EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52014DC0278
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL on the application of the Airport Charges Directive
KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE lennujaamatasude direktiivi kohaldamise kohta
KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE lennujaamatasude direktiivi kohaldamise kohta
/* COM/2014/0278 final */
KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE lennujaamatasude direktiivi kohaldamise kohta /* COM/2014/0278 final */
1. Sissejuhatus Lennujaamatasusid
maksavad lennujaama kasutajad (lennuettevõtjad) lennujaama rajatiste kasutamise
eest. Need on seotud õhusõidukite maandumise, õhkutõusmise, valgustamise ja
parkimisega ning reisijate ja kauba käitlemisega ning nendest rahastatakse
osaliselt või täielikult lennuradade ja nendega seotud alade ning reisi- ja
kaubaterminalide kasutamisvõimaluste pakkumist. Kuigi lennujaamatasud on
kehtestatud lennuettevõtjatele, kannab need kulud lõppkokkuvõttes reisija või
kaubaveoklient, sest kõnealused tasud moodustavad osa nende makstavast
lõpphinnast. Lennujaamatasude
osakaal lennuettevõtja kõikidest tegevuskuludest sõltub lennuettevõtja liigist
ja teenindavatest lennujaamadest[1].
Lennujaamatasud moodustavad ligikaudu poole keskmise lennujaama tuludest[2] ning
arvestades praegust lennuettevõtjate jaoks keerulist majandusolukorda, pööratakse
neile suuremat tähelepanu kui kunagi varem. Lennujaamatasud on seotud ka
reisijatele pakutavate teenuste tasemega. Eelkõige odav- ja lühimaalendude
puhul võib lennujaamatasude suurus olla üks määrav tegur, mille põhjal
lennuettevõtja otsustab, millistel marsruutidel lennata. Konkurentsivõimelise
hinnaga kvaliteetse lennujaamataristu olemasolu iga liiki lennuettevõtjate
jaoks on ELi lennundussektori eduka arengu seisukohalt ilmselgelt väga oluline. Lennujaamatasude
direktiiv,[3]
mille liikmesriigid pidid siseriiklikku õigusse üle võtma 15. märtsiks
2011, on üksikasjalik lennujaamatasusid käsitlev ELi õigusraamistik, mis kehtib
kõikides Euroopa Majanduspiirkonna ja Šveitsi lennujaamades, mida läbib aastas
üle viie miljoni reisija, ning vähemalt iga liikmesriigi suurimas lennujaamas.
Direktiivi reguleerimisalasse kuulub ligikaudu 70 ELi lennujaama, mille arvele
langeb veidi alla 80 % ELi reisijateveost. Kõnealusesse rühma kuuluvad
väga erinevad lennujaamad alates keskmise suurusega lennujaamadest, mis annavad
oma piirkonnas olulise majandusliku ja sotsiaalse panuse, kuni ELi suurimate
sõlmlennujaamadeni, mis ühendavad sihtkohti üle terve maailma. Direktiiviga
nähakse ette ühised põhimõtted lennujaamatasude kehtestamise kohta ning selle
eesmärk on saavutada suurem läbipaistvus lennujaamatasude arvutamisel; tagada,
et lennujaamad ei diskrimineeriks lennuettevõtjaid lennujaamatasude
kohaldamisel (välja arvatud juhul, kui selleks on selgelt põhjendatud vajadus
kaitsta avalikku korda); viia lennujaamade ja lennuettevõtjate vahel sisse
korrapärane konsulteerimine ning luua igas liikmesriigis sõltumatu
järelevalveasutus, mille ülesanne on lahendada lennujaamade ja lennuettevõtjate
vahelisi lennujaamatasusid käsitlevad vaidlusi ning teostada järelevalvet nende
meetmete nõuetekohase kohaldamise üle, mida liikmesriigid on direktiivi
täitmiseks võtnud. Käesolevas aruandes annab komisjon
ülevaate direktiivi kohaldamisest liikmesriikides ning osutab konkreetsetele
järeldustele seoses võimalike probleemidega selle rakendamisel koos võimalike
järelmeetmetega edaspidiseks analüüsimiseks. Aruanne tugineb hiljutisele
uuringule, mille komisjon sel eesmärgil tellis[4]. Kõnealuses
uuringus analüüsitakse, kas direktiiv on avaldanud mingit mõju lennujaamatasude
kehtestamise tavadele, ja see hõlmab ka igakülgset konsulteerimist
sidusrühmadega, et saada ülevaade arvamustest direktiivi rakendamise,
saavutatud tulemuste ja lisatähelepanu vajavate valdkondade kohta. Nimetatud
sidusrühmade hulka kuuluvad direktiivi alusel loodud sõltumatud
järelevalveasutused, liikmesriikide muud pädevad asutused, individuaalsed
lennujaama käitajad ja lennuettevõtjaid, samuti nende esindusühendused. 2. Turusuundumused Viimastel
aastakümnetel on ELi lennujaamades toimunud suured muutused, mis on mõjutanud
ka lennujaamatasude kehtestamist. Kui varem käsitasid avaliku sektori asutused
suuri sõlmlennujaamu ja väikseimaid lennujaamu peamiselt ühenduvusega seotud
vajadusi täitva taristuna, siis nüüd on need lennujaamad kujunemas
ettevõtjateks, kellelt oodatakse kasumi teenimist ja erainvestorite
ligimeelitamist. Selle
protsessiga on kaasnenud riigi omandis olevate lennujaamade ümberkorraldamine
äriühinguteks ja mõnel juhul nende erastamine. See on tingitud mitmesugustest
muutustest. Esiteks on muutunud riigi roll transporditaristu tagamisel –
pakkuja roll on asendumas võimaldaja rolliga. Teiseks ollakse praegu seisukohal,
et lennujaamad, mis on paljudel juhtudel kasumlikud, tegelevad äritegevusega. Lisaks
on avaliku sektori asutused innukalt meelitanud erainvestoreid nii taristut laiendama
kui ka riigile tulusid andma. Kuigi lennujaamad on veel valdavalt riigi
omanduses,[5]
võib nende puhul kõikjal liidus praegu täheldada üha ulatuslikumat
erainvestorite kaasamist. Võttes arvesse
lennujaamataristu strateegilist olemust, on liikmesriigid lennujaamade puhul tavaliselt
siiski säilitanud teatava otsese huvi või kontrolli kas otsese omandiõiguse või
lennujaamatoimingute kontsessiooni andmise teel ja/või (riikliku) majandusliku reguleerimise
süsteemi kaudu. Viimane on eelkõige omane liikmesriikidele, kus asuvad suured
sõlmlennujaamad, mis on suutelised hindu kujundama[6]. Samal ajal võib
teatavate lennujaamade, eelkõige väiksemate lennujaamade puhul märgata, et seoses
odavlennuettevõtjate arenguga on lennujaamade ja lennuettevõtjate läbirääkimispositsioonid
muutumas lennuettevõtjate kasuks. Tänu oma paindlikkusele suudavad odavlennuettevõtjad
lisaks teenindavate marsruutide muutmisele vahetada ka lennujaamu, kus nende
õhusõidukid paiknevad. Lennuettevõtjad analüüsivad pidevalt olemasolevate
marsruutide tootlust, et leida uusi sihtkohti ning suurendada oma lendude
atraktiivsust ja kasumlikkust. Selle tagajärjel tekib erinevates geograafilistes
asukohtades paiknevate lennujaamade vahel konkurents ja lennujaama käitajatele avaldatakse
suuremat survet pakkuda soodsamaid tingimusi, sealhulgas madalamaid lennujaamatasusid.
Peale selle on lennujaamadevahelist konkurentsi suurendanud ka lennujaamade
kasutamata läbilaskevõime, mis tugevdab teatavatel juhtudel veelgi
lennuettevõtjate positsiooni läbirääkimistel. Lennujaamade väitel on
nendevaheline konkurents üha tihedam[7]
ja seda mitte üksnes odavlennuettevõtjate mõju tõttu piirkondlikes
lennujaamades. Lennujaamadevahelise konkurentsi tase paistab aga olevat erinev
ning sõltub suurel määral kohapealsetest teguritest. Lennuettevõtjad väidavad,
et reisijad kalduvad vahetama pigem lennuettevõtjaid kui lennujaamu, lähtudes
konkureerivatest lennureisitoodetest. 3. Direktiiviga
saavutatud tulemused 2013.
aasta alguseks olid kõik liikmesriigid teatanud direktiivi täielikust
ülevõtmisest. Ametlik ülevõtmine on aga alles esimene samm. Väga tähtis on ka
direktiivi nõuetekohane praktiline kohaldamine ning selle mõju lennujaamade
käitajatele, lennuettevõtjatele ja lennundussektorile laiemalt. Praeguses
varases etapis leiab komisjon, et mitu direktiivi põhieesmärki on juba
saavutatud. Mitmes liikmesriigis on ülevõtmise ja kohaldamisega seoses tekkinud
konkreetseid probleeme, mille lahendamiseks tuleb juhtida liikmesriikide
tähelepanu kindlakstehtud probleemidele ja kasutada vajaduse korral
rikkumismenetlust. Direktiivi kõige olulisemad elemendid, mida käesolevas
peatükis analüüsitakse, on järgmised: ·
lennujaama käitajate korraldatud
korrapärased konsultatsioonid lennujaama kasutajatega lennujaamatasude
süsteemi ja suuruse ning teenuse kvaliteedi üle ning konsultatsioonid lennujaama
kasutajatega uut taristut käsitlevate kavade üle (direktiivi artikkel 6); ·
läbipaistvus, mille
lennujaama käitaja on taganud tasude kehtestamise põhimõtete suhtes, sealhulgas
lennujaama kasutajatele suunatud ja neilt pärinevat teabevoogu käsitlevad
nõuded (direktiivi artikkel 7); ·
lennujaama kasutajate mittediskrimineerimine
(direktiivi artikkel 3); ·
sõltumatu järelevalveasutuse
loomine igas liikmesriigis, et tagada direktiivi meetmete nõuetekohane
kohaldamine ja sekkuda lennujaamatasusid käsitlevatesse vaidlustesse
(direktiivi artiklid 6 ja 11); ·
paindlikkus, mis võimaldab lennujaama
käitajatel pakkuda lennuettevõtjatele diferentseeritud teenuseid (direktiivi
artikkel 10). Direktiiv
tugineb lennujaamatasude poliitikale, mille väljatöötamisega Rahvusvaheline
Tsiviillennunduse Organisatsioon (ICAO) on tegelenud alates 1974. aastast[8]. Seda
tuleb käsitleda asjakohaste kahepoolsete lennunduslepingute taustal, mis on
koostatud kooskõlas ICAO standardsätetega, mille kohaselt EL ja selle liikmesriigid
peavad üldiselt võimaldama kolmanda riigi lennuettevõtjatele ausa ja võrdse
õiguse konkureerida rahvusvahelise lennutranspordi pakkumisel. Sellega seoses
sisaldavad näiteks Ameerika Ühendriikide ja Kanadaga sõlmitud üldised lennutranspordilepingud
kasutajatelt nõutavaid tasusid käsitlevaid sätteid, sealhulgas
lennujaamatasusid käsitlevaid erisätteid, mille eesmärk on tagada, et sellised tasud
on mõistlikud ja kajastavad pakutavate teenuste osutamise kulusid. 3.1. Konsulteerimine Sidusrühmade
seisukohad konsulteerimist käsitlevate sätete kohta on erinevad. Kuigi paljudes
lennujaamades oli konsulteerimismehhanism juba olemas, on direktiiv loonud
suurema selguse konsulteerimise ajakava ja vormi kohta. Mõne liikmesriigi,
näiteks Bulgaaria, Eesti, Hispaania, Leedu, Luksemburgi, Läti , Rootsi, Sloveenia,
Tšehhi Vabariigi ja Ungari lennujaamades kehtestati kohustuslik konsulteerimine
alles direktiivi ülevõtmise tulemusel. Lisaks kehtestati direktiiviga
esmakordselt kohustuslik konsulteerimismenetlus nendes direktiivi
reguleerimisalasse kuuluvates Ühendkuningriigi lennujaamades, mille suhtes ei
olnud seni kehtinud Ühendkuningriigi suuremates lennujaamades kohaldatav
majandusliku reguleerimise süsteem. Lennuettevõtjad
seavad kahtluse alla konsultatsioonimenetluse kohaldamise, väites, et
lennujaamad peaksid tegema lennuettevõtjatega rohkem koostööd, selle asemel et
piirduda vaid teabe edastamisega. Lennuettevõtjad soovivad, et nende ideid
mitte ainult ei kuulataks ära, vaid et neid ka järgitaks. Teine esile toodud probleem
on seotud ajakavaga ja teatavates liikmesriikides lennujaama kasutajatele
konsulteerimisprotsessi käigus vastamiseks ette nähtud lühikeste tähtaegadega. Lennuettevõtjate
rahulolu tase varieerub, sõltudes liikmesriigist, kus lennujaam asub. Kui
Ühendkuningriigi ja Madalmaade suuremates lennujaamades on lennuettevõtjad
konsulteerimismenetlusega üldiselt rahul, siis olid nad kriitilised Hispaanias,
Itaalias, Kreekas ja Ungaris kohaldatava konsulteerimise suhtes, eelkõige
seoses vastamiseks antud ajaga ja asjaoluga, et konsulteerimine toimub sageli
pigem teabe esitamise vormis. Lennujaamadest on
suurema lennujaama kasutajate arvuga lennujaamad (Schipholi lennujaam Amsterdamis,
Heathrow, Aéroports de Paris ja Frankfurdi lennujaam)
konsulteerimisprotsessiga üldiselt rahul ning leiavad, et ELi tasandi
kodifitseeritud suunised on kasulikud. Samas väljendavad teatavad väiksemad
lennujaamad, kelle suhtes direktiivi kohaldatakse, muret protsessi formaalsuse
ja ametliku konsulteerimismenetluse korraldamisega seotud halduskoormuse üle.
Mitu lennujaama kritiseeris ebakindlust, mida põhjustavad lennuettevõtjate
piiratud osalemisvõimalused ja lennujaamatasudega seotud edasikaebuste
esitamise menetlused, mille puhul ei ole lennuettevõtjate jaoks kehtestatud
mingeid tähtaegu. Direktiiviga nähakse ette ka lennujaamade kohustus
konsulteerida lennujaama kasutajatega enne lõpliku otsuse tegemist uut taristut
käsitlevate projektide kohta, kuid ettenähtud menetlust ja miinimumnõudeid ei
ole täpsustatud. Komisjoni
arvamuse kohaselt on ülitähtis, et lennujaama kasutajad usaldaksid konsulteerimismenetlust.
Seepärast on oluline, et neil oleks põhjendatud ootus, et nende seisukohad
kuulatakse ära ja et neile vastatakse kooskõlas direktiivi asjakohaste
sätetega. Kõnealuste sätete praktilise mõju tagamiseks võib see vastavalt
olukorrale tähendada, et konsulteerimise korraldamisel tuleks ette näha sobival
tasemel vastastikune suhtlemine (sealhulgas näiteks eelnev teavitamine
kohtumistest või panuse esitamiseks kehtestatud tähtaegadest). Samuti peab
komisjon tähtsaks lennuettevõtjate konstruktiivset kaasamist konsulteerimisprotsessi. Komisjonile esitatud
kaebused suurte taristulaienduste rahastamise kohta Dublinis ja Roomas näitavad
toimiva konsulteerimissüsteemi tähtsust, võttes arvesse tulevastele
lennujaamatasudele avaldatavat mõju. Uut taristut käsitleva konsulteerimisega
on seotud taristu eelrahastamise küsimus – süsteem, mille alusel praegustelt
lennujaamakasutajatelt nõutakse suuremaid tasusid tulevase taristu
rahastamiseks (vastandina rahaliste vahendite kaasamisele näiteks uute aktsiate
emiteerimise või laenamise teel). Komisjoni tellitud uuringust nähtub, et
eelrahastamine on enamikus liikmesriikides võimalik, ehkki selle suhtes
kohaldatavad tingimused on liikmesriikides üldiselt ebaselged. Komisjon on
kindlaks teinud kaks liikmesriiki (Portugal ja Madalmaad), kelle õigusaktides
on sõnaselgelt sätestatud, et lennujaamad ei või taristut sel viisil rahastada.
Ülejäänud liikmesriikide puhul (kus eelrahastamine peaks eeldatavasti olema lubatud)
on komisjoni andmetel konkreetsed eeskirjad kehtestanud üheksa liikmesriiki.
Puudub selgus selle kohta, kui järjepidevalt kohaldatakse ICAO suuniseid, kus
on üksikasjalikult kirjeldatud mitut kaitsemeedet, mida tuleks eelrahastamise
käigus järgida. Selleks et tagada piisav konsulteerimine ja saavutada
eelrahastamise küsimuses direktiiviga ettenähtud suurem läbipaistvus, tuleks põhjalikumalt
kaaluda täiendavate ja konkreetsemate vahendite kasutuselevõttu. 3.2. Läbipaistvus Selleks et
lennujaamatasusid käsitlevad konsultatsioonid toimiksid nõuetekohaselt, peab
lennujaama kasutajal, kellega konsulteeritakse, olema juurdepääs piisavale
teabele, mis võimaldab tal anda oma panuse. Lennujaama kasutajad, lennujaamad
ja liikmesriigid hindavad läbipaistvuse suhtes direktiivi artikliga 7 tagatud
selgust, kuid lennuettevõtjad leiavad pigem, et direktiivi nõuded on liiga
üldised. Eelkõige kritiseerivad lennuettevõtjad seda, et kulusid käsitlev
kohustuslik teave ei ole piisavalt täpne, ning asjaolu, et direktiiviga ei
nõuta lennujaamade äritegevust käsitleva teabe esitamist. Ühtlasi ei pruugi
esitatud teave olla lennuettevõtjate arvamuse kohaselt piisavalt üksikasjalik,
et võimaldada neil kindlaks teha, kas tasud on kuludega kooskõlas või mitte. Lennuettevõtjate
rahulolu seoses teabe läbipaistvusega on lennujaamade ja liikmesriikide lõikes
erinev. Lennujaama kasutajad olid üldiselt rahul olukorraga Ühendkuningriigi
lennujaamades ja Schipholi lennujaamas Amsterdamis, leides, et seal esitatakse teavet
läbipaistvalt ja korrapäraselt. Lennuettevõtjad on
avaldanud rahulolematust seoses läbipaistvusnõuete kohaldamisega Itaalia, Ungari,
Belgia, Saksamaa, Kreeka, Küprose, Läti, Hispaania, Rootsi ja Soome
lennujaamades. Kõige levinuma probleemina nimetasid lennujaamade kasutajad
kõnealuste riikide puhul üksikasjalike kuluandmete puudumist. Põhimõtteliselt
lubab direktiiv liikmesriikidel valida oma lennujaamades tasude kehtestamisel
ühe või kahe kassa süsteemi vahel. Ühe kassa süsteemi puhul võetakse
lennujaamatasude kehtestamisel arvesse kõiki lennujaama tulusid, sealhulgas
muust kui lennundustegevusest, näiteks jaemüügist ja autoparklatest saadavat
tulu. Kahe kassa süsteemiga eristatakse lennundusega seotud tulusid ja muid
tulusid, võttes lennujaamatasude kehtestamisel arvesse üksnes lennundusest
saadavaid tulusid, ning üldiselt eelistavad lennujaamad seda põhjusel, et muu
kui lennundustegevus ei ole monopoolne. Kasutatakse ka hübriidsüsteeme.
Lennuettevõtjad pooldavad tavaliselt ühe kassa süsteemi, sest see vähendab
lennujaamatasusid lennuettevõtjate jaoks, kes toovad reisijad lennujaama ja tänu
kellele tekivad muud kui lennundusest saadavad tulud. Praeguses
etapis ei ole komisjon küll ühe kindla süsteemi poolt ega vastu, kuid leiab, et
mõnel juhul võib olla vajalik sõltumatute järelevalveasutuste ulatuslikum
järelevalve, millega tagatakse kahe kassa meetodit kasutavate lennujaamade puhul
direktiivi aluspõhimõtete järgimine, võttes arvesse lennujaamade tegevuse
majanduslikku konteksti ning võimalust kehtestada tasumäärad konkurentsi
tingimustes. Näiteks võib olla asjakohane tagada, et lennuliikluse
suurendamiseks lennujaamas lennuettevõtjatele antavaid soodustusi kohaldatakse
nii, et see ei mõjuta kavast kasu mittesaavate lennuettevõtjate makstavaid
tasusid. Peale selle leiab komisjon, et üleminek ühe kassa süsteemilt kahe
kassa süsteemile või vastupidi tähendab üldreeglina tasude süsteemi põhjalikku
muutmist, kuivõrd see võib oluliselt mõjutada kehtestatud tasude suurust.
Sellise muutusega peaks kaasnema konsulteerimine koos võimalusega esitada
sõltumatule järelevalveasutusele edasikaebus kooskõlas direktiivi asjakohaste
sätetega, millega nähakse ette konsulteerimine juhul, kui kavandatakse tasude
määra või süsteemi muutmist. 3.3 Mittediskrimineerimine
seoses lennujaamatasudega ja soodustuste süsteemid Lennujaama
kasutajate võrdne kohtlemine lennujaamatasude kohaldamisel on äärmiselt tähtis.
See ei välista aga tasude varieerimist, kuivõrd seda tehakse kooskõlas
direktiivi artiklis 3 sätestatud nõuetega, st varieerimine toimub avalikes ja
üldistes huvides, sealhulgas keskkonna huvides, ning sellega seoses kasutatavad
kriteeriumid on asjakohased, objektiivsed ja läbipaistvad. Kuigi lennujaamad
väidavad, et kõnealune varieerimine toimub võrdsetel alustel, kaebavad
lennuettevõtjad tasude varieerimise mitmekesisuse üle, mis nende arvates toob
kaasa lennujaama kasutajate diskrimineerimise. Keskkonnaga
seotud põhjustel varieeruvad tasud, näiteks heitkoguste ja müraga seotud tasud
on laialt levinud ning ei tundu olevat vastuolulised. Sama kehtib tipptunniga /
tipptunnivälise ajaga seotud tasude varieerimise puhul, mida kasutab piiratud
arv lennujaamu. Lennujaamatasude varieerimine keskkonnaga seotud põhjustel võib
muutuda üha olulisemaks, arvestades survet parandada lennunduse keskkonnamõju. Tasude
varieerimise suhtes riigisiseste lendude või ELis asuvatesse sihtkohtadesse suunduvate
lendude põhjal kohaldatakse Euroopa Kohtu kohtupraktikat[9]. Kohus
on oma otsustes sedastanud, et diskrimineerivad maksud või tasud on vastuolus
määruses (EÜ) nr 1008/2008[10]
sätestatud õigusega osutada teenuseid. Kui tasude varieerimine ei ole
põhjendatud artikli 3 alusel (avalikud ja üldised huvid, sealhulgas
keskkonnaküsimused), võib eeldada, et need muudavad liikmesriikidevaheliste
teenuste osutamise keerulisemaks kui teenuste osutamise ainult ühes
liikmesriigis. Komisjon on tunnistanud, et reisijad, kes peavad läbima piirikontrolli,
võivad tekitada suuremaid kulusid kui teised reisijad, mis seega õigustab
suuremaid reisijatasusid[11].
Kui artikli 3 nõuded on täidetud, võib proportsionaalsuse tagamiseks seega
kasutada varieerimist Schengeni-siseste ja -väliste sihtkohtade vahel. Teiselt poolt
suhtuvad sidusrühmad vastuoluliselt lennujaamatasude varieerimisse, mille
eesmärk on suurendada lennuliiklust ning mis põhinevad uutel marsruutidel, suuremal
lennusagedusel ja/või reisijate arvul (nn soodustuste kavad). Võrgustikku
kuuluvad ja piirkondlikud lennuettevõtjad leiavad, et mahu ja kasvu pealt tehtavad
allahindlused uutele ja olemasolevatele marsruutidele soosivad
odavlennuettevõtjaid ja uusi tulijaid. Seevastu ei ole sõlmlennujaamades
transiitreisijatele pakutavad soodustused populaarsed odavlennuettevõtjate
seas, kes üldiselt ei tee ümberistumisega lende. Sellised allahindlused võivad
olla märkimisväärsed, moodustades näiteks Schipholi lennujaamas Amsterdamis üle
50 %. Alati ei ole selge, mil määral antakse selliseid transiidiga seotud
soodustusi üksnes majanduslikult põhjendatud kaalutlustel. Komisjon julgustab
liikmesriike kogemusi vahetama, et edendada parimaid tavasid, kus võetakse
arvesse lennujaamade võimalust kehtestada tasud majanduslike kriteeriumide
põhjal ja kooskõlas direktiivi sätetega. Tuleb saavutada tasakaal selle vahel,
et anda lennujaamadele sobiva suurusega ärivabadus, mis on kasulik nii
lennujaamadele kui ka lennuettevõtjatele ja reisijatele, ning selle vahel, et kaitsta
lennuettevõtjaid, kellel ei pruugi olla piisavalt võimu lennujaamade
hinnakujunduse mõjutamiseks. Esimene oluline samm võiks olla soodustuskavade
läbipaistvamaks muutmine. 3.4. Vaidluste
lahendamise menetlus ja sõltumatud järelevalveasutused Direktiiv on
aidanud suurendada selgust, pannes igale liikmesriigile kohustuse luua oma
sõltumatu järelevalveasutus, ehkki kõnealuste asutuste loomine on mõnel juhul
olnud võrdlemisi aeganõudev. Siiski on pärast Autorità di Regolazione dei
Trasporti asutamist Itaalias 2013. aasta lõpus kõik liikmesriigid selle
etapi nüüdseks läbinud. Levinuim mudel, mille valis suur osa liikmesriike, on anda
sõltumatu järelevalveasutuse ülesanded olemasolevatele lennuametitele. Mõni
liikmesriik (nagu Iirimaa, Ühendkuningriik, Rootsi ja Soome) on andnud
sõltumatu järelevalveasutuse ülesanded olemasolevale reguleerivale asutusele
ning kaks liikmesriiki (Madalmaad, Hispaania) on kõnealused ülesanded andnud
konkurentsiametile. Lennuettevõtjad on rahul eeskätt sellega, et direktiiviga
nähakse ette selge vaidluste lahendamise menetlus lennujaamatasude
kehtestamisega seotud lahkarvamuste korral, kuid sõltumatute
järelevalveasutuste rolli areng selgub edaspidi. Lennujaamad tõstatasid
küsimuse seoses lennuettevõtjate poolt sõltumatule järelevalveasutusele esitatud
edasikaebuste arvu suurenemise ja peatava toimega. Edasikaebamisega seotud
olulisemad probleemid näivad tulenevat sellest, et direktiivis ei ole
sätestatud tähtaega, mille jooksul lennuettevõtja peab edasikaebuse esitama, ja
edasikaebuste peatavast toimest, mis võib taristuinvesteeringuid teataval
määral pidurdada. Üks põhiküsimus,
mille tõstatasid eelkõige lennuettevõtjad, on sõltumatu järelevalveasutuste
puhul tajutav sõltumatuse puudumine. Sõltumatult järelevalveasutuselt nõutava
sõltumatuse taseme ebatäpset määratlemist peeti probleemiks eelkõige nende
liikmesriikide puhul, kellel on riigi osalusega lennujaamad, ja kus sõltumatu
järelevalveasutuse ülesandeid täidab ministeeriumi osakond või kus selline
osakond omab sõltumatu järelevalveasutuse üle teatavat poliitilist või haldusalast
kontrolli. Sõltumatu järelevalveasutuse tegelik sõltumatus vastavalt direktiivi
artikli 11 nõuetele on ülitähtis muu hulgas konsulteerimis- ja vaidluste
lahendamise protsessi nõuetekohaseks toimimiseks ning sõltumatuse puudumine
kahjustab direktiivi eesmärkide saavutamist. Kui
liikmesriigid on võtnud üle artikli 6 lõike 5 punkti a, mille kohaselt
lennujaamatasud kehtestab või kiidab heaks pigem sõltumatu järelevalveasutus,
kui lennujaama käitaja, ei kohaldata kõnealuse artikli lõigetes 3 ja 4 sätestatud
edasikaebamiseeskirju. Üldiselt tähendab see, et lahkarvamuste korral on ainus kasutatav
õiguskaitsevahend hagi esitamine asjaomase riigi pädevasse kohtusse kooskõlas
kõnealuses riigis kohaldatavate õigusaktidega. Lennuettevõtjatele tekitab see probleeme,
sest selliste hagide kulud võivad olla liiga suured. Paljud liikmesriigid, nagu
Austria, Belgia, Iirimaa, Küpros, Madalmaad, Prantsusmaa, Saksamaa, Taani, Ungari
ja Ühendkuningriik, on otsustanud kasutada direktiivi artikli 6 lõike 5 punktis
a pakutud võimalust seoses teatavate või kõikide nende territooriumil asuvate
direktiiviga hõlmatud lennujaamadega. Lennuettevõtjad
on väljendanud muret ka mõne sõltumatu järelevalveasutuse passiivsuse üle, mis
võib tuleneda eksperditeadmiste või inimressursi puudumisest. Igas asutuses tegeleb
direktiiviga seotud küsimustega, mis hõlmavad peamiselt konsulteerimis-,
järelevalve- ja vaidluste lahendamise menetlusi. keskmiselt vaid üks täiskohaga
töötaja. See omakorda tähendab, et liikmesriikidele direktiiviga tekitatud
täiendavaid halduskulusid peetakse kõikides liikmesriikides minimaalseks, kuigi
iga sõltumatu järelevalveasutuse ülesannete hulk on erinev. On tõendeid selle
kohta, et kuna üldsust ei ole vastselt loodud sõltumatute järelevalveasutuste
olemasolust piisavalt teavitatud, laekub neile vähem kaebusi, kui selliste
asutuste puhul, kes tegelesid lennujaamatasude küsimustega juba enne direktiivi
jõustumist. Komisjon jätkab direktiivi
rakendamise jälgimist liikmesriikides loodud sõltumatute järelevalveasutuste sõltumatuse
osas. Sellega seoses märgib komisjon, et direktiiviga hõlmatud lennujaamade
omandi- ja juhtimismudeleid on täiustatud. Mõnel juhul esineb oht, et
pikaajalised kontsessioonilepingud, mille alusel kontsessionäär ja avaliku
sektori vastutav asutus sõlmivad lennujaamatasude suuruse kohta pikaajalise
siduva kokkuleppe, ilma et nad oleksid eelnevalt konsulteerinud lennujaama
kasutajatega, võivad luua olukorra, kus konsulteerimist ja sõltumatu
järelevalveasutuse sekkumist käsitlevad direktiivi sätted ei toimi. Lennujaamatasude
puhul tuleb olla hoolikas ja tagada, et ei sõlmitaks selliseid kontsessioonilepinguid
või avaliku ja erasektori partnerlusi, mis ei võimalda lennuettevõtjatel
täielikult teostada direktiivist tulenevaid õigusi või mis muul viisil rikuvad direktiivi
nõudeid. 3.5. Teenuste
diferentseerimine Lennujaama
käitaja võib kohandada lennujaamas osutatavaid teenuseid vastavalt lennujaama erinevate
kasutajate vajadustele ning selliste teenuste kvaliteet ja seega ka kulud
võivad olla erinevad. Direktiivis on sätestatud, et igal lennujaama kasutajal,
kes soovib kasutada kohandatud teenuseid või eriotstarbelist terminali (või selle
osa), peaks olema juurdepääs kõnealusele terminalile või selle osale. Kui
diferentseeritud teenuste pakkumise suutlikkus on piiratud, tagatakse neile
juurdepääs asjakohaste, objektiivsete, läbipaistvate ja mittediskrimineerivate
kriteeriumide alusel. See on loonud lennujaamadele raamistiku viia oma pakkumine
kooskõlla lennuettevõtjate vajadustega, mis võivad lennujaamas osutatavate
teenuste puhul kohati erineda. Lennujaamades on levinud ka lennujaamatasude
diferentseerimine, lähtudes näiteks seisuplatside ja laadimissildadega seotud
teenuse tasemest. Teiselt poolt on vaid vähestes (kuid üha suuremas arvus)
lennujaamades spetsiaalsed terminalid riigisiseste ja rahvusvaheliste
marsruutide või odav- ja täisteenuse jaoks. Lennuettevõtjad maksavad odavlende
teenindavate terminalide kasutamise eest mõnikord oluliselt väiksemaid (mõnel
juhul kuni 30 % võrra väiksemaid) tasusid. Mõnikord on
lennujaamadel probleeme oma teenuste kohandamisel ja tasude erinevust
põhjendavate kriteeriumide kehtestamisel, nagu on nõutud direktiivi artiklis
10. Komisjon jätkab järelevalve teostamist selle üle, kuidas liikmesriigid
kõnealust artiklit kohaldavad, et määrata vajaduse korral kindlaks võimalikud
parandusmeetmed. 4. Järeldused Direktiivi
hiljutise jõustumise tõttu on veel liiga vara teha lõplikke järeldusi selle
mõju kohta, küll aga saab teha esialgseid järeldusi. Turuosalised on peamise
positiivse mõjuna nimetanud suuremat läbipaistvust lennujaamatasude kindlaksmääramisel
Euroopa suuremates lennujaamades, paremaid konsulteerimisvõimalusi ning igas
liikmesriigis sõltumatu järelevalveasutuse loomist ja vaidluste lahendamise
menetluste kehtestamist. Kuigi esmapilgul
tundub, et direktiiv on oluliselt parandanud lennujaamatasude kehtestamise
menetluse kvaliteeti nendes Euroopa suuremates lennujaamades, kus seda
kohaldatakse, tuleb direktiivi nõuete täitmist ka edaspidi jälgida. Algatatud
on mitu rikkumismenetlust ja vajaduse korral võtab komisjon meetmeid ka muude juhtumite
suhtes, lähtudes esitatud kaebustest või ametikohustuste täitmisel tehtud
tähelepanekutest. Täpsemalt öeldes
on direktiivi eesmärkide saavutamiseks ülioluline, et loodaks sõltumatud järelevalveasutused,
millel on direktiivis nõutud vajalik sõltumatuse tase. Prioriteetse küsimusena
käsitletakse sõltumatute asutuste rolli igas liikmesriigis. Lisaks kavatseb komisjon moodustada
sõltumatute järelevalveasutuste foorumi, mis tuleb korrapäraselt kokku, et
arutada liikmesriikides direktiivi sätete jõustamisega seotud küsimusi. Selle
eesmärk on aidata kõnealustel sõltumatutel järelevalveasutustel täiustada oma
töömeetodeid ja teadmisi, jagades kogemusi ja parimaid tavasid.
Esimene kohtumine leiab aset 13. juunil 2014. Lõpuks tuleb kaaluda ka seda, mil määral
võib olla tulevikus vajalik näiteks lennujaamade konkurentsitingimuste
muutumise tagajärjel uuesti arutada direktiivi põhieesmärke. Samuti peab
komisjon otsustama, kas direktiivi läbivaatamine aitaks selle eesmärke paremini
saavutada. Mõningaid konkreetseid küsimusi, mis vääriksid täiendavat uurimist
(näiteks soodustuskavad ja diferentseeritud teenused), on käsitletud käesoleva aruande
punktides 3.1–3.4, ning komisjon kasutab sõltumatute järelevalveasutuste rühma,
et vaadata läbi käesoleva aruande järeldused. Selleks, et ELi lennundussektor suudaks
lahendada tema ees seisvad probleemid, osutada reisijatele hea hinna ja kvaliteedi
suhtega teenuseid ning jätkata ELi-siseste ja ülemaailmsete ühenduste
pakkumist, on äärmiselt tähtis, et konkurentsivõimelised lennujaamateenused
oleksid lennuettevõtjatele ja reisijatele kättesaadavad. Kuna avatud
lennunduspiirkonna lepingute, lennuettevõtjate liitude ja lennuettevõtjate
muude koostöövormide väljatöötamise kaudu integreeruvad ELi lennuettevõtjad üha
tihedamalt muude piirkondade lennuettevõtjatega, muutub lennujaama kasutajate
diskrimineerimise küsimus veelgi olulisemaks. Tuleb tagada lennujaamatasude
õiglane kehtestamine, et kõikide riikide lennuettevõtjatel oleks võimalik Euroopa
lennujaamades ausalt konkureerida, mis on muu hulgas ka ühenduvuse huvides. Samuti
on vaja võimaldada lennujaamadel oma äritegevust dünaamiliselt laiendada, toetades
sellega Euroopa lennundussektori konkurentsivõime edasist arengut. [1] Vastavalt Rahvusvahelise Lennujaamade Nõukogu (ACI) Euroopa piirkonna 2007. aasta andmetele moodustasid lennujaamatasud ligikaudu 4–8 % ELi suuremate
lennuettevõtjate kuludest. IATA väitis 2013. aasta märtsi
finantsprognoosis, et kõik taristu kasutamiseks tehtavad kulutused kokku
moodustasid ligikaudu 14,4 % lennutranspordiga seotud kuludest (2011. aasta
andmed). IATA teatel moodustavad taristu kasutamiseks tehtavatest kulutustest
kaks kolmandikku lennujaamade lennuliiklustasud. [2] Steer Davies Gleave, „Evaluation of Directive
2009/12/EC on airport charges”, september 2013. [3] Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv
2009/12/EÜ, 11. märts 2009, lennujaamatasude kohta, ELT L 70, 14.3.2009, lk 11. [4] Steer Davies Gleave, „Evaluation of Directive
2009/12/EC on airport charges”, september 2013. [5] Rahvusvahelise Lennujaamade Nõukogu Euroopa
esinduse andmetel kuulus 2010. aastal 77 % lennujaamadest täielikult riigi
omandisse, samal ajal kui 9 % oli täielikult eraomandis; vt Rahvusvahelise
Lennujaamade Nõukogu Euroopa esindus, „The Ownership of Europe's Airports 2010”. [6] ELi suurimad sõlmlennujaamad asuvad
Ühendkuningriigis, Prantsusmaal, Saksamaal ja Madalmaades. [7] Rahvusvaheline Lennujaamade Nõukogu (Euroopa
esindus), „Airport Competition in Europe”, juuni 2012. [8] Vt direktiivi põhjendused 9 ja 10, ICAO
lennujaamatasude ja lennujuhtimisteenuste poliitika (üheksas väljaanne, 2012). [9] 26. juuni 2001. aasta otsus kohtuasjas C-70/99:
komisjon vs. Portugal, lk I-4845, punkt 20; 6. veebruari 2003. aasta
otsus kohtuasjas C-92/01: Stylianakis, lk I-1291, alates punktist 23. [10] ELT L 293,
31.10.2008, lk 3. [11] Riigiabijuhtum E4/2007.