63 jj tähenduses. ( 9 )

39.

Seega tekib küsimus, kas analüüsida tuleb mõlemat põhivabadust või kas põhikohtuasja asjaolusid arvestades on nendest üks teisest kaalukam.

40.

ELTL artikli 57 lõikest 1, mille kohaselt mõistetakse „[t]eenustena […] aluslepingutes tavaliselt tasulist tegevust niivõrd, kuivõrd see ei ole reguleeritud kaupade, kapitali ja isikute vaba liikumist käsitlevate sätetega“, ei saa Euroopa Kohtu arvates nimelt tuletada teenuste osutamise vabaduse üldist subsidiaarsust kapitali vaba liikumise suhtes. ( 10 )

41.

Pigem analüüsib Euroopa Kohus meedet, mis on seotud nii teenuste osutamise vabadusega kui ka kapitali vaba liikumisega, üldjuhul üksnes lähtudes ühest neist kahest vabadusest, kui konkreetse juhtumi asjaoludel osutub üks neist vabadustest teise suhtes täiesti teisejärguliseks ja seda võib käsitleda koos viimasega. ( 11 ) Kui seevastu ei nähtu, et üks neist kahest põhivabadusest on teise suhtes täiesti teisejärguline, siis tuleb analüüsida mõlemat põhivabadust. ( 12 )

42.

Euroopa Kohus on teatud asjaoludel eeldanud, et krediidi andmine puudutas eelkõige teenuste osutamise vabadust. Nende teenustega seotud piiriüleste rahavoogude vähenemine kujutas endast seejuures vaid teenuste osutamise vabaduse piiramise vältimatut tagajärge. Seejuures analüüsis ta vaid teenuste osutamise vabadust. ( 13 )

43.

Käesoleval juhul see siiski nii ei ole.

44.

Käesoleval juhul puudutab teatavate ärisuhete tõkestamine ( 14 ) pigem samal määral nii panga finantsteenuste kasutamist kui ka kapitali liikumise voogusid kui sellist. See otsus on esiteks kreeditkäibe kriteeriumi kaudu seotud teatavate nõustamisteenuste kasutamisest sõltumata otseselt kapitali liikumisega. Teiseks soovitakse seatud piirangutega takistada piiriüleseid rahavoogusid, mille eesmärk on rahapesu varjamine. Kolmandaks ei keelata vaidlustatud otsusega, milles võetakse aluseks kreeditkäive, mitte ainult krediiditehingud, vaid ka kõik PrivatBanki muud ärisuhted, mis on seotud kapitali liikumisega selliste asjaomaste klientide kontodel, kelle puhul ei ole võimalik kokkuvõttes kindlaks teha, kas nende suhtes kohaldatakse teenuste osutamise vabadust või kapitali liikumise vabadust või neid mõlemaid. Lõpuks lähtub ka direktiiv 2015/849 mõlema põhiõiguse kohaldatavusest rahapesu ennetamise valdkonnas. ( 15 )

45.

Neil põhjustel nõustun komisjoni ja Itaalia valitsusega, et PrivatBanki ärisuhete vaidlusaluse piirangu suhtes kohaldatakse nii teenuste osutamise vabadust kui ka kapitali liikumise vabadust puudutavaid õigusnorme. Seetõttu vastan ma allpool eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimustele mõlemat põhivabadust silmas pidades.

46.

Seega võib jätta ka lahtiseks, kas kapitali vaba liikumise piirangud võivad olla antud juhul lihtsamalt võimalikud kui juhul, kui kehtib ainult kapitali liikumise vabadus, mida lubab järeldada eelkõige ELTL artikli 65 sõnastus, ning kui jah, siis millisel määral. ( 16 )

47.

Panga kohustus lõpetada ärisuhted või neid mitte luua klientidega, kellel ei ole seost liikmesriigiga, kus see pank asub, ei ole seotud asjaomase kliendi kodakondsusega. Seega ei ole tegemist otsese diskrimineerimisega kodakondsuse alusel, vaid üksnes ELTL artikli 56 lõike 1 ja artikli 63 lõike 1 kohaselt samuti keelatud ( 17 ) kaudse diskrimineerimisega.

48.

Seejuures mõistetakse seost Lätiga – nagu märkis Läti valitsus – majanduslikku või isiklikku laadi seosena. Sellise seose võib luua riigis asuva elukoha või omandi või muude tegurite alusel. Ka Läti kodakondsuse olemasolu korral võib puududa seos Lätiga, näiteks kui need kodanikud elavad välismaal ja neil ei ole mingit sidet oma kodumaaga.

49.

Siiski tuleb lähtuda sellest, et Läti kodanikul on oluliselt sagedamini nõutav seos Lätiga kui ilma selle kodakondsuseta isikutel. Seega viib tuginemine seosele Lätiga selleni, et see puudutab enamasti kliente, kes ei ole Läti kodanikud.

50.

Selleks et eitada seda kaudselt diskrimineerivat toimet, ei saa tugineda ka FKTK seisukohale, et isikud, kellel on seos Lätiga ja need, kellel seda ei ole, ei ole võrdses olukorras. Euroopa Kohus ei kontrolli objektiivselt enam diskrimineerimise lisaeeldusena osaliselt sarnase olukorra kriteeriumi. ( 18 ) Selle kriteeriumi kohaldamise suhtes olen ma lisaks juba mujal korduvalt avaldanud kahtlust, et see viib lõpuks ainult põhjendatuse kontrolli ettepoole toomiseni. ( 19 )

51.

Nii on nimelt ilmne, et isikud, kellel on seos Lätiga, ja isikud, kellel selline seos puudub, ei ole samas olukorras. Teenuste osutamise vabaduse ja kapitali vaba liikumise piirangu olemasolu kontrollimiseks ei saa see aga olla oluline. Kui seose puudumist asjaomase liikmesriigiga loetakse asjaolude objektiivse erinevuse jaoks sellisena piisavaks, et eitada diskrimineerimise olemasolu, siis õõnestatakse de facto neid põhivabadusi. Need põhivabadused peavad nimelt just võimaldama kasutada piiriüleseid teenuseid ja kapitali liikumist teistesse liikmesriikidesse ja kolmandatesse riikidesse. Seetõttu keelavad need – eeldusel, et need on õigustatud – piiranguid, mis põhinevad teatava liikmesriigiga seose puudumisel.

52.

Küsimus seisneb pigem selles, kas käesolev piirang võib olla õigustatud oma riigi ja välisriigi klientide vaheliste erinevuste alusel. Panga hoolsuskohustuste täitmine on nimelt välisriigi klientide puhul raskem kui oma riigi klientide puhul, sellele osundas kohtuistungil FKTK. See puudutab siiski meetme õigustatust ja mitte küsimust, kas see kujutab endast teenuste osutamise vabaduse ja kapitali liikumise piirangut.

53.

Sama vähe veenev on väide, mille Läti valitsus esitas piirangu olemasolu vastu ja mille kohaselt võivad asjaomased kliendid kasutada iga muu krediidiasutuse teeneid, millel on Lätis tegevusluba. Nimelt kuulub teenuste osutamise vabaduse ja kapitali liikumise vabaduse olemuse juurde, et kasusaajad võivad ise otsustada, millise pangaga nad suhted loovad, selleks et kasutada enda jaoks näiteks teatavaid tingimusi või tooteid.

54.

Meetme piirava toime vastu ei saa ka kasutada argumenti, et puudutatud on ainult vähesed kliendid, nimelt PrivatBanki kliendid, kellel ei ole seost Lätiga ning kes ületavad kehtestatud kreeditkäivet, või et meede kehtib ainult piiratud ajavahemikus. Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt on igasugune, isegi väheoluline põhivabaduse takistamine keelatud. ( 20 ) Vaatamata sellele võib meede kehtida kõikide isikute suhtes, kellel ei ole seost Lätiga ja kes soovivad teha PrivatBankiga tehinguid alates kindlaksmääratud kreeditkäibest. See võib puudutada suurt hulka kliente.

55.

Seega piirab sedalaadi ärisuhete tõkestamise kohustus nii teenuste osutamise vabadust kui ka kapitali liikumise vabadust.

56.

Oma kolmanda ja neljanda küsimusega, mida saab koos hinnata, soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas rahapesu ja terrorismi tõkestamise piirangut ( 21 ) saab õigustada ELTL artikli 65 lõike 1 punkti b kohase erandina.

57.

Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on põhivabaduste piirang ainult siis lubatud, kui see on esiteks põhjendatud mõne nimetatud põhjusega või ülekaaluka üldise huviga ja teiseks järgib proportsionaalsuse põhimõtet. Eelkõige peab meede olema sobiv, et tagada taotletava eesmärgi saavutamine ühtselt ja süstemaatiliselt, ning mitte minema kaugemale sellest, mis on eesmärgi saavutamiseks vajalik. ( 22 )

58.

FKTK ja Läti valitsuse sõnul seisneb PrivatBanki ärisuhete piirang eelkõige selles, et takistada pangal rikkuda rahapesu takistamist puudutavaid õigusnorme ning ennetada tulevasi rikkumisi. Direktiivi 2015/849 artikli 1 lõike 1 kohaselt peavad need õigusnormid täitma eesmärki takistada finantssüsteemi kasutamist rahapesu ja terrorismi rahastamise eesmärgil.

59.

Rahapesu ja terrorismi rahastamise vastane võitlus kujutab endast õiguspärast eesmärki, mis võib õigustada asutamislepinguga tagatud põhivabaduste riivet. ( 23 ) Kuna direktiiv 2015/849 näeb ette minimaalse ühtlustamise, ( 24 ) siis võivad liikmesriigid selles suhtes kaugemale ulatuvaid õigusnorme vastu võtta. ( 25 )

60.

Peale rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise eesmärgi on käesoleval juhul vaidlusaluse piirangu eesmärk viia ellu finantsasutuste järelevalvet puudutavaid õigusnorme rahapesu takistamise valdkonnas. Seega järgib see meede ka ELTL artikli 65 lõike 1 punktis b eeldatavat eesmärki ( 26 ) võtta kõiki vajalikke meetmeid, et takistada riigisiseste õigus- ja haldusnormide rikkumist finantsasutuste järelevalve alal.

61.

Liikmesriigi õigusnorm on märgitud eesmärgi saavutamiseks sobiv üksnes juhul, kui see vastab tõepoolest huvile saavutada see eesmärk järjekindlalt ja süstemaatiliselt. ( 27 )

62.

Nagu märkis kohtuistungil Läti valitsus, seisneb direktiivi 2015/849 üks peamistest põhimõtetest selles, et pangad peavad oma kliente tundma (know your customer-põhimõte). Seetõttu näeb selle direktiivi artikkel 8 ette pankade üldise hoolsuskohustuse, mille järgimise üle teostavad liikmesriigid artikli 7 kohaselt järelevalvet.

63.

Direktiiv 2015/849 lähtub siiski sellest, et teistest liikmesriikidest pärit kliendid ei kujuta endast suuremat riski. ( 28 ) Vaatamata sellele võib finantsasutustel olla raske saada üksikasjalikku teavet klientide kohta, kes avavad pangakonto riigis, kus neil ei ole majandustegevust, elukohta, omandit ega ka muid märkimisväärseid suhteid selle riigiga. Kuna pankadel võib olla raskem saada välismaal teavet kliendi rahaliste vahendite päritolu ja tehingute kohta, siis tekivad potentsiaalselt suuremad riskid. Nii võib kliendi suur kaugus pangast soodustada ülekannete anonüümsust, mis omakorda võib põhjustada suuremat rahapesu riski. ( 29 )

64.

Pidades silmas eelnevalt tuvastatud puudusi PrivatBanki riskide hindamise süsteemis ja FKTK poolt tuvastatud riski seoses panga hoolsuskohustuste täitmisega klientide suhtes, kelle asukoht on välisriigis, ( 30 ) näib mulle, et vaidlusalune kohustus on seega sobiv meede rahapesu ja terrorismi rahastamise riski vähendamiseks.

65.

Lisaks osundas FKTK kohtuistungil sellele, et suured igakuised kreeditkäibed isikutel, kellel ei ole mingit seost Lätiga, kujutavad juba iseenesest riskitegurit. FKTK sai seda riski arvesse võtta ka vaidlusaluse meetme sidumisega igakuise kreeditkäibe suurusega.

66.

Asjaolu, et FKTK jätab kreeditkäibe kriteeriumiga meetmest välja panga need kliendid, kelle igakuine kreeditkäive on väike, kellel ei ole seost Lätiga ning kellest võib samuti lähtuda rahapesurisk, ei tähenda vastupidi komisjoni seisukohale, et meede ei järgi järjekindlalt ja süstemaatiliselt seatud eesmärgi saavutamist.

67.

Esiteks on liikmesriikidel arvesse võetavate riskifaktorite valikul kaalutlusruum, nagu näitavad direktiivi 2015/849 II ja III lisa. Nii ei ole selles direktiivis vastavalt sisalduv tegurite loetelu ja potentsiaalselt väiksema või suurema riski sümptomid selgelt ammendavad. Seda kinnitab ka nimetatud direktiivi artikkel 5, mille kohaselt võivad liikmesriigid võtta liidu õiguse piires rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamiseks vastu rangemaid sätteid.

68.

Teiseks on direktiiv 2015/849 põhjenduses 22 osutatud sellele, et rahapesu ja terrorismi rahastamise risk ei ole kõikidel juhtudel sama suur. Vastavalt sellele näeb direktiiv lihtsustatud hoolsuskohustused ( 31 ) ette juhul, kui risk on väike või kui ülekandeid tehakse ainult vahetevahel või väga piiratud mahus. ( 32 ) Lisaks kasutatakse 15000 euro suurust väärtust ka miinimumväärtusena hoolsuskohustuse rakendamiseks juhutehingu tegemisel. ( 33 ) Igakuise kreeditkäibe valik eraisikute puhul üle 15000 euro kuus või juriidiliste isikute puhul üle 50000 euro ei ole seega ebamõistlik ja on lisaks leebem kui juhul, kui hõlmatud oleksid kõik tehingud.

69.

Kõigest sellest järeldub, et ärisuhete piirang nagu vaidlusalune piirang võib olla selleks sobiv, et saavutada järjekindlalt ja süstemaatiliselt rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamine. Selleks peab olema tõendatud, et pank ei saa kliendi kauguse tõttu oma hoolsuskohustusi täita ning meetmega hõlmatud kliendigrupp on vastavuses tuvastatud rahapesuriskiga.

70.

Edasi peab liikmesriik selgitama, et esile toodud eesmärki ei saa vähem piiravate meetmetega saavutada. ( 34 )

71.

Komisjon on väljendanud kahtlusi ärisuhete üldise keelamise vajaduse suhtes klientidega, kellel ei ole seost Lätiga, ja selliste ärisuhete lõpetamise kohustuse suhtes. Sellele meetmele ei ole eelnenud individuaalset riskihinnangut seoses konkreetse kliendiga; arvesse tulevad leebemad meetmed nagu direktiivi 2015/849 artikli 18 kohased tugevatud hoolsuskohustused.

72.

Nagu algul selgitatud, on direktiivi 2015/849 kohase tõkestamismeetmete süsteemi lähtepunkt ühtne riskil põhinev hinnang. Nagu on hiljuti märkinud kohtujurist Pitruzzella, on see riskihinnang sobivate ennetusmeetmete – st klientide suhtes rakendatavate hoolsuskohustuste – valiku eeltingimus, mis peavad nii palju kui võimalik takistama rahapesu ja terrorismi rahastamist või seda vähemalt piirama. Kui riskihinnang puudub, ei ole nimelt asjaomasel liikmesriigil ega vastaval juhul puudutatud isikul võimalik üksikjuhul otsustada, milliseid meetmeid tuleb võtta. ( 35 )

73.

Seoses sellega eristatakse direktiivis 2015/849 kolme liiki hoolsuskohustusi, ( 36 ) mida peavad kohustatud isikud oma klientide suhtes vastavalt tuvastatud riskitasemele rakendama: standardsed, lihtsustatud ja tugevdatud hoolsuskohustused. ( 37 )

74.

Kõikidele nendele hoolsuskohtustele on siiski ühine, et need nõuavad riskihindamist asjaomase kliendi suhtes ja vastavalt sellele individuaalseid meetmeid. Riskihindamine puudutab seega konkreetseid olukordi ja seda ei tehta abstraktselt. ( 38 )

75.

Käesolevas asjas vaidlusalune meede sarnaneb küll direktiivi 2015/849 artikli 14 lõike 4 esimeses lõigus sisalduva ärisuhete katkestamise korraldusega. Viimane eeldab aga seda, et pank ei suuda konkreetsel juhul täita artikli 13 lõike 1 esimese lõigu punktides a–c nimetatud hoolsuskohustusi. Seega peab hoolsuskohustuste täitmine ühe teatava kliendi suhtes olema võimatu. Seda kinnitab direktiivi ülesehitus, kuna artikli 14 lõike 4 esimese lõigu lõpuosas, mis puudutab kahtlasest tehingust teatamist, leidub formuleering „kliendi suhtes“. Selle regulatsiooni kolmandasse rahapesudirektiivi 2005/60 ( 39 ) võtmine pidi tagatama ettepanekuga, et juhul, kui kliendi identifitseerimise menetlust ei saa rahuldavalt lõpule viia, lõpetatakse ärisuhe kliendiga. ( 40 )

76.

Seetõttu nõustun komisjoni seisukohaga, et vaidlusalune meede ei saa tugineda 2015/849 artikli 14 lõike 4 esimesele lõigule. See meede ei tugine ühele teatavale kliendile, vaid kehtestab vaidlusalused kohustused tervikuna ühe, üldiste kriteeriumide alusel määratletud klientide grupi suhtes.

77.

Üldiselt ei sobitu see meede direktiivi 2015/849 kohasesse klientide suhtes kehtiva hoolsuskohustuse süsteemi. Nimelt tugevdavad ka selles direktiivis sätestatud tugevdatud hoolsuskohustused teatavate ärisuhete järelevalve ulatust ja laadi. See kehtib nt ärisuhete või ülekannete raames kasutatavate varaliste väärtuste päritolu tuvastamise suhtes. Nende hoolsuskohustuste rakendamine eeldab seega konkreetsel juhul juba suurema riski tuvastamist. ( 41 )

78.

Direktiiv lubab siiski ka geograafiliste tegurite arvestamist. Nii on märgitud direktiivi III lisa lõike 3 punktis b, et „riigid, kus usaldusväärsete allikate kohaselt on korruptsiooni või muu kuritegeliku tegevuse tase märkimisväärne“, on suurema riski tegurid. ( 42 ) Vaidlusalune piirang hõlmab vähemalt sellistest riikidest pärit võimalikke kliente.

79.

Igatahes hõlmab see tingimata ka teiste liikmesriikide alasid, mis asuvad direktiivi kontseptsiooni kohaselt väiksema riskiga aladel (direktiivi II lisa lõike 1 punkt c koostoimes lõike 3 punktiga a).

80.

Põhiline küsimus on seega endiselt, kas meedet, mis võib „seose puudumise“ laia kriteeriumi kohaselt puudutada ka kliente, kellest ei peaks direktiivi 2015/849 kohaselt a priori lähtuma rahapesu või terrorismi rahastamise kõrgendatud riski, tuleb veel pidada vajalikuks.

81.

Käesoleval juhul kehtestati Läti valitsuse väite kohaselt minevikus juba leebemaid meetmeid, kuid need ei olnud selleks piisavalt tõhusad, et tuvastatud riskide vastu toimida. Selle hindamine on eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne.

82.

Direktiivi 2015/849 ülesehituse kohaselt oleks klientide suhtes rakendatavate hoolsuskohutuste raske, korduva ja süstemaatilise täitmata jätmise korral järgmine aste haldussanktsioonide kehtestamine vastavalt direktiivi 2015/849 artikli 59 lõikele 1.

83.

Liikmesriikidel on seejuures suur kaalutlusõigus. Nad võivad kehtestada liidu seadusandja valitust kõrgema kaitsetaseme, lubada või nõuda muid kliendikontrolli meetmeid peale selles direktiivis ettenähtute või määrata nendele antud kaalutlusruumi piires kindlaks muud olukorrad, millega kaasneb suurem risk. ( 43 ) Lisaks tuleneb direktiivi artikli 59 lõikest 4, et lubatud on muud liiki haldussanktsioonid kui need, mis on nimetatud artiklis lubatud.

84.

Direktiivi artikli 59 lõike 2 punkti c kohaselt on võimalik ka tegevusloa kehtetuks tunnistamine või peatamine kohustatud isiku puhul, kellel peab olema tegevusluba.

85.

Sellega võrreldes näib ärisuhete lõpetamise või katkestamise kohustus kliendiga, kellel pole seost Lätiga, olevat leebem vahend.

86.

Peale selle kinnitasid nii komisjon kui ka Läti valitsus kohtuistungil, et Läti finantsasutused seisavad eriti sageli silmitsi rahapesu riskiga. Läti valitsus osundas sellele, et Läti Vabariik on neil asjaoludel kasutanud edasiste meetmete loomise võimalust.

87.

Seega iseloomustab Euroopa Kohtu käsutuses oleva teabe kohaselt olukorda see, et tuvastati erilised riskitegurid ning asjaomast panka ähvardab litsentsi äravõtmine. Ei ole näha ka leebemat ning sama tõhusat meedet, mida eelotsusetaotluse esitanud kohus peaks kontrollima. Pean vajalikuks sedalaadi finantsjärelevalve meedet, milleks on ärisuhete ajutine keelamine klientidega, kellel ei ole seost liikmesriigiga. ( 44 )

88.

Peale sobivuse ja vajalikkusse tuleb lõpuks kontrollida proportsionaalsust kitsas tähenduses. ( 45 ) Vastavalt sellele tuleb tagada, et ärisuhete keelamine klientidega, kellel ei ole seost Lätiga, ei kahjustaks ülemäära PrivatBanki ja tema (potentsiaalsete) klientide õigustatud huve. Seejuures tuleb panga huvid ning asjaomaste klientide huvid rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise eesmärgil teineteist arvestavasse kooskõlla viia.

89.

Läti järelevalveasutus kehtestas PrivatBanki asjaomaste klientidega ärisuhete katkestamise või mittesõlmimise ainult piiratud ajavahemikuks. Ärisuhete mittesõlmimise keeld kehtis alles alates vaidlusaluse otsuse tegemisest. Edaspidi tuli katkestada ainult need ärisuhted, mis sõlmiti pärase selle otsuse tegemist – ja seega seda eirates. Mõlemad kohustused kehtisid lisaks ainult kuni edasiste meetmete rakendamiseni, mis kehtestati samal ajal ja mille eesmärk oli puudujääkide kõrvaldamine panga riskide hindamise süsteemis. ( 46 ) See ajaline piirang oli panga jaoks distsiplineerivat laadi, kuna ta võis ise piirangute lõppemist mõjutada. FKTK andmetel need vahepeal enam ei kehti.

90.

Lisaks ei ole PrivatBanki kahjuks kehtestatud meetme intensiivsus ebaproportsionaalne taotletava eesmärgi suhtes tõkestada rahapesu ja terrorismi rahastamist. Esiteks võis pank säilitada olemasolevad ärisidemed isegi selliste klientidega, kes ei ole Lätiga seotud ja kelle igakuine kreeditkäive on suur, kuna keeld kehtis alles pärast vaidlusaluse otsuse vastuvõtmist sõlmitud ärisidemete kohta. Teiseks võis pank sõlmida uusi ärisuhteid Lätiga mitte seotud klientidega, kelle kreeditkäive oli väiksem selles otsuses kehtestatud käibest. Nende piirangutega võrreldes oleks panga litsentsi äravõtmine oluliselt intensiivsem meede, mis vaidlusaluse piirangu nimelt ära hoiaks. ( 47 )

91.

PrivatBank oli ise kaassüüdlane riski tekkimises, mille peale pidi Läti järelevalveasustus reageerima, sest pank rikkus pärast FKTK tuvastusi pikema ajavahemiku jooksul rahapesu ja terrorismi rahastamise takistamist käsitlevaid õigusnorme. ( 48 )

92.

Ka klientide seisukohast ei ületa teatavate ärisuhete keelamisega seotud ebameeldivused rahapesu vastu tõhusa võitlemise eeliseid. Kapitali liikumise vabadus kaitseb küll krediidiasutuse valikuvabadust, kuid ei õigusta siiski sõltumata konkreetsetest asjaoludest sõltumatut ärisidemete loomist teatava pangaga.

93.

Eelnevast lähtudes ei riku ärisuhete keeld klientidega, kellel ei ole seost panga asukoha liikmesriigiga, teenuste osutamise ja kapitali liikumise vabadust, kui see meede on rahapesu ja terrorismi rahastamise vastu võitlemise eesmärgi suhtes proportsionaalne. Selle üle peab otsustama eelotsusetaotluse esitanud kohus, võttes arvesse kõiki antud juhtumi tegureid. Siia kuuluvad eelkõige tuvastatud rahapesurisk, panga poolt toime pandud rahapesu ennetamist käsitlevate õigusnormide rikkumise kordumise võimalikkus ja juba varem edutult võetud meetmed ning piirangu kestus ja selle intensiivsus võrreldes muude sama tõhusate meetmetega.

94.

Eespool toodud kaalutlustel teen ma Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Administratīvā apgabaltiesa (regionaalne halduskohus, Läti) järgmiselt: