EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52012DC0604
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL AND THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE Participation of the European Union in the Council of Europe Group of States against Corruption (GRECO)
KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE, NÕUKOGULE NING EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE Euroopa Liidu osalemise kohta Euroopa Nõukogu korruptsioonivastases riikide ühenduses (GRECO)
KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE, NÕUKOGULE NING EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE Euroopa Liidu osalemise kohta Euroopa Nõukogu korruptsioonivastases riikide ühenduses (GRECO)
/* COM/2012/0604 final */
KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE, NÕUKOGULE NING EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE Euroopa Liidu osalemise kohta Euroopa Nõukogu korruptsioonivastases riikide ühenduses (GRECO) /* COM/2012/0604 final */
KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE,
NÕUKOGULE NING EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE Euroopa Liidu osalemise kohta Euroopa Nõukogu
korruptsioonivastases riikide ühenduses (GRECO) 1. Sissejuhatus Käesolevas
teatises kirjeldatakse, kuidas komisjon kavatseb tihendada Euroopa Liidu ja
Euroopa Nõukogu korruptsioonivastase riikide ühenduse (GRECO) koostööd pärast
komisjoni korruptsioonivastase pakme vastuvõtmist 6. juunil 2011[1]. Selles nähakse
ette kaheetapiline lähenemisviis, mis koosneb esiteks Euroopa Liidu toimimise
lepingu artiklil 220 põhinevast „täieõigusliku osalise” staatusest[2] ja võib
teisel etapil muuta ELi GRECO täisliikmeks. See lähenemisviis
võimaldab koostööd täieõigusliku osalise staatuse alusel suhteliselt lühikese
ajaga tihendada, kuni valmib täielik analüüs, kuidas täisliikmesus, sh
GRECO-poolne ELi institutsioonide hindamine, tuleks praktikas korraldada. 2. Kaalumisel oelv osalemisvorm ja ELi
GRECOs osalemise konkreetsed eesmärgid Koostöö peamised põhimõtted, ühised prioriteedid
ja see, millistele valdkondadele Euroopa Nõukogu ja Euroopa Liidu koostöö
keskendub, on sätestatud 2007. aastal sõlmitud vastastikuse mõistmise
memorandumis[3]. Nimetatud memorandumi kohaselt tuleks kahepoolset
koostööd, mis hõlmab õigusriigi põhimõtteid, sh võitlust korruptsiooni vastu,
arendada edasi, et tagada ELi õiguse ja Euroopa Nõukogu konventsioonide ühtsus. Memorandumi punktis „Institutsioonidevaheline
koostöö” kinnitatakse ka, et Euroopa Nõukogu ja EL teevad
jätkuvalt koostööd, kasutades võimalusi, mida pakuvad olemasolevad osalised
kokkulepped[4]. Selles õiguslikus
kontekstis kavatseb komisjon esimesel etapil arutada GRECOga ELi
täieõigusliku osalise staatust. Kui nimetatud
arutelu GRECOga on lõpetatud, koostab EL analüüsi, kuidas võiksid mõjuda ELi
institutsioonidele GRECO hindamismenetlused. Selle
alusel otsustatakse, kas taotleda teisel etapil ELile GRECO täisliikme
staatust. Selle analüüsi koostamiseks
moodustatakse ELi tasandi töörühm. Täieõigusliku
osalise staatuses osaleb EL GRECO tegevuses, võttes teataval määral osa
spetsiaalselt selle etapi jaoks väljatöötatavas hindamissüsteemis, kuid ta ei
osale vastastikuses hindamises ja tal ei ole seega hääleõigust ega oma
esindajat GRECO büroos, mis koosneb üksnes täisliikmetest. ELi täieõigusliku osalise staatus GRECOs peaks
olema suunatud järgmiste konkreetsete eesmärkide saavutamisele: ·
osalemine ELi liikmesriikide ja/või
kandidaatriikide ja potentsiaalsete kandidaatriikide (viimati nimetatute puhul
nende nõusolekul) riikide külastamises nende hindamise osana; ·
võimalus esitada ettepanekuid hindamisaruande
projektide kohta ning osaleda GRECO täiskogu aruteludes ELi liikmesriikide
ja/või kandidaatriikide ja potentsiaalsete kandidaatriikide (viimati nimetatute
puhul nende nõusolekul) hindamis- ja vastavusaruannete üle; ·
võimalus esitada ettepanekuid GRECO büroole,[5] millel on
tähtis osa hindamiste ettevalmistamisel ja aruannete koostamisel; ·
ELi liikmesriike käsitlevate hindamis- ja
vastavusaruannete alusel koostatud GRECO võrdleva analüüsi[6]
kasutamine tulevase ELi korruptsioonivastase võitluse aruande ettevalmistusena; ·
juurdepääs teabele, mille GRECO on
hindamisprotsessi raames kogunud ja uuendanud; ·
selliste ELi jaoks oluliste GRECO soovituste
kindlakstegemine, mida ei ole veel järgitud ja mille nõuetekohaseks järelmeetmeteks
võib ELi korruptsioonivastase võitluse aruanne anda täiendava tõuke. Koostoime tagamiseks GRECO hindamissüsteemi ja
ELi korruptsioonivastase võitluse aruande vahel, mis kehtestati komisjoni 6.
juuni 2011. aasta korruptsioonivastase pakmega,[7] kaalub komisjon esimese etapi jooksul GRECO
esindaja kaasamist korruptsioonivastasesse eksperdirühma, mis loodi aitamaks
koostada ELi korruptsioonivastase võitluse aruannet. Teises
etapis, mitte hiljem kui neli aastat pärast seda,
kui EL on hakanud osa võtma GRECO tegevusest, vaadatakse ELi osaluse vorm
uuesti läbi. Sõltuvalt eespool nimetatud ELi
analüüsi järeldustest võidakse kaaluda täisliikmes staatust. GRECO täiskogu
väljendas komisjoni ja GRECO sekretariaadi esialgsete arutelude tulemusi
analüüsides seisukohta, et ELi institutsioonide GRECO-poolne hindamine peaks
olema arutelude üks peamisi teemasid ning seda tuleb võtta tõenäolise
võimalusena. Sellegipoolest on
vaja täiendavalt hinnata sellise hinnangu eeltingimusi, teostatavust ja
potentsiaalset mõju. Kuna GRECO loodud
hindamissüsteem on suunatud pigem riikidele kui organisatsioonidele, tuleb
näiteks hinnata, kas Euroopa Nõukogu korruptsioonivastase võitluse kahtekümmet
peamist põhimõtet, mis on mõeldud riikide kohustustena, saab kohaldada ELi
suhtes. ELi
institutsioonidel on eritunnuseid, mis ei lange ühte klassikaliste riiklike
institutsioonide omadega. ELi pädevused on
riigi omadega võrreldes piiratud. Samuti
tekitab küsimusi, kuidas moodustataks ELi institutsioonide hindamismeeskonnad. Seepärast tuleks GRECO hindamissüsteemi kohaldada
ELi õigus- ja institutsioonilise raamistiku eripäradele. Võttes arvesse, et sellist süsteemi ei ole varem katsetatud,
peavad mõlemad pooled hoolikalt analüüsima sellise hindamise praktilist külge
ja õiguslikke aspekte. See analüüs nõuaks aega
ja läbimõtlemist ning GRECO tegevuses osalemise korral oleks ELil seda lihtsam
teostada. Kirjeldatud
kaheetapiline lähenemisviis oleks kooskõlas GRECO täiskogu seisukohaga, sest
see määraks selge tähtaja ELi osalemisvormi ümberhindamiseks ning tagaks, et EL
teeb sellekohase otsuse, toetudes ELi tasandi töörühma konkreetsetele
leidudele. 3. õiguslikud ja menetluslikud sammud Esimene kavandatud
samm ELi osalemiseks GRECO töös (täieõigusliku osalise staatus) ei tähenda
ühinemist rahvusvahelise organisatsiooni või lepinguga, mis nõuab kokkuleppe
sõlmimist vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklile 218[8]. Pigem kujutab see asjakohase koostöövormi
kehtestamist GRECOga, mille puhul on kohaldatav Euroopa Liidu toimimise lepingu
artikkel 220. ELi toimimise lepingu artiklis 220 sätestatakse, et: „1. Liit
seab sisse kõik asjakohased koostöövormid (…) Euroopa Nõukoguga (…). 2. Käesoleva
artikli rakendamise eest vastutavad liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika
kõrge esindaja ja komisjon.” ELil on Euroopa Nõukogus samuti täieõigusliku
osalise staatus, mille komisjon algselt kinnitas (endised Euroopa Liidu lepingu
artikkel 302)[9].
Kuna GRECO tegevus ei ole seotud ühise välis- ja julgeolekupoliitikaga, peab
komisjon määrama asjakohase koostöövormi GRECOga vastavalt Euroopa Liidu
toimimise lepingu artiklile 220. ELi osalemine
GRECO tegevuses ei mõjuta liidu pädevusi ega liikmesriikide õigusi ja kohustusi
GRECO raames. ELi osalemine
GRECO töös vormistatakse menetluse alusel, mille raames Euroopa Nõukogu
Ministrite Komitee kutsub liitu osalema GRECO töös, mitte aga ühinema Euroopa
Nõukogu korruptsiooni konventsioonidega. GRECO põhikirjas
on erisäte (eraldi liikmesussättest), mis reguleerib osalemist Euroopa Nõukogu
töös ja kõlab järgmiselt: „Ministrite komitee võib kutsuda Euroopa Ühenduse
osalema GRECO töös. Tema osalemise kord määratakse resolutsioonis, millega
ta kutsutakse osalema.” Kutse tuleb saata ELile ametlikult pärast seda, kui
Euroopa Nõukogu Ministrite Komitee ja EL on GRECO tehtud ja põhikirjajärgse
komitee heakskiidetud[10]
ettepaneku alusel kokku leppinud ELi GRECO töös osalemise korra. Teisisõnu sisaldab
Ministrite Komitee vastu võetav resolutsioon, millega ELi kutsutakse osalema
GRECO töös, tegelikult Ministrite Komitee ja Euroopa Komisjoni (kes tegutseb
komisjoni nimel) poolt arutatud ja heakskiidetud teksti. Komisjon võtab selle kutse vastu ühepoolse otsusega ja teavitab
nõukogu, Euroopa Parlamenti ning Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteed arutelu
tulemustest. 4. Finantsküsimused Kui eespool
kirjeldatud eesmärgid täidetaks, tuleb sõltuvalt täiendavatest läbirääkimistest
GRECOga arvestada liidu panuseks GRECO eelarvesse 300 000 eurot aastas. GRECO liikmete makstavad osamaksud on määratud
GRECO põhikirjajärgse komitee otsusega, mida regulaarselt ajakohastatakse. See panus peaks peegeldama kulusid, mida ELi
osalemine GRECO töös sellele ühendusele tekitab, samuti ELi GRECO tegevuses
tegeliku osalemise määra (s.o ilma hääleõiguseta esimesel etapil). Veel 150 000 eurot aastas kasutataks ühistegevustele
GRECOga, nagu andmekogumine ja uuringute koostamine ELi korruptsioonivastase
võitluse aruannete taustteabeks. Võttes arvesse
õigusraamistikku, mille alusel ELi täieõigusliku osalise staatuse omandab (s.o
Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 220), kaalub komisjon osamaksu
tasumist ühisprogrammide sõlmimise kaudu Euroopa Nõukoguga. Vajaliku summa katab Sisejulgeolekufond[11]. 5. Kokkuvõte Komisjon alustab käesoleva teatise alusel ELi
GRECO täieõigusliku osalise staatuse arutelu. Komisjon
teavitab nõukogu, Euroopa Parlamenti ning Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteed
selle arutelu tulemustest. Lisa Täieõigusliku osalise staatuse üle peetavate
arutelude ulatus Komisjon arutab liidu nimel Euroopa Liidu
GRECO töös osalemise korda. Arutelude tulemusi arvestatakse resolutsioonis,
millega Euroopa Nõukogu Ministrite Komitee kutsub liitu osalema GRECO töös
(edaspidi „resolutsioon”). Resolutsioonis (k.a selle lisades) tuleks selgelt
sätestada ELi õigused ja kohustused GRECOs ning tema osalemise praktiline kord,
kuivõrd ELi puhul on tegu eraldiseisva juriidilise isikuga, kellele on antud
iseseisvad volitused kõigi tema liikmesriikide kõrval. ELi osalemine GRECOs peaks juhinduma
järgmistest aluspõhimõtetest, mis peaksid kajastuma vajaduse korral
resolutsioonis: ·
osalemine peab toimuma, arvestades liidu pädevuse
eripära ja piire. ELil peaks olema ka õigus kehtestada ELi piires rangemad
nõuded. Seega ei tohiks osalemine mõjutada ei liidu pädevusi ega tema
institutsioonide, organite, ametite või asutuste pädevusi. Erilist tähelepanu
tuleks pöörata pädevuste jaotusele ELi ja tema liikmesriikide vahel, samuti
liidu õiguse ja tema unikaalse õigussüsteemi (neutraalsuse põhimõte seoses
liidu pädevusega) säilitamisele; ·
osalemine ei tohiks mõjutada liikmesriikide õigusi
ja kohustusi GRECOs (neutraalsuse põhimõte seoses liikmesriikide kohustustega); ·
osalemine ei tohiks mõjutada Euroopa Liidu
toimimise lepingu artikli 13 lõikes 2 sätestatud volituste andmise põhimõtet ja
Euroopa Kohtu praktikast tulenevat institutsionaalse tasakaalu põhimõtet; ·
GRECO ja tema eriorganid, põhikirjajärgne komitee
ja Euroopa Nõukogu Ministrite Komitee ei peaks tõlgendama, isegi mitte kaudselt
või juhuslikult, liidu õigust ja eriti tema eeskirju, mis reguleerivad
institutsioonide, organite, ametite või asutuste pädevusi ning liikmesriikide
kohustuste sisu ja ulatust liidu õiguse raames (liidu õiguse sõltumatu
tõlgendamise põhimõte); ·
ELi esindaja peaks taotlema õigust osaleda
proportsionaalselt oma osalemise tasemega muude Euroopa Nõukogu organisatsioonide
tegevuses, niivõrd kui nende tegevus on seotud GRECO eesmärkidega. Arutelud peaksid tagama, et ELi osalemine
GRECO töös loob erilise töösuhte, mis on vajalik tagamaks Euroopa tasandil
koordineeritud lähenemisviisi korruptsioonile. ELi jaoks on juurdepääsul
varajastele hindamisvoorudele, riigipõhiste aruannete koostamisel ja hindamise
käigus ajakohase teabe kogumisel, osalemisel GRECO täiskogus, liikmesriikide
hindamiste võrdlusanalüüsil ja järgimata soovituste kindlakstegemisel
arvestatav tähtsus. Arutelud peaksid tagama, et ELi osalemine
GRECO töös loob koosmõju ELi korruptsioonivastase võitluse aruandega. Vältida
tuleks igasugust mittevajalikku lisakoormust liikmesriikide ametiasutustele ja
kattuvaid meetmeid. Arutelud peaksid tagama, et ELi osalemine
GRECO töös ei piira komisjoni pädevust seoses ELi korruptsioonivastase võitluse
aruandega. Arutelud peaksid tagama, et käesoleva teatise punktis 2
nimetatud konkreetsed eesmärgid täidetakse võimalikult täielikult. Arutelud seoses ELi täieõigusliku osalise
staatusega GRECOs peaksid hõlmama ka liidu kohustust viia läbi ELi
institutsioonide võimaliku GRECO-poolse hindamise vajalikkuse, teostatavuse ja
mõju analüüs. Sõltuvalt analüüsi tulemustest, võidakse edaspidi kaaluda GRECO
täisliikmeks saamist. Analüüsi juures tuleks võtta arvesse ELi õigus- ja
institutsionaalse raamistiku eripärasid ning liidu pädevusi vastavalt
aluslepingutele. ELi GRECO töös osalemise vormi muutmine nõuab läbirääkimiste
pidamist. Täieõigusliku osalise staatuses peaks EL saama
õiguse osaleda GRECO täiskogu istungitel. Arutelud peaksid tagama, et EL saab nimetada
GRECOsse kuni kaks esindajat ja, kui see on asjakohane, ühe asendaja kummalegi
esindajale. Arutelud peaksid tagama, et ELi esindajad
saavad samad, Euroopa Nõukogu privileegide ja immuniteetide üldkokkuleppe
lisaprotokolli artikli 2 kohased privileegid ja immuniteedid, mis on muudelgi
GRECO liikmetel. Arutelud peaksid tagama, et EL saab nimetada
kuni viis eksperti, kellel on võimalus ELi osalemisvormiga määratud piirangute
raames täita GRECO põhikirjas ja kodukorras sätestatud, hindamisprotsessiga
seotud ülesandeid. Arutelud peaksid tagama, et ELi ekspertidel
lubatakse osaleda vähemalt vaatlejatena ELi liikmesriikide ja võimaluse korral
kandidaatriikide või potentsiaalsete kandidaatriikide hindamisprotsessis, kui
viimased sellega nõustuvad, ning et neil on õigus esitada märkusi ja
ettepanekuid hindamiste ettevalmistamise ja läbiviimise kohta. Arutelud peaksid
tagama ka, et ELil on alates varajasest etapist juurdepääs hindamis- ja vastavusaruannete
projektidele ning ELi liikmesriike ja, kui need riigid sellega nõustuvad,
kandidaatriike või potentsiaalseid kandidaatriike käsitlevate vastavusaruannete
lisadele. ELi osalemine GRECO töös ei tohiks mõjutada
ühegi liikmesriigi esindatust ega õigust osaleda eraldi kõigis GRECO täiskogu
istungitel toimuvates hääletustes. Arutelud peaksid tagama, et hiljemalt neli
aastat pärast seda, kui EL on hakanud osa võtma GRECO tegevusest, vaadatakse
ELi osaluse vorm uuesti läbi. Aruteludel tuleks võtta arvesse ELi võimalusi
osaleda põhikirjajärgse komitee ja Euroopa Nõukogu Ministrite Komitee
kohtumistel, kui need käsitlevad GRECO küsimusi. Siseasjade peadirektoraat nimetab oma ametnike
hulgast isiku, kes hakkab arutama asjakohase koostöövormi korda. Arutelude
tulemused peab heaks kiitma volinike kolleegium ja need tuleb kinnitada
komisjoni otsusega. [1] Komisjoni
teatis „Võitlus korruptsiooniga Euroopa Liidus” (KOM(2011) 308 (lõplik)) ja
komisjoni aruanne korra kohta, mille alusel Euroopa Liit osaleb Euroopa Nõukogu
korruptsioonivastases riikide ühenduses (GRECO) (KOM(2011) 307 (lõplik)). [2] „Täieõigusliku
osalise staatus” on väljend, mida kasutatakse tavaliselt viitamaks
olukordadele, kus EL ei ole organisatsiooni täisliige, kuid tal on
täisliikmetega väga sarnased õigused, v.a hääleõigus (vt ka ELi staatus Maailma
Terviseorganisatsioonis, UNESCOs, Rahvusvahelises Tsiviillennunduse
Organisatsioonis, Euroopa Nõukogus ja OECDs). [3] CM(2007) 74, vastu võtnud Euroopa Nõukogu Ministrite Komitee 10. mail 2007. [4] Punkt 48. [5] Büroo koosseisu kuuluvad GRECO president ja asepresident ning viis
GRECO liikmete hääleõiguslikku esindajat. Büroo koostab iga-aastase tegevuskava projekti ja
iga-aastase tegevusaruande projekti, esitab ettepanekud eelarveprojekti kohta,
korraldab riikide külastusi, esitab ettepanekud hindamismeeskondade koosseisu
kohta, koostab GRECO täiskogu päevakava ning esitab ettepanekud hinnatavate
sätete kohta. [6] Analüüs
põhineks olemasolevatel hindamis- ja vastavusaruannetel – s.o see ei nõuaks
täiendavaid menetlusi ega lisaks ELi liikmesriikide hindamisse uut etappi, vaid
üksnes võrdleks hinnanguid, mis GRECO on juba koostanud. [7] KOM(2011) 307 (lõplik): Komisjoni aruanne korra kohta, mille alusel
Euroopa Liit osaleb Euroopa Nõukogu korruptsioonivastases riikide ühenduses
(GRECO). [8] Euroopa Liidu GRECOs osalemise korda käsitleva 6. juuni 2011. aasta
aruandes teatati, et nõukogult palutakse luba alustada ELi nimel läbirääkimisi
eesmärgiga liikmeks astuda. Pärast kõigi olemasolevate võimaluste hindamist valis
komisjon siiski lõpuks lähenemisviisi, mille kohaselt esimesel etapil ei
kaaluta ELi täisliikme staatust GRECOs. [9] Sama
kehtib kooskõlas Euroopa Liidu toimimise lepingu artikliga 220 ka näiteks
UNESCO ja OECD suhtes. [10] Vt GRECO kodukord, eeskiri nr 2. [11] Ettepanek: EUROOPA PARLAMENDI JA NÕUKOGU MÄÄRUS, millega luuakse
Sisejulgeolekufondi osana politseikoostöö, kuritegevuse tõkestamise ja selle
vastu võitlemise ning kriisiohje rahastamisvahend, KOM(2011) 753 (lõplik).