52013SC0011

KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT

MÕJUHINNANGU KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE

Lisatud dokumentidele:

Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus, millega muudetakse määrust (EÜ) nr 1370/2007, mis käsitleb raudtee-reisijateveoteenuste siseturu avamist Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv, millega muudetakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21. novembri 2012. aasta direktiivi 2012/34/EL (millega luuakse ühtne Euroopa raudteepiirkond) raudtee-reisijateveoteenuste siseturu avamise ja raudteetaristu juhtimise osas

Vastutav peadirektoraat: Liikuvuse ja transpordi peadirektoraat (MOVE)

1.           Probleemi määratlemine

Raudtee-reisijateveo sektor toimib võrreldes teiste transpordiliikidega halvemini. ELis on raudteeveoturu osakaal alates 1990. aastate keskpaigast olnud püsivalt 6 %, vastandudes teravalt sõiduautode (75 %), busside (8 %) ja õhutranspordi (8 %) osale. Osa riike on avanud riigisisese reisijateveoturu, samas kui teistes liikmesriikides domineerivad turge valitsevad ettevõtjad.

Need põhjustavad kaks peamist probleemi. Esiteks on täheldatud, et paljudes ELi riikides on raudtee-reisijateveoteenuste kvaliteet madal. 2012. aasta uuring näitas, et üksnes 46 % eurooplastest on rahul oma riigi või piirkonna raudteesüsteemiga. Teiseks on täheldatud puudusi raudteeveo-ettevõtjate tegevuse tõhususes paljudes Euroopa erinevate riikide raudteesüsteemides. Vaatamata raudteesektori suurele toetamisele, on paljud raudteeveo-ettevõtjad üle ELi juba aastaid kahjumiga töötanud või on olnud vaja neid maksumaksja raha eest korduvalt päästa.

Olemasolevad tõendid näitavad, et kõnealused probleemid on tingitud konkurentsisurve puudumisest ja erinevatest turulepääsu eeskirjadest kogu ELis, mis kõik takistab Euroopa ühtse raudteepiirkonna konsolideerimist. 25 liikmesriigist, kus on raudtee, on 16 riigi turgu valitseva ettevõtja turuosa jätkuvalt üle 90 %. Sellistes tingimustes ei ole võimalik tagada konkurentsi turu jaoks (kus mitu ettevõtjat konkureerib konkreetse liini ainuõigusele – avaliku teenindamise leping) ega ka turul endal (kus mitu ettevõtjat tegutseb samal liinil – avatud juurdepääs). Lisaks on alates 1990. aastast suurenenud erinevus ELi raudteedel tegutsevate parimate ja halvimate ettevõtjate tõhususes, andes niiviisi tunnistust erinevatest arengusuundadest.

Nende probleemide algpõhjused on avaliku teenindamise lepingutega seotud konkurentsi puudumine, turumoonutused, mis on põhjustatud piiratud juurdepääsust vajalikele ressurssidele (nt veerem ja integreeritud piletimüügisüsteem) ning riigisisesed piirangud, mis takistavad siseriiklike raudtee-reisijateveoteenuste pakkumist. Praegu toimib 42 % ELi siseriiklikust reisijateveoturust otselepingutega seatud avaliku teenindamise kohustuste alusel. Lisaks sellele on vähemalt üheksas liikmesriigis turgu valitseval ettevõtjal siseriiklike õigusaktide kohaselt monopoolne õigus osutada reisijateveoteenuseid.

Need probleemid ja nende lahendamiseks kavandatavad meetmed mõjutavad suurt hulka raudteeveoturul ja mujal osalejaid. Täpsemalt hõlmavad need raudteeveo-ettevõtjaid, reisijaid ja raudteevaldkonna tootvat tööstust. Sisulisemalt mõjutavad need meetmed ka seda, kuidas ametiasutused korraldavad raudteesektori riiklikku rahastamist.

2.           Subsidiaarsus

Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklitega 58, 90 ja 100 laiendatakse raudteesektorile ELi ühise transpordipoliitika raames tõelise siseturu eesmärgid.

Võttes arvesse, et eri liikmesriikides on eri eeskirjad ja et riikide ametiasutused ei toimi optimaalsel tasemel, ei piisa üksnes liikmesriikides võetavatest meetmetest, et tagada ELi raudteeturu ühtsus ja kõrvaldada õigusaktide erinev tõlgendamine. ELi tasandi meetmete eesmärk on tagada ELi raudteeõigustiku järjepidev rakendamine, mille tulemusena peaks loodama Euroopa ühtne raudteepiirkond, kus puuduvad tarbetud haldus- ja tehnilised tõkked. Samal ajal hinnatakse hoolikalt, et avaliku teenindamise lepinguid käsitlevad turu avamise meetmed oleksid kooskõlas subsidiaarsuse põhimõttega ja et liikmesriikidele jääks võimalikult palju mänguruumi.

3.           Eesmärgid

Üldeesmärk

Parandada raudtee-reisijateveoteenuste kvaliteeti ja tõhustada tegevust, et seeläbi suurendada raudteesektori konkurentsivõimet ja atraktiivsust võrreldes teiste transpordiliikidega ning arendada edasi Euroopa ühtset raudteepiirkonda.

Erieesmärgid

1.           Suurendada konkurentsisurvet siseriiklikel raudteeveoturgudel.

2.           Luua ühtsemad ettevõtlustingimused.

Tegevuseesmärgid

1.           Lihtsustada piiriülest sisenemist riigi raudtee-reisijateveoturule.

2.           Kõrvaldada seaduslikud monopolid.

3.           Avada avaliku teenindamise lepingute turg konkurentsile.

4.           Kehtestada ühine lähenemisviis, et reguleerida avaliku reisijateveoteenuse määratlust ja kindlaks määrata avaliku teenindamise lepingud.

5.           Luua võrdsemad tingimused piletimüügile juurdepääsuks.

6.           Luua võrdsemad tingimused veeremile juurdepääsuks.

Tegurite, algpõhjuste ja eesmärkide kaardistamine

4.           Strateegiavalikud

Võttes arvesse sidusrühmadega peetud konsultatsioone ja probleemi analüüsi, on võimalik kindlaks määrata neli ulatuslikku meetmepaketti, mida on kirjeldatud järgmises tabelis:

Algpõhjused || Vastav valikute kategooria || Kaalutud strateegiavalikud || Säilitatud?

Piirangud siseriiklike raudtee-reisijateveoteenuste osutamisele || A valikud: avatud juurdepääs || Valik A0: põhistsenaarium – ELi õigusega ei nähta ette siseriiklikele raudteeveoturgudele avatud juurdepääsu õigust || √

Valik A1: avatud juurdepääs võimalusega seda piirata, kui avaliku teenindamise lepingu tasuvus on ohus || √

Valik A2: avatud juurdepääs vaid majanduslikult tasuvatele liinidele ||

Valik A3: avatud juurdepääs vaid liinidel, millel ei ole avaliku teenindamise lepingut || √

Valik A4: piiramatu vaba juurdepääs ||

Konkurentsi puudumine avaliku teenindamise lepingutele || B valikud: avaliku teenindamise lepingutega seotud võistupakkumine || Valik B0: põhistsenaarium – pädevad asutused saavad valida otselepingu ja võistupakkumise vahel || √

Valik B1: paindlik kohustuslik hankemenetlus, avaliku teenindamise lepingute rakendusala on riikliku reguleeriva asutuse kontrolli all || √

Valik B2: paindlik kohustuslik hankemenetlus, avaliku teenindamise lepingute rakendusala on komisjoni kontrolli all ||

Diskrimineeriv juurdepääs piletimüügisüsteemidele || T valikud: piletimüügisüsteemide integreerimine || Valik T0: põhistsenaarium – reisijate õiguste määruse ja uuesti sõnastatud esimese raudteepaketi rakendamine || √

Valik T1: vabatahtlikud riiklikud integreeritud piletimüügisüsteemid || √

Valik T2: kohustuslikud riiklikud integreeritud piletimüügisüsteemid || √

Valik T3: integreeritud ELi piletimüügisüsteem ||

Piiratud juurdepääs veeremile || RS valikud: juurdepääs veeremile || Valik RS0: põhistsenaarium – ELi erinõuded puuduvad || √

Valik RS1: kohustuslik veeremiga tegelevate ettevõtete loomine ||

Valik RS2: kohustuslikus korras pädevale asutusele kuuluv veerem ||

Valik RS3: eelmise lepingulise avaliku teenindaja kohustus veeremit müüa või liisida || √

Valik RS4: pädeva asutuse kohustus võtta finantsriske || √

Valik RS5: veeremi parima kasutuse juhised ||

A ja B valikud on algatuse peamised meetmed ja nende kombinatsioon määrab turu avamise eesmärgi. Hindamisele kuuluvad järgmised põhilised valikukombinatsioonid:

Valik 0 (A0, B0) || – || Põhistsenaarium

Valik 1 (A1, B0) || – || Üldisel avatud juurdepääsul põhinev turu avamine, meetmed avaliku teenindamise lepingute võistupakkumise kohta puuduvad

Valik 2 (A3, B0) || – || Piiratud avatud juurdepääsul põhinev turu avamine, meetmed avaliku teenindamise lepingute võistupakkumise kohta puuduvad

Valik 3 (A0, B1) || – || Turu avamine põhineb täielikult avaliku teenindamise lepingute võistupakkumistel

Valik 4 (A1, B1) || – || Turu avamine põhineb üldisel avatud juurdepääsul ja avaliku teenindamise lepingute võistupakkumistel

Valik 5 (A3, B1) || – || Turu avamine põhineb piiratud avatud juurdepääsul ja avaliku teenindamise lepingute võistupakkumistel

Piletimüügisüsteemi ja veeremi valikute arvessevõtmise eesmärk on luua vajalikud raamtingimused A ja B peamiste strateegiavalikute tõhusamaks kohaldamiseks.

Eelistatud T ja RS valikutega kombineeritud peamised valikud:

5.           Mõju hindamine

Kuigi ELi eeskirjad looksid vajalikud tingimused raudteeveoturu tõhusamaks ja ühtsemaks toimimiseks, sõltuvad nende rakendamise tulemuslikkus ja järelmõju peamiselt iga liikmesriigi olukorrast ning kõnealuste eeskirjade ülevõtmise ja jõustamise valmisolekust. Seetõttu põhineb erinevate valikute mõju analüüs enamasti kvalitatiivsel hindamisel, võimaluse korral koos osalise kvantitatiivse hindamisega.

Järgmises tabelis on kirjeldatud otsest majanduslikku, keskkonnaalast ja sotsiaalset mõju, mida poliitikameetmete puhul peetakse eeldatavasti kõige asjakohasemaks.

Otseste majanduslike ja sotsiaalsete mõjude hindamine

|| Valik 0 Põhistsenaarium || Valik 1 Vaid üldine avatud juurdepääs || Valik 2 Vaid piiratud avatud juurdepääs || Valik 3 vaid võistupakkumine || Valik 4 üldine avatud juurdepääs ja võistupakkumine || Valik 5 Piiratud avatud juurdepääs ja võistupakkumine

Otsene majanduslik mõju

Konkurents || 0 || +/++ || + || ++ || ++++ || +++

Transpordinõudlus || 0 || + || + || + || ++ || ++

Tööstuse tulud ja kulud || 0 || + || + || ++ || +++ || +++

Riiklik rahastamine || 0 || + || 0/+ || ++ || ++ || +++

Investeeringud raudteesektorisse || 0 || + || + || + || ++ || ++

Ettevõtjate halduskulud || 0 || 0/+ || 0/+ || -- || - || --

Riigiasutuste halduskulud || 0 || 0 || 0 || -- || - || --

Riikidevaheline raudteesektori tegevus || 0 || + || + || +++ || ++++ || ++++

Väikesed ja keskmise suurusega ettevõtjad || 0 || 0/+ || 0/+ || + || + || +

Otsene sotsiaalne mõju

Reisijate piletihinnad || 0 || + || 0/+ || 0 || + || 0/+

Teenuse kvaliteet || 0 || + || 0/+ || + || ++ || ++

Tööhõive - raudteeveo-ettevõtjad || 0 || 0 || 0 || -/+ || -/+ || -/+

Tööhõive – raudteevaldkonnaga seotud sektorid || 0 || + || + || + || ++ || ++

Töötingimused || 0 || - || - || -- || -- || --

Raudteeohutus || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0

Piletimüügi valikute mõju

Piletimüügi valikute mõju || T0 Põhistsenaarium || T1 Vabatahtlik integreerimine || T2 Kohustuslik integreerimine

Majanduslik mõju

Konkurents ja sellest tulenev mõju || 0 || ++ || +

Tööstuse tulud ja kulud || 0 || 0 || -

Transpordinõudlus, riikidevaheline raudteesektori tegevus || 0 || 0 || 0

Riigiasutuste halduskulud || 0 || 0 || -

Innovatsioon || 0 || + || 0

Sotsiaalne mõju

Reisijate piletihinnad || 0 || 0/+ || 0/-

Teenuse kvaliteet || 0 || + || 0/+

Veeremi valikute mõju

|| RS1 Põhistsenaarium || RS3 Kohustuslik üleandmine || RS4 Hankeüksuse risk

Majanduslik mõju

Konkurents ja sellest tulenev mõju || 0 || + || ++

Riiklik rahastamine || 0 || - || --

Riikidevaheline raudteesektori tegevus || 0 || + || +

Omandiõigus || 0 || - || 0

Tööstuse tulud ja kulud || 0 || 0 || +

Innovatsioon || 0 || 0/- || 0/-

Sotsiaalne mõju

Ohutus || 0 || 0 || 0

6.           Valikute võrdlus

Järgmises tabelis võrreldakse erinevate valikute tulemuslikkust, tõhusust ja ühtsust.

Turu avamise valikute võrdlus || Tulemuslikkus[1] || Tõhusus || Ühtsus || Põhjendus

SO1: siseriiklike raudteeveoturgude konkurentsisurve suurendamine || SO2: ühtsemate ettevõtlustingimuste loomine || Raudteeveo-ettevõtjate tegevuse tõhusus || Reisijate piletihinnad || Operaatorite halduskoormus || Riigiasutuste halduskoormused || Tööhõive ja töötingimused (raudteesektor) || Tööhõive (raudteevaldkonnaga seotud sektorid) || Sotsiaalne kaasatus, mõjud reisijatele || Keskkonnasäästlikkus

Valik 0: põhistsenaarium || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || Võistupakkumistel ei osaleks uued pakkujad ja raudteesektori riiklike kulutuste tõhusus ei paraneks. Säilivad liikmesriikide eri turustruktuurid.

Valik 1: vaid üldine avatud juurdepääs || +/++ || + || + || + || 0/+ || 0 || 0 || + || + || 0/+ || Positiivne mõju raudteeveoturu konkurentsile. Siiski ei põhjustaks meede raudteesektoris suuri ümberkorraldusi, vaid tulemuseks oleks üksnes vähene tõhusus ja halduskasu.

Valik 2: vaid piiratud avatud juurdepääs || + || + || + || 0/+ || 0/+ || 0 || 0 || + || + || 0/+ || Mõju on 1. valikuga sarnane, kuid veelgi piiratum. Avaliku teenindamise lepingud jäävad kaitstuks avatud juurdepääsuga ettevõtjatega konkureerimise eest, mistõttu ei eeldata riiklike vahendite säästmist.

Valik 3: vaid võistupakkumine || ++ || +++ || ++ || 0 || -- || -- || -/+ || + || ++ || + || Valik käsitleb vaid avaliku teenindamise lepingute kasutamist, suurendades turule tulemise õigusi üksnes osaliselt. Võistupakkumise tulemusena peaks suurenema tõhusus, mida peaksid eelkõige tundma turgu valitsevad ettevõtjad. Reisijate piletihinnad jäävad samaks, halduskoormus võib suureneda. Sotsiaalne kaasatus ja keskkonnasäästlikkus on seotud osutatavate raudteeveoteenuste mahu mõningase eeldatava suurenemisega.

Valik 4: üldine avatud juurdepääs ja võistupakkumine || ++++ || ++++ || +++ || + || - || - || -/+ || ++ || ++ || +/++ || Kõige ambitsioonikam valik, mis käsitleb nii avaliku teenindamise lepinguid kui ka avatud juurdepääsu ja on erieesmärkide seisukohalt kõige tõhusam. Tänu sellele kõrvaldatakse turgu valitsevate ettevõtjate monopoolsed kasumid ja luuakse võimalused uutele turule tulijatele. Uuesti raudteesektorisse investeeritud säästetud raha oleks võimalik kasutada täiendavate teenuste osutamiseks. Mõju tööhõivele on seotud tööstuse tulude laekumisega.

Valik 5: piiratud avatud juurdepääs ja võistupakkumine || +++ || ++++ || ++/+++ || 0/+ || -- || -- || -/+ || ++ || ++ || +/++ || 5. valik sarnaneb 4. valikule, kuid lubab ka konkurentsi avatud juurdepääsu õiguste ja avaliku teenindamise lepingute vahel. Riikliku kokkuhoiu ja tegevuse tõhususe näol loodetakse vähem kasu. Mõju tööhõivele on üldiselt sama, mis 3. valikus.

Piletimüügi valikute võrdlus || Tulemuslikkus || Tõhusus || Ühtsus || Põhjendus

SO1: siseriiklike raudteeveoturgude konkurentsisurve suurendamine || SO2: ühtsemate ettevõtlustingimuste loomine || Raudteeveo-ettevõtjate tegevuse tõhusus || Reisijate piletihinnad || Riigiasutuste halduskoormused || Teenuse kvaliteet

T0: põhistsenaarium || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || Reisijate õiguste määruse ja uuesti sõnastatud esimese raudteepaketi rakendamine tähendaks vähest paranemist.

T1: vabatahtlik integreerimine || ++ || 0 || + || 0/+ || 0 || +/- || T1 tähendaks väiksemat lähenemisviiside ühtlustamist, jättes rohkem ruumi konkurentsile. Vabatahtliku valiku tulemusena säiliks killustatud turg ja sellega takistataks katkematut liikumist.

T2: kohustuslik integreerimine || + || 0 || 0 || 0/- || - || 0/+ || Kohustuslikud piletimüügisüsteemid tagaksid võimalused katkematuks liikumiseks, kuid võivad vähendada hinnakonkurentsi. Võivad takistada avatud juurdepääsuga ettevõtjate võimalusi arendada oma ettevõtlusstrateegiat. Kohustuslikud süsteemid võivad põhjustada ülemäärast kulu.

Veeremi valikute võrdlus || Tulemuslikkus || Tõhusus || Ühtsus || Põhjendus

SO1: siseriiklike raudteeveoturgude konkurentsisurve suurendamine || SO2: ühtsemate ettevõtlustingimuste loomine || Raudteeveo-ettevõtjate tegevuse tõhusus || Riiklik rahastamine || Ohutus || Omandiõigus || Innovatsioon

RS0: põhistsenaarium || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || Veeremile juurdepääs on mitmes riigis jätkuvalt põhiline konkurentsi takistav asjaolu.

RS3: kohustuslik üleandmine || + || + || 0/- || - || 0 || - || 0/- || Nii RS3 kui ka RS4ga püütakse luua võrdsemad tingimused veeremile juurdepääsuks, suurendades võimalike pakkujate arvu ja ühtlustades ettevõtlustingimusi. Riiklik rahastamine peaks muutuma tõhusamaks. RS3 tekitab ettevõtjatele lisakulusid ja sisaldab endas turgu valitsevatelt ettevõtjatelt veeremiomandi tagasivõtmist, mis võib põhjustada konflikte.

RS4: hankija risk || ++ || + || 0/- || -- || 0 || 0 || 0/- || See valik lihtsustaks juurdepääsu veeremile tõhusamalt kui RS3, kuid finantsriske arvestades on surve riiklikele vahenditele ka suurem. Kulude minimeerimiseks võivad hankijad eelistada vana veeremi kasutamist, mis takistaks innovatsiooni.

Kokkuvõte

Analüüs näitab, et kõige paremini toimivad järgmised valikud:

· Valik 4: turu avamine põhineb üldisel avatud juurdepääsul ja avaliku teenindamise lepingute võistupakkumistel

· T1: vabatahtlikud riiklikud integreeritud piletimüügisüsteemid

· RS3: veeremi kohustuslik üleandmine või RS4: pädeva asutuse kohustus võtta veeremiga seotud finantsriske

Nagu eespool selgitatud, tekib mõne valiku mõju hindamisel teatud ebakindlus, sest tõendid on vahel üsna uued (nt turul valitseva konkurentsi kohta) või mitmeti mõistetavad (tõendeid esitavad vaid konkreetsed sidusrühmad). Seega on eespool nimetatud kombinatsiooni kasutamise osas tehtav otsus poliitiline valik.

Eelistatud tegevusstsenaariumi mõju hinnang

Stsenaariumi analüüs koos tundlikkuskatsetega on võimaldanud hinnata eelistatud tegevusstsenaariumi võimalikku mõju. Turu avamisest aitab saada täielikku kasu ka neljanda raudteepaketi raames ette pandud teine algatus, millega nähakse ette taristuettevõtjad institutsiooniliselt eraldada ja nende tegevust koordineerida, tänu millele saadakse olulist kasu järgmistest koos toimivatest teguritest.

Turu avamise ja taristu juhtimise meetmete mõju

Kõik muudatused on informatiivsed hinnangud || Finantstulu (NPV, miljardit eurot) || Reisija-km suurenemine (miljardit)

Stsenaarium 1 – põhitähelepanu säästmisel ||

Vaid vertikaalne eraldamine || 6,6 || 0,8

Vaid turu avamine || 29,4 || 2,0

Turu avamine ja vertikaalne eraldamine kombineeritult || 43,4 || 3,8

Stsenaarium 2 – reinvesteerimine (50 % säästudest reinvesteeritakse raudteesektorisse) ||

Vaid vertikaalne eraldamine || 4,4 || 1,1

Vaid turu avamine || 21,0 || 8,4

Turu avamine ja vertikaalne eraldamine kombineeritult || 33,8 || 16,4

Kui esimene stsenaarium keskendub vaid finantstulule (milleks on peamiselt riiklik kokkuhoid), siis teise stsenaariumiga oleks võimalik suurendada reisijakilomeetreid 16 miljardit kilomeetrit (6 % suurenemine lisaks põhistsenaariumile).

7.           Järelevalve ja hindamine

Komisjon jälgib ja hindab kõnealuste õigusaktide rakendamist ja tulemuslikkust mitme näitaja abil, mis on enamasti vastavusse viidud riigiabi tulemustabelis, määruses (EÜ) nr 1370/2007 ja raudteeturu järelevalvesüsteemis kindlaks määratud näitajatega[2].

Erieesmärk || Näitaja

SO1: konkurentsisurve suurendamine siseriiklike raudteeveoturgudel || · Uute turule tulijate turuosa* (seotud tegevuseesmärkidega OO1, OO3) · Avaliku teenindamise lepingutega kaetud raudteeveoteenused* (seotud eesmärkidega OO3, OO4) · Juurdepääsuõiguste kasutamine* (seotud eesmärkidega OO1, OO2, OO3) · Raudteesektori tulemuslikumat toimimist takistavad asjaolud* (seotud kõigi tegevuseesmärkidega) · Litsentsimine* (seotud eesmärkidega OO1, OO2)

SO2: ühtsemate ettevõtlustingimuste loomine || · Avaliku teenindamise lepingutega kaetud raudteeveoteenused* · Juurdepääsuõiguste kasutamine* · Raudteesektori tulemuslikumat toimimist takistavad asjaolud*

Muud parameetrid ||

Töötingimused || · Tööhõive dünaamika* (nt tööhõive suurenemine või vähenemine) · Sotsiaalsed tingimused*

* Läbi vaadatud uuesti sõnastatud esimese raudteepaketi artiklis 15

Komisjon kavatseb hinnata algatuse eesmärkide täitmist siis, kui seadusandlike ettepanekute üleminekuperioodi lõppemisest on möödunud viis aastat.

[1]               Tulemuslikkus on seotud järgmiste majandusliku mõju kategooriatega: konkurents, riiklike vahendite kasutamine, raudteeveoteenuste nõudlus / raudteesektori osakaal ja riikidevahelise raudteesektori tegevuse arendamine.

[2]               Läbi vaadatud uuesti sõnastatud esimeses raudteepaketis.