I. Sissejuhatus

II. Õiguslik raamistik

A. Liidu õigus

1. Esmane õigus

2. Koostöö- ja jälgimiskorra otsus

B. Rumeenia õigus

1. Rumeenia põhiseadus

2. Kohtuinspektsiooni käsitlevad õigusnormid

a) Seadus nr 317/2004

b) Erakorraline määrus nr 77/2018

3. Kohtusüsteemis toime pandud süütegude uurimise osakonnaga seotud sätted

a) Seadus nr 207/2018

b) Erakorraline määrus nr 90/2018

c) Erakorraline määrus nr 92/2018

d) Erakorraline määrus nr 7/2019

e) Erakorraline määrus nr 12/2019

III. Faktilised asjaolud, menetlus liikmesriigis ja eelotsuse küsimused

A. Kohtuasi C‑83/19

B. Kohtuasi C‑127/19

C. Kohtuasi C‑195/19

D. Kohtuasi C‑291/19

E. Kohtuasi C‑355/19

F. Menetlus Euroopa Kohtus

IV. Analüüs

A. Eelotsuse küsimuste vastuvõetavus

1. Kohtuasi C‑83/19

2. Kohtuasjad C‑127/19 ja C‑355/19

3. Kohtuasjad C‑195/19 ja C‑291/19

4. Vahekokkuvõte vastuvõetavuse kohta

B. Asjakohased liidu õigusaktid ja mõõdupuud

1. Koostöö- ja jälgimiskord

a) Kas koostöö- ja jälgimiskorra otsus ning koostöö- ja jälgimiskorra aruanded on liidu õigusaktid?

b) Kas ühinemisleping on kohane õiguslik alus?

1) Formaalne õiguslik alus

2) Sisu ja eesmärgid

3) Koostöö- ja jälgimiskorra kestus

4) Vahekokkuvõte

c) Koostöö- ja jälgimiskorra õiguslik laad ja õiguslikud tagajärjed

1) Koostöö- ja jälgimiskorra otsuse õiguslikud tagajärjed

2) Koostöö- ja jälgimiskorra aruannete õiguslikud tagajärjed

d) Kas vaidlusalused riigisisesed meetmed kuuluvad koostöö- ja jälgimiskorra kohaldamisalasse?

2. Kohtunike sõltumatuse põhimõte: harta artikkel 47 ja/või ELL artikli 19 lõige 1

a) Harta artikkel 47

b) ELL artikli 19 lõige 1

c) ELL artikli 19 lõige 1 ja liigse avatuse oht

3. Hindamise mõõdupuud ja laad

a) Mõõdupuud: kohtunike sõltumatuse välised aspektid ja välise külje teooria

b) Hindamise laad: mis tuleb kindlaks määrata?

C. Vaidlusaluste liikmesriigi õigusnormide hindamine

1. Üldine kontekst

2. Kohtuinspektsiooni juhtkonna ajutine ametisse nimetamine

a) Eelotsusetaotlus ja poolte seisukohad

b) Analüüs

c) Vahekokkuvõte

3. Kohtusüsteemis toime pandud süütegude uurimise osakond

a) Eelotsusetaotlused ja poolte seisukohad

b) Analüüs

i) Põhjendatus

– Üheselt mõistetav ja arusaadav põhjendus?

– Tõeline põhjus?

ii) Tagatised

iii) Kontekst ja praktiline toimimine

iv) Mõistlik tähtaeg

c) Vahekokkuvõte

V. Ettepanek

1.

Käesolevad kohtuasjad puudutavad kahte institutsioonilist aspekti Rumeenia kohtusüsteemis, mida on hiljuti muudetud selle liikmesriigi nn kohtuseaduste ( 2 ) reformiga. Sisuliselt puudutavad viis eelotsusetaotlust, mida käesolevas ettepanekus analüüsitakse koos, ühelt poolt Inspecția Judiciară (Rumeenia kohtuinspektsioon) juhi ajutist ametisse nimetamist ja teiselt poolt eraldi osakonna loomist prokuratuuris, mille ülesanne on uurida kohtusüsteemis toime pandud süütegusid. ( 3 )

2.

Siiski tuleb kõigepealt käsitleda kahte sissejuhatavat küsimust, mis on ühised kõigile neile kohtuasjadele. Esiteks, milline on selle koostöö- ja jälgimiskorra ( 4 ) õiguslik laad ja tagajärjed, mis on kehtestatud komisjoni otsusega 2006/928/EÜ? ( 5 )

3.

Koostöö- ja jälgimiskorra alusel esitab Euroopa Komisjon korrapäraselt aruandeid. Komisjon tõi oma 2018. aastal avaldatud aruandes ( 6 ) välja mitu Rumeenia kohtusüsteemi hiljutiste reformidega seotud probleemkohta, mis on käesoleva eelotsusetaotluse esemeks. Seda arvestades paluvad eelotsusetaotluse esitanud kohtud selgitada, milline on koostöö- ja jälgimiskorra ja komisjoni aruannete õiguslik staatus, seda eelkõige selleks, et teha kindlaks, kas komisjoni aruannetes sisalduvad soovitused on Rumeenia ametiasutustele siduvad.

4.

Lisaks, seades kahtluse alla asjaomaste riigisiseste õigusaktide muudatuste kooskõla õigusriigi, tõhusa kohtuliku kaitse ja kohtunike sõltumatuse põhimõttega, viidatakse eelotsuse küsimustes mitmele esmase õiguse sättele, eelkõige ELL artiklile 2, ELL artikli 19 lõike 1 teisele lõigule ja Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artikli 47 teisele lõigule. Teine selgitamist vajav eelotsuse küsimus on seega see, milline neist sätetest on käesolevates kohtuasjades kohaldatav, arvestades Rumeenia ühinemisjärgset konteksti, milles on endiselt kohaldatav koostöö- ja jälgimiskord.

5.

Bulgaaria Vabariigi ja Rumeenia Euroopa Liiduga ühinemise lepingu (edaspidi „ühinemisleping“) ( 7 ) artikli 4 lõikes 3 on sätestatud, et liidu institutsioonid võivad enne ühinemist vastu võtta muu hulgas meetmed, millele viidatakse akti Bulgaaria Vabariigi ja Rumeenia ühinemistingimuste kohta ( 8 ) (edaspidi „ühinemisakti“) artiklites 37 ja 38.

6.

Ühinemisakti artiklis 2 on sätestatud, et alates ühinemiskuupäevast on asutamislepingute sätted ning institutsioonide poolt enne ühinemist vastuvõetud aktid Rumeeniale siduvad ja neid kohaldatakse vastavalt kõnealustes lepingutes ja ühinemisaktis sätestatud tingimustele.

7.

Ühinemisakti artiklis 37 on sätestatud: „Kui Bulgaaria või Rumeenia tõsiselt häirib või vahetult ohustab siseturu toimimist sellega, et ta ei täida ühinemisläbirääkimistel võetud kohustusi, sealhulgas piiriülese mõjuga majandustegevust hõlmavaid valdkondlikke kohustusi, võib komisjon liikmesriigi põhjendatud taotlusel või omal algatusel võtta vajalikke meetmeid kuni kolmanda aasta lõpuni pärast ühinemist.

Meetmed peavad olema proportsionaalsed ja eelistada tuleb meetmeid, mis kõige vähem häirivad siseturu toimimist, või, kui see on asjakohane, olemasolevate valdkondlike kaitsemehhanismide kohaldamist. Selliseid kaitsemeetmeid ei kasutata meelevaldse diskrimineerimise vahendina ega liikmesriikide vahelise kaubanduse varjatud piiramiseks. Jälgimistulemuste põhjal võib kaitseklauslit kasutada juba enne ühinemist ning vastu võetud meetmed jõustuvad ühinemiskuupäeval, kui nende jõustumist ei ole ettenähtud hilisemale kuupäevale. Meetmeid ei jäeta kehtima kauemaks kui vältimatult vajalik ning igal juhul tühistatakse need vastava kohustuse täitmise korral. Kuid neid võib kohaldada ka pärast esimeses lõigus nimetatud tähtaja möödumist, seni kuni vastavaid kohustusi ei ole täidetud. Vastavalt asjaomase uue liikmesriigi edusammudele oma kohustuste täitmisel võib komisjon meetmeid vajalikul määral korrigeerida. Enne kaitsemeetmete tühistamist informeerib komisjon aegsasti nõukogu ning võtab asjakohaselt arvesse nõukogu märkusi selle kohta.“

8.

Ühinemisakti artiklis 38 on sätestatud: „Kui Bulgaarias või Rumeenias on tõsiseid puudusi või nende tekkimise vahetu oht selliste raamotsuste või muude asjakohaste kohustuste, koostöövahendite ja otsuste ülevõtmisel, rakendamisel või kohaldamisel, mis on seotud vastastikuse tunnustamisega kriminaalõiguse valdkonnas EL lepingu VI jaotise alusel, või selliste direktiivide ja määruste ülevõtmisel, rakendamisel või kohaldamisel, mis on seotud vastastikuse tunnustamisega tsiviilasjades EÜ asutamislepingu IV jaotise alusel, võib komisjon kuni kolmanda aasta lõpuni pärast ühinemist liikmesriigi põhjendatud taotlusel või omal algatusel ja pärast liikmesriikidega konsulteerimist võtta vastu vajalikke meetmeid, täpsustades nende meetmete jõustamise tingimused ja rakendamise korra.

Need meetmed võivad endast kujutada asjakohaste sätete ja otsuste kehtivuse ajutist peatamist Bulgaaria või Rumeenia ja mõne teise liikmesriigi või teiste liikmesriikide vahelistes suhetes, ilma et see takistaks tiheda õigusalase koostöö jätkumist. Jälgimistulemuste põhjal võib kaitseklauslit kasutada juba enne ühinemist ning võetud meetmed jõustuvad ühinemiskuupäeval, kui nende jõustumist ei ole ettenähtud hilisemale kuupäevale. Meetmeid ei jäeta kehtima kauemaks kui vältimatult vajalik ning igal juhul tühistatakse need vastava puuduse kõrvaldamise korral. Kuid neid võib kohaldada ka pärast esimeses lõigus nimetatud tähtaja möödumist, seni kuni nimetatud puudused püsivad. Vastavalt asjaomase uue liikmesriigi edusammudele avastatud puuduste kõrvaldamisel võib komisjon meetmeid pärast liikmesriikidega konsulteerimist vajalikul määral kohandada. Enne kaitsemeetmete tühistamist informeerib komisjon aegsasti nõukogu ning võtab asjakohaselt arvesse nõukogu märkusi selle kohta.“

9.

Koostöö- ja jälgimiskorra otsus võeti selle põhjenduse 5 kohaselt vastu ühinemisakti artiklite 37 ja 38 alusel.

10.

Koostöö- ja jälgimiskorra otsuse põhjenduses 6 märgitakse, et „[k]una kohtusüsteemi ja õiguskaitseorganite usaldusväärsuse ja tõhususega on seotud veel lahendamata küsimusi, tuleks luua kord, mille abil teha Rumeeniaga koostööd ja jälgida tema edusamme konkreetsete eesmärkide saavutamisel kohtureformi alal ning korruptsioonivastases võitluses“.

11.

Koostöö- ja jälgimiskorra otsuse artiklis 1 on sätestatud, et Rumeenia esitab igal aastal komisjonile aruande edusammude kohta, mis on tehtud iga nimetatud otsuse lisas nimetatud eesmärgi täitmiseks. Artikli 2 kohaselt edastab komisjon Euroopa Parlamendile ja nõukogule oma märkused ja tähelepanekud Rumeenia aruande kohta esimest korda 2007. aasta juunis ja seejärel uue aruande vajaduse korral, kuid vähemalt iga kuue kuu järel. Artiklis 3 on sätestatud, et koostöö- ja jälgimiskorra otsus „jõustub vaid ühinemislepingu jõustumise korral ja selle jõustumise kuupäeval“. Artikli 4 kohaselt on koostöö- ja jälgimiskorra otsus adresseeritud kõikidele liikmesriikidele.

12.

Koostöö- ja jälgimiskorra otsuse lisas sisalduvad „artiklis 1 osutatud eesmärgid, mille Rumeenia peab täitma“. Esimene, kolmas ja neljas eesmärk on seal vastavalt järgmised: „edendada kohtunike ülemkogu suutlikkust ja usaldusväärsust, et tagada kohtumenetluste suurem läbipaistvus ja tõhusus. […]“; „jätkata saavutatud edule toetudes kõrgemal tasemel esinevate korruptsioonijuhtumite professionaalset ja erapooletut uurimist“ ja „võtta täiendavaid meetmeid, et ennetada korruptsiooni ja võidelda selle vastu eelkõige kohalikes omavalitsustes“.

13.

Rumeenia põhiseaduse (Constituția României) artikli 115 lõikes 4 on sätestatud, et „valitsus võib võtta vastu kiireloomulisi määrusi üksnes erandjuhtudel, mille reguleerimist ei saa edasi lükata, ning ta on kohustatud põhjendama nende sisu kiireloomulisust“.

14.

Rumeenia põhiseaduse artikli 133 lõike 1 kohaselt „tagab kohtunike sõltumatuse kohtunike ülemkogu“.

15.

Rumeenia põhiseaduse artikli 132 lõikes 1 on sätestatud, et „prokurörid tegutsevad kooskõlas seaduslikkuse, erapooletuse ja hierarhilise kontrolli põhimõttega justiitsministri alluvuses“.

16.

Seaduse nr 317/2004 kohtunike ülemkogu kohta artiklis 65 on sätestatud:

„(1)   Kohtunike ülemkogu juures asutatakse kohtute inspektsiooni ümberkorraldamise teel juriidilise isiku staatust omav kohtuinspektsioon asukohaga Bukarestis.

(2)   Kohtuinspektsiooni juhib peainspektor, keda abistab asepeainspektor, kes nimetatakse ametisse kohtunike ülemkogu korraldatud konkursi tulemusel.

(3)   Kohtuinspektsioon tegutseb kooskõlas tegevuse sõltumatuse põhimõttega, täites seaduses sätestatud tingimustel ametisse nimetatud kohtuinspektorite kaudu analüüsi, vastavushindamise ja kontrolliga seotud ülesandeid konkreetsetes tegevusvaldkondades.“

17.

Seaduse nr 317/2004 artiklis 67 on sätestatud:

„1.   Peainspektori ja asepeainspektori nimetab ametisse kohtunike ülemkogu täiskogu ametis olevate kohtuinspektorite hulgast pärast konkurssi, mis seisneb kõnealusele ametikohale spetsiifiliste ülesannete täitmise kohta esitavast projektist, kirjalikust eksamist, milles kontrollitakse teadmisi juhtimise, kommunikatsiooni, inimressursside valdkonnas ning kandidaadi otsustusvõimet, vastutustundlikkust ja stressitaluvust, ning psühholoogilisest testist.

2.   Konkursi korraldab kohtunike ülemkogu vastavalt kohtunike ülemkogu täiskogu otsusega kinnitatud reeglitele, mis avaldatakse Monitorul Oficial al României I osas.

3.   Konkurss peainspektori ja aseinspektori ametikohale kuulutatakse välja kolm kuud enne konkursi toimumist.

4.   Peainspektori ja asepeainspektori ametiaeg on kolm aastat ja seda võib pikendada ainult üks kord vastavalt käesoleva artikli lõikele 1.

5.   Peainspektori ja asepeainspektori võib ametist tagandada kohtunike ülemkogu täiskogu juhul, kui nad ei täida oma juhtimisülesandeid või ei täida neid nõuetekohaselt. Ametist tagandamise otsus tehakse artiklis 68 ette nähtud iga-aastase auditeerimisaruande alusel.

6.   Kohtunike ülemkogu täiskogu tehtud tagandamisotsuse peale saab esitada 15 päeva jooksul alates otsuse teatavaks tegemisest kaebuse Înalta Curte de Casație și Justiție (Rumeenia kassatsioonikohus) haldus- ja maksukolleegiumile. Apellatsioonkaebus peatab kohtunike ülemkogu otsuse täitmise. Kaebuse suhtes tehtud otsus on lõplik.“

18.

Valitsuse erakorralise määruse nr 77/2018, millega täiendatakse seaduse nr 317/2004 kohtunike ülemkogu kohta artiklit 67 (edaspidi „erakorraline määrus nr 77/2018“) ( 9 ), artikliga I lisati seaduse nr 317/2004 artikli 67 lõike 6 järele kaks uut lõiget:

„7.   Kui kohtuinspektsiooni peainspektori või asepeainspektori ametikoht vabaneb pärast ametiaja lõppu, siis on nendel ametikohtadel kohusetäitjaks vastavalt peainspektor või asepeainspektor, kelle ametiaeg on lõppenud, kuni kuupäevani, mil vastav ametikoht täidetakse seaduses sätestatud korras.

8.   Kui peainspektori volitused lõpevad muul põhjusel kui ametiaja lõppemine, asendab teda sellel ametikohal asepeainspektor kuni kuupäevani, mil nimetatud ametikoht täidetakse seaduses sätestatud korras. Kui asepeainspektori volitused lõpevad muul põhjusel kui ametiaja lõppemine, asendab teda sellel ametikohal peainspektori nimetatud kohtuinspektor kuni kuupäevani, mil nimetatud ametikoht täidetakse seaduses sätestatud korras.“

19.

Erakorralise määruse nr 77/2018 artiklis II on sätestatud, et seaduse nr 317/2004 artikli 67 lõiget 7 „kohaldatakse ka olukordades, kus käesoleva erakorralise määruse jõustumise kuupäeval on vastatavalt kohtuinspektsiooni peainspektori või asepeainspektori ametikoht täitamata“.

20.

Seaduse nr 207/2018, millega muudetakse ja täiendatakse seadust nr 304/2004 kohtusüsteemi korralduse kohta (edaspidi „seadus nr 207/2018“) ( 10 ) artikli I lõikega 45 lisati seaduse nr 304/2004 artikli 88 järele uus jagu, mis käsitleb kohtusüsteemis toime pandud süütegude uurimise osakonda (edaspidi „uurimisosakond“) ja sisaldab artikleid 881–889.

21.

Muudetud seaduse nr 304/2004 artikkel 881 on sõnastatud järgmiselt:

„1.   Uurimisosakond asutatakse Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [(kassatsioonikohtu juures asuv prokuratuur)] koosseisus. Sellel osakonnal on ainupädevus kriminaalasjades, mis on seotud kohtunike ja prokuröride, sealhulgas sõjaväekohtunike ja -prokuröride ning kohtunike ülemkogu liikmete poolt toime pandud süütegudega.

2.   Uurimisosakond säilitab pädevuse kriminaalasjades, milles lisaks lõikes 1 osutatud isikutele esitatakse süüdistus ka teistele isikutele.

[…]

4.   Uurimisosakonda juhib osakonna peaprokurör, keda abistab asepeaprokurör, kelle nimetab neile ametikohtadele kohtunike ülemkogu täiskogu vastavalt käesolevas seaduses sätestatule.

5.   Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [(kassatsioonikohtu juures asuv prokuratuur)] peaprokurör lahendab uurimisosakonna ja prokuratuuri muude osakondade või üksuste vahelisi menetlusalluvuse konflikte.

[…]“.

22.

Muudetud seaduse nr 304/2004 artiklis 882 on sätestatud:

„1.   Uurimisosakond tegutseb kooskõlas seaduslikkuse, erapooletuse ja hierarhilise kontrolli põhimõtetega.

2.   Prokuröride delegeerimine või lähetamine uurimisosakonda on keelatud.

3.   Uurimisosakonna koosseisus töötab maksimaalselt 15 prokuröri.

4.   Ametikohtade arvu uurimisosakonnas võib vastavalt tegevuse mahule kohandada Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [(kassatsioonikohtu juures asuv prokuratuur)] peaprokuröri määrusega osakonna peaprokuröri taotlusel ja kohtunike ülemkogu täiskogu nõusolekul.“

23.

Muudetud seaduse nr 304/2004 artiklid 883 ja 884 reguleerivad vastavalt uurimisosakonna pea- ja asepeaprokuröri ametisse nimetamist, sealhulgas peaprokuröri valikukomisjoni koosseisu ja konkursil osalemise nõudeid. Eelkõige on artikli 883 esimeses lõigus sätestatud, et „uurimisosakonna peaprokuröri nimetab ametisse kohtunike ülemkogu täiskogu pärast konkurssi, mille käigus esitatakse nimetatud juhtivale ametikohale omaste ülesannete täitmisega seotud projekt, mille eesmärk on hinnata kandidaadi põhilisi juhtimisoskusi, ressursside tõhusat haldamist, otsustusvõimet ja vastutustundlikkust, suhtlemisoskust ja stressitaluvust ning samuti tema ausust, tegutsemist prokurörina, tema suhet kõnealusele elukutsele omaste selliste väärtustega nagu kohtunike sõltumatus ning tema poolt põhiõiguste ja vabaduste austamist.“ Lisaks näeb artikli 883 lõige 7 ette, et „kui uurimisosakonna peaprokurör ei täida oma ametiülesandeid või kui tema suhtes on viimase kolme aasta jooksul kohaldatud distsiplinaarkaristust, otsustab kohtunike ülemkogu täiskogu tema ametist tagandamise lõikes 2 nimetatud komisjoni ettepanekul. Artikli 883 lõikes 8 on sätestatud, et „uurimisosakonna peaprokurör nimetatakse ametisse kolmeks aastaks, mida võib pikendada ainult ühe korra“.

24.

Muudetud seaduse nr 304/2004 artikkel 885 reguleerib uurimisosakonna prokuröride valikumenetlust ja konkursi eeskirju, mis hõlmavad vestlust kohtunike ülemkogu täiskogul ja kandidaatide tegevuse hindamist. Lõike 1 kohaselt nimetab prokurörid konkursi alusel ametisse kohtunike ülemkogu täiskogu kolmeks aastaks, mida on võimalik pikendada kokku kuni üheksaks aastaks. Lõike 3 kohaselt peavad prokurörid konkursil kandideerimiseks vastama kõigile järgmistele tingimustele: „a) nende suhtes ei ole viimase kolme aasta jooksul kohaldatud distsiplinaarkaristust; b) neil on vähemalt apellatsioonikohtu juures asuvas prokuratuuris töötamiseks nõutav ametiaste; c) nende tegelik teenistusaeg prokurörina on vähemalt 18 aastat; d) nad omavad asjakohast erialast koolitust; e) nende moraalne käitumine on laitmatu“.

25.

Artikli 888 lõikes 1 on sätestatud, et uurimisosakonna volitused on järgmised: a) algatada kriminaalmenetlus tema pädevusse kuuluvate süütegude suhtes; b) pöörduda punktis a nimetatud süütegudega seotud asjades kohtute poole; c) luua tema pädevusse kuuluvate süütegude andmebaas ja seda hallata; ning d) kasutada talle seadusega antud muid volitusi. Artikli 888 lõikes 2 on sätestatud, et „uurimisosakonna pädevusse kuuluvate asjade arutamisel osalevad Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [(kassatsioonikohtu juures asuv prokuratuur)] kohtute osakonna prokurörid või asja menetleva kohtu juures asuva prokuratuuri prokurörid“.

26.

Seaduse nr 207/2018 artiklis III on sätestatud:

„(1)   Uurimisosakond alustab tegevust kolme kuu jooksul alates käesoleva seaduse jõustumisest.

(2)   Uurimisosakonna pädevusse kuuluvad asjad, mis on pooleli prokuratuuri mis tahes üksuses ja mida ei ole lahendatud enne nimetatud osakonna töölehakkamise kuupäeva, antakse lahendamiseks üle nimetatud osakonnale.“

27.

Valitsuse erakorraline määrus nr 90/2018 [uurimisosakonna] tegevust reguleerivate eeskirjadega seotud meetmete kohta (edaspidi „erakorraline määrus nr 90/2018“) ( 11 ) võeti vastu selleks, et käivitada uurimisosakonna tegevus seaduse nr 207/2018 artikli III lõikes 1 sätestatud tähtajaks. Selle põhjendustes on märgitud, et kuna kohtunike ülemkogu ei olnud selle määruse vastuvõtmise kuupäevaks uurimisosakonna käivitamise menetlust lõpule viinud, pidas valitsus vajalikuks võtta kiireloomulisi seadusandlikke meetmeid, millega kehtestatakse erandina seaduse nr 304/2004 uutest artiklitest 883–885 lihtsustatud menetlus peaprokuröri, asepeaprokuröri ja vähemalt ühe kolmandiku nimetatud osakonna prokuröride ajutiseks ametisse nimetamiseks.

28.

Erakorralise määruse nr 90/2018 artikliga I muudeti seaduse nr 304/2004 artikli 882 lõiget 3 järgmiselt: „[Uurimisosakonna] koosseisus töötab 15 prokuröri.“

29.

Erakorralise määruse nr 90/2018 artikkel II näeb ette menetluse, millega tehakse seoses peaprokuröri ja vähemalt ühe kolmandiku uurimisosakonna prokuröride ajutise ametisse nimetamisega erand seaduse nr 304/2004 artiklitest 883–885. Eelkõige on selle sätte lõikes 1 sätestatud, et enne uurimisosakonna peaprokuröri ametikohale ja täitevprokuröride ametikohtadele nimetamiseks korraldatavate konkursside lõpuleviimist täidavad ajutiselt peaprokuröri ja vähemalt ühe kolmandiku täitevprokuröride ülesandeid seaduse kohaselt nendele ametikohtadele nimetamiseks ette nähtud tingimustele vastavad prokurörid, kes valitakse seaduse nr 304/2004 artikli 883 lõike 2 kohaselt moodustatud konkursi korraldamise eest vastutava komisjoni poolt. Vastavalt lõikele 2 valib kandidaadid konkursi korraldamise eest vastutav komisjon, kes tegutseb vähemalt kolmeliikmelises koosseisus menetluses, mis toimub viie kalendripäeva jooksul alates kuupäevast, mil kohtunike ülemkogu esimees selle algatab. Lõikes 11 on sätestatud: „Alates [uurimisosakonna] töölehakkamise kuupäevast võtab nimetatud osakond üle tema pädevusse kuuluvad juhtumid, mis on pooleli Direcţia Naţională Anticorupţies [(Rumeenia riiklik korruptsioonivastane direktoraat)] ja prokuratuuri teistes osakondades, ning (muudetud ja täiendatud) seaduse nr 304/2004 artikli 881 lõikes 1 sätestatud süütegudega seotud juhtumid, mis on lõpetatud enne nimetatud osakonna toimima hakkamise kuupäeva.“

30.

Valitsuse 15. oktoobri 2018. aasta erakorralise määrusega nr 92 teatavate õigusvaldkonna normatiivaktide muutmise ja täiendamise kohta (edaspidi „erakorraline määrus nr 92/2018“) ( 12 ) muudeti muu hulgas seadust nr 304/2004, lisades artiklisse 882 uue lõike 5, milles on sätestatud, et uurimisosakonna prokurörid on lähetatud prokurörid kogu nende teenistusaja jooksul nimetatud osakonnas. Muudeti ka artikli 885 lõiget 5, nähes ette, et vestlus uurimisosakonna prokuröridega toimub valikukomisjonis, mitte kohtunike ülemkogu täiskogul.

31.

Valitsuse 20. veebruari 2019. aasta erakorralise määrusega nr 7, millega kehtestatakse teatavad ajutised meetmed seoses Institutul Național al Magistraturii (Rumeenia riiklik kohtunike ja prokuröride instituut) vastuvõtmise konkursiga, kohtunike ja prokuröride esmase õigusalase koolitusega, riikliku kohtunike ja prokuröride instituudi lõpueksamiga, kohtunike ja prokuröride praktika ja ametieksamiga ning seaduse nr 303/2004, seaduse nr 304/2004 ja seaduse nr 317/2004 muutmise ja täideviimisega, ( 13 ) muudeti ja täiendati muu hulgas seadust nr 304/2004. Selle artiklisse 881 lisati uus lõige 6, mis näeb ette, et kui kriminaalmenetluse seadustikus (Codul de procedură penală) või muus eriseaduses viidatakse uurimisosakonna pädevusse kuuluvate süütegude kohtuasjadega seoses „kõrgemalseisvale prokurörile“, tuleb seda väljendit mõista nii, et see viitab uurimisosakonna peaprokurörile, sealhulgas seoses otsustega, mis on tehtud enne nimetatud osakonna töölehakkamist.

32.

Samuti lisati nimetatud aktiga artikli 885 lõike 11 järele kaks uut lõiget 111 ja 112, mis muudavad selles sättes ette nähtud ametisse nimetamise menetlust. Vastavalt lõikele 111 säilitavad artiklis 885 nimetatud valikukomisjoni liikmed oma hääle kohtunike ülemkogu täiskogul. Lõikes 112 on sätestatud, et artiklites 883 ja 885 ette nähtud valikukomisjonid on otsustusvõimelised, kui kohal on vähemalt kolm komisjoni liiget.

33.

Selle määrusega muudetakse ka artiklit 888, nähes lõike 1 punktis d ette uurimisosakonna uue pädevuse, mis seisneb hagide esitamises või tagasivõtmises osakonna pädevusse kuuluvates asjades, sealhulgas kohtutes pooleliolevates või enne osakonna töölehakkamist lõplikult lahendatud asjades.

34.

Valitsuse 5. märtsi 2019. aasta erakorralise määrusega nr 12, millega muudetakse ja täiendatakse teatavaid kohtute valdkonna normatiivakte (edaspidi „erakorraline määrus nr 12/2019“), ( 14 ) muudeti seadust nr 303/2004 kohtunike ja prokuröride staatuse kohta ning lisati seadusesse nr 304/2004 artiklid 8810 ja 8811. Artikliga 8810 nähakse ette kohtupolitsei ametnike lähetamine uurimisosakonda selle osakonna peaprokuröri taotlusel siseministri otsusega. Lähetuse kestus võib olla kuni kolm aastat ja seda võib pikendada samaks ajavahemikuks.

35.

Asociația „Forumul judecătorilor din România“ (ühing „Rumeenia kohtunike foorum“, edaspidi „kohtunike ühing“ või „hageja“) esitas 27. augustil 2018 kohtuinspektsioonile (edaspidi „kostja“) teabenõude avalikku huvi pakkuva teabe avaldamiseks. Taotletud teave oli seotud kohtuinspektsiooni tegevusega ajavahemikul 2014–2018. See puudutas konkreetselt statistilist teavet juhtumite kohta, millega see organ tegeles, distsiplinaarasjade aluste ja tulemuse kohta, samuti teavet protokolli sõlmimise kohta Rumeenia luureteenistuse ja kohtuinspektsiooni vahel ning selle teenistuse osalemise kohta juurdlustes.

36.

Leides, et kostja vastus sellele nõudele oli vaid osaline, esitas hageja 24. septembril 2018 Tribunalul Oltile (Olti esimese astme kohus, Rumeenia) kostja vastu hagi. Hageja palus kohustada kostjat avaldama teatavat teavet, mille kohta oli esitatud 27. augusti 2018. aasta taotlus.

37.

Kostja väitis 26. oktoobril 2018 esitatud vastuses, et hageja isiklikke õigusi ei ole rikutud ja et hagi tuleb põhjendamatuse tõttu rahuldamata jätta. Kostja vastusele kirjutas alla kohtunik Lucian Netejoru.

38.

L. Netejoru oli määratud kohtunike ülemkogu täiskogu 30. juuni 2015. aasta otsusega nr 702/2015 kohtuinspektsiooni peainspektoriks kolmeks aastaks (1. septembrist 2015 kuni 1. septembrini 2018). Põhikohtuasja kostja vastuse esitamise ajal tegutses L. Netejoru ajutise peainspektorina 5. septembri 2018. aasta erakorralise määruse nr 77/2018 alusel.

39.

Oma vastuses esitas hageja vastuväite, mille kohaselt ei ole kahel põhjusel tõendatud, et kostja vastuse allkirjastajal L. Netejorul oleks olnud kostja esindamise õigust. Esiteks puudub haldusakt, mille oleks välja andnud asutus, mis on pädev määrama ametisse kohtuinspektsiooni peainspektorit (kohtunike ülemkogu täiskogu), mis tõendaks, et ajutiselt selles ametis tegutsemise seadusest tulenevad nõuded on täidetud.

40.

Teiseks on erakorralise määruse nr 77/2018 sätted põhiseadusega vastuolus. Hageja väitis, et pikendades erakorralise määrusega nr 77/2018 kohtuinspektsiooni juhtimise ametiaegu, on valitsus sekkunud kohtunike ülemkogu põhiseaduslikesse volitustesse. Hageja põhjendas oma vastuväidet 2018. aasta koostöö- ja jälgimiskorra aruande järeldustega, mille kohaselt „asjaolu, et justiitsminister otsustas sekkuda, pikendades ametisolija volitusi, võib lugeda kohtunike ülemkogu volitusi piiravaks“, ning väidab, et erakorraline määrus nr 77/2018 rikub ELL artikli 19 lõike 1 teises lõigus ette nähtud sõltumatuse tagatist. Hageja väitis, et kui on tõendatud, et koostöö- ja jälgimiskord ja ELL artikli 19 lõike 1 teine lõik panevad Rumeeniale siduvaid kohustusi ja et ta ei ole neid kohustusi täitnud, tähendab see, et L. Netejorul ei ole õigust tegutseda seadusliku esindajana, millest tulenevalt tuleb kohtuasja toimikus olevad kostja materjalid (sealhulgas tema nõuded, tõendid ja vastuväited) sealt kõrvaldada.

41.

Kostja väitis, et kohtunike ülemkogu otsus nr 702/2015, millega L. Netejoru nimetati peainspektoriks, on avaldatud kohtuinspektsiooni veebisaidil. Lisaks tugines kostja erakorralisele määrusele nr 77/2018. Selle alusel palus kostja hageja vastuväite põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.

42.

Neil asjaoludel otsustas Tribunalul Olt (Olti esimese astme kohus, Rumeenia) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

43.

Selle kohtuasja hagejad on kohtunike ühing ja Asociația „Mișcarea pentru Apărarea Statutului procurorilor“ (prokuröride staatuse kaitse ühing, edaspidi „prokuröride ühing“). Hagejad esitasid 13. detsembril 2018 Curtea de Apel Piteștile (Pitești apellatsioonikohus, Rumeenia) hagi, milles palusid tühistada kaks kohtunike ülemkogu täiskogu otsust: otsuse nr 910/19.09.2018, millega kiidetakse heaks uurimisosakonnas juhtival kohal olevate prokuröride ametisse nimetamise ja ametist tagandamise eeskirjad, ( 15 ) ning otsuse nr 911/19.09.2018, millega kiidetakse heaks uurimisosakonnas täidesaatval ametikohal olevate prokuröride ametisse nimetamise, ametiülesannete täitmise jätkamise ja ametist tagandamise eeskirjad. ( 16 )

44.

Need otsused võeti vastu seaduse nr 207/2018 alusel. Selle seaduse artikli 1 lõikega 45 lisati seaduse nr 304/2004 artikli 88 järele artiklid 881–889, millega loodi uurimisosakond ja nähti ette sellega seotud üleminekusätted. Uue artikli 885 lõikes 12 on sätestatud, et „[o]sakonna juhtimis- ja täidesaatvate ülesannete täitmise, nende täitmise jätkamise ja ametikohalt tagandamise kord sätestatakse üksikasjalikult eeskirjades, mille kiidab heaks kohtunike ülemkogu täiskogu“. Need kaks otsust, mille tühistamist käesolevas asjas taotletakse, tehti selle sätte alusel.

45.

Hagejad väitsid, et need kaks haldusotsust on põhiseadusega vastuolus, viidates Rumeenia põhiseaduse sättele, mille kohaselt on see liikmesriik kohustatud täitma oma kohustusi, mis tulenevad rahvusvahelistest lepingutest, mille osaline ta on (Rumeenia põhiseaduse artikkel 11 ja artikli 148 lõige 2). Hagejad väitsid samuti, et vaidlustatud seadusandlike aktide teatavad sätted on vastuolus esimuslike aktidega, sealhulgas seaduse, põhiseaduse ja ELTLiga. Hagejad viitasid ka koostöö- ja jälgimiskorrale. Nad leiavad, et uurimisosakonna loomine mõjutab otseselt riikliku korruptsioonivastase direktoraadi (edaspidi „korruptsioonivastane direktoraat“) pädevust, mis on komisjoni aruannete kohaselt koostöö- ja jälgimiskorra raames märkimisväärseid tulemusi saavutanud üksus. Uurimisosakonna loomine tähendab, et kümned korruptsioonivastases direktoraadis pooleli olevad kõrgetasemelised korruptsioonijuhtumid võib sinna üle viia lihtsalt fiktiivsete kaebuste esitamisega kohtunike vastu, mis toob kaasa korruptsioonivastase direktoraadi tegevuse olulise osa täieliku äralangemise.

46.

Curtea Constituțională a României (Rumeenia konstitutsioonikohus) vaatas 23. jaanuari 2018. aasta otsusega nr 33 eelneva põhiseaduslikkuse kontrolli raames läbi seaduse nr 207/2018 sätted. Kohus otsustas, et kaebused uurimisosakonna loomise mõju kohta korruptsioonivastase direktoraadi pädevusele ei ole põhjendatud ning et puuduvad siduvad liidu õigusaktid, mis toetaksid kaebusi vastuolu kohta põhiseaduse artikli 148 lõigetega 2 ja 4.

47.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et korruptsioonivastaste riikide ühendus (edaspidi „GRECO“) ja Euroopa Nõukogu komisjon „Demokraatia õiguse kaudu“ (edaspidi „Veneetsia komisjon“) on kritiseerinud uurimisosakonna asutamist. Euroopa Komisjon viitas neile aruannetele oma koostöö- ja jälgimiskorra aruannetes. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et kuna riik on kohustatud koostöö- ja jälgimiskorda ja selle raames koostatud aruandeid järgima, ei lasu selline kohustus mitte ainult riigi seadusandjal, vaid ka haldusasutustel (käesoleval juhul kohtunike ülemkogul, kes võtab vastu teiseseid rakendusakte) ja kohtutel.

48.

Lisaks märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus, et Curtea Constituțională (Rumeenia konstitutsioonikohus) leidis oma 6. märtsi 2018. aasta otsuses nr 104, et Euroopa Kohus ei ole koostöö- ja jälgimiskorra otsuse tähendust tõlgendanud „seoses selle sisu, laadi ja kestusega ega seoses sellega, kas need aspektid kuuluvad ühinemislepingu kohaldamisalasse“. Seetõttu leiab ta, et vaidluse lahendamine nõuab nende aktide laadi ja õigusjõu selgitamist.

49.

Neil asjaoludel otsustas Curtea de Apel Pitești (Pitești apellatsioonikohus, Rumeenia) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

50.

Hageja PJ esitas hagi seoses maksuvaidlusega, mille kostjaks olev kohtunik oli jätnud põhjendamatuse tõttu rahuldamata. Hageja leidis, et kostja ei ole täitnud kohustust põhjendada oma otsust seadusega ette nähtud 30‑päevase tähtaja jooksul, takistades sellega kannatanul kasutada õiguskaitsevahendeid. Hageja esitas seetõttu Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Bucureștile (Bukaresti apellatsioonikohtu (Rumeenia) juures asuv prokuratuur) kuriteoteate, nõudes, et kostja võetaks ametiseisundi kuritarvitamise eest kriminaalvastutusele.

51.

Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București (Bukaresti apellatsioonikohtu juures asuv prokuratuur) poolt asja lahendama määratud prokurör otsustas algatada kriminaalmenetluse, mis lõpetati hiljem põhjusel, et kohtunikule süüks pandud kuritarvitust ei ole toimunud. Hageja esitas menetluse lõpetamise otsuse peale kaebuse kõrgemalseisvale prokurörile.

52.

Pärast seaduse nr 207/2018 jõustumist andis Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București (Bukaresti apellatsioonikohtu juures asuv prokuratuur) nimetatud seaduse artikli III ja seaduse nr 304/2004 uue artikli 881 alusel kaebuse üle uurimisosakonnale, kuna see puudutas kohtunikku. Uurimisosakonna asepeaprokurör jättis samuti kaebuse põhjendamatuse tõttu rahuldamata. Hageja vaidlustas Curtea de Apel Bucureștile (Bukaresti apellatsioonikohus, Rumeenia; edaspidi „eelotsusetaotluse esitanud kohus“) esitatud hagiga selle kohtu juures asuva prokuratuuri algse määruse, mida oli kinnitatud uurimisosakonna asepeaprokuröri määrusega.

53.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitab, et ta võib hagi rahuldamata jätta või rahuldada. Viimasel juhul tühistataks tema otsusega eelnimetatud prokuröride määrused ja saadetakse asi lahendamiseks tagasi prokurörile. Seaduse nr 304/2004 jaotise 21 kohaselt oli kõrgemalseisev prokurör, kes kontrollis juhtumiga tegeleva prokuröri määruse õiguspärasust ja põhjendatust, uurimisosakonna liige. Seega, kui hagi rahuldatakse, oleksid nii juhtumiga tegelev prokurör kui ka kõrgemalseisev prokurör sama eriotstarbelise uurimisosakonna liikmed.

54.

Neil asjaoludel peab eelotsusetaotluse esitanud kohus end kohustatuks analüüsima, kas need riigisisesed õigusnormid, millega loodi uurimisosakond, on vastuolus liidu õigusega. Eelotsusetaotluse esitanud kohus tuletab meelde, et komisjoni 2018. aasta koostöö- ja jälgimiskorra aruandes anti soovitus „peatada viivitamata õigusemõistmist käsitlevate õigusaktide ja nendega seotud erakorraliste määruste rakendamine“ ning „vaadata õigusemõistmist käsitlevad õigusaktid uuesti läbi, võttes arvesse koostöö- ja jälgimiskorra raames ning Veneetsia komisjoni ja GRECO esitatud soovitusi“.

55.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et kui asuda seisukohale, et vaidlusalused riigisisesed õigusnormid on vastuolus ELTL artikli 67 lõikega 1, ELL artikli 2 esimese lausega ja ELL artikli 9 esimese lausega, siis peaks ta tühistama põhikohtuasjas kõik uurimisosakonna poolt koostatud menetlusaktid. Kui hagi rahuldatakse, peab eelotsusetaotluse esitanud kohus pädevat prokuratuuri osakonda määrates arvesse võtma ka Euroopa Kohtu vastust.

56.

Neil asjaoludel otsustas Curtea de Apel București (Bukaresti apellatsioonikohus, Rumeenia) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

57.

Kaebaja SO esitas 2015. aasta detsembris ja 2016. aasta veebruaris kokku neli kuriteoteadet ja väitis neis, et neli prokuröri olid toime pannud ametiseisundi kuritarvitamise süüteo ning et Brașovi advokatuuri advokaat oli toime pannud mõjuvõimuga kauplemise süüteo. Seejärel esitas hageja Judecătoria Brașovi (Brașovi esimese astme kohus, Rumeenia) ja Tribunalul Brașovi (Brașovi apellatsioonikohus, Rumeenia) kahe kohtuniku vastu kuriteoteate, väites, et nad kuuluvad kuritegelikku ühendusse ja et nad on teinud tema suhtes eri menetlustes negatiivseid otsuseid.

58.

Korruptsioonivastase direktoraadi korruptsioonisüütegudega seotud süütegude vastase võitluse osakond otsustas 8. septembri 2017. aasta määrusega menetluse lõpetada.

59.

Kaebaja esitas 8. septembri 2017. aasta määruse peale kaebuse kõrgemalseisvale prokurörile, korruptsioonivastase direktoraadi korruptsioonisüütegudega seotud süütegude vastase võitluse osakonna peaprokurörile. Viimane jättis selle kaebuse 20. oktoobri 2017. aasta määrusega põhjendamatuse tõttu rahuldamata.

60.

Kaebaja esitas 11. septembril 2018 algse määruse peale (mis jäeti 20. oktoobri 2017. aasta määrusega muutmata) kaebuse Curtea de Apel Brașovile (Brașovi apellatsioonikohus, Rumeenia), mis on eelotsusetaotluse esitanud kohus.

61.

Kuna tema menetluses olev asi nõuab prokuröri osalemist kohtuistungitel, märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus, et korruptsioonivastase direktoraadi prokurör osales algul kohtuistungitel. Pärast seaduse nr 304/2004 muudatuste ja Înalta Curte de Casație și Justiție (Rumeenia kõrgeim kassatsioonikohus) 26. veebruari 2019. aasta otsuse nr 3 jõustumist asendas korruptsioonivastase direktoraadi prokuröri kohtuistungil Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Brașovi (Brașovi apellatsioonikohtu (Rumeenia) juures asuv prokuratuur) prokurör.

62.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitab, et põhimenetluse jätkamine eeldab uurimisosakonna prokuröride osalemist. Lisaks märgib see kohus, et kui leitakse, et kaebaja esitatud kaebus on põhjendatud, peab see kohus saatma asja uurimisosakonnale süüdistuse esitamiseks. Neil asjaoludel leiab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et võttes arvesse komisjoni 2018. aasta koostöö- ja jälgimiskorra aruannet, on vaja kindlaks teha, kas liidu õigusega on vastuolus uurimisosakonna loomise ette nägevad riigisisesed õigusnormid. Täpsemalt soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus juhul, kui Euroopa Kohus peaks leidma, et koostöö- ja jälgimiskorra aruanded on siduvad, teada selle kohustuse ulatust ja seda, kas see hõlmab üksnes selliste aruannete soovitusi või peab liikmesriigi kohus arvesse võtma ka aruande järeldusi, sealhulgas Veneetsia komisjoni ja GRECO dokumentidest tulenevaid järeldusi.

63.

Neil põhjustel otsustas Curtea de Apel Brașov (Brașovi apellatsioonikohus, Rumeenia) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

64.

Selle kohtuasja hagejad on kohtunike ühing, prokuröride ühing ja füüsiline isik OL (edaspidi „hagejad“).

65.

Hagejad esitasid 23. jaanuaril 2019 Curtea de Apel Piteștile (Pitești apellatsioonikohus, Rumeenia) hagi Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Procurorul General al României (kõrgema kassatsioonikohtu juures asuva prokuratuuri peaprokurör; edaspidi „kostja“) 23. oktoobri 2018. aasta määruse nr 252 ( 17 ) tühistamiseks. See määrus puudutab uurimisosakonna töökorda ja toimimist. See anti välja seaduse nr 207/2018 alusel, millega loodi uurimisosakond vastavalt erakorralise määruse nr 90/2018 artikli II lõigetele 10 ja 11.

66.

Hagejad väitsid esiteks, et see määrus on põhiseadusega vastuolus Rumeenia põhiseaduse sätte tõttu, mille kohaselt on nimetatud liikmesriik kohustatud täitma oma kohustusi, mis tulenevad aluslepingutest, mille osaline ta on (Rumeenia põhiseaduse artikkel 11 ja artikli 148 lõige 2). Teiseks kritiseerisid nad määruse teksti põhjendusel, et mõni selle säte on vastuolus teatavate esimuslike seadusandlike aktidega (seadus, põhiseadus, Euroopa Liidu leping). Täpsemalt väitsid hagejad, et see määrus ei võta arvesse soovitusi, mille komisjon esitas koostöö- ja jälgimiskorra raames koostatud aruannetes.

67.

Neil asjaoludel ja järgides eelotsusetaotluse esitanud kohtu sarnast põhjenduskäiku kohtuasjas C‑127/19, otsustas Curtea de Apel Pitești (Pitești apellatsioonikohus, Rumeenia) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

68.

Kohtuasjad C‑83/19, C‑127/19 ja C‑195/19 liideti Euroopa Kohtu presidendi 21. märtsi 2019. aasta otsusega. Selle otsusega jäeti rahuldamata ka nendes kohtuasjades esitatud eelotsusetaotluse esitanud kohtute taotlus kohaldada nende suhtes kodukorra artikli 105 lõikes 1 sätestatud kiirendatud menetlust, kuid otsustati menetleda kõiki kolme kohtuasja kodukorra artikli 53 lõike 3 alusel eelisjärjekorras.

69.

Hagejad taotlesid 11. ja 20. veebruari 2019. aasta kirjas vastavalt kohtuasjades C‑83/19 ja C‑127/19 ajutiste meetmete võtmist vastavalt ELTL artiklile 279 ja kodukorra artikli 160 lõigetele 2 ja 7. Euroopa Kohus vastas, et tal puudub pädevus selliste meetmete võtmiseks eelotsusemenetluses.

70.

Tulenevalt Curtea de Apel Craiova (Craiova apellatsioonikohus, Rumeenia) 8. veebruari 2019. aasta otsusest andis Tribunalul Olt (Olti esimese astme kohus, Rumeenia) 12. veebruari 2019. aasta määrusega kohtuasjas C‑83/19 põhikohtuasja üle Tribunalul Mehedinţile (Mehedinţi esimese astme kohus, Rumeenia). Tribunalul Olt (Olti esimese astme kohus, Rumeenia) teatas siiski Euroopa Kohtule, et kõik menetlustoimingud, sealhulgas eelotsusetaotlus, on jäetud kehtima. Tulenevalt Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Rumeenia kassatsioonikohus) 10. juuni 2020. aasta otsusest andis Curtea de Apel Pitești (Pitești apellatsioonikohus, Rumeenia) kohtuasjas C‑127/19 põhikohtuasja üle Curtea de Apel Alba Iuliale (Alba Iulia apellatsioonikohus, Rumeenia). Apel Pitești (Pitești apellatsioonikohus, Rumeenia) teatas Euroopa Kohtule, et kõik menetlustoimingud on jäetud kehtima.

71.

Kiirendatud menetluse kohaldamist taotles ka eelotsusetaotluse esitanud kohus kohtuasjas C‑355/19. Taotlus lükati tagasi Euroopa Kohtu presidendi 27. juuni 2019. aasta otsusega. Euroopa Kohtu presidendi 18. septembri 2019. aasta otsusega otsustati menetleda nii seda kohtuasja kui ka kohtuasja C‑291/19 eelisjärjekorras.

72.

Kohtuasjades C‑83/19, C‑127/19 ja C‑195/19 esitasid kirjalikud seisukohad kohtuinspektsioon, Belgia, Madalmaade, Poola ja Rumeenia valitsus ning komisjon. Rootsi valitsus esitas kirjalikud seisukohad kohtuasjades C‑83/19 ja C‑127/19. Kohtunike ülemkogu ja Asociaţia „Mişcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor“ (prokuröride ühing) esitasid kirjalikud seisukohad kohtuasjas C‑127/19.

73.

Kohtuasjas C‑291/19 esitasid kirjalikud seisukohad Madalmaade, Poola, Rumeenia ja Rootsi valitsus ning komisjon.

74.

Kohtuasjas C‑355/19 esitasid kirjalikud seisukohad kohtunike ühing, Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Procurorul General al României (Rumeenia kassatsioonikohtu juures asuva prokuratuuri peaprokurör, edaspidi „peaprokurör“), Madalmaade, Poola, Rumeenia ja Rootsi valitsus ning komisjon.

75.

Ühine kohtuistung toimus 20. ja 21. jaanuaril 2020 ja seal osalesid järgmised huvitatud isikud: kohtunike ühing, prokuröride ühing, kohtunike ülemkogu, OL, peaprokurör, Belgia, Taani, Madalmaade, Rumeenia ja Rootsi valitsus ning komisjon.

76.

Käesolev ettepanek on struktureeritud järgmiselt. Alustuseks analüüsin Euroopa Kohtu menetluses olevates eri kohtuasjades esitatud vastuvõetamatuse vastuväiteid (A). Seejärel esitan kohaldatava liidu õigusliku raamistiku ja mõõdupuud, mille alusel tuleks analüüs käesolevates kohtuasjades läbi viia (B). Lõpuks hindan vaidlusaluseid riigisiseseid õigusnorme (C).

77.

Huvitatud isikud, kes esitasid oma seisukohad eri kohtuasjades, väitsid, et Euroopa Kohus ei peaks vastama mõnele neist käesolevates kohtuasjades esitatud eelotsuse küsimustest või kõigile neile küsimustele. Eri kohtuasjades tõstatatud peamised sellekohased teemad on võimalik sisuliselt ümber jagada eri rühmadesse, liites omavahel vastuväiteid, mis on seotud liidu pädevuse puudumisega eelkõige eelotsusetaotlustega hõlmatud järgmistes valdkondades: 1) kohtusüsteemide sisemine korraldus; 2) Euroopa Kohtu pädevuse puudumine koostöö- ja jälgimiskorra otsuse tõlgendamisel; 3) Euroopa Kohtu vastuste asjakohasuse puudumine eelotsusetaotluse esitanud kohtute menetluses olevate kohtuasjade lahendamiseks, ja 4) asjaolu, et mõni eelotsuse küsimus on kaotanud oma eseme.

78.

Kõik need vastuväited on esitatud vastuväidetena eelotsuse küsimuste vastuvõetavusele. Mulle näib siiski, et argumendid, mis puudutavad liidu pädevuse puudumist 1) liikmesriikide kohtusüsteemide korralduse valdkonnas ja 2) seoses koostöö- ja jälgimiskorra õigusliku laadi küsimusega, puudutavad tegelikult juba Euroopa Kohtu pädevuse hindamist.

79.

Lisaks kattuvad need pädevuse elemendid suures osas nende sätete sisulise analüüsiga. See, kas käesolevates kohtuasjades vaidluse all olevad riigisisesed õigusnormid, mis puudutavad kohtusüsteemi korraldust, kuuluvad liidu õiguse kohaldamisalasse, on lahutamatult seotud vastustega, mis tuleb anda eelotsuse küsimustele, mis käsitlevad konkreetselt ELL artikli 2, ELL artikli 19 lõike 1 ja harta artikli 47 kohaldamisala, nõudeid ja tagajärgi. ( 18 ) Nagu Euroopa Kohus on märkinud kohtuotsuses A. K. jt seoses sarnaste argumentidega, puudutavad need küsimused vaidlusaluste sätete tõlgendamist ja kuuluvad selles osas ELTL artikli 267 kohaselt Euroopa Kohtu pädevusse. ( 19 )

80.

Neil põhjustel käsitlen neid kahte väidet Euroopa Kohtu pädevuse kohta allpool käesoleva ettepaneku B osas, kus ma täpsustan seda, millised neist sätetest on käesolevates kohtuasjades tegelikult kohaldatavad ja millist laadi analüüsi need nõuavad. Käesolevas osas, nimelt selle ettepaneku A osas käsitlen ainult neid tõepoolest otseselt vastuvõetamatust puudutavaid vastuväiteid, mille eri pooled on esitanud iga kohtuasja konkreetsete küsimuste kohta.

81.

Täheldan, et Rumeenia valitsus väitis oma kirjalikes seisukohtades, et eelotsuse küsimused on kõigis Euroopa Kohtu menetluses olevates kohtuasjades enamjaolt vastuvõetamatud. ( 20 ) Kohtuistungil muutis nimetatud valitsus siiski märkimisväärselt oma seisukohta, mille põhjuseks oli minu arusaamist mööda see, et vahepeal oli riigis vahetunud valitsus ja seetõttu muutunud ka uue valitsuse poliitika. ( 21 )

82.

Siiski ei loobunud Rumeenia valitsus kohtuistungil sõnaselgelt oma kirjalikest seisukohtadest ega nendes esitatud argumentidest vastuvõetavuse kohta. Seetõttu leian, et Euroopa Kohus on kohustatud ikkagi vastama Rumeenia valitsuse kirjalikes märkustes esitatud argumentidele vastuvõetavuse kohta.

83.

Käesolevas osas käsitletavate asjade ühise sissejuhatusena tuleb meenutada, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on üksnes asja menetleva ja selle lahendamise eest vastutava liikmesriigi kohtu ülesanne hinnata nii eelotsuse vajalikkust kui ka Euroopa Kohtule esitatavate küsimuste asjakohasust. Kui esitatud küsimused puudutavad liidu õiguse tõlgendamist, on Euroopa Kohus järelikult üldjuhul kohustatud vastama. Eelotsuse küsimuste suhtes kehtib asjakohasuse eeldus. Nii võib Euroopa Kohus keelduda eelotsuse küsimusele vastamast vaid piiratud juhtudel, kui näiteks ei ole järgitud Euroopa Kohtu kodukorra artiklis 94 sätestatud nõudeid või kui on ilmne, et liidu õigusnormi tõlgendamine ei ole mingil viisil seotud põhikohtuasja faktiliste asjaolude või esemega või kui küsimus on hüpoteetiline. ( 22 ) Just neist põhimõtteist lähtudes asungi nüüd hindama käesolevates asjades esitatud vastuvõetavuse vastuväiteid.

84.

Selle kohtuasja vastuvõetavuse kohta on esitatud kaks vastuväidet. Esimene puudutab seda, et eelotsuse küsimused ei ole põhikohtuasjas vajalikud ega asjakohased. Teine puudutab väidet, et kohtuasi on kaotanud oma eseme.

85.

Esiteks väidab kohtuinspektsioon, et kohtuasja C‑83/19 küsimused ei ole põhikohtuasja lahendamisel asjakohased. Selle argumendi esitas esimese ja teise küsimuse kohta ka Rumeenia valitsus oma kirjalikes seisukohtades, märkides lisaks, et eelotsusetaotluse esitanud kohus ei ole selgitanud põhjuseid, miks ta pidas eelotsusetaotlusi vajalikuks.

86.

Teiseks väidab komisjon, et põhikohtuasi on kaotanud oma eseme ja seega ei ole eelotsuse küsimused enam asjakohased. Ta märgib, et kohtunike ülemkogu täiskogu nimetas 15. mail 2019 L. Netejoru uueks kolmeaastaseks ametiajaks kohtuinspektsiooni peainspektoriks seaduse nr 317/2004 sätete alusel. Komisjon leiab, et sellekohased eelotsuse küsimused on seega kaotanud oma asjakohasuse. Sama isiku tagantjärele ametisse nimetamine pärast seaduslikult korraldatud konkurssi lõpetab täitevvõimu sekkumise kohtunike sõltumatusse.

87.

Seoses L. Netejoru volituste puudumisega esindada kohtuinspektsiooni enne 15. maid 2019, sealhulgas seoses L. Netejoru poolt kohtuinspektsiooni nimel esitatud seisukohtade kuupäevaga, leiab komisjon, et see olukord on võimalik parandada Codul de procedură civilă al României (Rumeenia tsiviilkohtumenetluse seadustik) artikli 82 lõike 1 abil. Selles sättes on sätestatud, et „[k]ui kohus leiab, et ei ole tõendatud, et isikul, kes tegutses poole nimel, on esindusõigus, annab ta olukorra parandamiseks lühikese tähtaja […]“. Järelikult on eelotsuse küsimused hüpoteetilised ja tuleks vastuvõetamatuse tõttu tagasi lükata.

88.

Minu arvates ei ole ükski neist vastuvõetamatuse vastuväidetest veenev.

89.

Esimesena on eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitanud, milline on eelotsuse küsimuste asjakohasus põhikohtuasjas. Eelotsusetaotlusest nähtub, et eelotsusetaotluse esitanud kohus peab vastavalt riigisisestele menetlusnormidele sissejuhatava küsimusena lahendama menetluslikud vastuväited, mis võivad muuta tõendite uurimise või asja sisulise läbivaatamise tarbetuks. ( 23 ) Selles etapis ongi põhikohtuasi peatatud just selle menetlusliku vastuväite tõttu, mis põhineb asjaolul, et L. Netejorul, kes kirjutas erakorralise määruse nr 77/2018 alusel peainspektori pädevuses kohtuinspektsiooni esindajana alla kostja kaitseväidetele, puudus esindusõigus.

90.

On üsna selge, millist doominoefekti võib Euroopa Kohtu võimalik vastus riigisiseses menetluses omada. Kui eelotsusetaotluse esitanud kohus peaks sissejuhatava vastuväitega nõustuma, peaks ta tagastama kostja vastuse ning selle tõttu ka sellega seoses esitatud tõendid ja vastuväited. See otsus avaldaks ilmselgelt mõju põhikohtuasjas tehtavale lahendile riigisiseses menetluses, milles käsitletakse kohtunike ühingu taotlust kohustada kostjat kohtuinspektsiooni teatud teavet avaldama.

91.

Möönan, et käesolevas kohtuasjas esitatud eelotsuse küsimuste sisu on tõepoolest mõnevõrra kauge põhikohtuasja põhiesemest, mis jääb teabenõuet puudutavaks hagiks. Lisaks võib taolise põhimenetluse raames peainspektori võimaliku problemaatilise ametisse määramise küsimuse avamine näida mõneti otsitud.

92.

Vaidlus, mille jaoks soovitakse Euroopa Kohtu seisukohta, on siiski L. Netejoru esindusõigust puudutav sissejuhatav küsimus, mis tõstatati põhikohtuasjas kõigepealt. Asjaolu, et kõnesolev menetlus puudutab sissejuhatavat küsimust, ei muuda eelotsusetaotlust asjakohatuks ja seega vastuvõetamatuks. Hinnates seda, kas eelotsuse küsimus on vajalik eelotsusetaotluse esitanud kohtule „otsuse tegemiseks“ ELTL artikli 267 teise lõigu tähenduses, on Euroopa Kohus seda mõistet tõlgendanud laialt. Nimelt hõlmab see „tervikuna kogu menetlust, mille tulemusel teeb eelotsusetaotluse esitanud kohus otsuse, selleks et Euroopa Kohtul oleks võimalus tõlgendada kõiki liidu õiguse menetlusnorme, mida eelotsusetaotluse esitanud kohus peab oma otsuse tegemisel kohaldama“. ( 24 ) Taoline tõlgendus on võimaldanud pidada vastuvõetavaks kogu kohtuotsuse loomise protsessi puudutavaid menetluslikke küsimusi, sealhulgas kõiki menetluskulude kandmise või tõendite kogumisega seotud küsimusi. ( 25 ) Lisaks on Euroopa Kohus varem olnud traditsiooniliselt üsna helde ega ole uurinud liiga tähelepanelikult esitatud eelotsuse küsimuste sisulist lähedust põhikohtuasjaga. ( 26 )

93.

Teisena tuleb ka komisjoni vastuväide tagasi lükata. Muidugi eeldab eelotsusemenetlus väljakujunenud kohtupraktika kohaselt seda, et vaidlus on riigisiseses kohtus pooleli. ( 27 ) See tähendab, et kui vaidluse ese on ära langenud, muutes esitatud küsimused hüpoteetiliseks või vaidlusega mitteseotuks, otsustab Euroopa Kohus, et eelotsusetaotluse kohta ei ole vaja otsust teha. ( 28 )

94.

Käesoleval juhul ei viita Euroopa Kohtu toimikus miski sellele, et põhikohtuasjas esitatud sissejuhatav vastuväide või põhikohtuasi ise oleks oma eseme kaotanud. Miski ei kinnita, et L. Netejoru hilisem seaduslik nimetamine peainspektori ametikohale mõjutaks enne seda ametisse nimetamist tehtud esindustoimingute nõuetekohasust.

95.

Komisjoni abi selles küsimuses potentsiaalselt kohaldatava riigisisese õigusnormi kindlaksmääramisel on muidugi tänuväärne, ent taoliste sätete tõlgendamine ei ole Euroopa Kohtu pädevuses. Lisaks ilmneb eelotsusetaotlusest, et eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et ta on kohustatud tegema otsuse hageja esitatud menetlusliku vastuväite kohta ning et ta peab hindama kohtuinspektsiooni esindamise õiguspärasust kostja vastuse esitamise ajal. ( 29 ) Sellest vaatepunktist, mille õigsuse hindamine on üksnes riigisisese kohtu (riigisiseste kohtute) ülesanne, ei pruugi asjaolu, et asjaomane isik määrati samale ametikohale pärast seda hetke, parandada esindusõiguse varasemat puudumist.

96.

Eelnevate kaalutluste põhjal olen seisukohal, et kohtuasja C‑83/19 eelotsuse küsimused on tõepoolest vastuvõetavad.

97.

Kohtuasjas C‑127/19 väitis Rumeenia valitsus oma kirjalikes seisukohtades, et esimene, teine ja kolmas küsimus, mis puudutavad koostöö- ja jälgimiskorra otsuse õiguslikku laadi ja tagajärgi, ei ole põhikohtuasja esemega seotud. Samuti väitis kohtunike ülemkogu, esitades üldise vastuväite kõigi kohtuasja C‑127/19 eelotsuse küsimuste vastuvõetavusele, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimused ei puuduta liidu õiguse tõlgendamist, vaid neis palutakse Euroopa Kohtul kohaldada kõnealusele kohtuasjale liidu õigust ja taotletakse nõuandvat arvamust riigisiseste õigusnormide kohta. Kohtuistungil lisas kohtunike ülemkogu, et need küsimused ei ole asjakohased seoses põhikohtuasja esemega, mis puudutab kohtunike ülemkogu poolt vastu võetud kahe haldusakti, mitte aga uurimisosakonna asutamise ette näinud seaduse õiguspärasust. Kuna tema arvates puudub eelotsusetaotluse esitanud kohtul pädevus riigisisese õiguse analüüsimiseks, mis on Curtea Constituțională a Românieis (Rumeenia konstitutsioonikohus) pooleli, tuleb eelotsuse küsimused tunnistada vastuvõetamatuks.

98.

Kohtuasjas C‑355/19 väitis Rumeenia valitsus oma kirjalikes seisukohtades, et eelotsusetaotluse esitanud kohus ei ole selgitanud esimese, teise ega neljanda küsimuse asjakohasust põhikohtuasjas.

99.

Kohtuasi C‑127/19 käsitleb kohtunike ülemkogu 19. septembri 2018. aasta täiskogu otsuse nr 910 ja otsuse nr 911 tühistamist. Eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitab, et need aktid võeti vastu seadusega nr 207/2018 kehtestatud muudatuste rakendamiseks ja et nende aktide eesmärk on seega tagada uurimisosakonna toimimine. Selles kontekstis peab eelotsusetaotluse esitanud kohus vajalikuks selgitust koostöö- ja jälgimiskorra, ELL artikli 2, artikli 4 lõike 3 ja artikli 19 lõike 1 teise lõigu ning harta artikli 47 tõlgenduse kohta, et otsustada, kas uurimisosakonna asutamine seadusega nr 207/2018 on kõnealuste sätetega kooskõlas. Nimetatud seadus on nende aktide õiguslik alus, mille tühistamist põhikohtuasjas taotletakse.

100.

Need selgitused näitavad, et põhikohtuasjas vaidluse all olevate aktide ja uurimisosakonna asutamist käsitleva seaduse nr 207/2018 vahel on selge funktsionaalne seos. Kui tuvastatakse, et uurimisosakonna asutamine ei ole liidu õigusega kooskõlas, mõjutab see vältimatult põhikohtuasja esemeks olevate haldusaktide hindamist. Lihtsamalt öeldes, kui leitakse, et alus on kokkusobimatu, on seda ka järgnevad aktid, millega seda alust rakendatakse.

101.

See näitab minu arvates selgelt, et kohtuasja C‑127/19 eelotsuse küsimused on põhikohtuasjas eelotsusetaotluse esitanud kohtu menetluses oleva tühistamishagi seisukohast asjakohased. Seega tuleb käesolevas asjas esitatud vastuvõetamatuse vastuväited tagasi lükata.

102.

Samamoodi puudutab kohtuasi C‑355/19 haldusakti tühistamist, mis on vastu võetud seadusega nr 207/2018 kehtestatud muudatuste rakendamiseks ja uurimisosakonna toimimise hõlbustamiseks. Selles kontekstis peab eelotsusetaotluse esitanud kohus vajalikuks selgitust koostöö- ja jälgimiskorra, ELL artikli 2, artikli 4 lõike 3 ja artikli 19 lõike 1 ning harta artikli 47 tõlgenduse kohta, et otsustada, kas uurimisosakonna asutamine seadusega nr 207/2018 on nimetatud sätetega kooskõlas, kuivõrd see seadus on nende aktide vastuvõtmise aluseks, mille tühistamist põhikohtuasjas taotletakse.

103.

Need küsimused on vastuvõetavad samadel põhjustel kui kohtuasjas C‑127/19: jällegi on küsimus rakendamisloogikas. Kui tegelikult alus, milleks on seadusega nr 207/2018 ette nähtud uurimisosakonna asutamine, tunnistataks vastuolus olevaks, tabaks sama saatus ka põhikohtuasjas vaidluse aluse all olevat haldusakti, mis on vastu võetud selle seaduse rakendamiseks.

104.

Järelikult on kohtuasja C‑355/19 esimene, teine ja neljas küsimus samuti vastuvõetavad.

105.

Rumeenia valitsus vaidlustas oma kirjalikes seisukohtades kohtuasja C‑195/19 esimese küsimuse ning kohtuasja C‑291/19 esimese, teise ja kolmanda küsimuse vastuvõetavuse. Selle valitsuse arvates ei ole need küsimused, mis puudutavad koostöö- ja jälgimiskorra otsuse ja komisjoni aruannete õiguslikku laadi, põhikohtuasjades asjakohased.

106.

Kohtuasi C‑195/19 käsitleb menetluses olevat vaidlust, mille puhul on kaalul kohtuniku kriminaalvastutus. Eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitab, et kui hagi rahuldatakse, oleksid nii asja menetlev prokurör kui tema üle järelevalvet tegev kõrgema astme prokurör sama uurimisosakonna liikmed. Selles kontekstis on eelotsusetaotluse esitanud kohus kohustatud kontrollima, kas liidu õigusega on vastuolus uurimisosakonna loomise ette nägevad riigisisesed õigusnormid. Sel eesmärgil küsib ta, kas need riigisisesed õigusnormid on kooskõlas koostöö- ja jälgimiskorraga, ning kohtuasja C‑195/19 teises küsimuses ka seda, kas need on kooskõlas ELL artikliga 2. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et kui tuvastatakse, et liidu õigusega on vastuolus uurimisosakonna loomise ette nägevad riigisisesed õigusnormid, siis viiks taoline järeldus selleni, et ta tunnistab põhikohtuasjas kehtetuks kõik uurimisosakonna poolt koostatud menetlusaktid. Kui hagi rahuldatakse, peab eelotsusetaotluse esitanud kohus pädevat prokuratuuri osakonda määrates arvesse võtma ka Euroopa Kohtu vastust.

107.

Need põhjused näitavad selgelt kohtuasja C‑195/19 esimese ja teise küsimuse asjakohasust põhikohtuasjas, kuivõrd teine küsimus puudutab ELL artiklit 2.

108.

Mis puudutab kohtuasja C‑291/19 esimese, teise ja kolmanda küsimuse vastuvõetavust, siis on eelotsusetaotluse esitanud kohus põhjendanud oma eelotsuse küsimuste asjakohasust selles kohtuasjas asjaoluga, et põhimenetluse jätkamine eeldab uurimisosakonna prokuröride osalemist. Seega tuleb kindlaks teha, kas liidu õigusega on vastuolus uurimisosakonna loomise ette nägevad riigisisesed õigusnormid. Kui eelotsusetaotluse esitanud kohus peaks leidma, et hageja kaebus on põhjendatud, peaks ta saatma asja uurimisosakonnale menetlemiseks.

109.

Neid selgitusi arvestades leian samadel põhjustel, mis on esitatud seoses kohtuasja C‑195/19 esimese ja osaliselt teise küsimusega, et kohtuasja C‑291/19 esimene, teine ja kolmas küsimus on samuti vastuvõetavad.

110.

Ma nõustun siiski Rumeenia valitsusega, et kohtuasja C‑195/19 teine küsimus, milles viidatakse ELL artiklile 9 ja ELTL artikli 67 lõikele 1, ning selles kohtuasjas esitatud kolmas küsimus tuleb tunnistada vastuvõetamatuks. Kohtuasja C‑195/19 kolmanda küsimuse kohta väitis Rumeenia valitsus, et küsimus, kas esimuslikkuse põhimõttega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, mis lubavad Curtea Constituțională (Rumeenia konstitutsioonikohus) seda põhimõtet eirata otsustega, mida ei saa edasi kaevata, on „teoreetiline ja üldine“ ega ole sellisena seotud põhikohtuasja esemega.

111.

Mis puudutab kohtuasja C‑195/19 teist küsimust, siis ei sisalda eelotsusetaotlus ühtegi selgitust selle kohta, kuidas konkreetselt ELL artikkel 9 (milles nähakse ette liidu kodanike võrdsuse põhimõte) ja ELTL artikli 67 lõige 1 (milles sätestatakse, et liit moodustab vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala) võiksid olla käesoleva juhtumi puhul asjakohased. Kuivõrd selles küsimuses viidatakse nendele sätetele, ei vasta see seega Euroopa Kohtu kodukorra artiklis 94 sätestatud nõuetele. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on möödapääsmatult vajalik, et liikmesriigi kohus selgitaks kas või minimaalselt põhjusi, mille alusel ta on valinud välja liidu õiguse sätted, mida ta palub tõlgendada, samuti seost, mille ta on tuvastanud nende sätete ja tema menetluses olevas kohtuasjas kohaldatavate riigisiseste õigusnormide vahel. ( 30 )

112.

Kohtuasja C‑195/19 kolmanda küsimuse puhul on minu arvates tegemist juba eelnimetatud ja lisaks veel ühe puudusega. Esiteks, nagu Rumeenia valitsus õigesti märkis, ei ole see küsimus kaugeltki kooskõlas kodukorra artikli 94 nõuetega. Selle küsimusega soovitakse sisuliselt teada, kas esimuslikkuse põhimõttega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, mis lubavad Curtea Constituționalăl (Rumeenia konstitutsioonikohus) seda põhimõtet sisuliselt eirata otsustega, mida ei saa edasi kaevata. Eelotsusetaotluses ei ole aga kordagi märgitud seda, millised normid need konkreetselt on või miks need on problemaatilised. Eelotsusetaotluse esitanud kohus on lihtsalt tsiteerinud mõningaid väljavõtteid Curtea Constituțională (Rumeenia konstitutsioonikohus) otsustest, milles see kohus võtab eri kohtuasjades seisukoha koostöö- ja jälgimiskorra kohta, ilma et ta oleks esitanud konteksti ega selgitusi selle kohta, kas need kohtuotsused puudutavad põhikohtuasjaga seotud riigisiseseid õigusnorme.

113.

Teiseks sisaldab selle küsimuse sõnastus ka (mitte küll eriti meelitavat) kaudset hinnangut Curtea Constituțională (konstitutsioonikohus) praktikale, paludes Euroopa Kohtul kinnitada selle kohtupraktika teatavat tõlgendust erinevates omavahel mitteseotud menetlustes, millest on tehtud (valikuliselt) kättesaadavaks väga vähe teavet, ning seada sellega kahtluse alla kõrgema riigisisese kohtu institutsionaalne pädevus. See ei ole aga kindlasti Euroopa Kohtu roll eelotsusemenetluses. ( 31 )

114.

Seetõttu leian, et kohtuasja C‑195/19 teine eelotsuse küsimus osas, milles selles viidatakse ELL artiklile 9 ja ELTL artikli 67 lõikele 1, ning samas kohtuasjas esitatud kolmas eelotsuse küsimus on vastuvõetamatud.

115.

Leian, et kohtuasja C‑195/19 teine eelotsuse küsimus, milles viidatakse ELL artiklile 9 ja ELTL artikli 67 lõikele 1, ning selles kohtuasjas esitatud kolmas eelotsuse küsimus tuleb tunnistada vastuvõetamatuks. Ülejäänud eelotsuse küsimused, mis on esitatud viies käesolevas kohtuasjas, on minu arvates vastuvõetavad.

116.

Selguse huvides rühmitaksin siiski kõik käesolevates kohtuasjades esitatud küsimused kohaldatava õigusega seotud küsimusteks, mis pärast lahenduse leidmist moodustavad raamistiku käesolevate kohtuasjade kahele sisulisele elemendile.

117.

Esiteks on eelotsusetaotluse esitanud kohtud viidanud käesolevate kohtuasjade küsimustes mitmele liidu õigusaktile. Ühelt poolt on esitatud küsimusi, mis puudutavad koostöö- ja jälgimiskorra laadi, õiguslikku tähendust ja õiguslikke tagajärgi, ( 32 ) ning seda, kas vaidlusalused riigisisesed õigusnormid kuuluvad selle korra kohaldamisalasse. ( 33 ) Teisalt küsitakse ka harta artikli 47, ELL artikli 19 lõike 1 teise lõigu ning ELL artikli 2 ja artikli 4 lõike 3 tõlgendamise kohta. ( 34 )

118.

Teiseks on need analüüsiks kohast õiguslikku raamistikku puudutavad küsimused esitatud selleks, et saada liidu õiguse tõlgendus, mis võimaldab riigisisestel kohtutel hinnata, kas vaidlusalused riigisisesed õigusnormid, mis reguleerivad kohtuinspektsiooni juhtkonna ajutist ametisse nimetamist ( 35 ) ja uurimisosakonna loomist, ( 36 ) on nende liidu õigusnormidega kooskõlas.

119.

Käesoleva ettepaneku ülejäänud osas käsitlen ma seega kõigepealt asjakohaseid liidu õiguse sätteid (koostöö- ja jälgimiskorra otsus, harta artikkel 47 ning ELL artikkel 2 ja artikli 19 lõige 1) ning nendega käesolevate kohtuasjade jaoks paika pandud mõõdupuid (B). Seejärel kohaldan nendest sätetest tulenevaid nõudeid vaidlusaluste riigisiseste õigusnormide kontekstis, et aidata eelotsusetaotluse esitanud kohtuid nende menetluses olevates sisulistes küsimustes (C).

120.

Kõigi käesolevas ettepanekus käsitletud kohtuasjade eelotsusetaotlustes on tõstatatud küsimusi koostöö- ja jälgimiskorra otsuse ja selle alusel vastu võetud aruannete laadi, õigusliku väärtuse ja tagajärgede kohta.

121.

Esiteks, kas koostöö- ja jälgimiskorra otsus ja selle alusel vastu võetud komisjoni aruanded on liidu institutsioonide õigusaktid ELTL artikli 267 tähenduses ja kas Euroopa Kohus võib neid tõlgendada? ( 37 ) Teiseks, kas koostöö- ja jälgimiskorra sisu, laad ja kestus kuuluvad ühinemislepingu kohaldamisalasse? ( 38 ) Kolmandaks soovivad eelotsusetaotluse esitanud kohtud teada, kas koostöö- ja jälgimiskorras ( 39 ) ja koostöö- ja jälgimiskorraga seotud komisjoni aruannetes ette nähtud nõuded on siduvad. ( 40 ) Neljandaks küsitakse ka seda, kas ELL artiklit 2 tuleb koostoimes ELL artikli 4 lõikega 3 tõlgendada nii, et Rumeenia kohustus järgida koostöö- ja jälgimiskorra aruannetes ette nähtud nõudeid on osa kohustusest järgida õigusriigi põhimõtet, ( 41 ) ning kas see kohustus hõlmab kohtuinspektsiooni juhtkonna ajutist ametisse nimetamist ( 42 ) ja uurimisosakonna loomist. ( 43 )

122.

Käsitlen kõiki neid küsimusi järgmises järjekorras. Kõigepealt kinnitan, et koostöö- ja jälgimiskorra otsus ja selle alusel komisjoni poolt vastu võetud aruanded on tõepoolest liidu õigusaktid (a). Seejärel analüüsin, kas ühinemisleping on koostöö- ja jälgimiskorra otsuse kohane õiguslik alus (b). Pärast seda võtan ette koostöö- ja jälgimiskorra ning selle alusel vastu võetud komisjoni aruannete õigusliku tähenduse ja õiguslike tagajärgede küsimuse (c). Selle osa lõpetuseks uurin, kas käesolevates kohtuasjades vaidluse all olevad riigisisesed meetmed kuuluvad koostöö- ja jälgimiskorra kohaldamisalasse (d).

123.

Kõik huvitatud isikud, kes esitasid selle kohta oma märkused, ( 44 ) välja arvatud kohtunike ülemkogu, nõustuvad, et sellele küsimusele tuleb vastata jaatavalt. Kohtunike ülemkogu väitis oma kirjalikes seisukohtades, et koostöö- ja jälgimiskorra otsus on komisjoni koostöö vahend, mitte seadusandlik akt, mis võiks kuuluda ELTL artikli 267 alusel Euroopa Kohtu pädevusse. Kohtuistungil märkis nimetatud organ siiski, et koostöö- ja jälgimiskorra otsus on kohustuslik akt, kuigi selles sisalduvad soovitused ei ole siduvad.

124.

Minu arvates ei ole kahtlust, et olenemata küsimusest koostöö- ja jälgimiskorra otsuse ja selle alusel esitatud aruannete võimaliku siduvuse kohta on mõlemad liidu õigusaktid ning Euroopa Kohus on pädev neid tõlgendama ELTL artiklis 267 ette nähtud eelotsusemenetluses.

125.

Esiteks on koostöö- ja jälgimiskorra otsuse näol tegemist otsusega ELTL artikli 288 neljanda lõigu tähenduses. Komisjon võttis selle vastu ühinemisakti artiklite 37 ja 38 alusel. Seetõttu ma ei mõista, miks see ei peaks olema „institutsioonide akt“ ELTL artikli 267 tähenduses.

126.

Teiseks kehtib see ka komisjoni poolt koostöö- ja jälgimiskorra otsuse alusel vastu võetud aruannete kohta. Jättes jällegi kõrvale nende (mitte)siduvuse küsimuse, mis on omaette küsimus, annab ELTL artikkel 267 Euroopa Kohtule pädevuse teha eelotsuseid ilma igasuguse erandita kõigi liidu institutsioonide õigusaktide kehtivuse ja tõlgendamise kohta. ( 45 ) Euroopa Kohtu pädevust ei ole seega piiratud siduva toimega aktidele, ( 46 ) nagu on kinnitust leidnud erinevate juhtude puhul, mil Euroopa Kohus on eelotsusemenetluses teinud otsuse soovituste või muude ebatüüpiliste mittesiduvate aktide tõlgendamise kohta. ( 47 )

127.

Järelikult tuleb kohtuasjades C‑83/19, C‑127/19, C‑291/19 ja C‑355/19 esitatud esimesele küsimusele vastata, et koostöö- ja jälgimiskorra otsus ja selle alusel komisjoni poolt koostatud aruanded on liidu institutsiooni aktid ELTL artikli 267 tähenduses ning seetõttu on Euroopa Kohus pädev neid selle sätte alusel tõlgendama.

128.

Erinevates eelotsuse küsimustes soovitakse teada, kas koostöö- ja jälgimiskorra „tingimused, laad ja kestus“ kuuluvad „ühinemislepingu kohaldamisalasse“. ( 48 ) Minu meelest on nende küsimuste peamine eesmärk selgitada seda, kas koostöö- ja jälgimiskorra otsus võis oma praeguse laadi, ulatuse ja vormi poolest õiguspäraselt põhineda ühinemislepingul. Selliselt määratletuna tuleb tõlgendamise küsimus üsna lähedale liidu õigusakti kehtivuse vaikimisi vaidlustamisele. ( 49 )

129.

Käesolevates kohtuasjades esitatud argumentide põhjal ei näe ma põhjust, miks praegust koostöö- ja jälgimiskorra otsust ei võinud vastu võtta Rumeenia ja Bulgaaria ühinemislepingu ning ühinemisakti alusel. See kehtib nii selle formaalse õigusliku aluse (1), sisu ja eesmärkide (2) kui ka kestuse (3) suhtes.

130.

Mis puudutab selle formaalset õiguslikku alust, siis on koostöö- ja jälgimiskorra otsus vastu võetud ühinemisakti artiklite 37 ja 38 alusel kaitsemeetmena. Ühinemislepingu artikli 4 lõige 3 annab liidu institutsioonidele õiguse võtta vastu muu hulgas ühinemisakti artiklites 37 ja 38 sätestatud meetmed enne asjaomaste liikmesriikide ühinemist. Nende sätete kohaselt, mida nimetatakse „kaitseklausliteks“, jõustuvad need meetmed üksnes ühinemislepingu jõustumise korral selle jõustumise kuupäeval. Ühinemislepingu artikli 2 lõikes 2 on sätestatud, et selle akti sätted moodustavad nimetatud lepingu lahutamatu osa.

131.

Ühinemisakti artiklite 37 ja 38 alusel võetavate meetmete sisu osas annavad need sätted komisjonile õiguse võtta liikmesriigi taotlusel või omal algatusel vastu „vajalikke meetmeid“ vastavalt kahel juhul.

132.

Esiteks võib artiklit 37 kui „siseturu kaitseklauslit“ kohaldada juhul, kui Rumeenia ei täida ühinemisläbirääkimistel võetud kohustust ja tõsiselt häirib või vahetult ohustab siseturu toimimist. Teiseks võib artiklit 38 kui „vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala kaitseklauslit“ kohaldada juhul, kui vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva alaga seotud koostöövahendite ja otsuste ülevõtmisel, rakendamisel või kohaldamisel esineb tõsiseid puudusi või nende tekkimise vahetu oht. ( 50 )

133.

Koostöö- ja jälgimiskorra otsuse eesmärkide ja sisu uurimine näitab, et seda on lihtne liigitada sellist liiki meetmete alla, mis on ette nähtud ühinemisakti artiklites 37 ja 38.

134.

Koostöö- ja jälgimiskorra otsuse eesmärkide osas viidatakse selle põhjenduses 4 puudustele, mis põhjendavad ühinemisakti artiklites 37 ja 38 sätestatud kaitsemeetmete kasutamist. Tunnustades märkimisväärseid jõupingutusi, mida on tehtud Rumeenia ühinemisettevalmistuste lõpuleviimisel, nähtub sellest põhjendusest, et komisjon oli oma 26. septembri 2006. aasta aruandes ( 51 ) määratlenud „veel lahendamata küsimused“, mis puudutasid eelkõige kohtusüsteemi ja õiguskaitseorganite usaldusväärsust ja tõhusust. Peeti vajalikuks, et tehtaks täiendavaid edusamme tagamaks nende suutlikkus „rakendada ja kohaldada meetmeid, mis on vastu võetud siseturu ning vabadusel, turvalisusel ning õigusel rajaneva ala loomiseks“. Pärast seda, kui komisjon oli põhjenduses 5 meelde tuletanud, et ühinemisakti artiklites 37 ja 38 sätestatud meetmeid võib võtta „otsese ohu“ korral, leidis ta, et sellised riskid on olemas. Põhjenduses 6 selgitatakse seetõttu, et kohtusüsteemi ja õiguskaitseorganite usaldusväärsuse ja tõhususega seotud „lahendamata küsimused“ põhjendavad koostöö- ja jälgimiskorra loomist, et hinnata Rumeenia edusamme konkreetsete eesmärkide saavutamisel kohtureformi alal ning korruptsioonivastases võitluses.

135.

Koostöö- ja jälgimiskorra põhjendused põhinevad seega siseturu ning vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala toimimisele avalduval otsesel ohul, mis tuleneb Rumeenias kohtusüsteemis ja korruptsioonivastases võitluses tuvastatud puudustest. See eesmärk näib olevat täielikult kooskõlas ühinemisakti artiklitega 37 ja 38.

136.

Teiseks näib seoses nende sätete alusel potentsiaalselt võetavate meetmete sisuga nii ühinemisakti artikli 37 kui ka artikli 38 sõnastusest, et mõiste „meetmed“ on piisavalt lai, et hõlmata sellist akti nagu koostöö- ja jälgimiskorra otsus. Kumbki neist sätetest ei sisalda ammendavat loetelu meetmetest, mida võib nende alusel võtta. Ainus sõnaselgelt nimetatud meede on vastastikuse tunnustamise peatamine ühinemisakti artikli 38 alusel. Ühinemisakti artiklites 37 ja 38 on sätestatud seega vaid negatiivsed piirid, mida meetmed peavad järgima – meetmed peavad austama proportsionaalsuse põhimõtet ega tohi olla diskrimineerivad.

137.

Kuivõrd nii ühinemisakti artiklit 37 kui ka artiklit 38 saab õiguspäraselt kasutada (äärmisel juhul) vastastikuse tunnustamise või siseturu teatavate elementide peatamiseks ning nad ei sisalda nende alusel võtta lubatud meetmeliikide suletud loetelu, ei ole seega võimalik mitte ainult üks meede, vaid ka rida erinevaid meetmeid. Teisisõnu, kui on võimalik peatamine, siis peab olema a fortiori võimalik selles sättes sõnaselgelt ette nähtud proportsionaalsusest lähtudes kehtestada palju leebem ja selles mõttes palju proportsionaalsem koostöö- ja jälgimiskord. Asjaolu, et artiklite 37 ja 38 rakendamiseks võib võtta täiendavaid ja piiravamaid meetmeid, ei muuda asjaolu, et nende sätete alusel ja proportsionaalsuse põhimõtet järgides võib kehtestada ka vähem rangeid meetmeid nagu koostöö- ja jälgimiskord.

138.

Ühinemisakti artiklid 37 ja 38 sisaldavad samu ajalisi piiranguid. Kõigepealt näevad mõlemad sätted ette, et meetmeid võib põhimõtteliselt võtta kuni kolme aasta jooksul pärast ühinemist. Mõlema sättega on siiski ette nähtud, et 1) kaitseklausleid võib kasutada juba enne ühinemist ning võetud meetmed jõustuvad ühinemiskuupäeval, kui nende jõustumine ei ole ette nähtud hilisemale kuupäevale, ning 2) meetmeid võib kohaldada kauem kui kolm aastat, kuni asjaomased puudused püsivad. Hoolimata võimalusest jätta meetmed kehtima määramata ajaks, on ühinemisakti artiklites 37 ja 38 sõnaselgelt sätestatud, et 3) meetmeid ei jäeta kehtima kauemaks kui vältimatult vajalik ning igal juhul tühistatakse need vastava puuduse kõrvaldamise korral.

139.

Jällegi ei ole käesoleva menetluse käigus esitatud ühtegi asjaolu, mis kinnitaks, et koostöö- ja jälgimiskorra otsus ei ole nende nõuetega kooskõlas. Esiteks võeti see vastu mitu päeva enne ühinemist, 13. detsembril 2006, tuginedes 26. septembri 2006. aasta aruande järeldustele, nagu on märgitud koostöö- ja jälgimiskorra otsuse põhjenduses 4 (1). Teiseks on meetmed jäetud kehtima kauem kui kolm aastat pärast ühinemist selle alusel, et koostöö- ja jälgimiskorra otsuse vastuvõtmise tinginud puudused püsivad jätkuvalt (2). Kolmandaks märgitakse põhjenduses 9, et otsus tühistatakse, kui kõik eesmärgid on rahuldavalt täidetud. Sellega seoses väärib märkimist, et koostöö- ja jälgimiskorra lõpetamine oli ette nähtud 2017. aasta aruandes ja see peatati alles pärast 13. novembri 2018. aasta aruandes ära toodud negatiivseid järeldusi, mida käsitletakse käesolevates kohtuasjades (3).

140.

Ma arvan, et selle teema analüüsiga peaks siinkohal peatuma. Loomulikult on tegemist sügavama proportsionaalsuse küsimusega, mis mõnikord kerkib esile seoses argumentidega selle kohta, mil määral on asjakohane ja/või vajalik hoida ühinemisjärgset ajutist süsteemi 13 aastat hiljem jätkuvalt kehtivana. Kuid selle Pandora laeka võib käesoleva menetluse raames rahulikult avamata jätta, kuna ükski pooltest ei ole väitnud, et kahes eelmises punktis esitatud koostöö- ja jälgimiskorra otsuse jätkuva kohaldatavuse sisulised tingimused ei oleks enam täidetud.

141.

Kohtuasjade C‑83/19, C‑127/19 ja C‑355/19 teise küsimuse esimese osa analüüsimisel ei ilmnenud ühtegi tegurit, mis võiks seada kahtluse alla asjaolu, et koostöö- ja jälgimiskorra otsus on oma praegusel kujul õiguspäraselt vastu võetud ja et see võib ühinemislepingu alusel endiselt kehtida.

142.

Veel üks küsimus, mille eelotsusetaotluse esitanud kohtud käesolevates kohtuasjades esitasid, on see, kas koostöö- ja jälgimiskorra otsus (1) ja selle alusel vastu võetud komisjoni aruanded (2) on Rumeeniale siduvad.

143.

Belgia ja Madalmaade valitsus väidavad, et koostöö- ja jälgimiskorra otsuse kõik osad on siduvad. Samuti väitis Rootsi valitsus oma kirjalikes seisukohtades ning kohtunike ühing ja peaprokurör kohtuistungil, et koostöö- ja jälgimiskorra otsus ja selle lisas esitatud eesmärgid on Rumeenia jaoks õiguslikult siduvad.

144.

Rumeenia valitsus väidab oma kirjalikes seisukohtades, et ainus koostöö- ja jälgimiskorra otsusega Rumeeniale pandud kohustus on esitada komisjonile korrapäraselt aruandeid selle otsuse lisas esitatud eesmärkide täitmisel tehtud edusammude kohta. Nimetatud valitsus muutis kohtuistungil oma seisukohta ja väitis, et koostöö- ja jälgimiskorra otsuse lisas olevad eesmärgid väljendavad konkreetselt ühinemislepingu tingimusi vastavalt ELL artiklites 2 ja 19 sätestatud väärtustele ja põhimõtetele.

145.

Koostöö- ja jälgimiskorra otsuse näol on tegemist otsusega ELTL artikli 288 neljanda lõigu tähenduses. Nagu see säte ette näeb, on otsused nende adressaatidele tervikuna siduvad. Koostöö- ja jälgimiskorra otsuse artikli 4 kohaselt on selle adressaadid liikmesriigid. Selle vastuvõtmise ajal ei olnud Rumeenia tõepoolest veel liikmesriik, kuid selles konkreetses kontekstis tuleneb enne ühinemist vastu võetud liidu õigusaktide siduvus (samuti) ühinemisakti artiklist 2: „[a]lates ühinemiskuupäevast on asutamislepingute sätted ning institutsioonide ja Euroopa Keskpanga poolt enne ühinemist vastuvõetud aktid Bulgaariale ja Rumeeniale siduvad ja neid kohaldatakse nendes riikides vastavalt kõnealustes lepingutes ja käesolevas aktis sätestatud tingimustele.“

146.

Seega on koostöö- ja jälgimiskorra otsus selgelt siduv. Tegelik küsimus seisneb pigem selles, mis kohustused täpselt on koostöö- ja jälgimiskorra otsusega Rumeeniale pandud.

147.

Rumeeniale kehtestatud ühemõtteline juriidiline kohustus on sätestatud koostöö- ja jälgimiskorra otsuse artiklis 1: „Rumeenia esitab iga aasta 31. märtsiks […] komisjonile aruande edusammude kohta, mis on tehtud iga lisas nimetatud eesmärgi täitmiseks.“ Seega kehtib Rumeenia suhtes aruandluskohustus.

148.

Ent koostöö- ja jälgimiskorra otsuse artikliga 1 Rumeeniale pandud kohustused ei lõpe igal aastal aruande saatmisega kindlaksmääratud tähtajaks. Artikliga 1 kehtestatud kohustus ei seisne mitte pelgalt aruande esitamises, vaid esitama peab aruande edusammude kohta, mis on tehtud iga lisas nimetatud eesmärgi täitmiseks. Koostöö- ja jälgimiskorra otsuse artikkel 1 näeb seega samuti ette kohustuse saavutada selle otsuse lisas esitatud eesmärgid. Lisaks on artikli 1 teises lõigus, millega antakse komisjonile õigus pakkuda erinevate meetmete kaudu tehnilist abi ning koguda ja vahetada eesmärke käsitlevat teavet ning korraldada sel otstarbel Rumeeniasse ekspertide lähetamist, sätestatud, et Rumeenia ametiasutused pakuvad selleks vajalikku tuge.

149.

Tehtud edusammudest aruandmine tähendab, et teatud suunas on tehtud teatavaid jõupingutusi. Selle sätte loogikast lähtudes ei ole piisav, kui igal aastal esitatakse mehaaniliselt aruanne selle kohta, et olukord on jäänud üsna samasuguseks. Selles kontekstis ei paneks ma liiga suurt rõhku koostöö- ja jälgimiskorra otsuse lisast tuletatud grammatilisele argumendile. Mõnes keeleversioonis viitab lisa tõesti veidi ebamääraselt „eesmärkidele, mida Rumeenia peab käsitlema“. ( 52 ) Seevastu paljudes teistes keeleversioonides on kasutatud sõnastust, mis viitab selgelt eesmärkide täitmise kohustusele. ( 53 )

150.

Lisaks rõhutab koostöö- ja jälgimiskorra otsuse lisas loetletud eesmärkide järkjärgulise täitmise kohustuse siduvat iseloomu selgelt koostöö- ja jälgimiskorra otsuse koht ühinemislepingust tulenevate kohustuste kontekstis. Koostöö- ja jälgimiskorra otsus tegi ühinemise võimalikuks hoolimata jätkuvast tõsisest murest seoses põhimõtteliste puudustega Rumeenia kohtureformis ja korruptsioonivastases võitluses. Seega ei saa olla üllatav, et koostöö- ja jälgimiskorra otsus tähendab Rumeenia jaoks konkreetset kohustust saavutada selle lisas seatud eesmärgid. Koostöö- ja jälgimiskorra otsus ei ole kaugeltki mõeldud pelgalt soovitusena, vaid see on vastu võetud ühinemisakti artiklite 37 ja 38 alusel kui kaitsemeede, mis oli hädavajalik, et ühinemine 1. jaanuaril 2007 teoks sai.

151.

Üldiselt on koostöö- ja jälgimiskorra eesmärgid seotud ELL artiklis 2 sätestatud õigusriigi nõudega, millele ELL artikkel 49 ühinemistingimusena viitab, ja täpsustavad seda. ELL artikli 49 kohaselt võivad Euroopa Liidu liikmeks astumise avalduse esitada üksnes riigid, kes austavad ELL artiklis 2 osutatud väärtusi ja võtavad endale kohustuse neid edendada. Koostöö- ja jälgimiskorra otsuse põhjendustes rõhutatakse õigusriigi keskset rolli liidus ja eelkõige seoses vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneval alaga ning seda, et kõigil liikmesriikidel peab olema erapooletu ja sõltumatu kohtu- ja haldussüsteem, millel on asjakohased vahendid korruptsioonivastaseks võitluseks. ( 54 )

152.

Koostöö- ja jälgimiskorra roll ühinemisprotsessis on selles kontekstis olnud otsustava tähtsusega. Kohtusüsteemi ja korruptsioonivastase võitlusega seotud probleemid olid jätkuvalt teemaks ühinemiseelsetel läbirääkimistel ning neid nimetati sõnaselgelt ühinemisakti IX lisas, kus on loetletud Rumeenia poolt ühinemisläbirääkimiste lõpetamisel 14. detsembril 2004 võetud konkreetsed kohustused ja aktsepteeritud nõuded. ( 55 ) Ühinemisakti artikli 39 lõike 2 kohaselt oleks nõukogu võinud selliste kohustuste täitmata jätmise tõttu lükata ühinemise kuupäeva ühe aasta võrra edasi. Nagu Belgia valitsus märkis, kajastavad need eesmärgid kohustusi, mille Rumeenia võttis ühinemisläbirääkimistel, nagu nähtub ühinemisakti IX lisast. Seetõttu võib asuda seisukohale, nagu Taani valitsus kohtuistungil väitiski, et koostöö- ja jälgimiskord oli ühinemislepingu allkirjastamise oluline tingimus kõigi liikmesriikide poolt, võttes arvesse, et endiselt esines olulisi puudusi. Need puudused, mis tuvastati komisjoni viimases Rumeeniat käsitlevas ühinemiseelses aruandes, olid koostöö- ja jälgimiskorra otsuse vastuvõtmise aluseks.

153.

Sellises ajaloolises ja õiguslikus kontekstis tähendaks koostöö- ja jälgimiskorra otsuse tõlgendus, mille kohaselt selle lisas esitatud eesmärgid ei ole Rumeeniale siduvad, et kogu koostöö- ja jälgimiskord annab Rumeeniale carte blanche’i mitte järgida ühinemise põhinõudeid.

154.

Veel üks asjaolu, mis rõhutab, et kohustus saavutada koostöö- ja jälgimiskorra lisas sätestatud eesmärgid on siduv, nagu märkis Rootsi valitsus, puudutab olulisi õiguslikke tagajärgi, mis on seotud nõuete täitmata jätmisega. Komisjon viitab, et kui kõnealuseid eesmärke ei suudeta saavutada, siis võib ta vastavalt koostöö- ja jälgimiskorra otsuse põhjenduses 7 märgitule kohaldada ühinemisakti artiklite 37 ja 38 alusel täiendavaid ja rangemaid kaitsemeetmeid, sealhulgas peatada vastastikuse tunnustamise. Lisaks ei takista koostöö- ja jälgimiskorra süsteemist seoses hüpoteetilise rikkumisega tuleneda võivad konkreetsed õiguslikud tagajärjed iseenesest tavapäraste jõustamisinstrumentide kasutamist rikkumismenetluses, kui Rumeenia koostöö- ja jälgimiskorra otsusest tulenevaid kohustusi ei täida. ( 56 )

155.

Kokkuvõttes olen seisukohal, et kuigi koostöö- ja jälgimiskorra otsuses kasutatakse mõistet „eesmärgid“, on see oma olemuselt ja sisult siduv liidu õigusakt. Ühinemiseelses kontekstis võib mõiste „eesmärgid“ kasutamine olla osa poliitilistest tingimustest, millega mõõdetakse ühinemiseni viivaid edusamme. Ühinemisjärgses kontekstis muutub see aga õigusnormiks, mis on kehtestatud siduva õigusaktiga ehk otsusega, mis näeb ette spetsiifilised kohustused, mille rikkumisega võivad kaasneda õiguslikud tagajärjed. Lisaks võimalusele tuvastada võimalik rikkumine ja määrata selle eest sanktsioon liidu õiguse tavapäraste vahendite abil võivad rikkumise tagajärjed avaldada olulist mõju ka Rumeenia osalemisele siseturul ning vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneval alal.

156.

Mis puudutab nende kohustuste sisu, siis lisaks aruandluskohustusele kehtib selgelt ka kohustus teha kõik endast olenev, et täita koostöö- ja jälgimiskorra otsuse lisas sätestatud eesmärgid.

157.

Eelotsusetaotluse esitanud kohtud küsivad samuti, kas komisjoni poolt koostöö- ja jälgimiskorra otsuse alusel koostatud aruanded ning Veneetsia komisjoni ja GRECO soovitused on õiguslikult siduvad.

158.

Kohtunike ühing ja OL väitsid kohtuistungil, et komisjoni aruannetes esitatud soovitused koos koostöö- ja jälgimiskorra otsusega on õiguslikult siduvad. Samamoodi väitis Rumeenia valitsus kohtuistungil, et vaatamata sellele, et aruannetes sisalduvad soovitused on oma laadilt sui generis ja mittesiduvad, ei saa neid eirata, vaid ELL artikli 4 lõikes 3 sätestatud lojaalse koostöö kohustusest tulenevalt neid järgitakse ja need muutuvad isegi siduvaks, kui Rumeenia võtab seadusandlikke või haldusmeetmeid koostöö- ja jälgimiskorra otsuse lisa eesmärkidega hõlmatud valdkondades.

159.

Seevastu komisjon ja peaprokurör väidavad, et koostöö- ja jälgimiskorra raames esitatavad komisjoni aruanded ei ole oma õiguslikult laadilt ELTL artikli 288 lõike 5 ja artikli 292 kohased soovitused, kuna tegemist on pigem sui generis õigusaktidega, mis on vastu võetud koostöö- ja jälgimiskorra otsuse alusel.

160.

Nendest seisukohtadest ilmneb, et arvestades koostöö- ja jälgimiskorra aruandes sisalduvate soovituste konkreetset rolli koostöö- ja jälgimiskorra otsusega kehtestatud süsteemis, kujutavad need endast enamat kui „traditsioonilisi“ soovitusi. Nagu Madalmaade ja Rootsi valitsus märkisid, on koostöö- ja jälgimiskorra aruanded hindamisvahendid. Aruanded võetakse vastu koostöö- ja jälgimiskorra otsuse artikli 2 alusel ning nagu komisjon märgib, on need adresseeritud parlamendile ja nõukogule. Selles sättes nähakse ette, et „[k]omisjon edastab Euroopa Parlamendile ja nõukogule oma märkused ja tähelepanekud Rumeenia aruande kohta“. Aruannetes on seega ette nähtud metoodiline raamistik edusammude hindamiseks. Aruannetes esitatud soovitustes sisalduvad meetmed väljendavad eesmärke viisil, mis võimaldab hinnata Rumeenia edusamme, mis viib lõpuks koostöö- ja jälgimiskorra täieliku lõpetamiseni.

161.

Seega tulenevad aruannete õiguslikud tagajärjed Rumeenia suhtes ELL artikli 4 lõikes 3 sätestatud lojaalse koostöö põhimõttel põhinevatest kohustustest. Nimelt on need aruanded aluseks, et hinnata seda, kas Rumeenia täidab oma kohustusi seoses koostöö- ja jälgimiskorra eesmärkidega. Need aruanded sisaldavad konkreetseid soovitusi Rumeenia jõupingutuste suunamiseks. Nagu komisjon märgib, on soovituste eesmärk toetada Rumeeniat koostöö- ja jälgimiskorra otsuse eesmärkide saavutamisel. Kuna eesmärgid väljendavad konkreetselt ühinemislepingu tingimusi ja kuna koostöö- ja jälgimiskorra otsus on vastu võetud nimetatud akti alusel, on Rumeenial koostöö- ja jälgimiskorral põhinev kõrgendatud koostöökohustus. Seepärast ei piirdu lojaalne koostöö pelgalt edusammudest teatamisega, vaid hõlmab pigem kohustust võtta soovitusi arvesse, kui võetakse vastu seadusandlikke või haldusakte koostöö- ja jälgimiskorra otsuses sätestatud eesmärkidega hõlmatud valdkondades.

162.

Järelikult, nagu väidab Belgia valitsus, võib Rumeenia koostöö- ja jälgimiskorra otsuse eesmärkide täitmiseks võtta soovitatud meetmeid või muid meetmeid, mis on nende eesmärkide saavutamiseks piisavad. Igal juhul on see liikmesriik kohustatud võtma komisjoni aruandeid arvesse ELL artikli 4 lõike 3 alusel. Lojaalse koostöö kohustus tähendab samuti kohustust teha komisjoniga koostöö- ja jälgimiskorra raames koostööd ning hoiduda kõigist toimingutest, mis võiksid takistada kõnealuste eesmärkide saavutamist.

163.

Minu arvates ei ole kuigi palju kasu sellest, kui võrrelda koostöö- ja jälgimiskorra aruannete õiguslikke tagajärgi ELTL artikli 288 alusel esitatavate soovituste õiguslike tagajärgedega ja esitada seejärel väiteid selle kohta, milline neist on rohkem sui generis. ( 57 ) Seetõttu eelistan järgmiseks lühidalt kirjeldada, milline peaks minu arvates olema koostöö- ja jälgimiskorra aruannete kohane roll.

164.

Esimesena jagan ma Belgia, Taani ja Rootsi valitsuse üldist lähenemisviisi. Samuti leian, et komisjoni koostatud aruannete konkreetne sisu ei ole siduv. Neid tuleb lugeda ja analüüsida ning sellega seoses peab Rumeenia neid koostöö- ja jälgimiskorra eesmärkide poole püüdlemisel arvesse võtma. Kuid see ei tähenda siiski, et järgida tuleb iga aruannetes sisalduvat konkreetset soovitust või neid kõiki. Kohustus teha koostööd on olemas, kuid sõna-sõnalt kopeerimise kohustus puudub.

165.

Teisena hõlmab see loomulikult võimalust soovitusi mitte järgida. Rumeeniale nagu igale teisele liikmesriigile jääb õigus kujundada oma riiklikud institutsioonid ja menetlused vastavalt oma äranägemisele. Nende muude mudelite ja menetluste väljatöötamisel peab Rumeenia siiski suutma tõendada või vähemalt tõenäolise hüpoteesi tasandil näidata, kuidas need teised mudelid aitavad kaasa koostöö- ja jälgimiskorra otsuse lisas esitatud eesmärkide saavutamisele.

166.

Kolmandana, vastupidi sellele, mis on juba märgitud koostöö- ja jälgimiskorra otsuse kohta, ( 58 )ei ole aruannetes sisalduvad konkreetsed soovitused eraldiseisva juriidilise kohustusena täitmisele pööratavad. See on loogiline, sest kuivõrd koostöö‑ ja jälgimiskorra aruanded ei sisalda siduvaid õiguslikke kohustusi, ei saa neid iseseisvalt jõustada ei liidu kohtutes ega riigisisestes kohtutes.

167.

See ei välista siiski, et neid aruandeid, nagu ka mis tahes muud liiki allikaid, ei saaks arvesse võtta ja neile viidata, kui arvatakse, et need heidavad valgust liidu või riigisiseste aktide tõlgendamisele. See võib loomulikult toimuda samamoodi nagu mis tahes muu puhtalt veenva (vastandatuna siduvale) autoriteedi puhul, mis võib ulatuda Euroopa Ülemkogu protokollis Immanuel Kanti töödest ammutatud inspiratsioonist kuni jutustavamates, et mitte öelda lobisevamates õiguskultuurides kasutatavate Terry Pratchettilt või Imedemaa Alice’ilt pärinevate meeldejäävate tsitaatideni.

168.

Seoses käesolevate eelotsuse küsimustega tuleb siiski märkida, et kuna koostöö- ja jälgimiskorra aruanded ei ole õiguslikult siduvad, ei saa riigisisesed kohtunikud liidu õiguse kohaselt tugineda neis aruannetes sisalduvatele soovitustele, et jätta kohaldamata riigisisesed õigusnormid, mida nad peavad nende soovitustega vastuolus olevaks.

169.

Viimasena on sellega seoses kohtuasjas C‑291/19 esitatud teine küsimus, milles päritakse Rumeenia kohustuse kohta teha seadusandlikke muudatusi, mis oleksid kooskõlas Veneetsia komisjoni ja GRECO soovitustega.

170.

Veneetsia komisjoni ja GRECO aruandeid mainitakse sageli komisjoni koostöö- ja jälgimiskorra aruannetes. Liidu õiguse kohaselt on need aruanded selles kontekstis kasulikud teabeallikad ja pakuvad veenvaid juhiseid asjakohaste standardite kohta, et hinnata vastavust koostöö- ja jälgimiskorra eesmärkidele. Need mõlemad rahvusvahelised ühendused pakuvad usaldusväärseid aruandeid valdkondades, mis on tihedalt seotud kohtusüsteemi tõhususe ja korruptsioonivastase võitluse kriteeriumidega.

171.

Arvestades aga eespool toodud kaalutlusi koostöö- ja jälgimiskorra aruannete endi siduvate õiguslike tagajärgede puudumise kohta, ei saa koostöö- ja jälgimiskorra aruanded kõnealuste rahvusvaheliste ühenduste aruannetele viidates muuta teiste rahvusvaheliste organite aruandeid kohustuslikeks. Nende aruannete järeldused, niivõrd kui need on konkreetselt viitavad komisjoni aruannetele, saavad tuua kaasa vaid samasuguseid lojaalse koostööga seotud kohustusi nagu koostöö- ja jälgimiskorra aruannetes endis sisalduvad soovitused. ( 59 )

172.

Kõik eespool esitatud kaalutlused on siiski vaid liidu õiguse alusel antud vastus. See ei välista ega mõjuta võimalust, et sellistele aruannetele antakse riigisisese (põhiseadusliku) õiguse alusel erinev staatus liikmesriikide poolt iseseisvalt võetud rahvusvahelisest õigusest tulenevate kohustuste täitmisel.

173.

Lõpuks, nagu märgitakse käesoleva ettepaneku punktis 117, vajab täpsustamist veel viimane koostöö- ja jälgimiskorra otsuse rolliga käesolevates kohtuasjades seotud küsimus: kas käesolevates kohtuasjades vaidluse all olevad riigisisesed meetmed kuuluvad nimetatud liidu õigusinstrumendi kohaldamisalasse?

174.

Kui komisjonilt selle küsimuse kohta kohtuistungil küsiti, kinnitas ta, et tema arvates kuuluvad kõik käesolevates kohtuasjades vaidluse all olevad kohtuseaduste muudatused koostöö- ja jälgimiskorra otsuse kohaldamisalasse.

175.

Nõustun.

176.

Selleks et hinnata, kas käesolevates kohtuasjades vaidluse all olevad riigisisesed meetmed on koostöö- ja jälgimiskorraga hõlmatud, on asjakohased koostöö- ja jälgimiskorra otsuse lisas loetletud esimene, kolmas ja neljas eesmärk: 1) „edendada kohtunike ülemkogu suutlikkust ja usaldusväärsust, et tagada kohtumenetluste suurem läbipaistvus ja tõhusus. […]“; 3) „jätkata saavutatud edule toetudes kõrgemal tasemel esinevate korruptsioonijuhtumite professionaalset ja erapooletut uurimist“; ning 4) „võtta täiendavaid meetmeid, et ennetada korruptsiooni ja võidelda selle vastu eelkõige kohalikes omavalitsustes“.

177.

Esimese eesmärgi sõnastus on eriti lai. Peaaegu kõiki kohtusüsteemi institutsioonilise ülesehitusega seotud küsimusi võiks käsitleda „kohtumenetluste suurema läbipaistvuse ja tõhususe“ tagamise nimetuse all. Selle eesmärgi erakordne ulatus ei ole aga sugugi üllatav, kui võtta arvesse nende liikmesriikide eriolukorda, kelle suhtes kohaldatakse koostöö- ja jälgimiskorda. ( 60 )

178.

Selles kontekstis ja eelkõige esimest eesmärki arvestades ei ole kahtlust, et käesolevates kohtuasjades vaidluse all olevad sätted, mis käsitlevad juhtivate ametikohtade määramist kohtuinspektsioonis, samuti sätted, mis on seotud uurimisosakonna asutamise ja toimimisega, kuuluvad koostöö- ja jälgimiskorra otsuse kohaldamisalasse. Need sätted on kehtestatud, muutes teatavaid keskseid institutsioonilisi aspekte kohtuseadustes, mis koos moodustavad Rumeenia kohtusüsteemi korralduse põhilise õigusraamistiku.

179.

Esiteks on kohtuinspektsioon juriidilise isiku staatusega organ, mis tegutseb kohtunike ülemkogu juures ja mille usaldusväärsus ja läbipaistvus on sõnaselgelt nimetatud esimese eesmärgina. Teiseks on kohtuinspektsioonil oluline roll kohtunike distsiplinaarmenetlustes, mis on otseselt seotud eesmärgiga suurendada usaldusväärsust ja seega kohtusüsteemi tõhusust. Kolmandaks on kohtuinspektsiooni praegune institutsiooniline ülesehitus tihedalt seotud koostöö- ja jälgimiskorra soovitustega. Nagu nähtub Euroopa Kohtu toimikust, korraldati kohtuinspektsioon 2012. aastal ümber seoses koostöö- ja jälgimiskorra 2010. ja 2011. aasta aruande ( 61 ) märkustega ning see asutati kohtunike ülemkogu juures iseseisva juriidilise isikuna ja sõltumatult tegutseva üksusena, mida juhivad konkursi korras valitud peainspektor ja asepeainspektor. ( 62 )

180.

Samadel põhjustel leian, et koostöö- ja jälgimiskorra otsuse lisa esimene eesmärk hõlmab samuti uurimisosakonna loomist. Uurimisosakonna loomine mõjutab kohtunike kriminaalvastutuse süsteemi, mis koos kohtunike distsiplinaarmenetlustega ei ole mitte ainult olemuslikult seotud kohtunike usaldusväärsusega, vaid on tõenäoliselt seotud ka kohtumenetluse tõhususega.

181.

Lisaks on uurimisosakonna loomine samuti seotud koostöö- ja jälgimiskorra otsuse lisa kolmanda ja neljanda eesmärgiga, mille kohaselt Rumeenia nõustub jätkama saavutatud edule toetudes kõrgemal tasandil esinevate korruptsioonijuhtumite uurimist ning võtma täiendavaid meetmeid korruptsiooni ennetamiseks ja selle vastu võitlemiseks. Üks kohtuasjades C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19 ja C‑355/09 esitatud eelotsusetaotlustes väljendatud keskseid mureküsimusi on just nimelt see, et struktuuriliselt avaldab uurimisosakonna loomine märkimisväärset mõju riigiprokuratuuri korruptsioonivastase võitluse osakonna, korruptsioonivastase direktoraadi pädevusele. Sellega seoses, nagu Rumeenia valitsus kohtuistungil kinnitas, on koostöö- ja jälgimiskorra ja selle kolmanda eesmärgi raames üheks nõudeks olnud korruptsioonivastase direktoraadi konsolideerimine.

182.

Kokkuvõttes on vähe kahtlust, et mõlemad sisulised küsimused, mida käesolevates eelotsusetaotlustes käsitletakse, kuuluvad koostöö- ja jälgimiskorra otsuse kohaldamisalasse. Juba see asjaolu muudab liidu õiguse käesolevates kohtuasjades kohaldatavaks ja Euroopa Kohtu pädevaks. Eelotsusetaotluse esitanud kohtud on aga viidanud ka mitmele muule liidu õiguse sättele, mis võivad olla käesolevates kohtuasjades kohaldatavad ning asun nüüd neid käsitlema.

183.

Viies eelotsusetaotluses esitatud erinevad küsimused, mis moodustavad käesoleva ettepaneku eseme, on sama ülesehitusega: paludes kõigepealt selgitusi koostöö- ja jälgimiskorra otsuse ja selle raames vastu võetud aruannete laadi ja õiguslike tagajärgede kohta, küsitakse seejärel, kas riigisisesed õigusnormid on kooskõlas liidu õiguse erinevate sätetega. Enamik eelotsuse küsimusi nimetavad asjakohaste liidu õigusnormidena ELL artiklit 2, artikli 4 lõiget 3 ja artikli 19 lõiget 1 ( 63 ) ning vaid mõnes küsimuses viidatakse harta artiklile 47. ( 64 ) Need küsimused peegeldavad ebakindlust seoses ühelt poolt ELL artikli 2 ja artikli 19 lõike 1 teise lõigu ning teiselt poolt harta artikli 47 erineva ulatuse ja koostoimega.

184.

Oma seisukohti esitanud huvitatud isikud on eri seisukohal selles, millistest asjakohastest liidu õigusnormidest tuleb lähtuda. Lahkarvamused puudutavad peamiselt harta artikli 47 kohaldatavust. Kõik huvitatud isikud peale Poola leiavad, et ELL artikli 19 lõike 1 teine lõik on kohaldatav.

185.

Järgmiseks selgitan, miks ma leian, et koostöö- ja jälgimiskorra otsus tingib harta, sealhulgas selle artikli 47 kohaldatavuse, luues võimaluse kasutada peamise lähtekohana harta artikli 47 teist lõiku (a). Ei saa siiski eitada, et viis, kuidas Euroopa Kohus on ELL artikli 19 lõiget 1 seni tõlgendanud ja kohaldanud, tähendab, et see säte on kohaldatav ka käesolevates kohtuasjades (b). Esitan siiski paar ettevaatlikku mõtet selle kohta, miks ei pruugi käesolevate juhtumite hindamisel üksnes ELL artikli 19 lõikele 1 tuginemine olla tingimata parim lähenemisviis (c).

186.

Huvitatud isikud on esitanud eri seisukohti harta ja selle artikli 47 võimaliku kohaldatavuse kohta. Poola valitsus ja kohtunike ülemkogu väidavad sisuliselt, et käesolevad kohtuasjad puudutavad kohtusüsteemi sisemise korraldusega seotud küsimusi, mis kuuluvad eranditult liikmesriikide pädevusse ja kus Euroopa Liidul puudub pädevus. ( 65 ) Seetõttu ei oleks harta artikkel 47 kohaldatav, kui võtta kohaselt arvesse harta artikli 51 lõikeid 1 ja 2 ning ELL artikli 6 lõiget 1.

187.

Kohtuasja C‑291/19 viienda küsimuse kohta märkis komisjon, ilma et ta oleks esitanud sõnaselgeid vastuväiteid Euroopa Kohtu pädevuse kohta, et harta artikkel 47 oleks kohaldatav üksnes juhul, kui põhikohtuasi puudutaks liidu õiguse rakendamist. Nii oleks see näiteks juhul, kui see puudutaks ELTL artikli 83 lõigete 1 ja 2 alusel võetud meetmetega ühtlustatud kuritegusid või kui need kuuluksid ELTL artikli 325 kohaldamisalasse.

188.

Seevastu kohtunike ühing ning Belgia ja Rootsi valitsus toetavad seisukohta, et koostöö- ja jälgimiskorra otsus muudab harta kohaldatavaks.

189.

Ma nõustun viimati nimetatud seisukohaga.

190.

Minu arvates muutus harta kohaldatavaks hetkel, mil Euroopa Kohtu menetluses olevates kohtuasjades kõne all olevad riigisisesed meetmed sisenesid koostöö- ja jälgimiskorra otsuse ja ühinemisakti kohaldamisalasse. Seega on selliste riigisiseste meetmete võtmine, mis – nagu on märgitud käesoleva ettepaneku punktis 178 – puudutavad Rumeenia kohtusüsteemi korralduse keskse õigusliku raamistiku teatavaid keskseid institutsioonilisi aspekte, liidu õiguse „rakendamine“ harta artikli 51 lõike 1 tähenduses.

191.

Nagu Belgia valitsus kohtuistungil märkis, on Rumeenial küll koostöö- ja jälgimiskorrast tulenevate kohustuste täitmisel märkimisväärne kaalutlusruum, kuid see ei mõjuta harta kohaldatavust. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt hõlmab harta kohaldamisala, nagu see on määratletud harta artikli 51 lõikes 1, ka olukordi, kus liidu õigus annab liikmesriikidele kaalutlusõiguse, mis on selle liidu õigusaktiga kehtestatud korra lahutamatu osa. ( 66 ) Koostöö- ja jälgimiskorra laad, mis põhineb selliste eesmärkide jälgimisel, mille saavutamine on siduv, on näide taolise „piiritletud kaalutlusõiguse“ kohta. Hiljutises kohtupraktikas on tõepoolest rõhutatud, et liidu õigusest tuleneva spetsiifilise kohustuse kehtestamine on üks asjakohasemaid elemente, mis toob kaasa harta kohaldamise. ( 67 ) Siiski on sellised kohustused sageli määratletud laialt ja üsna ebamääraselt. ( 68 )

192.

Käesolevad kohtuasjad ja harta kohaldatavus nendes on siiski mõnevõrra teistsuguse loogikaga. Euroopa Kohtu otsus Florescu on selles suhtes üsna näitlik. Selles kohtuasjas leidis Euroopa Kohus, et kui täidetakse riigisiseste õigusnormide kehtestamise tingimusi, mis on üldisel kujul määratletud vastastikuse mõistmise memorandumis, mis käsitleb liidu finantsabi liikmesriigile, kuulub selline olukord harta kohaldamise seisukohalt liidu õiguse kohaldamisalasse. ( 69 )

193.

Kohustuste spetsiifilisuse tasandil (nt avaliku sektori palgakulude vähendamine või pensionisüsteemi reform, et parandada pikaajalist jätkusuutlikkust, mis oli peamine kriteerium harta kohaldatavuse üle otsustamisel kohtuasjas Florescu) ( 70 ) ei ole kohtuotsuses Florescu käsitletud vastastikuse mõistmise memorandumi ja koostöö- ja jälgimiskorra otsuses sisalduvate eesmärkide vahel kuigi suurt erinevust.

194.

Seega, kui liikmesriik võtab meetmeid, mis on tihedalt seotud selle lisa eesmärkide saavutamisega, „rakendab“ ta liidu õigust harta artikli 51 lõike 1 tähenduses. Asjaolu, et koostöö- ja jälgimiskorra otsusega kehtestatud kohustused on laiaulatuslikud, tuleneb loogiliselt selle õigusakti laadist, eesmärkidest ja sisust. Nimelt, kui harta on mõeldud olema liidu õiguse „vari“, ( 71 ) siis peaks ta kajastama ka selle struktuuri suurust ja kuju, mille varjuks ta on.

195.

Madalmaade valitsus väidab siiski, et isegi kui harta võib olla selle artikli 51 lõikes 1 sätestatud kriteeriumide kohaselt üldkohaldatav, ei ole harta artikkel 47 seda siiski, kuna selle sätte kohaldamiseks on nõutav kohtumenetluses vaidluse all oleva materiaalõigusliku õiguse olemasolu. See nõue ei ole käesolevates kohtuasjades täidetud.

196.

Minu arvates põhineb see argument asjaolul, et harta artikli 47 esimene lõik näeb ette, et „õigus tõhusale õiguskaitsevahendile kohtus“ on „igaühel, kelle liidu õigusega tagatud õigusi või vabadusi rikutakse“. Nagu ma soovitasin oma ettepanekus kohtuasjas El Hassani, peavad selleks, et harta artikli 47 esimene lõik oleks kohaldatav üksikhageja suhtes, olema täidetud kaks kumulatiivset tingimust. Esiteks peab asjaomane olukord kuuluma liidu õiguse reguleerimisalasse, et harta oleks artikli 51 lõike 1 kohaselt tervikuna kohaldatav, ja teiseks peab hagejale olema liidu õigusega tagatud konkreetne „õigus või vabadus“, mis tingib artikli 47 esimese lõigu kohaldumise. ( 72 )

197.

Saan vaid nõustuda Madalmaade valitsusega, et kui konkreetne isik soovib tugineda harta artiklile 47, et kasutada selle sättega tagatud menetlusõigust, peab tal olema liidu õigusega tagatud konkreetne „õigus või vabadus“, mida ta soovib kohtu kaudu teostada. Raske on mõista seda, kuidas saaks tugineda harta artiklile 47 selleks, et jõustada isiku olematut õigust.

198.

Käesolevad kohtuasjad on oma ülesehituselt siiski üsna erinevad. Hartale ei tugineta konkreetsete menetlusosaliste individuaalsete õiguste allikana. Seda kasutatakse põhiseaduslikkuse kontrolli objektiivse mõõdupuuna liikmesriigi poolt kehtestatud normatiivsete lahenduste valiku suhtes liidu õigusest tulenevate ning koostöö- ja jälgimiskorra otsuses ja ühinemisaktis ette nähtud kohustuste rakendamisel.

199.

Vaidlusalused riigisisesed õigusnormid kuuluvad liidu õiguse kohaldamisalasse, kuna nendega rakendatakse eeskätt koostöö- ja jälgimiskorra otsust ja teises järjekorras ka ühinemisakti. ( 73 ) Seega on harta kohaldatav, hõlmates ja kontrollides riigi avaliku võimu teostamist, mis toimub ühtlasi selle liikmesriigi poolt liidu ees võetud kohustuste täitmiseks. Loomulikult ei tähenda see, et koostöö- ja jälgimiskorra otsus või ühinemisakt – isegi kui need on aluseks harta kohaldatavusele vastavalt selle artikli 51 lõikele 1 – oleksid eraõiguslike isikute mõne konkreetse „õiguse või vabaduse“ alus.

200.

Kuid selles koostöö- ja jälgimiskorra otsusega ja ühinemisaktiga loodud ruumis võib hartat, sealhulgas selle artiklit 47 kindlasti kasutada liidu põhiseaduslikkuse objektiivse ja üldise mõõdupuuna. Põhiõiguste roll kontrolli objektiivsete parameetritena, mida kasutatakse mitme riigisisese õiguskorra põhiseaduslikkuse abstraktses kontrollis, on samamoodi olemas liidu õiguses. Lisaks sellele, et liidu õigusele saab tugineda kui mõõdupuule riigisiseste õigusnormide abstraktse kontrolliga seotud riigisisestes menetlustes, ( 74 ) kasutatakse hartas sätestatud õigusi, mis on ELL artikli 6 lõike 1 kohaselt aluslepingutega samaväärsed, samuti liidu õigusaktide ja sätete kontrollimise parameetritena ( 75 ) liikmesriikide käitumise hindamisel liidu õigusega hõlmatud valdkondades. ( 76 )

201.

Kokkuvõttes võib harta sätetele tugineda vähemalt kahte liiki juhtudel. Esiteks on olemas konkreetsele üksikisikule tagatud spetsiifilise põhiõiguse klassikaline, alt üles suunatud jõustamine, mis kajastab traditsiooniliselt põhiseaduslikkuse konkreetset kontrolli. Kas isiku X õigust on konkreetse juhtumi asjaoludel rikutud? Teiseks on olemas ülalt alla abstraktne hindamine, milles analüüsitakse teatud seadusandlike lahenduste kooskõla, mis on suuresti üksikjuhtumist eraldiseisvad. Kas teatav seadusandlik lahendus on ühe või teise põhiõigusega kooskõlas? See kujutab endast põhiseaduslikkuse abstraktset kontrolli.

202.

Sisuliselt taotletakse käesolevates kohtuasjades kahe riigisisese seadusandliku lahenduse suhtes liidu tasandil põhiseaduslikkuse kontrolli kohtunike sõltumatuse osas, nagu see tuleneb eelkõige harta artikli 47 teises lõigus sätestatud õigusest õiglasele kohtulikule arutamisele. Kuivõrd koostöö- ja jälgimiskorra otsusest ja ühinemisaktist lähtudes on kohaldatav liidu õigus ja samuti harta selle artikli 51 lõike 1 alusel, kuna kõik need riigisisesed lahendused kuuluvad selgelt esimesena nimetatud õigusaktide kohaldamisalasse, siis sisaldab harta ette selle hindamise mõõdupuud. See ei tulene tingimata konkreetsete isikute subjektiivsetest õigustest, vaid pigem asjaolust, et see hõlmab liidu õiguse rakendamisel vastu võetud riigisiseseid seadusandlikke valikuid.

203.

Igal juhul, kui Euroopa Kohus ei peaks järgima minu lähenemisviisi ja otsustab, et harta artikkel 47 ei ole käesolevates kohtuasjades kohaldatav, on hiljutist kohtupraktikat arvestades kohaldatav ELL artikli 19 lõike 1 teine lõik, mille juurde nüüd asun.

204.

Seoses ELL artikli 19 lõike 1 teise lõiguga on Poola valitsus rõhutanud, et erinevalt Euroopa Kohtu otsusest Associação Sindical dos Juízes Portugueses, ( 77 ) milles liikmesriigi kohus lahendas tühistamishagi, mille olid esitanud eraõiguslikud isikud, kes väitsid, et teatud riigisiseste õigusnormidega on rikutud kohtunike sõltumatuse põhimõtet, on käesolevad kohtuasjad puhtalt riigisisesed. Sarnane argument on esitatud ELL artikli 2 kohta, märkides, et sellest sättest tulenevad üldpõhimõtted on kohaldatavad üksnes liidu õiguse kohaldamise korral.

205.

Poola valitsuse argumentidega ei saa nõustuda.

206.

ELL artikli 19 lõike 1 teine lõik kohustab liikmesriike nägema ette tulemusliku õiguskaitse tagamiseks vajaliku kaebeõiguse liidu õigusega hõlmatud valdkondades. Euroopa Kohus on selgitanud, et seda sätet kohaldatakse olenemata sellest, kas liikmesriigid rakendavad liidu õigust harta artikli 51 lõike 1 tähenduses. ( 78 ) Sellest tulenevalt on ELL artikli 19 lõike 1 teine lõik kohaldatav siis, kui liikmesriigi organil võib paluda kohtuna lahendada küsimusi, mis on seotud liidu õiguse kohaldamise või tõlgendamisega ja mis seega kuuluvad liidu õigusega hõlmatud valdkondadesse. ( 79 )

207.

Kuna oleks üsna raske leida riigisisest kohut, kellelt ei saaks määratluse kohaselt kunagi nõuda otsuse tegemist liidu õiguse küsimustes, ( 80 ) siis näib, et ELL artikli 19 lõike 1 teine lõik on piiramatu nii institutsionaalselt (hõlmates kõiki kohtuid või isegi organeid, kes võivad kohaldada liidu õigust) kui ka sisuliselt.

208.

Mis puudutab sisulist ulatust, siis ELL artikli 19 lõike 1 teise lõigu kohaldamisala – vähemalt kohtupraktika praeguses seisus – hõlmab kõiki liikmesriigi õigusnorme ja tavasid, mis võivad mõjutada liikmesriikide kohustust näha ette tõhusad õiguskaitsevahendid, sealhulgas nende kohtusüsteemide sõltumatust ja erapooletust. Pealegi näib, et ELL artikli 19 lõike 1 teise lõigu kohaldamisalal ei ole mingeid sisemisi kvantitatiivseid piiranguid. Selle suhtes ei kehti vähese tähtsuse reeglit. Seega ei ole olemas ei valdkonnal ega raskusastmel põhinevat välistust. Kõik ja iga asi, ükskõik kui väike riigisisese kohtukorralduse, -menetluse või -praktika küsimus ka poleks, kuulub potentsiaalselt ELL artikli 19 lõike 1 kohaldamisalasse. ( 81 )

209.

Praegu kehtib vastuvõetavuse suhtes üksainus piirav tingimus: nõutav on funktsionaalne seos. Eelotsuse küsimused peavad olema vajalikud, et eelotsusetaotluse esitanud kohus saaks konkreetses asjas otsuse teha. ( 82 ) Seega peab „kohtuvaidlus ja need liidu õigusnormid, mille tõlgendamist palutakse, olema sedavõrd seotud, et see tõlgendus on objektiivselt vajalik otsuse jaoks, mille eelotsusetaotluse esitanud kohus peab tegema“. ( 83 )

210.

Nagu käesolevas ettepanekus vastuvõetavuse kohta juba märgitakse, ( 84 ) on põhikohtuasjade lahendamine käesolevates kohtuasjades sisuliselt seotud ELL artikli 19 lõike 1 teise lõiguga, mida eelotsuse küsimused puudutavad. ( 85 )

211.

Seega, mis puudutab ELL artikli 19 lõike 1 teise lõigu kohaldamisala, siis leian, et käesolevad kohtuasjad vastavad mõlemale, nii vastuvõetavuse kui ka Euroopa Kohtu pädevuse (puudumise) kriteeriumile, mis tulenevad ELL artikli 19 lõike 1 teisest lõigust. Kõik käesolevad kohtuasjad on seotud Rumeenia kohtusüsteemi erinevate elementidega, mis on üldkohaldatavad ja millega võib väidetavalt kaasneda oht kohtunike sõltumatusele tervikuna, mõjutades seega kohtuid, mis võivad teha otsuseid liidu õigusega hõlmatud valdkondades. Eelotsusetaotlused on esitatud menetluste raames, mille puhul Euroopa Kohtu vastus ELL artikli 19 lõike 1 alusel on riigisisese kohtu otsuse tegemiseks tõepoolest objektiivselt nõutav.

212.

Siiski soovitaksin Euroopa Kohtul käesoleva kohtuasja asjaoludel mitte tugineda üksnes ELL artikli 19 lõikele 1. Tegelikult on minu arvates kaalukaid argumente käesolevate kohtuasjade lahendamiseks pigem koostöö- ja jälgimiskorra otsuse ja ühinemisakti alusel, käsitledes neid koos hartaga, nii et ELL artikli 19 lõige 1 jääb vaid taustale, osutudes võibolla üldse mittevajalikuks.

213.

Kohaldatavate standardite tasandil võib see arutelu tunduda üsna teoreetiline seoses juhtumitega, mis puudutavad kohtunike sõltumatust mõjutavaid struktuurilisi elemente. Sellised struktuurilised juhtumid, eeldusel et need vastavad vastuvõetavuse ja seotuse tingimusele, kuuluvad igal juhul ELL artikli 19 lõike 1 teise lõigu kohaldamisalasse, nagu äsja märgitud. Kohtunike sõltumatuse ja erapooletuse nõue on nimelt nii ELL artikli 19 lõike 1 teises lõigus kui ka harta artiklis 47 sätestatud tõhusa kohtuliku kaitse põhimõtte oluline osa. Lisaks nähtub hiljutisest kohtupraktikast, et ELL artikli 19 lõike 1 teise lõigu sisu langeb vähemalt kohtunike sõltumatuse ja erapooletuse osas sõnaselgelt kokku harta artikli 47 teises lõigus nõutud tagatistega. ( 86 ) See põhimõte on omakorda otsustava tähtsusega kõigi liidu õigusega antud õiguste kaitsmisel ning ELL artiklis 2 osutatud väärtuste, eelkõige õigusriigi põhimõtte säilitamisel. ( 87 )

214.

Siiski on käesolevate kohtuasjade kontekstis elemente ning üksnes ELL artikli 19 lõikele 1 tuginemisega kaasnevaid praktilisi tagajärgi, mida tuleks allakriipsutada.

215.

Esiteks on kõige olulisem see, et koostöö- ja jälgimiskorraga hõlmatud liikmesriigid on erilises olukorras, mida iseloomustab nende suhtes kehtiv võrdlemisi ulatuslik ja üksikasjalik õigusraamistik, eelkõige selles osas, mis puudutab nende kohustusi seoses kohtusüsteemi tõhusa korralduse ja korruptsioonivastase võitlusega. See spetsiifiline positsioon tähendab, et nii esmases kui ka teiseses õiguses on piisavalt aluseid, et uurida nende kohtusüsteemi struktuuri kõiki aspekte, kui saab väita, et need on otseselt seotud koostöö- ja jälgimiskorra otsuses ja ühinemisaktis sätestatud mõõdupuude ja tingimustega.

216.

Teiseks on harta ka palju keerukam ja üksikasjalikum vahend kui ELL artikli 19 lõige 1. Harta artikli 47 teisel lõigul on selge sisu, mis viitab sõnaselgelt kohtunike sõltumatusele. Seda õiguslikku sisu toetab ka kohustuslik seos 4. novembril 1950 Roomas alla kirjutatud inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (edaspidi „EIÕK“) pakutava kaitsega, kuna harta artikli 52 lõike 3 kohaselt peab harta artikkel 47 tagama kaitse taseme, mis ei ole madalam EIÕK artiklitega 6 ja 13 kehtestatud kaitse tasemest. ( 88 ) Peale selle kinnitab harta artikli 47 otsustavat rolli kohtunike sõltumatuse nõudes ka hiljutine kohtupraktika, mille kohaselt on ELL artikli 19 lõike 1 teise lõigu normatiivne sisu määratletud sellele sättele viidates. Lisaks, mis puudutab õiguslikke tagajärgi, on kohtupraktikas kinnitatud, et harta artiklil 47 on vahetu õigusmõju. ( 89 )

217.

Seetõttu näib mulle tarbetu ringiminek nõuda, et ELL artikli 19 lõike 1 teine lõik oleks peamine või isegi ainus alus analüüsis, mis viiks lõpuks harta artikli 47 teise lõigu standardite kohaldamiseni, kui viimati nimetatud säte oleks igal juhul ka omaette kohaldatav.

218.

On tõsi, et ELL artikli 19 lõike 1 kasutamine Euroopa Kohtu poolt lähiminevikus on menetlusökonoomia kaalutlustel viinud selleni, et harta artikli 47 analüüsimist ei ole peetud vajalikuks. ( 90 ) See on minu arvates üsna mõistetav kohtuasjades, mis puudutavad valdkondadeüleseid ja horisontaalseid meetmeid, mis oma määratluse kohaselt mõjutavad liidu õiguse küsimusena riigisiseste kohtute igasugust tegevust. ( 91 )

219.

Ent erinevalt kohtuotsusest Associação Sindical dos Juízes Portugueses näib harta artikli 47 kohaldatavuse kontrollimine käesolevates kohtuasjades vältimatu. Ühelt poolt hõlmavad käesolevad kohtuasjad küsimust harta artikli 47 sellise konkreetse aspekti kohta, nagu õigus õiglasele kohtulikule arutamisele mõistliku aja jooksul. ( 92 ) See muudab igal juhul möödapääsmatult vajalikuks hindamise, kas harta artikkel 47 on käesolevates kohtuasjades kohaldatav. Teiselt poolt aga annab analüüs, mida nõuavad sissejuhatavad eelotsuse küsimused, mis puudutavad koostöö- ja jälgimiskorra laadi, ulatust ja õiguslikke tagajärgi vaidlusaluste riigisiseste õigusnormide suhtes, juba kindlalt alust kinnitada, et harta on käesolevates kohtuasjades kohaldatav. ( 93 )

220.

Neil põhjustel on menetlusökonoomia tõttu pigem soovitatav tugineda käesolevate kohtuasjade analüüsis spetsiifilisemale ja kindlamale õiguslikule raamistikule, milleks on koostöö- ja jälgimiskorra otsus ja harta artikkel 47. Hiljutisest kohtupraktikast nähtub, et kui harta kohaldatavust ei ole võimalik välistada, on asjakohane mõõdupuu harta artikkel 47, mistõttu ei ole vaja läbi viia eraldi analüüsi ELL artikli 2 ja artikli 19 lõike 1 teise lõigu alusel. ( 94 )

221.

Kolmanda ja viimasena, lisaks kahekordsele lex specialis’e argumendile, mis muudab (ainulise) tuginemise millelegi palju üldisemale ja elementaarsemale mittevajalikuks, tekib veel üldine küsimus, et kas tee, mis näib olevat kõige hõlpsam, on tegelikult ka kõige ohutum, eriti kui see kõike hõlpsamana näiv tee ei ole kuigi hästi kaardistatud.

222.

ELL artikli 19 lõike 1 teise lõigu praegu näiliselt piiramatu ulatus ei ole mitte ainult selle sätte tugevus, vaid see on ka selle peamine nõrkus. Kas Euroopa Kohus on tulevikus valmis kontrollima mis tahes küsimusi või asjaolusid, millele riigisisesed kohtud tema tähelepanu juhivad, väites, et see või teine riigisisese kohtusüsteemi või ‑menetluse element võib – nende subjektiivse arvamuse kohaselt kindlasti – tekitada probleeme seoses kohtunike sõltumatuse tasemega, mida nad peavad asjakohaseks? Teemade valik on lõputu: alates kohtute soovitud omavalitsuse või ‑halduse tasemest ja kohtuasjade jaotamise korraldusest riiklikus süsteemis kuni selleni, et teatavaid kohtunikke ei edutata kodade esimeesteks või igihaljaste probleemideni seoses kohtunike palkade, lisatasude, hüvitiste ja jõulupreemiatega. Kas selleks, et kõik need küsimused kuuluksid ELL artikli 19 lõike 1 teise lõigu kohaldamisalasse, piisab need sõnastamisest „struktuuriliselt“? ( 95 ) Kindlasti on see võimalik. Tegemist on vaid õige küsimuse sõnastamisega. Või kas on lubatud ka individuaalne „kohtuniku hädakaitse“ ( 96 ) ühe spetsiifilise meetme või isegi ühe probleemse kohtu esimehe vastu? Kui vastus on eitav, siis kuidas täpselt tuleb selline struktuuriline puudus tuvastada, võttes arvesse asjaolu, et Euroopa Kohus on varem leidnud, et ükski selline formaalne mehhanism, nagu ELL artikli 7 kohane menetlus, ( 97 ) ei ole konkreetsel juhul (süsteemse) vea tuvastamise vältimatu tingimus?

223.

On üsna tõenäoline, et Euroopa Kohtul on vaja uuesti kaaluda ELL artikli 19 lõike 1 piiramatut ulatust, asudes seekord ehk kitsamale seisukohale. Kuid see üksnes rõhutab ELL artikli 19 lõike 1 tõelist olemust, mis peaks jääma erakorraliseks vahendiks erakorralistel juhtudel. Seevastu koostöö- ja jälgimiskord avas sõnaselgelt terve rea (võib-olla mitte alati niiväga erakordseid) teemasid, mis puudutavad kohtumenetluse tõhusust ja kohtunike sõltumatust, eriti korruptsioonivastase võitluse kontekstis.

224.

Selles kontekstis annab esimeses järjekorras koostöö- ja jälgimiskorra otsustele ja hartale tuginemine kindla aluse üksikasjalikuks tegelemiseks kõigi nende küsimustega, austades samal ajal liikmesriikide võrdsust aluslepingute ees. Kindlasti peavad kõik liikmesriigid järgima ELL artikli 19 lõikest 1 tulenevaid kohustusi. Kuid ainult mõne liikmesriigi suhtes kohaldatakse nende konkreetsete ühinemistingimuste tõttu palju üksikasjalikumaid ja nõudlikumaid koostöö- ja jälgimiskorra eeskirju. Arvatakse, et ebaõiglus ei teki mitte ainult siis, kui sarnaseid olukordi koheldakse erinevalt, vaid ka siis, kui objektiivselt erinevaid olukordi koheldakse ühtemoodi. ( 98 ) Liikmesriigid, kelle suhtes kohaldatakse koostöö- ja jälgimiskorda, ei ole objektiivselt samas olukorras kui kõik teised liikmesriigid.

225.

Lõpetuseks lisan täielikkuse huvides, et ELL artikli 19 lõike 1 teise lõigu ja harta koosmõju kohta esitatud põhjendustega sarnastel põhjustel ei ole vaja ELL artiklit 2 eraldi analüüsida. Õigusriik kui üks väärtustest, millel liit rajaneb, on tagatud õigusega tõhusale kohtulikule kaitsele ja põhiõigusega õiglasele kohtulikule arutamisele, mille üheks oluliseks koostisosaks on omakorda kohtunike sõltumatuse põhimõte. ( 99 ) Harta artikkel 47 ja ELL artikkel 19 väljendavad seega täpsemalt ELL artiklis 2 tunnustatud õigusriigi üldpõhimõtet. ( 100 )

226.

Olles määratlenud käesolevates kohtuasjades asjakohase õigusliku raamistikuna koostöö- ja jälgimiskorra otsuse koostoimes harta artikli 47 teise lõiguga ning potentsiaalselt ka koostoimes ELL artikli 19 lõike 1 teise lõiguga, jääb veel täpsustada nendest sätetest tulenevaid sisulisi elemente, mida kasutada vaidlusaluste riigisiseste õigusnormide hindamise mõõdupuuna, ja nende hindamise laadi.

227.

Kohtunikkonna sisemine korraldus, sealhulgas kohtunike distsiplinaarorganite loomise institutsionaalne korraldus ja nende organite menetluseeskirjad kuuluvad liikmesriikide pädevusse vastavalt institutsioonilise autonoomia vaikepõhimõttele. See kehtib ka liikmesriigi puhul, mille suhtes kohaldatakse koostöö- ja jälgimiskorda.

228.

Sellele vaatamata on Rumeenia kohustatud täitma koostöö- ja jälgimiskorra otsusest tulenevaid kohustusi, eelkõige seoses selle otsuse lisa esimese, kolmanda ja neljanda eesmärgi saavutamisega, tagama läbipaistvama ja tõhusama kohtumenetluse, jätkama kõrgetasemeliste korruptsioonijuurdluste läbiviimist ning võtma meetmeid korruptsiooni ennetamiseks ja selle vastu võitlemiseks.

229.

Nende eesmärkide saavutamiseks kohtuinstitutsioonide ja -menetluste korraldamisel on see liikmesriik pealegi kohustatud täitma talle liidu õiguse kohaselt harta artiklist 47 tulenevaid kohustusi, mille kohaldamisala ja sisu tuleb tõlgendada EIÕK artikli 6 lõikest 1 ning ELL artikli 19 lõike 1 teisest lõigust lähtudes. ( 101 )

230.

Kohtunike sõltumatuse põhimõte ei kohusta liikmesriike kehtestama riigi eri harude suhete ja vastasmõjude reguleerimiseks teatavat kindlat põhiseaduslikku mudelit, ( 102 ) seda loomulikult tingimusel, et säilitatakse teatav elementaarne õigusriigile omane võimude lahusus. ( 103 ) Puudub ette kindlaks määratud või ainsana kehtiv mudel või süsteem, sest süsteeme ja struktuure on palju. Kohtupraktika eesmärk on pigem määratleda miinimumnõuded, millele liikmesriikide süsteemid peavad vastama. Need nõuded on seotud kohtunike sõltumatuse sisemiste ja väliste aspektidega ning samuti erapooletuse nõudega, mis tuleneb Euroopa Inimõiguste Kohtu (edaspidi „EIK“) praktikast.

231.

See on eelkõige erapooletuse nõudega tihedalt seotud kohtunike sõltumatuse väline element, mis nõuab, et „asjasse puutuv organ täidab oma ülesandeid täiesti iseseisvalt, olemata kellegagi hierarhilises või alluvussuhtes ja saamata kelleltki korraldusi või juhiseid, ning et ta on seega kaitstud väljastpoolt tuleva sekkumise või surve eest, mis võib kahjustada selle organi liikmete otsustusvabadust ja mõjutada nende otsuseid“. ( 104 ) See ei välista mitte ainult otsese mõju juhiste kujul, vaid ka „kaudsema mõju vormid, mis võivad asjaomaste kohtunike otsuseid suunata“. ( 105 )

232.

Nagu Euroopa Kohus on märkinud, meenutades Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikat EIÕK artikli 6 lõike 1 kohta, tuleb „sõltumatuse“ elemendi kindlakstegemisel võtta muu hulgas arvesse kohtu liikmete ametisse nimetamise korda ja ametiaega, välissurve vastaste tagatiste olemasolu ja küsimust, kas asutus jätab „sõltumatu mulje“, kuna kaalul on usaldus, mida demokraatliku ühiskonna kohtud peavad üldsusele sisendama. ( 106 ) Mulje on tähtis element ka seoses erapooletuse objektiivse kriteeriumiga, mille kohaselt tuleb kindlaks määrata see, kas lisaks konkreetse kohtuniku käitumisele esineb ka tuvastatavaid asjaolusid, mis võivad tekitada kahtlusi tema erapooletuse suhtes. ( 107 )

233.

Kohtunike sõltumatuse väline aspekt koos välise külje teooriaga moodustab seega aluse, millest lähtudes hinnata oma olemuselt abstraktse kontrolli raames valitud riigisiseste kohtumudelite kooskõla kõnealuste nõuetega. Sedalaadi uurimine puudutab sageli küsimust, kas süsteemis on paika pandud piisavad tagatised, mis takistavad seega vähemalt teataval määral välise surve ja poliitilise mõju avaldamist.

234.

Selliste mõõdupuude üpris suur ebamäärasus koos asjaoluga, et kooskõla kontroll on abstraktne, nõuab siiski selgust selle suhtes, mida täpselt tuleb analüüsida, kui üksikasjalikult ja milliste argumentide alusel; asun selle juurde nüüd.

235.

Esiteks on vaja selgust selle suhtes, mis liiki kohtuasjaga Euroopa Kohtusse pöördutakse. Esimene selgitus puudutab seega vahetegemist kahe võimaliku juhtumiliigi vahel, mille puhul võivad tekkida kohtunike sõltumatusega seotud küsimused.

236.

Ühelt poolt võib kohtunike sõltumatuse küsimuse tõstatada üksikisik kõrvalise tähtsusega küsimusena olukorras, mis tavaliselt puudutab liidu õigusega kaitstud õiguste rikkumist konkreetsel juhul. Sellisel juhul võivad puudused kohtunike sõltumatuses tuua konkreetsel juhul kaasa harta artiklis 47 sätestatud õiguste rikkumise. Selline olukord võib anda põhjust kahtlustada, et eeskirjades esineb üldist laadi puudusi, ( 108 ) kuid mitte tingimata: tegemist võib olla ka üksikveaga muidu toimivas süsteemis.

237.

Teisest küljest esineb juhtumeid, mis puudutavad kohtusüsteemi erinevate elementide struktuurilist hindamist. Sellise hindamise käigus uuritakse sisuliselt, kas teatavad liikmesriikides vastu võetud seadusandlikud lahendused on kooskõlas liidu õiguse nõuetega. Selline olukord võib tekkida, nagu see on juhtunud käesolevates kohtuasjades, kui põhikohtuasjad puudutavad kohtusüsteemi väidetavaid puudusi, kuid vähemalt kindlasti mitte kõik ei ole tingimata seotud konkreetse juhtumiga, milles oleks rikutud subjektiivset õigust õiglasele kohtulikule arutamisele. Sellises olukorras tuleb analüüsis hinnata kõnealuse süsteemi vastavust liidu õiguse nõuetele abstraktselt. ( 109 )

238.

See teine olukord kerkis Euroopa Kohtus hiljuti esile rikkumismenetluse vormis. ( 110 ) See on tekkinud ka kohtuasjades, mis tunnistati vastuvõetamatuks seetõttu, et puudus seos eelotsusetaotluse esitanud kohtu poolt põhikohtuasjas käsitletava sisulise küsimusega. ( 111 ) Samas on küll tõsi, et ka varem on esinenud kohtuasju, milles põhikohtuasja tuumaks on olnud niisugune struktuurielementide abstraktne kontroll, millega seoses peeti vajalikuks Euroopa Kohtu vastust. ( 112 )

239.

Viimati nimetatud tüüpi abstraktne kontroll selle üle, kas teatavad riigisisesed institutsioonilised või menetluslikud lahendused on kooskõlas liidu õiguse nõuetega, on koostöö- ja jälgimiskorra raames kindlasti võimalik. Nagu eespool üksikasjalikult selgitatud, ( 113 ) võimaldab see kord abstraktselt kontrollida teatavaid Rumeenia kehtestatud mudeleid, ilma et igal konkreetsel juhul oleks tingimata tegemist liidu õigusest tuleneva subjektiivse õiguse väidetava rikkumisega. Pärast Euroopa Kohtu suurkoja hiljutist kohtuotsust Miasto Łowicz, on praegune olukord seoses ELL artikli 19 lõikega 1 selles küsimuses veel teadmata. ( 114 )

240.

Nii käesolevates kohtuasjades kui ka teistes võimalikes küsimustes, mis puudutavad liikmesriikide kohtunike sõltumatuse kohast määra, võib olla laiemat kasu sellest, kui selgitataks, mis liiki argumente tuleb taolise abstraktse kontrolli raames esitada, tehtagu seda siis koostöö- ja jälgimiskorra otsuse ja harta või ELL artikli 19 lõike 1 alusel. Selles osas eristaksin kolme stsenaariumi.

241.

Esiteks võib institutsiooniline või menetluslik struktuur näida problemaatiline juba üldiselt ja abstraktselt käsitletuna. „Süsteemi kirjeldus“ ise, vaadelduna eraldiseisvalt ja isegi ilma konkreetsete näideteta selle rakendamise kohta, näib vigane. Seda võidakse kuritarvitada, kuna on ilmne, et see ei suuda tagada piisavat välist sõltumatust ega vastata välise külje teooria nõuetele, nagu on nõutud harta artikli 47 teises lõigus või ELL artikli 19 lõike 1 teises lõigus. Seda esimest varianti võiks nimetada „ainult paberil põhinevaks hindamiseks“.

242.

Teiseks võib esineda olukord, kus institutsionaalne ülesehitus ei ole võib-olla iseenesest problemaatiline, kuid kohtule või Euroopa Kohtule on esitatud selged argumendid või isegi tõendid, mis näitavad, et sellised kuritarvituse probleemid või võimalus on praktikas olemas. See võib juhtuda kahel juhul: ühelt poolt pannes süsteemi kirjelduse teiste eeskirjade konteksti. Sellise olukorraga on tegemist juhul, kui riigisisene eeskiri ei näi paberil eraldivõetuna olevat problemaatiline, vaid muutub väga problemaatiliseks, kui seda kombineeritakse süsteemi teiste eeskirjadega. Teiselt poolt võivad konkreetse mudeli vead olla nähtavad mitte tingimata paberil, vaid pigem selle tegelikul rakendamisel. Seega on teisele stsenaariumile iseloomulik vaatamine pelgast süsteemi kirjeldusest kaugemale, uurides „dokumente kogumis“ või „dokumenti praktikas kohaldatuna“.

243.

Kolmandaks võib esineda ka olukord, kus institutsiooniline ülesehitus näib „paberil“ olevat kooskõlas harta artikli 47 teises lõigus või ELL artikli 19 lõike 1 teises lõigus sätestatud õiguslike nõuetega. Siiski leidub märke sellest, et spetsiifilises keskkonnas ning liikmesriigi konkreetses õiguslikus ja institutsioonilises kontekstis on muidu korrektset mudelit tegelikkuses juba väärkasutatud. See stsenaarium, mida mis tahes rahvusvahelisel kohtul või muul rahvusvahelisel institutsioonil on tõepoolest kõige problemaatilisem hinnata, viitab tegelikult „üksnes praktikale“ või näitlikustab pigem, et „paberil puudub väärtus“.

244.

Tuleb rõhutada, et teise ja kolmanda stsenaariumi puhul on riigisisene kontekst ja tegelik kohaldamine eriti olulised kahel viisil. Kõigepealt tuleb vaidlusaluseid sätteid analüüsida liikmesriigi institutsioonilisel väljal. Seega tuleb nii palju kui võimalik arvesse võtta üldist institutsioonilist ja struktuurilist konteksti ning seda, kuidas vaidlusalused eeskirjad ja muud seotud eeskirjade kogumid koos toimivad. Isegi kui konkreetset sätet võib pidada korrektseks eraldi vaadelduna, võib see olla väga problemaatiline, kui seostada see süsteemi muude asjakohaste elementidega. ( 115 )

245.

Seejärel kerkib loomulikult delikaatne küsimus, mis puudutab nende kohaldamise tegelikkust ja tegelikku riigisisest praktikat käsitlevate avalduste kontrollimist, mis on aluseks Euroopa Kohtu toimikule ja kohtus esitatud argumentidele. Kindlasti on võimalik ja vajalik võtta arvesse riigisisest tegelikkust. Euroopa Kohtu praktikas on tõepoolest korduvalt kinnitatud, et liidu õigusele vastavuse analüüsimisel ei ole üldiselt asjakohane mitte ainult liikmesriigi õigus kui selline, vaid ka kohtupraktika ja tegelik käitumine. ( 116 )

246.

Kui aga sellistele kontekstuaalsetele ja praktilistele asjaoludele soovitakse tugineda kohtutes ja eelkõige Euroopa Kohtus, peavad neid nõuetekohaselt selgitama, tõendama ja analüüsima nii liikmesriigi kohtu kui ka Euroopa Kohtu pooled ja menetlusse astujad. Teisisõnu, kui väidetakse, et teatav süsteem või institutsionaalne korraldus toimib tegelikkuses teisiti kui see, mida nimetatakse „seaduseks paberil“, on vaja, et need argumendid oleksid mõistlikul määral kohaselt põhjendatud.

247.

Soovin rõhutada „mõistlikku“ määra. Ühelt poolt oleks tõepoolest täiesti ebamõistlik nõuda liikmesriigi kohtult, kes viitab oma eelotsusetaotluses näiteks sellele, et riigisisest distsiplinaarmenetluse süsteemi kuritarvitatakse kohtunikele poliitilise surve avaldamiseks, ammendavat statistikat kõigi selles liikmesriigis läbiviidavate distsiplinaarmenetluste kohta ning dokumentaalseid tõendeid selle kohta, kuidas seda survet täpselt kasutatakse ja kuidas täpselt see mõjutab kohtuotsuste tegemist üksikjuhtudel. Teisest küljest on aga ka problemaatiline viidata lihtsalt riigisisesele mudelile ja väita abstraktselt, et kui seda mudelit ei muudeta, siis võidakse seda väärkasutada.

248.

Kõike on võimalik väärkasutada. Pelgast potentsiaalist ei piisa kogu struktuurist või mudelist loobumiseks. Ei keelata ka ju nugade või autode kasutamist, kuigi vähem vastutustundlikud isikud võivad neid kasutada mitmel muul moel kui leiva lõikamiseks või tööle sõitmiseks. Seega tuleb isegi kohtunike välise sõltumatuse ja välise külje teooriaga seoses esitada Euroopa Kohtule veenvad argumendid selle kohta, kui konkreetselt on võimalik teatavat mudelit kuritarvitada, või tuua näiteid juhtumitest, kuidas seda on rakenduspraktikas juba tehtud, mistõttu kujutab see endast struktuurset probleemi.

249.

Sellest üsnagi üksikasjalikust tegevuskavast lähtudes asun nüüd lõpuks hindama kahte vaidlustatud institutsioonilist küsimust. Kõigepealt annan üldise ülevaate liikmesriigi õiguslikust kontekstist (1). Seejärel analüüsin kohtuasjas C‑83/19 esitatud kohtuinspektsiooni juhtkonna määramisega seotud küsimusi (2) ning siis käsitlen kohtuasjade C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19 ja C‑355/19 eelotsuse küsimusi, mis puudutavad kohtusüsteemis toime pandud süütegude uurimise osakonna loomist (3).

250.

Kõik käesolevad kohtuasjad on seotud nn kohtuseaduste erinevate elementidega: seadus nr 303/2004 käsitleb kohtunike ja prokuröride tegevust reguleerivaid eeskirju, seadus nr 304/2004 kohtute korraldust ja seadus nr 317/2004 kohtunike ülemkogu. Need seadused võeti vastu Rumeenia Euroopa Liiduga ühinemise läbirääkimiste raames eesmärgiga parandada kohtunike sõltumatust ja tõhusust. ( 117 )

251.

Neid seadusi ja nende hilisemaid muudatusi seirati pärast ühinemist tähelepanelikult koostöö- ja jälgimiskorra raames. Nende seaduste ja nende hilisemate muudatuste alusel andis komisjon korrapäraselt aru Rumeenia edusammudest kohtusüsteemi sõltumatuse ja tõhusa toimimise tagamisel ning korruptsioonivastases võitluses. Tänu nendele edusammudele esitas komisjon oma 2017. aasta koostöö- ja jälgimiskorra aruandes mõne lõpliku soovituse, mis oleksid võinud kaasa tuua koostöö- ja jälgimiskorra lõpetamise. ( 118 ) Progress aga asendus tagasiminekuga ajavahemikul 2017–2018, mil kõiki kohtuseadusi muudeti parlamendi poolt kiirendatud menetluses vastu võetud erinevate seadustega, ( 119 ) mida parlamendi kahes kojas vaid piiratult arutati. ( 120 ) Need seadused võeti vastu suurte poliitiliste vastuolude ja avalike protestide saatel. ( 121 ) Seejärel võttis Rumeenia valitsus 2018. aasta septembrist kuni 2019. aasta märtsini vastu viis erakorralist määrust, ( 122 ) millega muudeti kohtuseadusi ja lisati neisse uusi sätteid.

252.

Need muudatused sisaldavad muidki elemente, mis ei ole käesolevate kohtuasjade esemeks, nagu uus enne tähtaja lõppu pensionile jäämise kord, kohtunike sõnavabaduse piirangud ja laiendatud alused kohtunike ülemkogu liikmete tagasikutsumiseks. ( 123 ) Samuti tehti nendega sellised muudatused, mis on Euroopa Kohtule esitatud kohtuasjade aluseks, nagu kohtuinspektsiooni juhtkonna ajutise ametisse nimetamise kord ja uurimisosakonna asutamine, ning ühtlasi muudeti nendega kohtunike tsiviilvastutust käsitlevaid sätteid, mida ma analüüsin eraldi ettepanekus kohtuasjas C‑397/19.

253.

Neid muudatusi on komisjoni 2018. ja 2019. aasta koostöö- ja jälgimiskorra aruannetes hinnatud negatiivselt. Mõnda neist käsitleti ka mitme rahvusvahelise organi aruandes, sealhulgas Veneetsia komisjoni ( 124 ) ja GRECO ( 125 ) omas, hoiatades ohtude eest, mida need muudatused võivad endaga kaasa tuua, nimelt kahjustada kohtusüsteemi sõltumatust, tõhusust ja kvaliteeti. Veneetsia komisjon on samuti väljendanud muret seoses erakorraliste määruste ulatusliku kasutamisega. ( 126 )

254.

Oluline ühine joon, mida tuleks üldise kontekstina rõhutada, on Rumeenia valitsuse poolt kohtuseaduste oluliste punktide muutmiseks vastu võetud erakorraliste määruste oluline roll. Küsimus, kas taolise vahendi, mis vähemalt esmapilgul on ebatavaline, selline kasutamine on lubatud riigisisese konstitutsiooniõiguse alusel, ei kuulu Euroopa Kohtu pädevusse, vaid on pigem liikmesriigi (konstitutsiooni)kohtu (kohtute) pädevuses.

255.

Ent asjaolu, mida Rumeenia valitsus kohtuistungil tunnistas, et sellist seadusandlikku tehnikat nagu erakorralised määrused on kohtusüsteemi reformimisel intensiivselt kasutatud, ilma et see praktika oleks alati selgelt põhjendatud kiireloomulisuse seisukohast, on juba üldise konteksti oluline element. Seadused, mis peaksid riigi kolmandat võimu struktuurselt reguleerima, tuleks tõeliselt võimude lahusust austavas süsteemis vastu võtta alles pärast nõuetekohast kaalutlemist ja arutelu, kuulates ära kõik asjaomased seadusandlikud ja kohtuorganid, kes tavaliselt kaasatakse õigusaktide väljatöötamisse. pikemaks ajaks kehtima mõeldud. Lõppude lõpuks peaksid sellised seadused ideaalis kehtima kaua.

256.

Kokkuvõttes, kuigi „kohtuvõimu reguleerimine erakorraliste määrustega“ ei ole iseenesest liidu õiguse rikkumine, on selle puhul kindlasti tegemist olulise kontekstuaalse elemendiga, mida tuleb vaidlusaluste riigisiseste õigusnormide hindamisel arvesse võtta.

257.

Eelotsusetaotluses on väljendatud kahtlusi seoses erakorralise määruse nr 77/2018 vastuvõtmise õigusliku menetluse ja konteksti asjaoludega ning selle tagajärgedega.

258.

Esimesena tuleb märkida, et erakorralise määruse tagajärjel ei kõrvaldata väidetavat „seadusandlikku lünka“, nagu on märgitud selle määruse põhjendustes, vaid jäetakse kohtunike ülemkogu ilma ühest pädevusest, mis on seotud tema põhiseadusliku rolliga kohtuvõimu sõltumatuse tagamisel. Lisaks võimaldab erakorraline määrus kuuluda kohtuinspektsiooni juhtkonda määramata aja, pikendades aegunud volitusi vahetult seaduse alusel, ilma et kohtunike ülemkogu saaks selle üle vabalt otsustada, mis on tema põhiseadusliku rolli seisukohalt põhimõttelise tähtsusega.

259.

Teisena selgitab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et Rumeenia põhiseaduse artikli 133 lõige 1 paneb kohtunike ülemkogule kohustuse tagada kohtunike sõltumatus. Samuti väidetakse, et erakorralise määrusega nr 77/2018 kehtestatud lahendus kujutab endast põhjendamatut erandit ajutiste ametisse nimetamiste üldreeglist, mis seisneb isiku delegeerimises juhtivale ametikohale, kahjustades seega kohtunike ülemkogu pädevust.

260.

Euroopa Kohtus väitis kohtunike ühing kooskõlas eelotsusetaotluse esitanud kohtus juba esitatud ja nimetatud kohtu poolt kinnitatud argumentidega, et erakorralise määruse nr 77/2018 tagajärjel jääb kohtunike ülemkogu ilma ühest pädevusest, mis on talle antud seoses tema põhiseadusliku rolliga kohtuvõimu sõltumatuse tagajana. Kohtuistungil täpsustas hageja, et minevikus kasutati kohtuinspektsiooni peainspektori ametikohaga seoses delegeerimise süsteemi. Lisaks on kohtunike ja prokuröride staatust, sealhulgas kohtuinspektsiooni korraldust ja toimimist käsitlevate eeskirjade vastuvõtmiseks vaja kohtunike ülemkogu arvamust. Vaidlusaluse erakorralise määruse kohta sellist arvamust ei taotletud.

261.

Madalmaade ja Rootsi valitsus nõustuvad, et kohtunike suhtes kohaldatavates distsiplinaarmenetlustes, sealhulgas kohtuinspektsiooni töötajate ametisse nimetamise menetluses, tuleb järgida kohtunike sõltumatuse põhimõtet kooskõlas Euroopa Kohtu ja EIK praktikaga. Madalmaade valitsus märgib, et erakorraline määrus nr 77/2018, nagu seda on kirjeldatud eelotsusetaotluses, ei näi seda põhimõtet järgivat. Rootsi valitsus on seisukohal, et selle hinnangu andmine on riigisisese kohtu ülesanne.

262.

Komisjon väitis kohtuistungil, et Rumeenia valitsuse sekkumine kohtuinspektsiooni juhtkonna ametisse nimetamisse võib tekitada kahtlusi kohtunike sõltumatuse tagatiste osas, pidades eelkõige silmas, et sellise ametisse nimetamise pädevus kuulub kohtunike ülemkogule. Seega esineb märke ELL artikli 19 lõike 1 teise lõigu rikkumisest.

263.

Rumeenia valitsus väitis kohtuistungil, et ELL artikliga 19 on vastuolus riigisisesed õigusnormid, mille kohaselt määratakse kohtuinspektsiooni juhtkond kas või ajutiselt ametisse erakorralise määrusega, kuivõrd see võib jätta mulje poliitilisest mõjust või poliitilisest survest. Nimetatud valitsus ei võta seisukohta kiireloomulisuse suhtes, kuid märgib, et seaduse nr 303/2004 artiklis 57 ette nähtud delegeerimise võimalust ei oleks saanud kasutada, kuna see viitab üksnes delegeerimisele seoses kohtute ja prokuratuuridega. Praegune Rumeenia valitsus väidab siiski, et eelmine valitsus oleks saanud institutsioonilise ummikseisu vältimiseks kasutada teist mehhanismi, näiteks lühiajalist ajutist ametisse nimetamist, kaasates sellesse menetlusse kohtunike ülemkogu.

264.

Seevastu kohtuinspektsioon väidab, et nagu on märgitud kõnealuse akti põhjendustes, on taolise meetme kasutamise raison d’être asjaolu, et eelmise juhtkonna volitused lõppesid 1. septembril 2018, ilma et pädev organ oleks algatanud uut konkurssi. Lisaks näeb see akt ette, et ametisse võib nimetada ainult konkursi edukalt läbinud isikuid, kes on juba täitnud peainspektori ja asepeainspektori ülesandeid. Ning lõpuks sai sama peainspektor sisuliselt kohtunike ülemkogu poolt korraldatud konkursil väga hea hinde.

265.

Harta artikli 47 teine lõik ega ELL artikli 19 lõike 1 teine lõik ei näe ette konkreetset mudelit kohtunike distsiplinaarsüsteemi korralduse kohta. Sõltumatuse nõue eeldab siiski, et kohtunike distsiplinaarkorda reguleerivad õigusnormid „pakuvad vajalikke tagatisi, et vältida mis tahes ohtu, et seda korda kasutatakse kohtulahendite sisu poliitilise kontrolli süsteemina“. ( 127 ) Sel põhjusel on Euroopa Kohus leidnud, et sõltumatu organi kaasamine ja sellise menetluse kehtestamine, mis tagab täielikult harta artiklites 47 ja 48 sätestatud õigused, eelkõige kaitseõigused, kujutab endast kohtuvõimu sõltumatuse kaitse oluliste tagatiste kogumit. ( 128 ) See avaldus tähendab ühemõtteliselt, et harta artiklites 47 ja 48 sätestatud nõuded on kohaldatavad kohtunike suhtes algatatud distsiplinaarmenetlustele. ( 129 )

266.

Tuleb arvestada, et neid standardeid kohaldatakse distsiplinaarorganitele (tavaliselt distsiplinaarsüütegusid lahendav distsiplinaarkoda) endile, mitte üksusele, kes neile kaebusi esitab (nimelt distsiplinaarsüüdistajale). Kohtuinspektsioonil ei ole õigust teha distsiplinaarsüüteo esinemise kohta otsuseid. See on reserveeritud kohtunike ülemkogu pädevale osakonnale, mis on distsiplinaarorgan.

267.

Ent nagu Rumeenia valitsus kohtuistungil selgitas ja hageja märkis, on kohtuinspektsioonil distsiplinaarmenetluses siiski väga oluline roll. Ta viib läbi eeluurimise ja otsustab, kas algatada distsiplinaarjuurdlus. Ta viib selle juurdluse läbi ning seejärel otsustab, kas esitada kohtunike ülemkogu pädevale osakonnale lahendamiseks distsiplinaarkaebus. ( 130 ) Samuti on tal oluline roll selliste menetluste algatamisel, mis viivad kohtuvea tuvastamiseni. ( 131 ) Lisaks, nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitas, on peainspektoril võtmevolitused, mida on tugevdanud ka hiljutised muudatused: ( 132 ) ta nimetab ametisse juhtimisülesandeid täitvad inspektorid; juhib inspektsiooni tegevust ja distsiplinaarmenetlusi; korraldab toimikute jaotamist; määrab kindlaks konkreetsed tegevusvaldkonnad, milles kontrollimeetmeid rakendatakse; on peamine juhiste andja ja võib ise algatada distsiplinaarmenetlusi.

268.

Sellises kontekstis on üsna selge, et sellised distsiplinaarjuurdluse läbiviimise ja „käivitamise“ volitused avaldavad juba survet isikutele, kelle ülesanne on vaidlus lahendada, olenemata tagatistest, mida pakub organ, mis teeb distsiplinaarmenetluses lõpliku otsuse. ( 133 ) Nii on see seda enam juhul, kui näib, et juurdluse läbiviimise ja distsiplinaarhagi esitamise pädevus on ühel institutsioonil, mis tegelikult on spetsialiseerunud kohtunike kontrollimisele ja uurimisele.

269.

Sel põhjusel peaks selline distsiplinaarmenetluste algatamise eest vastutav organ nagu kohtuinspektsioon näitama üles vähemalt teatavat oma tegevuse ja juurdluste sõltumatust. Jällegi ei saa oodatav sõltumatuse tase olla kindlasti selline, mida nõutakse distsiplinaarorganitelt endilt. Arvestades aga nii kohtuinspektsiooni rolli kohtunike ülemkogu juures kui ka peainspektori volitusi, ei tohi ametisse nimetamise menetlus tekitada muret, et kõnealuse organi volitusi ja ülesandeid kasutatakse poliitilise kontrolli vahendina õigusemõistmise üle ja selle survestamiseks.

270.

Kuidas sobib sellesse konteksti norm, mis näeb ette ajutise ametisse nimetamise süsteemi, mis seisneb ametis oleva isiku volituste pikendamises? Abstraktselt ja kontekstivabalt võetuna saab vaevalt väita, et selline õigusnorm on iseenesest vastuolus liidu õigusest tulenevate kohtunike sõltumatuse nõuetega.

271.

Esiteks ei too mis tahes täitevvõimu osalemine kohtunike ametisse nimetamises automaatselt kaasa alluvussuhet, mis rikuks sõltumatuse põhimõtet, kui on olemas tagatised, mis kaitsevad kohtunikke mõju või surve eest nende ülesannete täitmisel pärast ametisse nimetamist. ( 134 ) Pigem vastupidi – võimude lahusus toimib mõlematpidi.

272.

See järeldus kehtib minu arvates ka sellise organi nagu kohtuinspektsiooni juhtivatele ametikohtadele nimetamise kohta. Sellega seoses, nagu väidab kohtuinspektsioon, ei ole Rumeenia valitsus määranud vahetult üksikotsusega kohtuinspektsiooni peainspektorit. Erakorraline määrus nr 77/2018 reguleerib menetlust, mille eesmärk on tagada kohtuinspektsioonile ajutine juhtkond.

273.

Teiseks ei ole harta artikli 47 teise lõiguga põhimõtteliselt vastuolus ka süsteem, mille kohaselt kohtuinspektsioonitaolise organi ajutise juhtimise tagavad ametisolevad pea- ja asepeainspektor seni, kuni tavapärase menetluse käigus nimetatakse ametisse uus juhtkond. Nagu märkis ka kohtuinspektsioon, võib see tõepoolest tagada, et asjaomasel ametikohal ajutiselt töötavad isikud on juba läbinud seadusega ette nähtud konkursi ja et neil on selles rollis kogemusi. Selline süsteem võib tõepoolest olla vajalik ja seda kasutatakse paljudes jurisdiktsioonides seoses mõne olulise ametikohaga, sealhulgas seoses kohtunike ametisse nimetamisega. ( 135 )

274.

Saatan aga ei peitu detailides, vaid kontekstis. Kaks eelnimetatud näiliselt probleemitut elementi kaotavad kiiresti oma vastuolutu olemuse, kui vaadata erakorralises määruses nr 77/2018 ette nähtud kohtuinspektsiooni juhtkonna ajutise ametisse nimetamise erisüsteemi ja selle konkreetset tulemust konkreetsel juhul.

275.

Kooskõlas nimetatud määruse artikliga II kohaldatakse ajutiselt ametisse nimetamise süsteemi ka juhul, kui kohtuinspektsiooni juhtkonna ametikohad on erakorralise määruse jõustumise kuupäeval täitmata, mis oligi nii erakorralise määruse nr 77/2018 vastuvõtmise ajal. ( 136 ) Praktikas tähendab see, et erakorralise määrusega kiirustades ja tavapärases korras selleks ette nähtud organiga konsulteerimata kehtestatud reegli eesmärk ei ole üksnes tagada ameti järjepidevus, vaid selle praktiliseks tagajärjeks on isiku, kelle volitused on juba lõppenud, tagantjärele tööle ennistamine seadusega ette nähtud menetlusest erineva menetluse teel, minnes mööda tavaliselt seda menetlust läbi viivatest organitest.

276.

See näiliselt neutraalse õigusnormi konteksti ja praktilise toimimise element on iseenesest piisav järeldamaks, et erakorralises määruses nr 77/2018 ette nähtud kohtuinspektsiooni juhtkonna ajutise ametisse nimetamise süsteem võib tekitada kahtlusi Rumeenia valitsuse huvi suhtes määrata teatav isik kohtunike suhtes distsiplinaarjuurdlusi läbi viiva organi juhtivale ametikohale. Seetõttu näib, et selline süsteem ei sisalda tagatisi, mis võiksid hajutada üksikisikute põhjendatud kahtlusi selle kohta, kas kohtuorganid on välistest teguritest sõltumatud ja suhtuvad nende menetluses olevates asjades isikute huvidesse erapooletult.

277.

Minu arvates saab ja tuleks analüüs siin tõepoolest lõpetada. Eelotsusetaotluse esitanud kohus ja eelkõige käesoleva menetluse (riigisisesed) pooled on esitanud muid kontekstiga seotud argumente, mis ei puuduta mitte ainult (riigisisese) pädevuse lahususe küsimusi, vaid ka asjaga seotud üksikisikuid ja organeid ning nende väidetavaid erihuve. Ma ei arva, et oleks vajalik või asjakohane, kui Euroopa Kohus käsitleks mõnda neist muudest konteksti elementidest, kuivõrd just esitatud argument ise on selge ja otsustav.

278.

Kokkuvõttes on ex ante välja töötatud isikupime reegel, mis institutsioonide järjepidevuse huvides näeb ette, et isik jääb ametisse, kuni tema õigusjärglane on nõuetekohaselt ametisse nimetatud, õige ja mõistlik. Sellise näiliselt neutraalse õigusnormi kasutamine vahendina, mille ainus tagajärg on konkreetse isiku uuesti ametisse nimetamine pärast tema volituste lõppemist ning mis on vastuolus tavapärase ametisse nimetamise korraga, ei ole õige ega mõistlik.

279.

Seetõttu teen ettepaneku vastata kohtuasja C‑83/19 kolmandale küsimusele järgmiselt: harta artikli 47 teist lõiku ja ELL artikli 19 lõike 1 teist lõiku tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, millega valitsus kehtestab erandina tavaliselt kohaldatavatest eeskirjadest kohtusüsteemis distsiplinaarjuurdlusi läbi viiva organi juhtivate ametikohtade ajutise ametisse nimetamise korra, mille praktiline tagajärg on juba lõppenud ametiajaga isiku tööle ennistamine.

280.

Käesolevas ettepanekus käsitletavast viiest kohtuasjast neli on seotud õigusnormidega, millega luuakse uurimisosakond ja mis reguleerivad selle tegevust. Kohtuasjade C‑127/19 ja C‑355/19, mille on esitanud sama riigisisene kohus, põhikohtuasjades on vaidluse all uurimisosakonna loomise ette nägevaid õigusnorme rakendavate eri halduslike rakendusaktide õiguspärasus. Kohtuasjad C‑195/19 ja C‑291/19 on esitatud kohtunike ja prokuröride vastu algatatud pooleliolevate kriminaalmenetluste raames, milles osaleb uurimisosakond.

281.

Selles kontekstis küsitakse kohtuasja C‑127/19 neljandas ja viiendas küsimuses, kohtuasja C‑291/19 neljandas küsimuses ja kohtuasja C‑355/19 neljandas küsimuses sisuliselt seda, kas uurimisosakonna loomine on vastuolus ELL artikli 19 lõikes 1 ja harta artiklis 47 sätestatud kohtunike sõltumatuse põhimõttega ning kohustusega järgida ELL artiklis 2 ette nähtud õigusriigi väärtusi. Kohtuasja C‑291/19 viienda küsimusega soovitakse teada, kas uurimisosakonna loomine, arvestades selle osakonna ametikohtade piiratud arvu, on vastuolus harta artikli 47 teise lõiguga, mis käsitleb õigust õiglasele kohtulikule arutamisele mõistliku aja jooksul.

282.

Seega on eelotsusetaotlustes, milles on suures osas arvestatud põhikohtuasja poolte argumentidega, tõstatatud uurimisosakonna asutamise ja toimimisega seoses erinevaid probleeme. Neid väiteid on edasi arendanud mõni Euroopa Kohtule märkusi esitanud huvitatud isik, eelkõige kohtunike ühing, prokuröride ühing, peaprokurör ja OL.

283.

Arvestades eelotsusetaotluses esitatud asjaolusid, leiavad Madalmaade ja Rootsi valitsus ning komisjon, et on olulisi tõendeid selle kohta, et uurimisosakonna loomist ja toimimist käsitlevad eeskirjad ei vasta kohtunike sõltumatuse ja erapooletuse nõuetele.

284.

Rumeenia valitsus, kes oma kirjalikes seisukohtades kaitses uurimisosakonna vastavust neile standarditele, muutis kohtuistungil oma seisukohta. Ta teatas kontrollikojale, et valitsuse 27. detsembril 2019 heaks kiidetud memorandumis esitatud põhjustel toetab praeguse valitsuse seisukoht uurimisosakonna likvideerimist kooskõlas koostöö- ja jälgimiskorra aruannetes ning Veneetsia komisjoni ja GRECO aruannetes esitatud soovitustega.

285.

Rumeenia valitsus selgitas mõningaid asjaolusid, millel tema uus seisukoht põhineb. Tõstan neist esile vaid kolm, millele nimetatud valitsus viitas ja mille üle huvitatud isikud Euroopa Kohtus arutasid. Esiteks näib, et valikukomisjonide koosseisu käsitlevad sätted, nagu neid on hiljem muudetud, on vastuolus Rumeenia õiguses sätestatud kohtunike ja prokuröride karjääride lahususe põhimõttega, mille kohaselt prokuröride ametisse nimetamine kuulub kohtunike ülemkogu prokuröride osakondade pädevusse. Teiseks näib, et uurimisosakonna loomine tõi kaasa ohu, et sellesse osakonda kuuluvad prokurörid muutuvad de facto karistamatuteks. Kolmandaks on mõistega „kõrgemalseisev prokurör“ seotud reegel vastuoluline, pidades silmas hierarhilise kontrolli põhiseaduslikku põhimõtet.

286.

Seega näib lõpuks, et uurimisosakonna loomist ja toimimist kaitseb ainult kohtunike ülemkogu. Nimetatud asutus selgitas, et uurimisosakonna loomine on põhjendatud vajadusega kaitsta kohtusüsteemi liikmeid. ( 137 ) Uurimisosakonna eesmärk on pakkuda teatavale isikute kategooriale lisatagatisi, arvestades nende olulist rolli ühiskonnas, ning tagada nendega seotud asju menetlevate isikute professionaalsus. Seetõttu suurendab uurimisosakond kohtunike sõltumatust, tagades kaitse surve ja kuritarvituste eest, mis tulenevad kohtunike vastu suunatud meelevaldsetest kaebustest ja kohtuasjadest.

287.

Kohtuistungil rõhutas kohtunike ülemkogu, et uue süsteemi loomise motiiviks olid ka liialdused, mille oli pannud toime korruptsioonivastane direktoraat, mis oli enne uurimisosakonna loomist uurinud rohkem kui pooli Rumeenia kohtunikest, nagu selgus kohtuinspektsiooni koostatud ja kohtunike ülemkogu poolt 2019. aasta oktoobris heaks kiidetud aruandest. ( 138 ) Lisaks on selle „kaitse-eesmärgiga“ nõustunud Curtea Constituțională (Rumeenia konstitutsioonikohus) oma otsuses nr 33/2018. ( 139 )

288.

Kohtunike ülemkogu väidab ka, et uurimisosakonna loomisega kaasnes tagatiste süsteem, mis hajutas kahtlused tema sõltumatuse suhtes poliitilisest survest. Täiendavate tagatistega on tugevdatud uurimisosakonna peaprokuröri ametisse nimetamise ja selle osakonna prokuröride valimise menetlusi. ( 140 ) Uurimisosakonna peaprokuröri nimetab ametisse kohtunike ülemkogu täiskogu, erinevalt teiste prokuratuuri osakondade juhtidest, kes nimetatakse ametisse justiitsministri korraldatud konkursil, jättes kohtunike ülemkogu ülesandeks esitada üksnes nõuandev arvamus. Samuti märkis ta seoses uurimisosakonna prokuröridega, et sõltumatuse lisatagatiseks on nõue, et prokurörina töötamise kogemus peab olema vähemalt 18 aastat, valik tehakse ilma poliitilise mõjuta läbipaistva menetluse teel, prokuröride viimase viie aasta kutsealast tegevust uuritakse põhjalikult ning sellesse osakonda ei saa prokuröre delegeerida.

289.

Eelotsusetaotluse esitanud kohtute argumendid ning Euroopa Kohtule oma seisukohad esitanud poolte tõstatatud probleemid on ulatuslikud ja keerulised. Need hõlmavad erinevaid tegureid, mis puudutavad uurimisosakonna loomist reguleerivaid liikmesriigi eeskirju, selle koosseisu ja volitusi, selle juhtkonna valimist, selle laiemaid institutsioonilisi tagajärgi seoses tema mõjuga teiste prokuratuuri osakondade pädevusele ning viisi, kuidas see organ oma ülesandeid praktikas täidab.

290.

Kooskõlas Euroopa Kohtu hiljutise praktikaga ( 141 ) olen seisukohal, et neid asjaolusid, isegi kui neid ei saa eraldivõetuna kritiseerida, tuleb hinnata tervikuna, et teha kindlaks uurimisosakonna loomise ja tegevuse mõju kohtunike sõltumatusele.

291.

Võttes kohaselt arvesse mõju, mida prokuratuuris „kohtunike jaoks“ eriüksuse loomine võib avaldada üldsuse arusaamale kohtusüsteemist, on alustuseks vaja, et sellise osakonna loomine oleks tingimata eriti kaalukalt, läbipaistvalt ja tõelevastavalt põhjendatud (1). Kui see kriteerium on täidetud, on lisaks hädavajalik, et sellise osakonna koosseis, korraldus ja toimimine vastaksid tagatistele, mis on sobivad kohtusüsteemile välise surve avaldamise ohu vältimiseks (2). Ning lõpuks on uurimisosakonna loomisega seotud konkreetsed asjaolud ja viis, kuidas see organ on oma ülesandeid tegelikkuses täitnud, samuti asjakohased sobivad asjakohase konteksti kindlakstegemisel (3).

292.

Nagu juba märgitud, ( 142 ) ei pane harta artikli 47 teises lõigus ja ELL artikli 19 lõikes 1 sätestatud liidu nõuded kohtunike erapooletuse ja sõltumatuse suhtes liikmesriikidele kohustust kehtestada prokuratuuri institutsioonilist ülesehitust käsitlev konkreetne struktuur või mudel. Tegelikult on prokuratuuride korraldus Euroopa riikides erakordselt varieeruv. ( 143 )

293.

Siiski võib spetsiaalse prokuratuuri loomine, millel on ainupädevus kohtusüsteemis toime pandud kuritegude suhtes, mõjutada seda, kuidas tajub üldsus kohtunike sõltumatust ja erapooletust. Sellega on esile tõstetud kohtunikud kui kutsealane rühm, mille jaoks on vaja prokuratuuri koosseisus eraldi üksust. Nagu komisjon märkis, võib see tekitada mulje, et kohtusüsteemis on laialt levinud kuritegevus või isegi korruptsioon. Selle tulemusel on kohtunike toime pandud rikkumised (mis võivad olla mis tahes liiki) loetud sama raskusastmega tegudeks kui korruptsioon, organiseeritud kuritegevus või terrorism, mis on ainsad muud küsimused, mille jaoks on Rumeenia prokuratuuris olemas eriosakonnad. ( 144 ) See „kuritegevuse mulje“ mõjutab ühte otsustavat elementi, mille alusel hinnatakse konkreetse meetme mõju kohtunike sõltumatusele, nimelt usaldust, mida demokraatliku ühiskonna kohtud peavad üldsusele sisendama. ( 145 )

294.

Jällegi on raske väita, et prokuratuuri eriosakondade või isegi eraldiseisvate prokuratuuriasutuste loomine on iseenesest välistatud. Liikmesriikide prokuratuurides on tõepoolest spetsiaalseid üksusi, mis põhinevad kas teatava inimrühma (nagu alaealised) spetsiifilisel kaitsevajadusel, teatavate isikute eristaatusel (nt sõjaväeprokurörid) või on tõepoolest seotud konkreetse keeruka küsimusega, mis vajab eripädevust või -teadmisi (nt keerukad majanduskuriteod, küberturvalisus jne).

295.

Võttes aga arvesse sellise institutsioonilise meetme olulist mõju sellele, millisena kohtusüsteemi tajutakse, on otsustava tähtsusega see, et on olemas põhjendus, mis põhineb tõelistel ja piisavalt kaalukatel põhjendustel, mis tuleb pealegi üldsusele üheselt mõistetaval ja arusaadaval viisil teatavaks teha.

296.

Kas on olemas piisavalt kaalukad põhjused, mis põhjendaksid uurimisosakonna loomist? Kohtunike ülemkogu on selgitanud, et uurimisosakonna loomine on põhjendatud vajadusega kaitsta kohtusüsteemi liikmeid.

297.

Vajadus kaitsta kohtusüsteemi liikmeid põhjendamatu surve eest võib üldiselt tõepoolest kujutada endast õiguspärast ja piisavalt kaalukat põhjust sellise prokuratuuriüksuse loomiseks, mille eesmärk on seda ohtu leevendada, arvestades konkreetsele liikmesriigile sobivaid konkreetseid asjaolusid ja võttes nõuetekohaselt arvesse kohtusüsteemi erapooletuse nõudeid.

298.

Kui aga sellise üksuse nagu uurimisosakonna loomise põhjused ei ole seotud kuritegevusevastase võitlusega, vaid pigem vajadusega kaitsta kohtusüsteemi ennast, tuleb selline põhjendus tingimata avalikustada üheselt mõistetaval ja arusaadaval viisil, et mitte õõnestada üldsuse usaldust kohtusüsteemi vastu.

299.

Rumeenia valitsus märkis kohtuistungil, et seaduse nr 207/2018 preambulis ei ole uurimisosakonna loomise põhjuseid selgitatud. Korruptsioonivastase direktoraadi liialdusi käsitlev kohtuinspektsiooni aruanne, millele kohtunike ülemkogu tugineb uurimisosakonna loomise põhjendamiseks, võeti vastu alles pärast seaduse avaldamist, mis jõustus 23. juulil 2018. Nii on raske mõista, kuidas see võiks olla seaduse põhjenduseks. Lõpuks märkis Rumeenia valitsus kohtuistungil, et põhjendus, mis tugineb vajadusele kaitsta konkreetseid isikuid nende rolli laadi ja tähtsuse tõttu, ei ole veenev, kui sama süsteemi ei kohaldata teistele olulistele isikutele, nagu senaatorid või esindajatekoja liikmed.

300.

Neid asjaolusid arvestades on raske kindlaks teha, kas eesmärk kaitsta kohtunikke põhjendamatu surve eest oli igal juhul uurimisosakonna loomise ajendiks. Seetõttu ei ole minu arvates võimalik tuvastada, et prokuratuuri kõnealuse osakonna loomist põhjendati üldsusele üheselt mõistetavalt ja arusaadavalt.

301.

Euroopa Kohtule oma seisukohad esitanud poolte vahelise vaidluse kõige olulisem ja vaieldum küsimus seisneb selles, kas uurimisosakonna asutamise „kaitsev“ põhjus on tõeline. Kohtunike ühing, prokuröride ühing, peaprokurör ja OL on esitanud üsna üksikasjalikud argumendid selle kohta, et uurimisosakonna loomise aluseks olid tegelikult teistsugused kaalutlused. Selleks tuginevad nimetatud menetlusosalised uurimisosakonna institutsioonilise loomise praktilistele tagajärgedele. Nagu peaprokurör kohtuistungil märkis, võivad kõnealused asjaolud tekitada üldsuses mulje, et uurimisosakonna loomise eesmärk oli tegelikult nõrgestada korruptsioonivastast võitlust.

302.

Esimesena ei nõustu prokuröride liit ja peaprokurör sellega, et „kaitsev“ eesmärk oleks tõeline. Kõigepealt on see tingitud asjaolust, et enne uurimisosakonna loomist esitati kohtunikele vähe süüdistusi. ( 146 ) Peale selle on kohtunike vastu algatatud kohtuasjade arv alates uurimisosakonna käivitamisest pigem suurenenud kui vähenenud. Teisena ei ole uurimisosakonna loomisega kaasnenud mingeid lisatagatisi. Uurimisosakond kohaldab samu menetlusnorme nagu teised prokuratuuri osakonnad ning ta on seaduslikkuse põhimõtte alusel kohustatud registreerima ja uurima kõiki esitatud kaebusi, mis vastavad kriminaalmenetluse seadustiku formaalsetele nõuetele. Vastupidi, piisavate vahendite puudumise tõttu on tagatisi vähemgi, peamiselt prokuröride piiratud arvu tõttu, ning võttes arvesse asjaolu, et erinevalt teistest prokuratuuri osakondadest puudub asjakohane üleriigiline struktuur, kuna kõik uurimisosakonna prokurörid asuvad Bukarestis.

303.

Rumeenia valitsus nõustus kohtuistungil viimati nimetatud tähelepanekuga. Ta märkis, et uurimisosakonna ainupädevus kohtusüsteemi liikmete toime pandud mis tahes liiki kuritegude puhul ei taga prokuröride vajalikku spetsialiseerumist eelkõige korruptsioonikuritegudele, mis on veelgi murettekitavam, kuivõrd uurimisosakonnal puudub üleriigiline struktuur.

304.

Teiseks viitab mitu asjaolu sellele, et uurimisosakonna loomine toob tegelikkuses kaasa kõrgemal tasandil esineva korruptsioonivastase võitluse nõrgenemise. Seaduse nr 304/2004 artikli 881 lõigete 1 ja 2 kohaselt on uurimisosakonnal ainupädevus kohtunikega seotud juhtumite suhtes ning ta säilitab selle pädevuse ka siis, kui juhtum puudutab ka teisi isikuid. Prokuröride ühing ja peaprokurör selgitasid, et juhtumid, mida menetlevad teised prokuratuuri osakonnad, antakse üle uurimisosakonnale pelgalt põhjusel, et kohtusüsteemi liikme vastu esitatakse mõni fiktiivne väide. Samuti väidetakse, et see mõjutab peamiselt korruptsioonivastase direktoraadi pädevusse kuuluvaid juhtumeid, kuna mõni korruptsioonijuhtum võib hõlmata ka kohtunikke. Prokuröride ühing selgitas kohtuistungil, et uurimisosakond võib välja nõuda mis tahes toimiku, viidates seosele mõne uurimisosakonnas uurimisel oleva asjaga. Lisaks on uurimisosakond vastavalt erakorralise määrusega nr 7/2009 artikli 888 lõike 1 punkti d tehtud muudatusele pädev loobuma teiste prokuratuuri osakondade poolt juba esitatud apellatsioonkaebustest. OL väitis kohtuistungil, et uurimisosakonna esimesteks sammudeks olid apellatsioonimenetluse staadiumis olevatest olulistest korruptsiooniasjadest loobumised.

305.

Samuti väärib märkimist, et koostöö- ja jälgimiskorra aruannetes ning Veneetsia komisjoni ja GRECO poolt on esitatud väiteid ohu kohta, et uurimisosakonda tajutakse organina, mille loomine ja toimimine on poliitiliselt mõjutatud. ( 147 ) Seda ohtu tunnistas kohtuistungil sõnaselgelt ka Rumeenia valitsus.

306.

Neid kaalutlusi arvestades ja hoolimata kohtunike ülemkogu esitatud kaitse-eesmärgi teoreetilisest õiguspärasusest ja tõsidusest näib mulle, et ei saa väita, et uurimisosakonna loomine on põhjendatud selgelt, üheselt mõistetavalt ja arusaadavalt, et mitte õõnestada üldsuse usaldust kohtusüsteemi vastu. Lisaks, kui eelotsusetaotluse esitanud kohus ei tuvasta muud, ei tekita eespool kirjeldatud asjaolud, mis puudutavad süstemaatilist kahjulikku mõju prokuratuuri teiste osakondade pädevusele, mitte ainult tõsiseid kahtlusi kohtunike ülemkogu esitatud põhjenduse vastavuses tegelikkusele, vaid võivad tekitada ka usaldamatust kohtusüsteemi erapooletuse ja välisele survele mitteallumise suhtes, eelkõige kuna jätavad mulje, et uurimisosakonna loomine ja tegevus on poliitiliselt motiveeritud.

307.

Lihtsamalt öeldes, kui kõik ohud kokku panna, ei näita tekkiv pilt tingimata kohtunike tugevdatud kaitset. Pigem kerkib esimesena silme ette kõikvõimas superüksus, mis võib muidugi pakkuda kaitset, kuid mis võib ka väga palju kontrollida ja seeläbi mõjutada. Selles ehk seisnebki kogu kõnealuse idee paradoks: kuna kohtunike tööd häirivad väidetavalt mitmel pool esitatavad süüdistused, on vaja luua üks keskne üksus, millel on nendes küsimustes ainupädevus. Ent võimaliku väärkasutuse seisukohalt on selline keskne ja eriotstarbeline üksus veelgi ohtlikum. Hajus ja detsentraliseeritud süsteem ei tegutse ehk teinekord küll koordineeritult, kuid üldiselt on palju vastupidavam. Seevastu tsentraliseeritud süsteemi puhul on nõutav üksnes keskuse ülevõtmine.

308.

Vaatamata äsja tehtud järeldustele väidab kohtunike ülemkogu, et uurimisosakonna loomisega kaasnes tagatiste süsteem, mis hajutab igasugused kahtlused selle sõltumatuse suhtes poliitilisest survest. ( 148 )

309.

Ma ei pea vajalikuks arutada pikalt riigisisese õiguse üksikasjade üle, mida peab igal juhul hindama liikmesriigi kohus. Märgiksin lihtsalt, et selles küsimuses vaidles Rumeenia valitsus kohtunike ülemkogule vastu, tunnistades kohtuistungil, et paljusid tagatisi, millele kohtunike ülemkogu viitas, on oluliselt nõrgendanud järgnenud reformid, mille valitsus lühikese aja jooksul erakorraliste määrustega läbi viis.

310.

Nagu Rumeenia valitsus kohtuistungil möönis, ei ole uurimisosakonda käsitlevaid sätteid muutvate erakorraliste määruste kiireloomulise kehtestamise vajadust alati põhjendatud. Kuigi erakorralise määruse nr 90/2018 ( 149 ) ja erakorralise määruse nr 12/2019 ( 150 ) kohta esitati põhjendusi, märkis Rumeenia valitsus, et erakorraline määrus nr 92/2018 ja erakorraline määrus nr 7/2019 ei sisaldanud mingit põhjendust nende kiireloomulisuse või vajaduse kohta muuta uurimisosakonda käsitlevaid sätteid.

311.

Euroopa Kohtule esitatud seisukohtadest nähtub, et erakorraliste määrustega muudeti korduvalt valikumenetlusega seotud sätteid, lõdvendades konkursikomisjoni koosseisule esitatavaid nõudeid. ( 151 ) Rumeenia valitsus märkis kohtuistungil, et vaatamata sellele, et ta oli oma kirjalikes seisukohtades avaldanud, et uurimisosakonna prokuröride ametisse nimetamise menetlus kujutab endast lisatagatist, jättis ta mainimata erakorralise määrusega nr 90/2018 tehtud hilisemad muudatused. Lisaks tehti erakorralise määruse nr 90/2018 artikliga II erand ametisse nimetamise menetlust käsitlevatest sätetest, et tagada peaprokuröri ja vähemalt ühe kolmandiku uurimisosakonna prokuröride ajutine ametisse nimetamine.

312.

Lisaks eespool nimetatud valikumenetluse muutmisele muudeti ja lisati kõnealuste erakorraliste määrustega uurimisosakonna volitusi ja struktuuri käsitlevaid olulisi sätteid. Esiteks lisati valitsuse erakorralise määrusega nr 7/2019 artiklile 881 uus lõige 6. See muudatus näeb ette, et kui kriminaalmenetluse seadustikus või muus eriseaduses viidatakse „kõrgemalseisvale prokurörile“, siis tuleb seda seoses uurimisosakonna pädevusse kuuluvate süütegudega mõista nii, et see viitab uurimisosakonna peaprokurörile, sealhulgas ka seoses otsustega, mis on tehtud enne selle osakonna töölehakkamist. ( 152 ) Teiseks muudeti selle määrusega ka artiklit 888, nähes lõike 1 punktis d ette uurimisosakonna uue pädevuse, mis seisneb hagide esitamises või neist loobumises osakonna pädevusse kuuluvates asjades, sealhulgas kohtutes pooleliolevates või enne osakonna töölehakkamist lõplikult lahendatud asjades.

313.

Seega võttis Rumeenia valitsus lühikese aja jooksul vastu vähemalt neli erakorralist määrust, millega muudeti eri aspekte sätetes, mille lisamisega seadusse nr 207/2018 oli ette nähtud uurimisosakonna loomine. See puudutas eelkõige peaprokuröri ja prokuröride ametisse nimetamise ja valimise menetlusi, aga ka osakonna volituste muid olulisi elemente ja tema staatust prokuratuuris, ilma et alati oleks esitatud põhjendusi valitsuse kiireloomulise sekkumise vajaduse kohta.

314.

Nagu väidab komisjon, kinnitavad need asjaolud, et esineb tõsine oht, et sekkutakse kohtunike sõltumatusesse, mida raskendab valitsuse kiire ja otsene sekkumine erakorraliste määruste kaudu, mis omakorda süvendab üldsuse taju, et kohtusüsteemi mõjutatakse poliitiliselt.

315.

Kõik need asjaolud panevad mind järeldama, et vastupidi sellele, mida väidab kohtunike ülemkogu, ei paku uurimisosakonda käsitlev regulatsioon piisavaid tagatisi, et kõrvaldada igasugune poliitilise mõjutamise oht osakonna toimimisele ja koosseisule. Mis puudutab nende sisu, siis kohtunike ülemkogu viidatud tagatisi on hiljem nõrgestatud erakorraliste määrustega, mis on korduvalt muutnud ka osakonna institutsioonilist ülesehitust, selle prokuröride ametisse nimetamise eeskirju ja selle suhteid teiste prokuratuuri osakondadega. Viimasena tuleb märkida, et kõik see puudutab uurimisosakonna juba niigi üsna küsitavat korraldust, mis eelmises punktis kirjeldatud põhjustel ei olnud juba algusest peale eriti kindel selles osas, mis puudutab välist arusaama osakonna sõltumatusest.

316.

Minu arvates piisab eeltoodud kaalutlustest, et anda tarvilik vastus Euroopa Kohtule esitatud eelotsuse küsimustele. Siiski tuleb riigisisestel kohtutel, kui nad otsustavad lõpuks riigisisese õiguse kooskõla üle liidu õigusega, eespool märgitud tagatiste piisava taseme hindamisel põhjendatud juhtudel samuti arvesse võtta faktilisi ja kontekstuaalseid asjaolusid, mis puudutavad uurimisosakonna poolt oma ülesannete täitmist pärast tema asutamist.

317.

Esiteks, mis puudutab uurimisosakonna peaprokuröri ja prokuröride valimist ja ametisse nimetamist käsitlevate (sageli muudetud) eeskirjade praktilisi tagajärgi, märkis OL kohtuistungil, et need pidid omakorda praktikas andma ametisse nimetamise ja tagasikutsumise pädevuse väikesele hulgale kohtunike ülemkogu liikmetele, kes sel ajal toetasid valitsust. Sealhulgas juhtis prokuröride ühing tähelepanu sellele, et nii ajutine peaprokurör kui ka hiljem ametisse nimetatud peaprokurör olid tol ajal valitsusega eriliselt seotud isikud.

318.

Teiseks, mis puudutab uurimisosakonna tegevust alates selle loomisest, siis on kohtunike ühing ja prokuröride ühing esitanud üksikasjaliku ülevaate selle kohta, kuidas uurimisosakond on oma ülesandeid täitnud. Need huvitatud isikud väidavad, et uurimisosakond on algatanud uurimisi ja taasavanud lõpetatud asju kohtusüsteemi liikmete, sealhulgas kõrgemalseisvate kohtunike ja prokuröride suhtes, kes olid avalikult olnud seadusemuudatuste vastu. ( 153 ) Need huvitatud isikud märgivad samuti, et uurimisi on alustatud prokuröride suhtes, kes olid alustanud uurimisi valitsuspartei liikmete suhtes uurimisosakonna eeskirjade vastuvõtmise ajal. Samuti märgitakse, et uurimisosakond on ilma põhjenduseta tagasi võtnud kaebusi korruptsiooni ja muude juhtumite kohta, mis on seotud eelmise valitsuspartei oluliste liikmetega, ning on püüdnud saada pädevust asjades, mida menetlevad kõnealuse erakonna liikmete suhtes teised prokuratuuri osakonnad. Kinnitamaks väidet uurimisosakonna kasutamise kohta muudel eesmärkidel kui erapooletu kriminaalmenetluse läbiviimine, esitati ka muid asjaolusid, nagu teabe lekitamine, teadaannete avaldamine ilma neid nõuetekohaselt anonüümimata või ebaõige teabe ametlik avalikustamine.

319.

Euroopa Kohtu ülesanne ei ole hinnata eespool loetletud faktilisi asjaolusid. Siiski leian ma seoses vaidlusaluste riigisiseste õigusnormide üldise hindamise kriteeriumidega, ( 154 ) et riigisisestel kohtutel on õigus võtta arvesse objektiivseid asjaolusid, mis puudutavad uurimisosakonna loomise asjaolusid ja selle praktilist toimimist, kui tegureid, mis kinnitavad või lükkavad ümber poliitilise mõjutamisega seotud ohtusid. Sellise ohu kinnitamine võib tekitada õigussubjektides õiguspäraseid kahtlusi kohtunike mõjutamatuses, kuna see kahjustab muljet kohtunike erapooletusest nende ees seisvate huvide suhtes, eriti kui tegemist on korruptsioonijuhtumitega.

320.

Lõpuks soovitakse kohtuasjas C‑291/19 esitatud viiendas küsimuses teada, kas uurimisosakonna loomine on vastuolus harta artikli 47 teise lõiguga, mis sätestab, et „igaühel on õigus õiglasele ja avalikule asja arutamisele mõistliku aja jooksul“, võttes arvesse nimetatud osakonna ülesannete täitmist ja pädevuse kindlaksmääramist reguleerivaid eeskirju koostoimes osakonna ametikohtade piiratud arvuga.

321.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et on oht, et uurimisosakond ei menetle juhtumeid ega esita süüdistusi mõistliku aja jooksul, seda eelkõige seetõttu, et selles osakonnas on kohtuasjade arvu arvestades piiratud arv ametikohti. Ühest küljest oli osakonna niigi piiratud 15 prokuröri ametikohast 5. märtsi 2019. aasta seisuga täidetud vaid kuus. Samal ajal oli uurimisosakonna tegevuse alustamisel selles registreeritud juba 1422 asja.

322.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib samuti, et igal aastal esitatakse kohtunike vastu tuhandeid fiktiivseid kaebusi, mis nõuavad vähemalt mõningast uurimist. See kohtuasjade hulk koos muude üldiste asjade haldamisega ning (juba realiseerunud) võimalus võtta üle juhtumeid teistelt prokuratuuri osakondadelt tekitab tõsiseid kahtlusi uurimisosakonna suutlikkuses viia läbi tõhus uurimine mõistliku aja jooksul.

323.

Samamoodi väitsid ka kohtunike ühing, prokuröride ühing, peaprokurör ja OL, et uurimisosakonna prokuröride piiratud arv viib paratamatult selle ülekoormatuseni. Peaprokurör lisas veel, et kohtuistungi pidamise ajal oli uurimisosakonnas seitse prokuröri ja et osakonna menetluses oli ligikaudu 4000 asja, samas kui 2019. aastal suutis nimetatud osakond menetleda ainult 400 asja.

324.

Kõigepealt tuleb märkida, et kõnealune küsimus erineb teistest käesolevas osas käsitletud eelotsuse küsimustest selle poolest, et puudutab üksnes kohtusüsteemi liikmete menetlusõigusi, olenemata nende mõjust kohtusüsteemi liikmete sõltumatusele või erapooletusele. Seetõttu leiab komisjon, et küsimus tuleb ümber sõnastada nii, et sellega soovitakse teada, kas põhikohtuasja konkreetsetel asjaoludel on harta artikliga 47 vastuolus see, kui eelotsusetaotluse esitanud kohus saadab juhul, kui apellatsioonkaebus rahuldatakse, asja uurimisosakonnale tagasi. ( 155 ) Komisjon väidab, et juhul, kui riigisisene kohus peaks asja prokurörile tagasi saatma, tuleb harta artikli 47 teist lõiku tõlgendada nii, et taoline tagasisaatmine oleks nimetatud sättega vastuolus, kui on väga tõenäoline, et kriminaalmenetlust ei lõpetata mõistliku aja jooksul.

325.

Ma ei pea sellist ümbersõnastamist vajalikuks. Minu arvates näitab eelotsusetaotluse esitanud kohtu tõstatatud küsimus taas kord eespool juba käsitletud harta sätete kontrollifunktsiooni topeltaspekti: ( 156 ) harta artikli 47 teine lõik kujutab endast üksikjuhtumi liidu õigusega kokkusobivuse konkreetse kontrolli mõõdupuud, mis ei välista harta kasutamist ka uurimisosakonda käsitlevate riigisiseste õigusnormide abstraktse kontrolli mõõdupuuna.

326.

Lisaks on need kaks aspekti käesoleva kohtuasja kontekstis tegelikult kokku sulanud. Harta artikli 47 teise lõigu konkreetset (subjektiivset) lähenemist tuleb käesoleval juhul kasutada ka seoses abstraktse (objektiivse) analüüsiga uurimisosakonda reguleerivate eeskirjade mõju kohta menetluse võimalikule kestusele. Eelotsusetaotluse esitanud kohus ei küsi ju seda, kas menetlus on hageja konkreetsel juhul juba olnud ebamõistlikult pikk, vaid pigem seda, kas asjaolu, et uurimisosakonna institutsionaalne ülesehitus võib viia sellise tulemuseni, kujutab endast harta artikli 47 teises lõigus sätestatud tagatiste rikkumist.

327.

Harta artikli 47 teine lõik vastab EIÕK artikli 6 lõikele 1. Harta artikli 52 lõike 3 kohaselt tuleb harta kohaldamisala ja sisu tõlgendada nii, et see ei jääks allapoole EIÕK puhul kohaldatavaid standardeid.

328.

EIK praktika kohaselt hakkab EIÕK artikli 6 lõikes 1 ette nähtud „mõistlik aeg“ kulgema hetkest, mil isikule esitatakse „süüdistus“. ( 157 ) EIK on mõistet „süüdistus“ tõlgendanud paindlikult ja sisuliselt. Ajahetk, millele see viitab, on hetk, mil pädev asutus teatab ametlikult süüdistusest, et isik on toime pannud kuriteo, kuid ka hetk, mil ametiasutuste poolt kahtlustuse tõttu võetud meetmed hakkavad oluliselt mõjutama asjaomase isiku olukorda. ( 158 ) Nagu komisjon märkis, võib see tõlgendus seega hõlmata eeluurimise perioodi. ( 159 )

329.

On tõsi, et EIK analüüsib menetluse kestuse mõistlikkust juhtumipõhiselt iga kohtuasja konkreetsetel asjaoludel, lähtudes juhtumi keerukusest, kaebaja ja asjaomaste ametiasutuste käitumisest ning sellest, mis on kaebaja jaoks kaalul. ( 160 ) Minu arvates ei takista see siiski analüüsimast institutsioonilist korraldust, mis võib peaaegu vältimatult viia „mõistliku aja“ nõude rikkumiseni pooleliolevas menetluses.

330.

Käesolevas kohtuasjas võetakse prokuratuuri institutsioonilise struktuuri vastavuse hindamisel olulisi asjaolusid arvesse in abstracto. Selles kontekstis hõlmab hindamine eelkõige „asjaomaste ametiasutuste käitumist“. EIÕK artikli 6 lõige 1 paneb riikidele kohustuse ehitada oma kohtusüsteem üles selliselt, et nende kohtud suudaksid täita konventsiooni nõudeid. ( 161 ) Need nõuded hõlmavad loomulikult riikliku süüdistaja toimimist ja tegevust. ( 162 ) Viivitused, mis on tingitud kohtuasjade kuhjumisest, ei ole seega õigustuseks, kuna riike võidakse pidada vastutavaks nii viivituse eest konkreetsel juhul kui ka „selle eest, et kohtuasjade kuhjumise ärahoidmiseks ei ole antud lisavahendeid, või kohtusüsteemi struktuursete puuduste eest, mis põhjustavad viivitusi“. ( 163 )

331.

Minu arvates tuleneb nendest asjaoludest, et harta artikli 47 teine lõik hõlmab liikmesriikide kohustust korraldada oma kohtusüsteem nii, et see vastaks nõuetele, mis on muu hulgas seotud menetluse mõistliku kestusega. Sellest lähtudes keelab see säte liikmesriikidel luua prokuratuuri osakonda, mille koosseisus ei ole tema pädevusest tulenevat töökoormust arvesse võttes piisavalt prokuröre, mistõttu taolise osakonna tegevus tooks kindlasti kaasa kriminaalmenetluste, sealhulgas kohtunike vastu algatatud kriminaalmenetluste ebamõistliku kestuse.

332.

Eeltoodud kaalutlustest lähtudes teen ettepaneku vastata kohtuasja C‑127/19 neljandale ja viiendale küsimusele, kohtuasja C‑291/19 neljandale küsimusele ning kohtuasja C‑355/19 neljandale küsimusele järgmiselt: harta artikli 47 teist lõiku ja ELL artikli 19 lõike 1 teist lõiku tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus sellise prokuratuuri eriosakonna loomine, millel on ainupädevus kohtusüsteemi liikmete poolt toime pandud süütegude suhtes, kui sellise osakonna loomine ei ole põhjendatud tõeliste ja piisavalt kaalukate põhjustega, mis on üldsusele üheselt mõistetaval ja arusaadaval viisil teatavaks tehtud, ning kui sellega ei kaasne piisavaid tagatisi, mis kõrvaldavad igasuguse poliitilise mõjutamise ohu selle osakonna toimimisele ja koosseisule. Selle hindamisel, kas see on tõepoolest nii, on riigisisestel kohtutel õigus võtta arvesse objektiivseid asjaolusid, mis on seotud sellise prokuratuuri osakonna loomisega ja järgneva praktilise toimimisega.

333.

Kohtuasja C‑291/19 viiendale küsimusele tuleb vastata nii, et harta artikli 47 teine lõik, mis näeb ette õiguse õiglasele kohtulikule arutamisele mõistliku aja jooksul, keelab liikmesriikidel luua prokuratuuri osakonda, mille koosseisus ei ole tema pädevusest tulenevat töökoormust arvesse võttes piisavalt prokuröre, mistõttu taolise osakonna tegevus tooks kaasa kriminaalmenetluste ebamõistliku kestuse. Eelotsusetaotluse esitanud kohtute ülesanne on kõiki neile esitatud asjakohaseid asjaolusid arvesse võttes hinnata, kas uurimisosakonna asutamist, koosseisu ja tegevust käsitlevad riigisisesed õigusnormid vastavad nendele nõuetele.

334.

Teen Euroopa Kohtule ettepaneku teha järgmine otsus: