EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52019DC0355
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL assessing the extent to which the Member States have taken the necessary measures in order to comply with Council Framework Decision 2003/568/JHA of 22 July 2003 on combating corruption in the private sector
KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE, milles hinnatakse, mil määral on liikmesriigid võtnud nõukogu 22. juuli 2003. aasta raamotsuse 2003/568/JSK (korruptsioonivastase võitluse kohta erasektoris) täitmiseks vajalikke meetmeid
KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE, milles hinnatakse, mil määral on liikmesriigid võtnud nõukogu 22. juuli 2003. aasta raamotsuse 2003/568/JSK (korruptsioonivastase võitluse kohta erasektoris) täitmiseks vajalikke meetmeid
COM/2019/355 final
EUROOPA KOMISJON
Brüssel,26.7.2019
COM(2019) 355 final
KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE,
milles hinnatakse, mil määral on liikmesriigid võtnud nõukogu 22. juuli 2003. aasta raamotsuse 2003/568/JSK (korruptsioonivastase võitluse kohta erasektoris) täitmiseks vajalikke meetmeid
Sissejuhatus
1.1.Taust
1.1.1. Raamotsuse kohaldamisala ja aruandega hõlmatud valdkonnad
Nõukogu 22. juuli 2003. aasta raamotsusega 2003/568/JSK korruptsioonivastase võitluse kohta erasektoris 1 (edaspidi „raamotsus“) on seatud eesmärk tagada, et
·nii aktiivne kui ka passiivne korruptsioon erasektoris oleks kõigis ELi liikmesriikides määratletud süüteona,
·selliste süütegude eest saaks vastutusele võtta ka juriidilisi isikuid (s.t äriühinguid, vabaühendusi või avalik-õiguslikke organisatsioone) ning
·sellistele süütegudele järgneksid tõhusad, proportsionaalsed ja hoiatavad karistused.
Artiklit 2 kohaldatakse „majandustegevuse suhtes tulundus- ja mittetulundusüksustes“, mis piirab raamotsuse kohaldamisala erasektoris tegutsevate üksikisikute poolt toime pandud korruptiivsete tegudega.
Raamotsuse kohaselt peavad liikmesriigid kriminaliseerima kahte liiki käitumist:
– altkäemaksu lubamine, pakkumine või andmine erasektoris töötavale isikule selleks, et ta oma kohustust rikkudes teeks või jätaks tegemata ükskõik millise teo;
– erasektoris töötades altkäemaksu nõudmine või vastuvõtmine või altkäemaksu lubaduse vastuvõtmine selleks, et oma kohustust rikkudes teha või tegemata jätta ükskõik milline tegu.
Raamotsuse artikli 9 lõike 1 kohaselt pidid liikmesriigid võtma raamotsusele vastavuse tagamiseks vajalikud meetmed enne 22. juulit 2005. Artikli 9 lõige 2 kohustab liikmesriike edastama nõukogule ja komisjonile nende sätete teksti, millega võetakse siseriiklikku õigusse üle raamotsusest tulenevad kohustused.
Kuigi raamotsus oli Ühendkuningriigile algselt siduv, teatas Ühendkuningriik aluslepingute protokolli nr 36 artikli 10 lõike 4 alusel 1. septembril 2014 oma otsusest loobuda raamotsuse siseriiklikku õigusesse ülevõtmisest 2 . Seega ei hõlma käesolev aruanne Ühendkuningriiki.
1.1.2. Käesoleva rakendamisaruande eesmärk
Lissaboni lepinguga tehti vabaduse, turvalisuse ja õiguse valdkondades olulisi muudatusi. 1. detsembril 2014 lõppes aluslepingutele lisatud protokolli nr 36 artikli 10 lõikes 1 sätestatud viieaastane üleminekuperiood. Seega lõppesid Euroopa Liidu Kohtu teostatava kohtuliku kontrolli ning nende nõuete täitmise tagamise volituste piirangud, mis komisjonil on politseikoostöö ja kriminaalasjades tehtava õigusalase koostöö valdkonnas . Need suured muudatused on suurendanud vabaduse, turvalisuse ja õiguse valdkonna tõhusust ELis ning tugevdanud liikmesriikide vastastikust usaldust ja ELi kodanike usaldust.
Pärast komisjoni viimaseid rakendamisaruandeid, mis avaldati 2007. 3 ja 2011. 4 aastal, on mõningates liikmesriikides läbi viidud mitu ulatuslikku kriminaalõiguse reformi. Aktiivse ja passiivse korruptsiooni kriminaliseerimine, sealhulgas erasektoris, on kohustuslik ka vastavalt Euroopa Nõukogu korruptsiooni kriminaalõigusliku reguleerimise konventsioonile ja ÜRO korruptsioonivastasele konventsioonile, 5 mille osalised on kõik liikmesriigid. Need arengud on ajendanud liikmesriike veelgi paremini ühtlustama riiklikke rakendusmeetmeid rahvusvaheliste ja Euroopa standarditega. Käesolevas kolmandas rakendamisaruandes antakse ülevaade uutest arengutest ning teavitatakse kaasseadusandjaid ja üldsust liikmesriikide edusammudest selles valdkonnas. Käesoleva aruande järeldused ei piira komisjoni täitmise tagamise volitusi, mis tulenevad aluslepingutest.
1.1.3. Teabe kogumine ja metoodika
15. detsembril 2014 kutsus komisjon kõikide liikmesriikide ametiasutusi üles edastama komisjonile andmebaasi MNE (Mesures Nationales d'Exécution) kaudu teavet endise kolmanda samba õigusaktide kohaste riiklike rakendusmeetmete kohta 1. märtsiks 2015. 2018. aastal palus komisjon liikmesriikidel esitada ajakohastatud teavet raamotsuse rakendamise kohta. Käesolevas aruandes esitatud kirjeldus ja analüüs põhinevad liikmesriikide poolt 1. augustiks 2018 esitatud teabel.
Lisaks kogus komisjon 2014. aastal ametlikke statistilisi andmeid korruptsioonijuhtumite käsitlemise kohta liikmesriikides kriminaalmenetluse eri etappides 6 . Kuritegevuse andmetega seotud poliitikavajadusi käsitleva eksperdirühma ja korruptsioonivastaste riiklike kontaktpunktide võrgustiku kaudu saadi 26 liikmesriigilt vastused vaatlusaastate 2011, 2012 ja 2013 kohta. 2018. aastal laiendati andmete kogumist vaatlusaastatele 2014, 2015 ja 2016. Andmeid esitanud 22 liikmesriigist 7 vaid 7 8 esitasid andmed erasektoris altkäemaksu andmise ja/või võtmise eest aastatel 2014–2016 tehtud lõplike süüdimõistvate kohtuotsuste kohta. Kuigi andmetel on mõningaid olemuslikke piiranguid ja neid tuleks tõlgendada ettevaatlikult, võttes hoolikalt arvesse metoodika kohta esitatud märkusi, 9 on nad kasulikud, illustreerides raamotsuses sätestatud süütegude käsitlemist.
ANALÜÜS
Alljärgnevas osas esitatakse üksikasjalik analüüs ja üldine ülevaade raamotsuse siseriiklikesse õigusaktidesse ülevõtmise seisu kohta. Ülevõtmist hinnati iga liikmesriigi puhul ainult ühe kriteeriumi alusel, nimelt, kas raamotsuse sätteid käsitletakse siseriiklikes õigusaktides.
Aruandes keskendutakse raamotsuse artiklitele 2–7. See ei hõlma artikleid 8–11 (s.t sätteid kehtetuks tunnistamise, rakendamise, territoriaalse kohaldatavuse ja jõustumise kohta), kuna need ei eelda liikmesriikide poolt ülevõtmist.
1.1.Artikkel 2. Aktiivne ja passiivne korruptsioon erasektoris
1.1.1.Üldised märkused
Artikkel 2 on raamotsuse üks olulisemaid sätteid. Selles on määratletud aktiivse ja passiivse korruptsiooniga seotud süüteod, mis pannakse toime äritegevuse käigus. Artikli 2 lõike 1 kohaldamisalasse kuulub nii tulundus- kui ka mittetulundusüksuste majandustegevus.
Järgnevalt on loetletud artikli 2 lõikes 1 sätestatud seitse nõuet.
|
Artikli 2 lõike 1 punkt a – aktiivne korruptsioon |
Artikli 2 lõike 1 punkt b – passiivne korruptsioon |
|
„lubamine, pakkumine või andmine“ „otse või vahendaja kaudu“ „ükskõik kellena [erasektori üksust] juhtivale või [selle heaks] töötavale isikule“ „erasektori üksust“ „igasuguse põhjendamatu eelise“ „selle isiku või kolmanda isiku jaoks“ „oma kohustust rikkudes teeks või jätaks tegemata ükskõik millise teo“ |
„[eelise] nõudmine või vastuvõtmine või [eelise] lubaduse vastuvõtmine“ „otse või vahendaja kaudu“ „juhtides ükskõik kellena [erasektori üksust] või [selle heaks] töötades“ „erasektori üksust“ „igasuguse põhjendamatu eelise“ „iseendale või kolmandale isikule“ „oma kohustust rikkudes teeks või jätaks tegemata ükskõik millise teo“ |
Ülaltoodud tabelis on aktiivse ja passiivse korruptsiooni puhul märgatavalt erinevad ainult esimesena loetletud elemendid (lubamine, pakkumine või andmine / nõudmine või vastuvõtmine või lubaduse vastuvõtmine). Seetõttu on liikmesriigid üldjuhul kuus ülejäänud elementi oma siseriiklikesse õigusaktidesse üle võtnud sarnase sõnastusega. Seepärast käsitletakse neid aktiivse ja passiivse korruptsiooni kuut elementi allpool ühiselt.
Üksikasjalik analüüs
1.1.1.1.Artikli 2 lõike 1 punkt a – aktiivne korruptsioon – „lubamine, pakkumine või andmine“
Õigusrikkuja need kolm tegu on veidi erinevad, ehkki kattuvused on võimalikud. „Lubamine“ võib hõlmata näiteks olukordi, kus altkäemaksu andja kohustub andma põhjendamatu eelise hiljem või kus altkäemaksu andja ja võtja lepivad kokku, et altkäemaksu andja annab põhjendamatu eelise hiljem. „Pakkumine“ võib hõlmata olukordi, kus altkäemaksu andja ilmutab valmidust anda põhjendamatu eelis mis tahes ajal. „Andmine“ võib hõlmata ka olukordi, kus altkäemaksu andja annab põhjendamatu eelise üle.
Üheksateist liikmesriiki (Bulgaaria, Tšehhi, Taani, Saksamaa, Kreeka, Hispaania, Prantsusmaa, Horvaatia, Itaalia, Küpros, Leedu, Madalmaad, Austria, Portugal, Rumeenia, Slovakkia, Sloveenia, Soome ja Rootsi) on need kolm mõistet (lubamine, pakkumine ja andmine) oma õigusaktidesse peaaegu sõna-sõnalt üle võtnud.
Seitsmes liikmesriigis (Belgia, Eesti, Iirimaa, Luksemburg, Ungari, Malta ja Poola) on ülevõtmiseks kasutatavatel mõistetel samaväärne tähendus asjaomase siseriikliku kohtupraktika kohaselt. Eestis, Ungaris, Iirimaal ja Poolas ei mainita kehtivas aktiivse korruptsiooni määratluses „altkäemaksu pakkumist“, kuid see on hõlmatud kohtupraktikaga. Belgias ja Luksemburgis viidatakse karistusseadustikus „mis tahes laadi pakkumise, lubaduse või eelise kohta ettepaneku tegemisele“ 10 . Maltal vastutab „altkäemaksu andja“ kaasosalisena. Isik, kes püüab õhutada teist isikut kuriteo toimepanemisele, on karistatav ka siis, kui see katse ei õnnestu 11 .
Lätis ei ole „altkäemaksu lubamist“ sõnaselgelt käsitletud.
Artikli 2 lõike 1 punkt b – passiivne korruptsioon –„[eelise] nõudmine või vastuvõtmine või [eelise] lubaduse vastuvõtmine“
Passiivses korruptsioonis seisneva süüteo korral hõlmavad olulised elemendid põhjendamatu eelise nõudmist või vastuvõtmist või sellise eelise lubaduse vastuvõtmist. „Nõudmine“ võib viidata näiteks ühepoolsele toimingule, s.t et ei ole oluline, kas nõudmine tegelikult täideti. „Vastuvõtmine“ võib tähendada näiteks hüve tegelikku saamist 12 .Põhjendamatu eelise „lubaduse vastuvõtmine“ võib tähendada olukorda, kus altkäemaksu saaja nõustub eelise hiljem vastu võtma.
Kaheksateist liikmesriiki (Belgia, Bulgaaria, Saksamaa, Kreeka, Horvaatia, Leedu, Luksemburg, Ungari, Malta, Austria, Portugal, Slovakkia, Soome, Itaalia, Rumeenia, Madalmaad, Poola ja Rootsi) on need kolm mõistet (nõudmine, vastuvõtmine või lubaduse vastuvõtmine) oma õigusaktidesse peaaegu sõna-sõnalt üle võtnud.
Kuues liikmesriigis (Tšehhi, Taani, Eesti, Prantsusmaa, Iirimaa ja Sloveenia) on ülevõtmiseks kasutatud mõisted karistusseadustikus teistsugused, kuid nende tähendus on asjakohase kohtupraktika kohaselt samaväärne. Lätis ei nimetata sõnaselgelt „altkäemaksu lubaduse vastuvõtmist“, kuid „altkäemaksu pakkumise vastuvõtmist“ on käsitletud. Tšehhis ei hõlma passiivse korruptsiooni kehtiv määratlus sõnaselgelt „põhjendamatu eelise lubaduse vastuvõtmist“; määratluse sõnastus on „nõustub vastu võtma mis tahes kingitust või tasu preemia või vaevatasuna“.
Hispaanias ei ole „altkäemaksu lubaduse vastuvõtmist“ sõnaselgelt nimetatud; seaduses viidatakse vaid „põhjendamatu hüve või eelise“ vastuvõtmisele.
Artikli 2 lõike 1 punktid a ja b: ülejäänud viis elementi
„Otse või vahendaja kaudu“
Artikli 2 kohaselt peab kriminaliseerimine hõlmama ka vahendajaid, s.t et ei ole oluline, kas põhjendamatu eelise vastuvõtja või saaja on altkäemaksu saaja või kolmas isik.
Neljateistkümnes liikmesriigis, nimelt Belgias, Tšehhis, Hispaanias, Kreekas, Prantsusmaal, Horvaatias, Küprosel, Lätis, Leedus, Luksemburgis, Maltal, Portugalis, Rumeenias ja Slovakkias, on see aspekt sõna-sõnalt üle võetud.
Kaheteistkümne liikmesriigi (Bulgaaria, Saksamaa, Taani, Iirimaa, Itaalia, Ungari, Madalmaad, Austria, Poola, Soome, Sloveenia ja Rootsi) õigusaktid ei käsitle sõnaselgelt elementi „otse või vahendaja kaudu“. Eestis ei hõlma aktiivse korruptsiooni määratlus seda aspekti, kuid seda on käsitletud passiivse korruptsiooni määratluses. Eesti ametiasutustelt saadud teave ei võimaldanud teha ühest järeldust selle kohta, kas mõningad ainult passiivse korruptsiooni määratluses sisalduvad elemendid on kohaldatavad ka aktiivse korruptsiooni suhtes.
Isegi kui liikmesriikide õigusaktid ei sisalda otseselt väljendit „otse või vahendaja kaudu“, ilmneb neist, et mõlemad olukorrad on hõlmatud; seega käsitlevad seda elementi kõik liikmesriigid.
„Ükskõik kellena [erasektori üksust] juhtivale või [selle heaks] töötavale isikule“ / „juhtides ükskõik kellena [erasektori üksust] või [selle heaks] töötades“
Kaksteist liikmesriiki (Bulgaaria, Belgia, Saksamaa, Kreeka, Hispaania, Prantsusmaa, Läti, Luksemburg, Ungari, Malta, Poola ja Soome) on selle elemendi sõna-sõnalt üle võtnud.
Lisaks on 10 liikmesriiki (Tšehhi, Taani, Horvaatia, Leedu, Madalmaad, Austria, Portugal, Rootsi, Slovakkia ja Sloveenia) selle väikeste erisustega üle võtnud.
Horvaatias, Madalmaades ja Austrias ei viidata õigusaktides „juhtimisele“, vaid lihtsalt „töötamisele“. Portugalis ei viita määratlus „juhtimisele“, vaid passiivse korruptsiooni puhul „erasektori töötajatele“ ja aktiivse korruptsiooni puhul „mis tahes isikule“ 13 . Leedus kriminaliseeritakse erasektoris altkäemaksu andmine ainult inimeste puhul, kellel on „asjakohased juhtimisvolitused“ või „õigus tegutseda asutuse, ettevõtte või organisatsiooni nimel“ või kes „täidavad avalikke ülesandeid“. Leedu väidab, et juhtimise või töötamisega seotud ülesandeid selgitab riigikohtu praktika. Tšehhis ja Slovakkias ei piirduta sõnaselgelt juhtimise ja töötamisega, kuna õigusnormi sõnastus näib hõlmavat kõiki suhteid või seoseid eraettevõttega. Rootsis viitab õigusnorm „ isikule, kes on töötaja või kellel on volitused“ (passiivne korruptsioon) või mis tahes „isikule“ (aktiivne korruptsioon). See näib hõlmavat nii juhtimist kui ka töötamist. Taanis ja Sloveenias ei täpsustata seaduses õigusrikkuja ja juriidilise isiku vahelist seost, mistõttu võib eeldada, et kõiki neid elemente on käsitletud.
Eestis ei sisalda aktiivse korruptsiooni määratlus „töötamise või juhtimise“ aspekti, samas kui passiivse korruptsiooni määratluse puhul viidatakse töötamisele või juhtimisele laiema sõnastuse abil: „majandustegevuses tegutsemiseks pädev isik“. Eesti ametiasutustelt saadud teave ei võimaldanud teha ühest järeldust selle kohta, kas mõningad passiivse korruptsiooni määratluses sisalduvad elemendid on kohaldatavad ka aktiivse korruptsiooni suhtes.
Rumeenias ei mainita aktiivse ja passiivse korruptsiooni määratluses sõnaselgelt „juhtimist või töötamist“. Tekstis viidatakse isikule, „kes täidab alaliselt või ajutiselt kohustust või ülesannet, mis võimaldab tal osaleda otsuste tegemisel või mõjutada otsuste tegemist“. See sõnastus näib hõlmavat juhtimisülesandeid, kuid ei pruugi hõlmata kõiki töösuhteid. Iirimaal ja Küprosel on aktiivne ja passiivne korruptsioon piiratud esindaja tegevusega „seoses esindatava asjaajamise või äritegevusega“, mis näib määratlust kitsendavat.
Itaalias viidatakse aktiivse ja passiivse korruptsiooni puhul ainult juhtimisülesandeid täitvatele isikutele, nagu juhid, peadirektorid, bilansi koostamise eest vastutavad juhid, kohalike omavalitsuste juhid, likvideerijad ja kõik muud isikud, kes „täidavad mitmesuguseid juhtimisülesandeid“; 14 isikulisest kohaldamisalast on välja jäetud isikud, kes ei täida juhtimisülesandeid.
„Erasektori üksus“
Kümnes liikmesriigis (Bulgaaria, Tšehhi, Prantsusmaa, Eesti, Kreeka, Itaalia, Läti, Ungari, Malta ja Portugal) on seda elementi siseriiklikes ülevõtmismeetmetes sõnaselgelt käsitletud. 14 liikmesriiki (Belgia, Taani, Hispaania, Horvaatia, Iirimaa, Küpros, Leedu, Luksemburg, Madalmaad, Poola, Rumeenia, Slovakkia, Sloveenia ja Rootsi) ei ole seda sõnaselgelt käsitlenud ja peavad süüteo puhul üldjuhul silmas iga isikut („mis tahes isikut“). Niivõrd, kui see määratlus on lai, on see siiski raamotsusega kooskõlas.
Saksamaal, Austrias ja Soomes on õigusnormi kohaldamisala piiratud ettevõtjate/äriühingutega, 15 mis on kitsam mõiste kui erasektori üksus. Hispaania on kohaldamisala sarnasel viisil piiranud 16 . Vt selle kohta ka artikli 2 lõike 2 käsitlus allpool.
„Igasugune põhjendamatu eelis“
Põhjendamatu eelis võib olla nii majanduslik hüve kui ka mittemateriaalne eelis. Oluline on see, et õigusrikkuja või mõni muu isik, näiteks sugulane, asetatakse soodsamasse olukorda kui see, milles ta oli enne süüteo toimepanemist, ja et tal ei ole sellisele soodustusele õigust. See hõlmab näiteks raha, puhkust, laenu, toitu ja jooki, juhtumi käsitlemist kiirendatud korras, paremaid karjäärivõimalusi jne. „Põhjendamatut eelist“ tuleks tõlgendada eelisena, mille vastuvõtmiseks ei ole selle saajal seadusest tulenevat õigust. Selline tõlgendus jätab süüteo kohaldamisalast välja eelised, mis on lubatud õigus- või haldusnormidega.
Üheksateist liikmesriiki (Belgia, Bulgaaria, Saksamaa, Taani, Hispaania, Kreeka, Küpros, Leedu, Läti, Luksemburg, Ungari, Malta, Austria, Poola, Portugal, Rumeenia, Soome, Itaalia ja Rootsi) on selle elemendi sõna-sõnalt üle võtnud.
Veel mõned liikmesriigid on selle üle võtnud väikeste erisustega.
Madalmaades ei viita rakendussäte mitte „põhjendamatule eelisele“, vaid „kingitusele“, „teenele“ või „lubadusele“. Küprosel on „põhjendamatu eelis“ üle võetud väljendiga „mis tahes kingitus või tasu preemia või vaevatasuna“. Prantsusmaa õigusnormides viidatakse „mis tahes eelisele“, millel on veidi laiem tähendus, samas kui Horvaatia õigusnormides nimetatakse „teenet“. Sloveenia õigusnormides nimetatakse „lubamatut vaevatasu, kingitust või muud varalist hüve“. Iirimaal kasutatakse passiivses korruptsioonis seisneva süüteo määratluses mõisteid „kingitus, tasu või eelis“, samas kui aktiivses korruptsioonis seisneva süüteo määratluses viidatakse üksnes „kingitusele või tasule“.
Slovakkias ei käsitleta sõnaselgelt ühegi muu põhjendamatu eelise pakkumist peale altkäemaksu. Altkäemaksu andmist ja/või võtmist käsitlevates Slovakkia karistusseadustiku sätetes ei kasutata mõistet „eelis“; selle asemel kasutatakse mõistet „altkäemaks“ 17 : „altkäemaksu all mõistetakse sellise asja, vara või mis tahes mittemateriaalse hüve üleandmist, millele selle saajal ei ole seadusest tulenevat õigust“. Tšehhis on „igasugune põhjendamatu eelis“ hõlmatud mõistega „altkäemaks“, mis on määratletud kui „otsest varalist rikastumist hõlmav põhjendamatu eelis või muu eelis, (…) millele isikul ei ole õigust“ 18 .
Eestis nimetatakse passiivse korruptsiooni korral põhjendamatut eelist „varaks või muuks soodustuseks“, samas kui aktiivse korruptsiooni korral viidatakse seaduses altkäemaksule, mis on põhjendamatu eelisega võrreldes kitsam mõiste. Kättesaadava teabe põhjal ei ole selge, kas mõningad passiivse korruptsiooni määratluses sisalduvad elemendid on kohaldatavad ka aktiivse korruptsiooni suhtes.
„Selle isiku enda või kolmanda isiku jaoks“
Kahekümne kahes liikmesriigis on see element sõna-sõnalt üle võetud (Belgia, Bulgaaria, Tšehhi, Saksamaa, Taani, Hispaania, Kreeka, Prantsusmaa, Ungari, Horvaatia, Küpros, Leedu, Läti, Luksemburg, Malta, Austria, Portugal, Slovakkia, Sloveenia, Soome, Iirimaa ja Rootsi).
Poolas võib kolmanda isikuga seotud aspekti olla käsitletud üksnes kaudselt, niivõrd kui see on hõlmatud väljendiga „ostja või kauba, teenuste või muu soorituse saaja“.
Kahes liikmesriigis (Madalmaad ja Rumeenia) seda elementi sõnaselgelt ei käsitleta. Veel kahes liikmesriigis (Eesti ja Itaalia) ei käsitleta seda elementi aktiivse korruptsiooni määratluses.
„Oma kohustust rikkudes teeks või jätaks tegemata ükskõik millise teo“
Kolmeteistkümnes liikmesriigis (Belgia, Bulgaaria, Saksamaa, Taani, Prantsusmaa, Kreeka, Iirimaa, Itaalia, Küpros, Läti, Luksemburg, Austria ja Slovakkia) on see element siseriiklikesse õigusaktidesse sõna-sõnalt üle võetud.
Seitse liikmesriiki (Leedu, Läti, Ungari, Malta, Portugal, Rumeenia ja Rootsi) võtsid selle elemendi üle väikeste erisustega. Rumeenias on seda aspekti käsitletud ainult passiivse korruptsiooni määratluses. Leedus on see üle võetud sõnastusega „seaduslik või ebaseaduslik tegevus või tegevusetus (…) oma volituste teostamisel“. Portugalis sisaldub „kohustuse rikkumise“ mõiste vaid passiivse korruptsiooni määratluses, kuid mitte aktiivse korruptsiooni määratluses. Lätis on väljend „oma kohustust rikkudes teeks või jätaks tegemata ükskõik millise teo“ üle võetud laiemalt: teo tegemisel või tegemata jätmisel peab olema tegemist „isiku volituste kasutamisega“ ja see ei pruugi tingimata hõlmata konkreetset rikkumist. Ungaris, Maltal ja Rootsis ei viidata õigusnormis eeldusele, et isik „teeks või jätaks tegemata ükskõik millise teo“. Sellest nähtub, et nende elementide väljajätmine ei mõjuta karistusseadustikus sätestatud „isiku kohustuse rikkumist“ – ei ole mingit vahet, kas nimetatud eeldus on kaudne või sõnaselge.
Eestis nimetatakse seda aspekti passiivse korruptsiooni korral „pädevuse kuritarvitamiseks“, samas kui aktiivse korruptsiooni määratluses ei mainita seda üldse. Eesti ametiasutustelt saadud teave ei võimaldanud teha ühest järeldust selle kohta, kas mõningad passiivse korruptsiooni määratluses sisalduvad elemendid on kohaldatavad ka aktiivse korruptsiooni suhtes.
Tšehhis ei piirata erasektoris altkäemaksu andmist ja/või võtmist käsitlevate karistusseadustiku sätete kohaldatavust juhtumitega, mille puhul on tegemist kohustuse rikkumisega.
Hispaanias eemaldati seadusest lauseosa „oma kohustust rikkudes“. Lisaks ei käsitleta praegu kehtivas sõnastuses „ükskõik millise teo tegemise või tegematajätmise“ aspekti. Ka õigusnormi kohaldamisala on piiratud („kaupade ostmisel või müümisel, teenuste hankimisel või ärisuhete sõlmimisel“).
Soomes ja Horvaatias ei viidata kohustuse rikkumisele ning „teo tegemise või tegemata jätmise“ asemel räägitakse õigusnormi tekstis altkäemaksu andja või teise isiku soosimisest. Sloveenias mainitakse seaduses organisatsiooni või muu isiku huvide eiramist või kahju tekitamist lepingu sõlmimisel või säilitamisel. Madalmaades on „kohustuse rikkumise“ element üle võetud kui „hea usu põhimõtte rikkumine“, mis hõlmab „kingituse, lubaduse või teene vastuvõtmise või nõudmise varjamist oma tööandja või esindatava eest“ 19 .
Poolas on „kohustuse rikkumise“ element üle võetud sõnastuses „ isikule pandud kohustuse täitmata jätmine, mis võib tekitada nimetatud üksusele olulist kahju või võib kujutada endast ebaausat konkurentsi või ostja või kauba, teenuste või muu soorituse vastuvõetamatut eelistamist“.
Täiendavad piirangud
Erinevalt ülejäänud 25 liikmesriigist on Belgias ja Luksemburgis nii passiivse kui ka aktiivse korruptsiooniga seotud süütegude puhul kehtestatud piirang seoses juhtumitega, kus vahetu juht ei olnud kohustuse rikkumisest teadlik.
Artikli 2 lõige 2
Artikli 2 lõikes 2 on sätestatud, et artikli 2 lõiget 1 kohaldatakse nii tulundus- kui ka mittetulundusüksuste majandustegevuse suhtes.
Enamik liikmesriike viitab oma õigusaktides sõnaselgelt mittetulundusüksustele ning teised on sõnastanud õigusnormi nii laialt, et see ei välista mittetulundusüksusi (Belgia, Bulgaaria, Tšehhi, Taani, Eesti, Prantsusmaa, Kreeka Horvaatia, Iirimaa, Itaalia, Küpros, Läti, Leedu, Luksemburg, Ungari, Madalmaad, Malta, Poola, Portugal, Rumeenia, Slovakkia, Sloveenia ja Rootsi).
Neljas liikmesriigis (Saksamaa, Soome, Austria ja Hispaania) on süüteo kohaldamisala teistsugune. Saksamaal, Soomes ja Austrias on see piiratud ettevõtjate/äriühingutega 20 , mis on kitsam mõiste kui erasektori üksus. Hispaania on kohaldamisala sarnasel viisil piiranud. Asjaomaste süütegude käsitlemise piiramine ettevõtjatega välistab mõnel juhul selliste isikute kriminaalvastutuse, kes annavad altkäemaksu mittetulundusühenduse nimel või kasuks. Mittetulundusühendused on osa erasektorist ning võivad hõlmata näiteks sihtasutusi, ühinguid, spordiklubisid, kirikuorganisatsioone ja heategevusorganisatsioone. Mittetulundusühendused viivad sageli ellu äritegevust, kuid tavaliselt kasutavad nad saadud tulu oma lõplike sotsiaalsete, hariduslike või heategevuslike eesmärkide saavutamiseks ega jaota tulu organisatsiooni osanike, juhtide või liikmete vahel.
Lisaks võisid liikmesriigid raamotsusega hõlmatud tegevuse puhul artikli 2 lõike 3 alusel teatada, et nad piiravad kohaldamisala käitumisega, millega kaasneb konkurentsimoonutus kaupade või kaubanduslike teenuste ostmisel. Sellise teate edastasid Saksamaa, Itaalia, Austria ja Poola. Teated kehtisid kuni 22. juulini 2010 (artikli 2 lõige 4). Kuna nõukogu ei ole võtnud vastu otsust teadete kehtivusaja pikendamise kohta, eeldab komisjon, et need enam ei kehti.
Saksamaal võib karistusseadustiku paragrahvi 299 praegune sõnastus jätta kohaldamisalast välja mõned olukorrad, milles tegelikult võivad osaleda erasektori üksused ja mis ei ole rangelt seotud hanketehingutega. Otsuse artikkel 2 viitab aga altkäemaksule „äritegevuse käigus“, mis hõlmab kõikvõimalikku tegevust.
Hispaanias piiratakse aktiivse ja passiivse korruptsiooni käsitlemist „kaupade ostmise või müümisega, teenuste hankimisega või ärisuhete sõlmimisega“.
Sloveenias sisaldab süüteo määratlus võimalikku piirangut: „lepingu sõlmimisel või säilitamisel“.
Artikkel 3. Kihutamine, kaasaaitamine või kallutamine
Artiklis 3 keskendutakse korruptsioonis osalemisele sellele kihutamise, kaasaaitamise või kallutamise kaudu. Selles artiklis ei käsitleta aga süüteokatseid 21 .
Kahekümne viie liikmesriigi (Belgia, Bulgaaria, Tšehhi, Saksamaa, Taani, Hispaania, Eesti, Kreeka, Prantsusmaa, Horvaatia, Küprose, Leedu, Läti, Luksemburgi, Ungari, Malta, Madalmaade, Austria, Poola, Portugali, Rumeenia, Slovakkia, Sloveenia, Soome ja Rootsi) siseriiklikes õigusaktides käsitletakse kihutamist, kaasaaitamist ja kallutamist. Iirimaa selgitas, et kuigi siseriiklik õigus ei reguleeri konkreetselt kihutamist, käsitletakse seda kohtupraktikas.
Itaalia leiab, et need mõisted on hõlmatud karistusseadustiku artiklitega, mis käsitlevad „soodustamist“ 22 . Selle küsimuse kohta saadud teave ei võimaldanud siiski teha ühest järeldust.
Artikkel 4. Karistused ja muud sanktsioonid
Artikli 4 lõikes 1 on sätestatud, et erasektoris toime pandud korruptsioonisüüteod peavad olema karistatavad „tõhusate, proportsionaalsete ja hoiatavate“ kriminaalkaristustega. Kõikide liikmesriikide siseriiklikud õigusaktid käsitlevad artikli 4 lõiget 1.
Artikli 4 lõige 2 kohustab liikmesriike tagama, et passiivne ja aktiivne korruptsioon erasektoris oleks karistatav maksimaalselt vähemalt ühe- kuni kolmeaastase vanglakaristusega. Komisjoni hinnangul on karistuste piirmäär üle võetud kõikide liikmesriikide õigusaktidesse.
Vastavalt artikli 4 lõikele 3 peavad liikmesriigid teatavatel juhtudel füüsilisel isikul ajutiselt keelama tegeleda konkreetse või võrreldava äritegevusega samalaadsel ametikohal. Seda nõuet käsitletakse 24 liikmesriigi siseriiklikus õiguses (Belgia, Bulgaaria, Tšehhi, Saksamaa, Taani, Eesti, Kreeka, Prantsusmaa, Horvaatia, Iirimaa, Itaalia, Läti, Leedu, Luksemburg, Ungari, Malta, Madalmaad, Austria, Portugal, Poola, Rumeenia, Soome, Slovakkia ja Sloveenia). Rootsi teatas, et selliseid meetmeid saab rakendada äritegevuse keelu seaduse alusel, kuid ei esitanud üksikasjalikumat selgitust.
Küprose ja Hispaania esitatud teave ei olnud piisav selleks, et teha järeldust selle kohta, kas nende siseriiklikud õigusaktid käsitlevad artikli 4 lõiget 3.
Artikkel 5. Juriidiliste isikute vastutus
Artiklis 5 on sätestatud juriidiliste isikute vastutus nii aktiivse kui ka passiivse korruptsiooni korral. Liikmesriigid võivad otsustada, kas kohaldada kriminaal- või haldusvastutust.
Vastavalt artikli 5 lõikele 1 peavad liikmesriigid tagama, et juriidilise isiku saab võtta vastutusele, kui „iseseisvalt või juriidilise isiku organi liikmena tegutsenud isik“, kes on juriidilise isiku juures juhtival kohal, on andnud või võtnud tema kasuks altkäemaksu.
Artikli 5 lõike 2 kohaselt peavad liikmesriigid tagama, et juriidilise isiku saab võtta vastutusele, kui süütegu osutus võimalikuks puuduliku järelevalve või kontrolli tagajärjel.
Juriidilise isiku vastutus ei välista kriminaalmenetlust füüsiliste isikute suhtes, kes on osalenud süüteo toimepanemises täideviija, kihutaja või kaasaaitajana (artikli 5 lõige 3).
Praeguseks on 16 liikmesriiki (Belgia, Taani, Saksamaa, Hispaania, Kreeka, Prantsusmaa, Küpros, Läti, Leedu, Luksemburg, Ungari, Austria, Poola, Soome, Slovakkia ja Sloveenia) kehtestanud selle sätte ülevõtmiseks vajalikud õigusnormid. Mõned liikmesriigid rakendavad juriidiliste isikute suhtes kriminaalõiguslikke meetmeid, teised aga haldusmeetmeid. Mõlemad lähenemisviisid on raamotsuse kohaselt võrdselt vastuvõetavad. Iirimaal põhineb juriidiliste isikute vastutus kohtupraktikal. Iirimaa ei esitanud piisavalt teavet, et hinnata artikli 5 lõigete 2 ja 3 ülevõtmist.
Portugalis on juriidiliste isikute ja samaväärsete üksuste vastutus välistatud, kui süüteo toimepanija eiras selliste isikute konkreetseid korraldusi või juhiseid, kellel on õigus neid korraldusi või juhiseid anda. Horvaatias sõltub juriidiliste isikute vastutus kahest alternatiivsest kriteeriumist, millest üks on juriidilise isiku või kolmanda isiku „ebaseaduslik kasu“. Eestis vabaneb juriidiline isik kriminaalvastutusest, kui tema pädeva esindaja toimepandud tegu oli juriidilise isiku jaoks „vältimatu“. Iirimaa viitab üldisele õigusele ja asjakohasele kohtupraktikale, mille kohaselt juriidiline isik vastutab oma „kontrollivate juhtivtöötajate“ tegude eest.
Artikli 5 lõike 2 kohaselt peavad liikmesriigid tagama, et juriidilise isiku saab võtta vastutusele ka siis, kui süütegu osutus võimalikuks puuduliku järelevalve või kontrolli tagajärjel. Kaheksa liikmesriigi puhul ei ole piisavalt teavet, et hinnata, kas siseriiklik õigus käsitleb puudulikku järelevalvet või kontrolli (Bulgaaria, Tšehhi, Eesti, Itaalia, Malta, Madalmaad ja Portugal) või kas need aspektid on hõlmatud kohtupraktikaga (Iirimaa).
Artikli 5 lõikes 3 on sätestatud negatiivne tingimus. Kui liikmesriigis ei ole kehtestatud vastupidiseid õigusnorme või tavasid, siis eeldatakse, et nad vastavad sellele tingimusele, nimelt et juriidilise isiku vastutus ei välista kriminaalmenetlust füüsiliste isikute suhtes, kes on osalenud süüteo toimepanemises täideviija, kihutaja või kaasaaitajana.
Artikkel 6. Juriidiliste isikute karistused
Artiklis 6 on sätestatud, et liikmesriigid peavad kehtestama juriidilistele isikutele tõhusad, proportsionaalsed ja hoiatavad (kriminaalõiguslikud ja muud) karistused aktiivse ning passiivse korruptsiooni, korruptsioonile kihutamise ja kallutamise eest ning puuduliku järelevalve ja kontrolli eest, mis tegi süüteo toimepanemise võimalikuks. Artikli 6 lõikes 1 esitatakse lisaks rahatrahvidele ka muid näiteid võimalikest karistustest, nagu riiklike hüvitiste või abi saamise õigusest ilmajätmine, äritegevuse keeld, kohtuliku järelevalve alla paigutamine või sundlõpetamine. Artikli 6 lõike 2 kohaselt peavad karistused olema tõhusad, proportsionaalsed ja hoiatavad.
Kaheksateist liikmesriiki (Belgia, Bulgaaria, Tšehhi, Saksamaa, Taani, Kreeka, Prantsusmaa, Horvaatia, Läti, Luksemburg, Ungari, Malta, Austria, Poola, Slovakkia, Sloveenia, Soome ja Küpros) on esitanud teavet, millest nähtub, et artikli 6 lõike 1 ülevõtmiseks vajalikud õigusnormid on kehtestatud. Teistest liikmesriikidest saadud andmed olid ebapiisavad.
Artikli 6 lõiget 2 käsitletakse 26 liikmesriigi siseriiklikes õigusaktides. Iirimaa kinnitab artikli 6 ülevõtmist 1906. aastal vastu võetud õigusaktiga. See õigusakt hõlmab siiski ainult füüsiliste isikute, mitte juriidiliste isikute karistusi. Esitatud teave ei ole seega ülevõtmise hindamiseks piisav.
Artikkel 7. Pädevus
Artikli 7 kohaselt peavad liikmesriigid võtma vajalikke meetmeid, et kehtestada jurisdiktsioon raamotsuse kohaldamisalasse kuuluvate süütegude üle, kui süütegu on pandud toime osaliselt või täielikult liikmesriigi territooriumil, selle liikmesriigi kodaniku poolt või juriidilise isiku huvides, kelle peakontor asub kõnealuse liikmesriigi territooriumil. Liikmesriikidel on kahe viimasena nimetatud jurisdiktsiooni käsitleva normi kohaldamisel kaalutlusõigus.
Kõigis liikmesriikides on kehtestatud siseriiklikud meetmed selle sätte ülevõtmiseks.
Kooskõlas artikli 7 lõikega 2 on 16 liikmesriiki (Bulgaaria, Saksamaa, Taani, Prantsusmaa, Kreeka, Itaalia, Iirimaa, Leedu, Luksemburg, Ungari, Malta, Madalmaad, Austria, Poola, Soome ja Rootsi) otsustanud jätta teatavad jurisdiktsiooni käsitlevad normid kohaldamata (kui süüteo on toime pannud selle liikmesriigi kodanik või süütegu pandi toime juriidilise isiku huvides, kelle peakontor asub kõnealuse liikmesriigi territooriumil). Mõnes liikmesriigis (nt Soomes, Prantsusmaal ja Taanis) on artikli 7 lõike 2 punkti b kohaselt ette nähtud topeltkaristatavuse nõue, mille suhtes võidakse kohaldada täiendavaid tingimusi, näiteks ohvri edastatud teade (Prantsusmaa) või prokuröri algatatud menetlus (Prantsusmaa).
KOKKUVÕTE
Liikmesriikidelt saadud teabest ilmneb, et mitmes liikmesriigis on pärast 2011. aastat läbi viidud ulatuslikud reformid. Näiteks Kreeka muutis oma korruptsioonivastaseid õigusnorme 2014. aastal ning Bulgaaria, Saksamaa, Eesti ja Hispaania tegid seda 2015. aastal. Belgia muutis oma karistusseadustikku 2016. ja 2018. aastal ning Itaalia tegi seda 2017. aastal. Ungari võttis 2012. aastal vastu uue karistusseadustiku ja vaatas läbi kõik sellega seotud õigusaktid. Slovakkia võttis 2016. aastal vastu juriidiliste isikute vastutuse seaduse.
Üldiselt on raamotsuse ülevõtmise seis pärast 2011. aasta rakendamisaruannet selgelt paranenud. Kriminaalkoodeksites kehtestatud karistused on kõikides liikmesriikides kooskõlas raamotsuse miinimummääradega.
Mõnes liikmesriigis on raamotsuse mõningate sätete rakendamine siiski osutunud keeruliseks. Näiteks ei käsitleta kõigi liikmesriikide siseriiklikes õigusaktides altkäemaksu lubaduse vastuvõtmist ja mõnes riigis on juhtiva või töötava isiku poolt süüteo toimepanemine piiratud konkreetsete ametikohtade või volitustega. Tundub, et mõni liikmesriik ei käsitle täielikult kolmandatele isikutele pakutud või antud põhjendamatut eelist. Samuti on põhjendamatu eelise mõiste määratletud mitmel eri viisil ning mõnel juhul hõlmab see rangelt nõutavast enamat ja mõnel juhul ei sisalda kõiki olulisi elemente. Lisaks sellele on mõned liikmesriigid piiranud erasektori korruptsioonisüütegude kohaldamisala, nähes ette teatavad tingimused, mille korral süütegu võidakse toime panna, või piirates süüteo kohaldamisala äriühingute ja muude kasumit taotlevate üksustega, jättes seega kõrvale mittetulundusühendused. Mõnes liikmesriigis ei laiene karistusseadustiku asjakohased sätted mittetulundusüksustele.
Paljud liikmesriigid on teinud jõupingutusi oma siseriiklike õigusaktide muutmiseks, kuid nende jõupingutused peavad laienema karistusmeetmete rakendamisele. Neist 22 liikmesriigist, kes 2018. aastal esitasid ajakohastatud statistikat vaatlusaastate 2014–2016 kohta, esitasid vaid 13 23 liikmesriiki registreeritud andmeid erasektoris altkäemaksu andmise ja/või võtmise kohta. Teatatud aastatel tehti erasektori korruptsioonisüütegude kohta väga vähe süüdimõistvaid kohtuotsuseid.
Komisjon jätkab liikmesriikide toetamist ELi õigusaktide rahuldaval tasemel ülevõtmisel, rakendamisel ja täitmise tagamisel. Selle raames kontrollitakse, kas siseriiklikud meetmed on täielikult kooskõlas raamotsuse vastavate sätetega, korraldatakse kohtumisi liikmesriikide ametiasutustega ning hõlbustatakse parimate tavade väljatöötamist ja vahetamist konkreetsetes valdkondades. Vajaduse korral kasutab komisjon rikkumismenetluse kaudu oma aluslepingutest tulenevaid täitmise tagamise volitusi. Samuti jätkab komisjon erasektori korruptsiooni hõlmava kuriteostatistika kogumist.
