1.

Kas selle tagamiseks, et töötajate tervise ja ohutuse kaitse oleks täiesti tõhus – mis on direktiivi 2003/88/EÜ ( 2 ) eesmärgid –, on vaja, et liikmesriigid määraksid tuletõrjujate öötöö tavaliseks kestuseks lühema aja kui päevase töö tavaliseks kestuseks? Kas liikmesriigi õigusnormid, mis näevad öötöö maksimaalseks kestuseks 7 tundi ette üksnes erasektori töötajate puhul, on põhiõiguste hartaga kooskõlas? Viimaks, kas on vaja, et liikmesriigid näeksid ka avaliku sektori teenistujate jaoks öötöö tavalise kestuse sõnaselgelt ette?

2.

Sellised on oma sisult küsimused, mis on esitatud käesolevas menetluses käsitletavas Rayonen sad Lukoviti (Lukoviti rajoonikohus, Bulgaaria) eelotsusetaotluses ja mis annavad Euroopa Kohtule võimaluse põhjalikumalt süveneda öötöö piirangute teemasse direktiivi 2003/88, aga ka teatavate harta sätete (eelkõige artiklite 20 ja 31) seisukohalt, pidades eeskätt silmas liikmesriikides era- ja avaliku sektori kohta kehtivaid õigusnorme.

3.

Käesolevas ettepanekus selgitan põhjuseid, miks ma olen seisukohal, et direktiiv 2003/88 tagab liikmesriikidele öötöö reguleerimisel suure kaalutlusruumi tingimusel, et järgitakse selle direktiiviga kehtestatud miinimumnõudeid, mille eesmärk on tagada, et töötajate tervise ja ohutuse kaitse oleks täiesti tõhus.

4.

Euroopa Liidu lepingu artikli 6 lõikes 1 on sätestatud, et hartal „on aluslepingutega võrreldes samaväärne õigusjõud“.

5.

Harta artiklis 20 on sätestatud:

„Kõik on seaduse ees võrdsed.“

6.

Artiklis 31 „Head ja õiglased töötingimused“ on sätestatud:

„1.   Igal töötajal on õigus töötingimustele, mis on tema tervise, ohutuse ja väärikuse kohased.

2.   Igal töötajal on õigus maksimaalse tööaja piirangule ning igapäevastele ja ‑nädalastele puhkeaegadele ja iga-aastasele tasulisele puhkusele.“

7.

Direktiivi 2003/88 seitsmes, kaheksas ja kümnes põhjendus on sõnastatud järgmiselt:

[…]

8.

Direktiivi 2003/88 artiklis 8 „Öötöö pikkus“ on sätestatud:

„Liikmesriigid võtavad vajalikke meetmeid tagamaks, et:

Punkti b kohaldamiseks määratletakse erilisi ohte või suurt füüsilist või vaimset koormust kätkev töö siseriiklike õigusaktide ja/või tavadega või tööturu osapoolte vaheliste kollektiivlepingute või lepingutega, võttes arvesse öötöö konkreetset mõju ja ohte.“

9.

Direktiivi 2003/88 artiklis 12 „Ohutuse ja tervise kaitse“ on sätestatud:

„Liikmesriigid võtavad kõik vajalikud meetmed tagamaks, et:

10.

Tööseadustiku (Kodeks na truda) artiklis 140 on sätestatud:

„(1)   Öötöö tavaline nädalane kestus viiepäevase töönädala kohta ei ületa 35 tundi. Öötöö tavaline kestus viiepäevase töönädala korral ei ületa 7 tundi.

(2)   Öötöö on töö, mida tehakse kell 22.00 kuni 6.00; alla 16‑aastaste töötajate puhul kell 20.00 kuni 6.00.

[…]“.

11.

27. juuni 2014. aasta seaduses siseministeeriumi kohta (Zakon za Ministerstvo na vatreshnite raboti, DV nr 53, edaspidi „ZMVR“) on artiklis 142 sätestatud:

„(1)   Siseministeeriumi teenistuses on:

[…]

(5)   Eraõigusliku töölepingu alusel töötajate staatust reguleerivad tööseadustik ja käesolev seadus.

[…]“

12.

ZMVR artiklis 187 on sätestatud:

„(1)   Siseministeeriumi teenistujate (edaspidi „teenistujad“) tavaline tööaeg on viiepäevase töönädala korral 8 tundi päevas ning 40 tundi nädalas.

[…]

(3)   Teenistujate tööaega arvestatakse päevapõhiselt tööpäevades, ent 8‑, 12‑ või 24‑tunnistes vahetustes töötavatel ametnikel peetakse summeeritud arvestust kolmekuiste perioodide kaupa. […] Vahetustega töö korral võib teha öötööd alates 22.00 kuni 6.00, kuid tööaeg ei tohi olla pikem kui keskmiselt kaheksa tundi 24‑tunnise ajavahemiku jooksul.

[…]

(9)   Teenistujate tööaja korralduse ja jaotuse ning arvestuse kord, väljaspool tavapärast tööaega tehtava töö hüvitamise kord, valveaja korraldus, puhkeaeg ja vaheajad kehtestatakse siseministri määrusega.

[…]“

13.

ZMVR artikli 188 lõige 2 on sõnastatud järgmiselt:

„Teenistujatele, kes töötavad kella 22.00 ja 6.00 vahel, on tööseadustikus ette nähtud eriline kaitse.“

14.

ZMVRi artikli 187 lõike 9 alusel siseministri antud määrustes on ette nähtud siseministeeriumi teenistujate tööaja korralduse ja jaotamise üksikasjad, väljaspool tavapärast tööaega tehtud töö hüvitamine ning puhkeaja ja vaheaegade tingimused.

15.

Nii on 11. augusti 2014. aasta määruse nr 8121z-407 (DV nr 69, 19.8.2014, edaspidi „2014. aasta määrus“) artikli 31 lõikes 2 ette nähtud, et öötöötunnid arvestatakse päevasteks töötundideks ümber kordaja abil; seega tuli kella 22.00 ja 6.00 vahel töötatud tunnid korrutada koefitsiendiga 0,143 ning lisada tulemus selles vahemikus töötatud tundide koguarvule.

16.

See määrus tunnistati kehtetuks 25. mai 2015. aasta määrusega nr 8121h‑592 (DV nr 40, 2.6.2015) ja seejärel 29. juuli 2016. aasta määrusega nr 8121h‑776 (DV nr 60, 2.8.2016), milles ei ole 2014. aasta määruse artikli 31 lõike 2 kohast öötöötundide hindamise süsteemi enam ette nähtud.

17.

Töötajate kohta, kes ei kuulu siseministeeriumi alluvusse, on töötasu struktuuri ja korralduse määruse (DV nr 9, 26.1.2007) artikli 9 lõikes 2 sätestatud:

„Tööaja summeeritud arvestuses arvestatakse öötunnid päevatundideks ümber koefitsiendi abil, mis kajastab päevase ja öise tööaja tavalise kestuse omavahelist suhet ning mis määratakse kindlaks, lähtudes konkreetse töökoha igapäevasest tööajaarvestusest.“

18.

VB on siseministeeriumi tuleohutuse ja elanikkonnakaitse peadirektoraadi (edaspidi „direktoraat“) Lukoviti linna (Bulgaaria) rajooniameti teenistuja ning töötab vahetuse vanemana.

19.

Vaidlusalusel ajavahemikul – 3. oktoobrist 2016 kuni 3. oktoobrini 2019 – oli VB 24‑tunnistes valvetes, mille kohta peeti summeeritud arvestust kolmekuiste ajavahemike kaupa. Igas kvartalis arvestati kõik sel ajavahemikul tavalist tööaega ületavad töötunnid VB‑le ületundideks ja maksti nende eest ületunnitasu.

20.

Kuni 25. maini 2015 korrutati kaebaja öötöötunnid tollal kehtinud Bulgaaria õigusnormide (siseministri 2014. aasta määruse) kohaselt 0,143‑ga ning lisati saadud tulemus arvestusperioodil tehtud töötundide kogusummale; niiviisi läks seitse tundi öötööd arvesse kaheksa töötunnina.

21.

Hilisemas 2015. aasta määruses selliseid sätteid enam ei ole. Seetõttu otsustas direktoraat, et alates 25. maist 2015, seega ka vaidlusalusel ajavahemikul enam öötöötundide päevase töö tundideks ümberarvestamise meetodit ei kohaldata.

22.

VB esitas kaebuse Rayonen sad Lukovit’ile (Lukoviti rajoonikohus, Bulgaaria) – Bulgaaria kohtusüsteemis esimese astme kohtule, kes on esitanud käesolevas kohtuasjas eelotsusetaotluse –, paludes, et direktoraadilt mõistetaks tema kasuks välja 1683,74 leevi (BGN) väljateenitud, kuid maksmata jäänud ületunnitasu koos seaduses ette nähtud viivisega.

23.

Ta väidab, et ajavahemikul 3. oktoobrist 2016 kuni 3. oktoobrini 2019 oli ta öötööl kokku 1784 tundi, mille direktoraat oleks pidanud päevastesse töötundidesse ümber arvestama koefitsiendiga 1,143.

24.

Kaebaja arvates oleks direktoraat pidanud selleks kohaldama töötasu struktuuri ja korralduse määruse ( 3 ) artikli 9 lõiget 2, mille kohaselt arvestatakse tööaja summeeritud arvestuses öötöötunnid päevase töö tundideks ümber koefitsiendi abil, mis vastab päevase ja öise tööaja tavalise kestuse omavahelisele suhtele asjaomasel töökohal.

25.

Selles kontekstis peatas eelotsusetaotluse esitanud kohus põhikohtuasjas menetluse ja esitas Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

26.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus on palunud kohaldada eelotsuse kiirmenetlust, kuna Bulgaaria kohtute menetluses on suurel hulgal käesoleva vaidlusega sarnaseid kohtuasju ning nende kohtute lahendused on erinevad.

27.

Kuna aga käesolev kohtuasi ei puuduta ühtegi valdkonda, mida peetakse silmas ELTL kolmanda osa V jaotises, mis käsitleb vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanevat ala, ei saa kodukorra artikli 107 lõiget 1 praegusel juhul kohaldada.

28.

ELTL artikli 153 lõike 2 alusel vastu võetud direktiiv 2003/88 piirdub töötajate ohutuse ja tervise kaitse tagamiseks üksnes tööaja korralduse teatavate aspektide reguleerimisega ning sama artikli lõike 5 järgi ei kohaldata seda töötajate tasustamise aspektide suhtes, kui selle direktiivi artikli 7 lõikes 1 ette nähtud tasulise põhipuhkuse erijuhtum välja arvata; seetõttu ei kohaldata seda reeglina töötajate tasustamise suhtes. ( 4 )

29.

Põhikohtuasjas on küsimus kaebaja öiste ületundide arvu kindlakstegemises, et määrata kindlaks tema tasu suurus ja et ta saaks väljamaksmata jäänud ületunnitasu.

30.

Eelotsusetaotluse esitanud kohtu kirjelduse kohaselt sõltub põhikohtuasja lahendamine sellest, kuidas Euroopa Kohus tõlgendab töötajate ohutuse ja tervise kaitse valdkonnas direktiivi 2003/88 artiklites 8 ja 12 kasutatud mõistet „öötöö pikkus“.

31.

Nagu komisjon õigesti märkis, on Euroopa Kohtule esitatud eelotsuse küsimuste peamine eesmärk kindlaks teha, kas siseministeeriumi personali kohta kehtivaid õigusnorme, mis puudutavad öötöö tavalist kestust, tuleb tõlgendada, lähtudes erasektori töötajaid puudutavatest tööseadustiku sätetest, milles on öötöö tavaliseks kestuseks ette nähtud 7 tundi (see kätkeb ka öötöö ümberarvestamist päevaseks tööks, mis mõjutab kaebaja tasustamist). Seega on eelotsuse küsimuste ja vaidluseseme vahel seos olemas.

32.

Asjaolu, et see kohtuasi puudutab järelikult tasustamise küsimust, ei ole selles kontekstis tähtis, kuna selle küsimuse lahendamine põhikohtuasjas on liikmesriigi kohtu, mitte Euroopa Kohtu ülesanne. ( 5 )

33.

Lähtudes eeldusest, et eelotsuse küsimused on asjakohased, leian seega, et küsimustele, mis on käesolevas kohtuasjas Euroopa Kohtule esitatud, tuleb anda sisuline vastus.

34.

Direktiivi 2003/88 eesmärk on kehtestada miinimumnõuded töötervishoiu ja tööohutuse parandamiseks – eesmärk, mis saavutatakse muu hulgas liikmesriikide tööajanormide ühtlustamise teel. ( 6 )

35.

Nende eesmärkide saavutamiseks on direktiivis 2003/88 kehtestatud minimaalne igapäevane ja -nädalane puhkeaeg, keskmiselt kuni 48‑tunnine töönädal (kaasa arvatud ületunnitöö) ning öötöö maksimaalne kestus.

36.

Need õigusnormid rakendavad põhiõiguste harta artiklit 31, mille lõikes 1 on kõigepealt sätestatud, et „[i]gal töötajal on õigus töötingimustele, mis on tema tervise, ohutuse ja väärikuse kohased“, ning seejärel lõikes 2, et „[i]gal töötajal on õigus maksimaalse tööaja piirangule ning igapäevastele ja -nädalastele puhkeaegadele ja iga-aastasele tasulisele puhkusele“. See õigus on vahetult seotud inimväärikuse austamisega, mida kaitseb üldisemalt harta I jaotis. ( 7 )

37.

Sellises süstemaatilises kontekstis on Euroopa Kohus leidnud, et direktiiviga 2003/88 kehtestatud eeskirjad on eriti suure tähtsusega liidu sotsiaalõigusnormid, mis peavad miinimumnõuetena laienema kõigile töötajatele, et tagada nende ohutuse ja tervise kaitse. ( 8 )

38.

Selle kaitse raames ei ole öötöö kestuse ülempiiri kehtestamine ( 9 ) mitte ainult töötaja isiklikes huvides, vaid ka tööandja ja üldistes huvides ( 10 ). Konkreetsemalt rõhutatakse direktiivi 2003/88 põhjendustes 7 ja 10 öötöö potentsiaalseid kahjulikke tagajärgi ja vajadust piirata selle kestust, et tagada töötajate ohutuse ja tervise kõrgem kaitsetase.

39.

Euroopa Kohus on täpsustanud, et on vaja, et direktiiviga 2003/88 töötajatele antud õiguste soovitav toime oleks täielikult tagatud, mis tähendab liikmesriikidele paratamatult kohustust tagada kinnipidamine kõigist selles direktiivis sätestatud miinimumnõuetest. Selline tõlgendus on tegelikult ainus, mis on kooskõlas direktiivi 2003/88 eesmärgiga tagada töötajate ohutuse ja tervise tõhus kaitse, võimaldades neil tõepoolest kasutada direktiiviga antud õigusi. ( 11 )

40.

Direktiivis 2003/88 sätestatud miinimumnõuetega, mida äsja kirjeldati, on liikmesriikidele pandud kohustus saavutada tulemus, et tagada direktiiviga töötajatele antud õiguste soovitav toime.

41.

Siiski nähtub samast direktiivist, eriti selle põhjendusest 15, et direktiivi rakendamisel on lubatud ka teatav paindlikkus. ( 12 )

42.

Niisiis järeldub eeltoodust, et liikmesriikidel on nende miinimumnõuete rakendamise viisi suhtes teatav kaalutlusruum, ehkki nagu direktiivi 2003/88 eelviidatud põhjendusest sõnaselgelt näha, on liikmesriigid ühtlasi kohustatud tagama töötajate ohutuse ja tervise kaitse põhimõtete järgimise. ( 13 )

43.

Eelotsusetaotlusest selgub, et selle esitanud kohtu asukohaliikmesriigis käib mitmes eri kohtuastmes arutelu siseministeeriumi ametnike, eriti tuletõrjujate – sellesse kategooriasse kuulub ka põhikohtuasja kaebaja – öötöö reguleerimise üle.

44.

Õigusliku analüüsi jaoks vajalikud faktilised asjaolud, mida minu hinnangul saab toimikust järeldada, on järgmised.

45.

Põhikohtuasja kaebaja on tuletõrjekorpuse liige, seega kategoorias, kes minu hinnangul näib kuuluvat siseministeeriumi teenistujate - tuletõrje- ja elanikkonnakaitseametnike hulka ZMVR artikli 142 tähenduses.

46.

Bulgaarias reguleerivad öötööd üldiselt tööseadustikus sätestatud eeskirjad ning siseministeeriumi teenistujate öötööd erieeskirjad (ZMVR).

47.

ZMVR reguleerib siseministeeriumi teenistujate teenistussuhet; nende teenistujate hulka kuuluvad: politseinikud ning tuletõrje- ja elanikkonnakaitseametnikud, muud teenistujad, lepingulised töötajad. Lepinguliste töötajate staatust reguleerivad tööseadustik ja ZMVR (artikkel 142).

48.

Teenistujate (kelle hulka tuleb minu hinnangul arvata ka tuletõrjujate kategooria, millesse kuulub põhikohtuasja kaebaja) tööaega (sh öötööd) reguleerib sõnaselgelt ZMVRi artikkel 187, kus on ette nähtud, et üksikküsimusi reguleeritakse siseministeeriumi konkreetsete määrustega.

49.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus rõhutab, et ZMVRi artikli 187 lõike 1 kohaselt on ministeeriumi teenistujate tavaline tööaeg kaheksa tundi päevas. See siseministeeriumi töötajate suhtes kohaldatav eriseadus ei sisalda ühtegi sõnaselget sätet, mis määraks kindlaks öötöö tavalise kestuse, vaid reguleerib üksnes seda, millist ajavahemikku peetakse öötööajaks, nimelt 22.00 kuni 6.00, samamoodi nagu tööseadustikus.

50.

Nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus ka märgib, on ZMVRi artikli 188 lõikes 2 siiski sõnaselgelt viidatud tööseadustikus ette nähtud kaitsele, mille raames on öötööks ette nähtud lühem aeg, nimelt kuni seitse tundi.

51.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib lisaks, et ZMVRi artikli 187 lõige 3 ei näe ette, et öötöö tavaline kestus on kaheksa tundi, vaid piirdub täpsustusega, et vahetustega töö puhul nagu käesolevas kohtuasjas on seaduslik ka 22.00 ja 06.00 vahel tehtav öötöö, ilma et see muudaks asjaolu, et töötunde ei tohi 24‑tunnise ajavahemiku jooksul olla keskmiselt rohkem kui kaheksa.

52.

Seepärast on eelotsusetaotluse esitanud kohus seisukohal, et selleks, et siseministeeriumi teenistujaid ei koheldaks halvemini kui erasektori töötajaid, peaks nende öötöö tavaline kestus olema seitse tundi.

53.

Eelotsusetaotluse esitanud kohtu antud teabe kohaselt on apellatsioonikohus Okrazhen sad Lovech (Lovechi regionaalne kohus, Bulgaaria), kes on niisuguses kohtuasjas, nagu põhikohtuasi, nähtavasti Bulgaaria süsteemis viimase astme kohus, Bulgaaria õiguse eeltoodud tõlgenduse tagasi lükanud.

54.

Selle apellatsioonikohtu põhiseisukoht, mida ta on väljendanud oma kohtuotsustes politsei- ja tuletõrjepersonali identsete kaebuste kohta, tugineb kahele peamisele argumendile.

55.

Esimene kaalutlus on, et olukord, kus pärast 2014. aasta määruse kehtetuks tunnistamist puuduvad madalama astme õigusaktides sätted, mille kohaselt arvestataks öötöötunnid päevasteks töötundideks ümber suhtega 7:8, kajastab seadusandja otsust, mitte seadusandlikku lünka. Sellele lisandub täpsustus, et sellise õigusliku lahenduse küsitavus võib anda seadusandjale põhjust sellest tulevikus distantseeruda või seda muuta, kuid see ei saa olla argument, millest lähtudes õigusnorme analoogia alusel kohaldada.

56.

Teine argument on, et ZMVRi artikli 188 lõiget 2 ei saa vahetult kohaldada, kuna seal viidatakse tööseadustikus ette nähtud erikaitsele.

57.

Seega on Bulgaaria kohtupraktika selles valdkonnas vastuoluline, nagu märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus, ning seetõttu on Varhoven kasatsionen sad (Bulgaaria kõrgeim kassatsioonikohus) alustanud justiitsministri taotlusel tõlgendamismenetlust, milles siiski ei ole veel otsust tehtud.

58.

Eelotsusetaotlus, mis ületab küll vastuvõetavuskünnise, nagu eespool öeldud, ei anna eelkirjeldatud arutelust täit pilti, et saaks kontrollida, kas kehtiv Bulgaaria õigus on sellisena, nagu seda on tõlgendanud Bulgaaria kohtud, Euroopa Liidu õigusega täielikult kooskõlas.

59.

Lisan ka, et kohtutoimiku analüüsi põhjal kaldun ma arvama, et käesoleval juhul on tegemist peamiselt riigisisest õigust puudutava õigusküsimusega, kuna – teatud piires, mida ma allpool täpsustan – ei kirjuta liidu õigus selgelt ette, kumba lahendust selle liikmesriigi eri kohtute väljapakutuist tuleb kasutada.

60.

Järgnevas arutluskäigus piirdun ma sellega, et pakun eelotsuse küsimuste vastuse välja selle põhjal, mida ma olen saanud toimikust järeldada, võttes arvesse asjaolu, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu selgitus on mitmes punktis lünklik.

61.

Esimese küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas direktiivi 2003/88 artikli 12 punkt a nõuab, et politseinike ja tuletõrjujate öötöö tavaline kestus oleks lühem kui päevase töö tavaline kestus.

62.

Nagu öeldud, on direktiivi 2003/88 eesmärk kindlaks määratud artikli 1 lõikes 1: sätestada tööaja korralduse minimaalsed ohutus- ja tervishoiunõuded.

63.

Mis puutub konkreetselt öötöösse, on direktiivi põhjenduses 7 arvesse võetud sellele tööperioodile omaseid riske, nimelt: „Uuringud on näidanud, et inimkeha on öösel tundlikum keskkonnahäirete ja teatavate koormavate töökorralduse vormide suhtes ning et pikaajaline öötöö võib kahjustada töötajate tervist ja ohustada töökoha turvalisust“.

64.

Seepärast kohustab direktiivi artikli 12 punkt a liikmesriike võtma vajalikud meetmed, et tagada öötöötajatele ja vahetustöötajatele nende töö laadile vastav ohutuse ja tervise kaitse tase.

65.

Öötöö kestuse miinimumnõuded on sätestatud direktiivi 2003/88 artiklis 8, mis kohustab liikmesriike tagama, et öötöötajate tavaline töötundide arv ei ületaks ühegi 24‑tunnise ajavahemiku jooksul keskmiselt kaheksat tundi.

66.

Siiski ei ütle direktiiv 2003/88 midagi öötöö ja päevase töö kestuse omavahelise suhte kohta. Seega ei ole liikmesriigi õigusnorm, mis näeb päeva- ja öötöö jaoks ette sama kestuse, direktiivi artikliga 8 vastuolus, tingimusel, et see kestus ei ületa kaheksat tundi 24‑tunnise ajavahemiku kohta (punkt a).

67.

Mis puutub konkreetselt politseinikesse ja tuletõrjujatesse, siis eeldusel, et neid töötajate kategooriaid võib – nagu on mõistlik eeldada ( 14 ) – käsitada kui „öötöötajaid, kelle töö kätkeb erilisi ohte või suurt füüsilist või vaimset koormust“, on direktiivi 2003/88 artikli 8 punktis b sama artikli punkti a täpsustusena sätestatud, et nad „ei tööta ühegi 24‑tunnise ajavahemiku jooksul rohkem kui kaheksa tundi, kui nad teevad öötööd“. Seega ei näe direktiiv isegi konkreetselt selliste töötajate kohta kuidagi ette, milline peaks olema öötöö ja päevase töö maksimaalse kestuse suhe.

68.

Järgmiseks, mis puutub direktiivi artikli 12 punktis a sätestatud kohustusse, siis kuna selles sättes ei ole täpsustatud mingeid üksikasju, tuleb järeldada, et direktiiv jätab liikmesriikidele rakendusmeetmete võtmisel laia kaalutlusruumi. ( 15 )

69.

Seda kaalutlusruumi tuleb mõistagi kasutada nii, et oleks tagatud direktiivi soovitav toime ja direktiivis endas sätestatud kaitse-eesmärkide saavutamine. Kuna öötöö on päevase tööga võrreldes koormavam, võib öötöö keskmise või maksimaalse kestuse vähendamine, võrreldes päevase tööga, olla kahtlemata üks õigeid lahendusi, mida liikmesriigid võivad töötajate ohutuse ja tervise kaitsmiseks kasutada.

70.

Komisjoni argumentidega nõustudes olen siiski seisukohal, et öötöö kestuse lühendamine, võrreldes päevase töö kestusega, on artikli 12 punkti a nõuete täitmiseks vaid üks võimalikest lahendustest. Töötajate tervise ja ohutuse kaitsmisele võib kaasa aidata näiteks ka lisapuhkuste või vaba aja andmine.

71.

Olen seega seisukohal, et direktiivist 2003/88 tuleneva konkreetse kohustuse puudumisel ja lähtudes direktiiviga tehtud ühtlustamise minimaalsusest, direktiivi eesmärkidest ning liikmesriikidele jäetud kaalutlusruumist, ei saa selle direktiivi artikli 12 punktiga a kehtestatud üldisest kohustusest tuletada konkreetset nõuet, et liikmesriigid peaksid kehtestama piirangu, mille kohaselt oleks öötöö tavaline kestus päevase töö omast lühem.

72.

Teise eelotsuse küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtult teada, kas harta artiklites 20 ja 31 sätestatud võrdsuse põhimõte nõuab, et liikmesriigi õigusega erasektori töötajate öötöö tavaliseks kestuseks määratud seitset tundi kohaldataks ka ametnike, sealhulgas politseinike ja tuletõrjujate suhtes.

73.

Nagu komisjon õigesti märkis, ei puuduta harta artikkel 31 mitte võrdsuse põhimõtet, vaid selles on sätestatud õigus „headele ja õiglastele töötingimustele“.

74.

Seega nõustun ma komisjoni ettepanekuga sõnastada teine eelotsuse küsimus ümber järgmiselt: „Kas harta artikkel 20, milles on ette nähtud võrdsuse põhimõte, ja artikkel 31 nõuavad, et öötöö tavalist seitsmetunnist kestust kohaldataks ka avaliku sektori teenistujate, sealhulgas politseinike ja tuletõrjujate suhtes?“

75.

Seega on vaja lahendada küsimus, kas liidu õigusega on kooskõlas liikmesriigi õigusnormid, mis – selle riigi kohtute tõlgenduses – reguleerivad öötöö tavapärast kestust erasektoris ja teatavas avalike teenistujate (siseministeeriumi alluvuses töötavate isikute, praegusel juhul tuletõrjujate) kategoorias erinevalt.

76.

Kõigepealt tuleb meenutada, et Euroopa Kohtu praktika kohaselt laienevad õiguskorraga tagatud põhiõigused kõigile liidu õigusega reguleeritud olukordadele. ( 16 )

77.

Seega tuleb kõigepealt analüüsida, kas liikmesriigis kehtivad riigisisesed õigusnormid kujutavad endast liidu õiguse rakendamist (harta artikli 51 mõttes).

78.

Direktiiv 2003/88 ei näe ette meetmeid öötöö kestuse ühtlustamiseks, piirdudes artiklis 8 üksnes sellise töö kestust piiravate miinimumnõuete kehtestamisega: öötöötajate tavaline töötundide arv ei tohi ühegi 24‑tunnise ajavahemiku jooksul ületada keskmiselt kaheksat tundi. Niisiis on liidu seadusandja piiranud öötöötajate „tavalise“ tööaja „keskmist“ pikkust.

79.

Ainult siis, kui töö hõlmab „erilisi ohte või suurt füüsilist või vaimset koormust“, muutub artikli 8 punktis b ette nähtud piirmäär „ülempiiriks“: need töötajad „ei tööta ühegi 24‑tunnise ajavahemiku jooksul rohkem kui kaheksa tundi“.

80.

Bulgaaria tööseadustiku artikli 140 lõikes 1 on seevastu sätestatud, et „[ö]ötöö tavaline kestus viiepäevase töönädala korral ei ületa 7 tundi“. Nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus meenutas, kohaldatakse seda sätet erasektori töötajate suhtes.

81.

Kas võib asuda seisukohale, et selle sättega on Bulgaaria õiguses kehtestatud soodsam süsteem kui direktiivis?

82.

Nagu nähtub Euroopa Kohtu praktikast, eriti kohtuotsusest TSN, ( 17 ) ei tohi direktiivis sätestatud miinimumnõuded takistada liikmesriiki säilitamast või kehtestamast kaitsemeetmeid, mis on liidu seadusandja sekkumise tulemusena vastu võetud normidest rangemad, tingimusel, et need ei ohusta liidu seadusandja sekkumise ühtsust.

83.

Määrates öötöö tavaliseks kestuseks 7 tundi, rakendab tööseadustik direktiivi artiklis 8 ette nähtud kohustust, võttes arvesse selles sättes ette nähtud miinimumnõuete raames antud kaalutlusruumi. Põhiõiguste hartat on seega rakendatud kooskõlas harta artikliga 51. ( 18 )

84.

Nagu komisjon minu arvates õigesti argumenteeris, erineb käesolev kohtuasi kohtuotsuse TSN aluseks olnust selle poolest, ( 19 ) et kohtuasjas TSN oli võimalik eristada direktiivi artikli 7 (liikmesriigi asjakohaste õigusnormidega üle võetult) kohaldamisest tulenevaid õigusi põhipuhkusele ja ettevõtja kollektiivlepinguga antud täiendavaid õigusi, mistõttu sai selgelt kindlaks teha, milline eeskiri tuleneb liidu õiguse kohaldamisest ja milline kuulub liikmesriigi õigusse. Praegusel juhul ei ole see võimalik, sest kuigi tööseadustiku artikli 140 lõige 1 näeb ette direktiivi artiklis 8 sätestatud maksimaalsest kestusest soodsamad tingimused, rakendab see lõige direktiivis ette nähtud miinimumnõuet, ilma et oleks võimalik täpselt kindlaks teha, mis tuleneb direktiivi miinimumnõuetest ja mis läheb neist kaugemale.

85.

Nagu allpool näeme, ei välista see siiski, et direktiivi 2003/88 artiklis 8 ette nähtud kohustuse rakendamisest erasektori töötajate suhtes võiks muudes konkreetsetes töötajate kategooriates erandeid teha. Asjaolu, et tööseadustiku artikliga 140 rakendatakse direktiivis ette nähtud miinimumnõuet, ei tähenda seega, et liikmesriik kaotaks pädevuse teostada oma kaalutlusõigust, määrates öötöö kestusele muude töötajate puhul nende tehtava töö objektiivsete omaduste tõttu teistsuguse ülempiiri, tingimusel, et järgitakse direktiivis 2003/88 ette nähtud miinimumnõudeid.

86.

Harta artiklites 20 ja 31 väljendatud põhimõtteid tuleb tõlgendada nende koostoimes ja need kujutavad endast parameetreid, mille abil kontrollida, kas liikmesriigi seadusandlik sekkumine tagab kõigile töötajatele head ja õiglased töötingimused.

87.

Harta artiklis 20 sätestatud võrdse kohtlemise põhimõte on liidu õiguse üldpõhimõte ning harta artikli 21 lõikes 1 sätestatud diskrimineerimiskeelu põhimõte on üks selle konkreetseid väljendusi. See põhimõte nõuab liidu seadusandjalt, et sarnaseid olukordi ei käsitletaks erinevalt ja erinevaid olukordi ei käsitletaks ühtemoodi. ( 20 )

88.

Erinev kohtlemine on põhjendatud, kui see põhineb objektiivsel ja mõistlikul kriteeriumil, see tähendab, kui see on kooskõlas õiguspärase eesmärgiga, mida asjasse puutuvate õigusnormidega saavutada soovitakse, ja kui erinevus on selle kohtlemisega taotletud eesmärgi suhtes proportsionaalne. ( 21 )

89.

Teiseks ei tule olukordade sarnasust hinnata mitte üldiselt ja abstraktselt, vaid konkreetselt, võttes arvesse kõiki asjaolusid, mis neid olukordi iseloomustavad, ning lähtudes eelkõige kõnealuse eristamise kehtestanud riigisiseste õigusnormide esemest ja eesmärgist; vajaduse korral tuleb arvestada ka selle valdkonna põhimõtteid ja eesmärke, kuhu need riigisisesed õigusnormid kuuluvad. ( 22 )

90.

Käesoleval juhul on keeruline analüüsida, kas olukorrad on sarnased, kuna eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib võrrelda abstraktseid kategooriaid, nagu seda on avaliku sektori teenistujad ja erasektori töötajad, andmata mingit teavet nende kahe süsteemi raames öötöötajatele kehtivate töötingimuste kohta, mille abil saaks teha detailset analüüsi.

91.

Nagu võib kohtutoimikust aru saada, ei saa Bulgaaria õigusnorme käsitledes välistada nende erinevaid, kuid ometi liidu õigusega kooskõlas olevaid tõlgendusi.

92.

Nagu ma aru saan, on siin tegemist esmaste õigusnormidega (tööseadustik ja seadus siseministeeriumi kohta), mis reguleerivad erasektori ja avaliku sektori töökorraldust osalt erinevalt. Järgmiseks, seadus siseministeeriumi kohta delegeerib üksikasjaliku reguleerimise teisestele õigusnormidele (määrustele).

93.

Ühes sättes teisele sättele viitamine, millele eelotsusetaotluse esitanud kohus paistab omistavat otsustava tähtsuse, on väga üldine ega võimalda ühest tõlgendust: ZMVRi artikli 188 lõikes 2 on sätestatud, et öötööd tegevatele riigiteenistujatele „on tööseadustikus ette nähtud eriline kaitse“. Minu arvates ei saa siiski pelgalt selle sätte põhjal pidada tööseadustikus erasektori töötajate kohta sätestatut kohaldatavaks kõigi suhtes, kes avalikus sektoris töötavad, olenemata nende tehtavast tööst, ning seda mitmel eri põhjusel.

94.

Esiteks viite üldisuse tõttu, teiseks põhjusel, et see asub meetmes, mis sisaldab mitmeti tõlgendatavaid sätteid: eelviidatud artikli 187 lõige 1 näeb ette, et ministeeriumi riigiteenistujate tavaline tööaeg on kaheksa tundi päevas, tegemata vahet päevase ja öötöö vahel, täpsustades lõikes 3, et kui tegemist on öötööga, ei tohi „tööaeg […] olla pikem kui keskmiselt kaheksa tundi 24‑tunnise ajavahemiku jooksul“.

95.

Järgmiseks, artikli 187 lõikes 9 jäetakse siseministri määrustes reguleerimiseks sellised aspektid nagu tööaja korralduse ja jaotuse üksikasjade kindlaksmääramine, väljaspool tavapärast tööaega tehtud töö hüvitamine ning siseministeeriumi teenistujate puhkuse ja vaheaegade tingimused.

96.

Viimati viidatud säte paistab kinnitavat, et liikmesriigi seadusandja on soovinud direktiiviga 2003/88 lubatud ulatuses kasutada oma kaalutlusõigust siseministeeriumi teenistujate kategooriasse kuuluvate teenistujate, sealhulgas tuletõrjujate tööaja valdkonnas, jättes üksikasjalikuma reguleerimise, mille raames võetakse arvesse konkreetseid ülesandeid ja töö tegemise konkreetseid tingimusi, teiseste õigusaktide jaoks.

97.

Sellest ilmnev fragmentaarne ja mitmetine pilt paistab seega olevat seotud riigisiseste õigusküsimustega, mida saab lahendada ainult selle liikmesriigi kohus.

98.

Minu arvates ei saa nimelt välistada, et kumbki esitatud tõlgendusseisukoht ei pruugi olla liidu õigusega põhimõtteliselt vastuolus: kui küsimus puudutab üksnes tasustamise aspekti (seitsme öötunni ümberarvestamine suuremaks arvuks päevatundideks, kasutades kordajat), ei kuulu see direktiivi 2003/88 ja üldisemalt liidu õiguses kehtivate tööajanormide kohaldamisalasse.

99.

Kui küsimus puudutab aga töötaja kaitset, mille eesmärk on vältida seda, et liiga suur hulk öötöötunde võiks tema tervist rikkuda, on kõik tõlgendused kooskõlas liidu õigusega, mis – nagu nägime – piirdub sellega, et kehtestab 24‑tunnise ajavahemiku kohta kaheksa töötunnise ülempiiri, kui tööd tehakse kella 22.00 ja 6.00 vahel.

100.

Kui küsimus puudutab hoopis võrdset kohtlemist ja töötajate võrdsuse põhimõtet, siis nagu öeldud, peab võrdlemine olema konkreetne ja detailne, piirdumata üldise staatuse (kas töötatakse avalikus või erasektoris) arvestamisega, vaid võttes arvesse töö tegemise konkreetseid tingimusi, erinevat kohtlemist ette nägevate sätete eesmärke, arvestades mängus olevaid avalikke huve, mida tuleb tasakaalus hoida töötaja kaitsmise nõuetega.

101.

Nagu esimesele eelotsuse küsimusele pakutud vastusest tuleneb, tuleb võrdlemisel arvesse võtta töökorralduse normistikku tervikuna, kuna öötöö kestus on kõigest üks tegur, mille põhjal töötajate tervise kaitse tõhusust hinnata. ( 23 ) Piiramata direktiivi 2003/88 artiklis 8 sätestatud ülempiiri kohaldamist, on töötajate tervise ja ohutuse kaitsesse võimalik panustada ka lisapuhkust või täiendavat vaba aega andes.

102.

Teiseks on direktiivi õiguslik alus ELTL artikkel 153 ja direktiivi eesmärk on selle põhjenduse 2 kohaselt toetada ja täiendada liikmesriikide tegevust töökeskkonna parandamiseks töötajate tervise ja turvalisuse kaitseks. Järelikult võivad teatud kaitsetaset aidata tagada ka muud parameetrid, nagu puhkeaja pikkus või põhipuhkuse päevade arv, mis näitab, et tööaja võrdlemine ei saa olla direktiivi eesmärgi saavutamise tagamiseks ainus oluline tegur.

103.

Bulgaaria kohus ei anna ka olukordade sarnasuse aspektist teavet, kas Bulgaarias tuletõrjuja või politseinikuna töötava personali hulgas on tööseadustiku alusel tööle võetud lepingulisi töötajaid, kes täidavad samu tööülesandeid nagu siseministeeriumi alluvuses olevad ametnikud.

104.

Pealegi võimaldab direktiiviga liikmesriikidele antud paindlikkus neil liikmesriikidel võtta seda direktiivi üle võtvates riigisisestes õigusnormides arvesse nõudeid, mis on seotud üldiste huvide, näiteks avaliku korra kaitsega, või selliste tegevusalade eripära, mille puhul on tööaja korralduses vaja teatavat paindlikkust. ( 24 )

105.

Ühel kaalukausil on siin teatavate elukutsete – nagu politseinike ja tuletõrjujate – tegevuse järjepidevus, teisel nende öötöö tõhusus, eriti just nende elukutsete suure ohtlikkuse tõttu.

106.

Seda eri huvide tasakaalustamist on väljendatud direktiivi 89/391 ( 25 ) artikli 2 lõikes 2, mis jätab teatud tegevused selle direktiivi ning kaudselt ka direktiivi 2003/88 kohaldamisalast välja. Kasutatav kriteerium ei seisne mitte selles, kas töötajad kuuluvad mõnda selles sättes nimetatud avaliku teenistuse sektoritest, vaid puhtalt teatavate ülesannete eripäras, mida töötajad tervishoiu, avaliku julgeoleku ja avaliku korra valdkonnas täidavad. See eripära õigustab töötajate ohutuse ja tervise kaitsmise normidest erandi tegemist, kuna üldsuse tõhusa kaitse tagamine on absoluutselt vajalik. ( 26 )

107.

Kui nende olukordade võrdlemine osutub võimalikuks, tuleb see, kas kõnealune eesmärk võib õigustada erinevat kohtlemist ja ega meede, mis on erineva kohtlemise alus, ei lähe selle eesmärgi saavutamiseks vajalikust kaugemale, kindlaks teha eelotsusetaotluse esitanud kohtul, kes on ainsana pädev faktilisi asjaolusid hindama. ( 27 ) Nagu öeldud, on erinev kohtlemine põhjendatud siis, kui see põhineb objektiivsel ja mõistlikul kriteeriumil, see tähendab, kui see on kooskõlas õiguspärase eesmärgiga, mida asjasse puutuvate õigusnormidega saavutada soovitakse, ja kui erinevus on selle kohtlemisega taotletud eesmärgi suhtes proportsionaalne. ( 28 )

108.

Kui seadusandja valik – kohelda sarnaseid töötajate kategooriaid öötöö valdkonnas erinevalt – ei ole objektiivselt põhjendatud, võib see tuua kaasa vastuolu Euroopa õigusega, mis võib omakorda tuua liikmesriigi kohtule kaasa kohustuse jätta erineva kohtlemise aluseks olev riigisisene õigusnorm kohaldamata.

109.

Teisisõnu, kooskõlalise tõlgendamise põhimõte lubab liikmesriigi kohtul arvestada riigisisest õigust tervikuna ning kasutada riigisiseses õiguses tunnustatud tõlgendusmeetodeid, et tagada liidu õiguse täielik toime ja saavutada liidu õiguse eesmärgiga kooskõlas olev tulemus. ( 29 )

110.

Seega on minu seisukoht, et harta artikkel 20, milles on sätestatud võrdsuse põhimõte, ja harta artikkel 31, mis näeb ette õiguse headele ja õiglastele töötingimustele, ei nõua, et liikmesriigis erasektori töötajate öötööks ette nähtud tavalist seitsmetunnist kestust kohaldataks ka avaliku sektori teenistujate, sealhulgas politseinike ja tuletõrjujate suhtes. Liikmesriik võib oma kaalutlusõiguse raames kehtestada teistsuguse kestuse, jäädes küll direktiivi 2003/88 artiklis 8 ette nähtud maksimumi piiresse, tingimusel, et seadusandja valik – kohelda sarnaseid töötajate kategooriaid öötöö valdkonnas erinevalt – on objektiivselt põhjendatud.

111.

Kolmanda küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas direktiivi 2003/88 põhjenduses 8 nimetatud eesmärgi – öötöö kestuse piiramine – saavutamiseks on vaja, et riigisisestes õigusnormides oleks öötöö tavaline kestus sõnaselgelt kindlaks määratud, sealhulgas avaliku sektori teenistujate puhul.

112.

Tuleb rõhutada, et nagu märkis komisjon, ei ole põhjendused iseenesest siduvad. Kõnealusel juhul on selle põhjenduse eesmärk selgitada direktiivi artikli 8 sisu, milles on öötöö maksimaalseks kestuseks määratud kaheksa tundi 24-tunnise ajavahemiku kohta.

113.

Seega tuleb nõustuda komisjoni ettepanekuga sõnastada kolmas eelotsuse küsimus ümber järgmiselt: „kas direktiivi artikkel 8 koostoimes põhjendusega 8 nõuab, et riigisisestes õigusnormides oleks öötöö tavaline kestus sõnaselgelt ette nähtud, sealhulgas avaliku sektori teenistujate puhul?“

114.

Direktiivi artikkel 8 nõuab liikmesriikidelt, et ei ületataks teatavat öötöö kestust, nimelt kaheksat tundi 24‑tunnise ajavahemiku kohta. See ei kohusta liikmesriike siiski öötöö tavalist kestust kindlaks määrama. Sellest aspektist tuleb direktiivi põhjenduses 8 kasutatud sõnu „on vaja piirata öötöö ajavahemike kestust“ tõlgendada nii, et direktiivis tuleb nimetada öötöö maksimaalne kestus.

115.

Seega jätab direktiiv liikmesriikidele õiguse otsustada, kas nad määravad öötöö tavalise kestuse kindlaks ja kas seda kohaldatakse teatud töötajate või kõigi töötajate suhtes olenevalt nende tegevuse laadist. Liikmesriigid võivad selle kestuse kindlaks määrata, lähtudes eelnevast uuringust selle mõju kohta tervisele ja ohutusele ning järgides liidu õiguses ette nähtud miinimumnõudeid. Viimati nimetatud aspektist nõuab direktiiv 2003/88 üksnes seda, et direktiivi artiklis 8 öötöö kestuse kohta kehtestatud miinimumnõuded oleksid täidetud.

116.

Pealegi, nagu eespool märgitud, jätab direktiiv liikmesriikidele ulatusliku kaalutlusruumi just selleks, et võtta arvesse eri valdkondade spetsiifilisi vajadusi. Valdkonnad, mis peavad toimima ööpäev läbi, see tähendab, katkematult 24 tundi või vähemalt terve öö või osa sellest, erinevad märkimisväärselt valdkondadest, kus nii pidevat toimimist vaja ei ole.

117.

Sellest aspektist tundub niisiis, et ZMVRi artikkel 187 on direktiivi 2003/88 miinimumnõuetega kooskõlas.

118.

Seega ei nõua direktiivi artikkel 8 koostoimes põhjendusega 8 minu arvates, et liikmesriigi õigusaktides oleks öötöö tavaline kestus sõnaselgelt kindlaks määratud ka avaliku sektori teenistujate puhul.

119.

Esitatud kaalutlustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Rayonen sad Lukoviti (Lukoviti rajoonikohus, Bulgaaria) eelotsuse küsimusele järgmiselt: