52012DC0528

KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE

ühenduse rände- ja rahvusvahelise kaitse statistikat käsitleva määruse (EÜ) nr 862/2007 rakendamise kohta

(EMPs kohaldatav tekst)

1.           Sissejuhatus

Ühenduse rände- ja rahvusvahelise kaitse statistikat käsitleva Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. juuli 2007. aasta määruse (EÜ) nr 862/2007[1] (edaspidi ka „määrus”) peamine eesmärk on Euroopa rände ja rahvusvahelise kaitse statistika kogumine ja koostamine.

Käesoleva aruande puhul on tegemist esimese aruandega, mille komisjon peab määruse (EÜ) nr 862/2007 alusel esitama Euroopa Parlamendile ja nõukogule.

Eelkõige on määruse artiklis 12 sätestatud järgmine: „Hiljemalt 20. augustil 2012 ja seejärel iga kolme aasta tagant esitab komisjon Euroopa Parlamendile ja nõukogule käesoleva määruse kohaselt koostatud statistikat ja selle kvaliteeti käsitleva aruande”.

Käesolevas aruandes on dokumenteeritud liikmesriikide ja komisjoni (Eurostati) edusammud eespool nimetatud määruse rakendamisel.

2.           Määrusega hõlmatud statistika

Määrus (EÜ) nr 862/2007 on seotud rännet ja rahvusvahelist kaitset (varjupaika) käsitleva Euroopa statistika koostamisega. Peamised määrusega reguleeritud statistilised valdkonnad on järgmised:

· rahvusvahelised rändevood liigitatuna kodakondsuse rühmade, sünniriigi rühmade, eelmise/järgmise alalise elukohariigi rühmade ning vanuse ja soo kaupa; rahvastiku olukord liigitatuna kodakondsuse rühmade, sünniriigi rühmade ning vanuse ja soo kaupa, kodakondsuse omandamine eelmise kodakondsusjärgse riigi kaupa (artikkel 3);

· varjupaigataotlused, esimese astme otsused ja edasikaebamise käigus tehtud otsused, millega antakse või võetakse ära mitmesuguseid rahvusvahelise kaitse seisundeid, saatjata alaealiste varjupaigataotlused liigitatuna kodakondsuse kaupa ning varjupaigataotlejate liikmesriikidevahelise üleandmisega seotud nn Dublini süsteemi toimimist käsitlev statistika (artikkel 4);

· kolmandate riikide kodanikud, keda on liidu välispiiril keeldutud liikmesriiki lubamast; kolmandate riikide kodanikud, kes on leitud sisserännet käsitlevate siseriiklike õigusaktide alusel liikmesriigis ebaseaduslikult viibimas, liigitatuna kodakondsuse kaupa (artikkel 5);

· kolmandate riikide kodanikele väljastatud elamisload liigitatuna kodakondsuse, elamisloa kehtivusaja ja elamisloa andmise põhjuse (sisserände kategooria) kaupa (artikkel 6);

· kolmandate riikide kodanikud, kelle kohta on sisserännet käsitlevate õigusaktide alusel tehtud korraldus liikmesriigi territooriumilt lahkuda, ning kolmandate riikide kodanikud, kelle lahkumine riigist pärast sellise korralduse tegemist on registreeritud, liigitatuna kodakondsuse kaupa (artikkel 7).

Rakendamisprotsessi osana on komisjon jätkanud tiheda koostöö väljakujundamist ja tegemist mitmesuguste riiklike ametiasutustega, kes on seotud määrusega ettenähtud andmete koostamise ja esitamisega. Rändevooge ja rahvastiku olukorda käsitleva statistika esitavad komisjonile (Eurostatile) tavaliselt riiklikud statistikaametid. Elamislube ja varjupaika käsitleva statistika esitavad tavaliselt otse siseministeeriumid või sisserändeasutused. Piirkontrolli ja riigis loata viibivate rändajate väljasaatmist käsitlevat statistikat võivad esitada ka siseministeeriumid, sisserändeasutused või politseiasutused.

Asjaomase statistika põhitunnused on esitatud tabelis 1.

Tabel 1. Asjaomase statistika põhitunnused.

|| Artikkel 3 Rändevood, rahvastiku olukord, kodakondsuse saamine || Artikkel 4 Varjupaik || Artiklid 5 ja 7 Sisserännet käsitlevate õigusaktide jõustamine || Artikkel 6 Elamisload

Geograafiline ulatus || 35 riiki (31 ELi/EFTA riiki + ME+HR+MK+TR) || 31 ELi/EFTA riiki || 31 ELi/EFTA riiki || 31 ELi/EFTA riiki

Esimene andmete kogumise aasta || 2008 || 2008 || 2008 || 2008

Sagedus || Kord aastas || Kord kuus/kvartalis/aastas || Kord aastas || Kord aastas

Andmete edastamise tähtaeg || 12 kuud pärast võrdlusaasta lõppu || Kaks kuud pärast võrdlusperioodi lõppu igakuiste/kvartaalsete andmete puhul Kolm kuud pärast võrdlusperioodi lõppu iga-aastaste andmete puhul || Kolm kuud pärast võrdlusaasta lõppu || Kuus kuud pärast võrdlusaasta lõppu

Andmete esitajad || Riiklikud statistikaametid || Siseministeeriumid (või asjaomased sisserändeasutused) || Siseministeeriumid, sisserändeasutused või piiripolitsei || Siseministeeriumid (või asjaomased sisserändeasutused)

3.           Rakendusaktid

Määruses (EÜ) nr 862/2007 on sätestatud rände- ja rahvusvahelise kaitse statistika koostamise ühtne raamistik. Et aga koguda liikmesriikide vahel ühtlustatud võrreldavaid andmeid, pidi komisjon selle täiendamiseks vastu võtma kaks seotud rakendusmeedet.

· Komisjoni määruses (EL) nr 216/2010[2] on määratletud elamisloa andmise põhjuste kategooriad statistika esitamiseks määruse artikli 6 alusel. Elamisloa andmise põhjused on seotud sisserände kategooriate ja alamkategooriatega, mille põhjal kolmandate riikide kodanikel lubatakse riigis elada (näiteks isikud, kellel lubatakse riigis elada tööhõive eesmärgil, mis hõlmab kõrge kvalifikatsiooniga töötajate programmide alusel antud elamislubade alamkategooriat).

· Komisjoni määruses (EL) nr 351/2010[3] on määratletud sünniriigi rühmade, eelmise või järgmise alalise elukohariigi rühmade ja kodakondsuse rühmade kategooriad rändevooge ja rahvastiku olukorda käsitleva statistika esitamiseks määruse artikli 3 alusel.

4.           Ajalooline taust

Suurt osa määrusega hõlmatud statistikast koguti vabatahtlikult mitme aasta jooksul enne määruse jõustumist. Määruse vastuvõtmisega muudeti oluliselt kõnealuse statistika sisu ja määratlusi, et tagada selle parem vastavus kasutajate muutuvatele vajadustele.

Enne määruse rakendamist iseloomustas Euroopa rändestatistikat andmete kehv kättesaadavus ja vähene ühtlustatus. Mitmel juhul ei olnud võimalik mõtestatult esitada ELi tasandi põhilisi koondandmeid, sest nende aluseks olevad riiklikud andmed ei olnud mõne liikmesriigi puhul kättesaadavad või oli nende koostamisel kasutatud äärmiselt erinevaid statistilisi määratlusi. Puuduliku ühtlustatuse tõttu ei olnud erinevaid liikmesriike käsitlevate andmete analüüs ja võrdlemine usaldusväärne ning võis olla eksitav. See tähendab, et ühes Euroopa avaliku korra olulises valdkonnas puudus asjakohane statistika, mille põhjal saaks teha tõenditel põhinevaid otsuseid.

Asjaolu, et rände- ja varjupaigastatistikat tuleb paremini koguda ja analüüsida, märgiti ära ka 2003. aasta Thessaloníki Euroopa Ülemkogu järeldustes. Samal aastal juhtis Euroopa Parlament tähelepanu vajadusele kehtestada spetsiaalsed statistikaalased Euroopa õigusaktid, et tagada Euroopa õiglase ja tõhusa rändepoliitika väljatöötamiseks vajaliku kõikehõlmava statistika koostamine. Sellisest olukorrast tulenevalt koostas komisjon seadusandliku ettepaneku käesoleva määruse kohta.

5.           Koostatud statistika kvaliteet

5.1.        Asjakohasus kasutajate jaoks

Komisjonis on rände- ja varjupaigastatistika peamine kasutaja siseasjade peadirektoraat. Kõnealust statistikat kasutavad aga sageli ka teised peadirektoraadid, eelkõige tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraat ning õigusküsimuste peadirektoraat.

Üks statistika oluline kasutusvaldkond on olnud seotud igale liikmesriigile eelarvevahendite eraldamisega programmi „Solidaarsus ja rändevoogude juhtimine” fondide raames. Kooskõlas õigusaktidega, millega nimetatud fondid loodi, on iga-aastase eelarvevahendite eraldamise aluseks peamiselt Eurostati kogutud rände- ja varjupaigastatistika. Fondide jaoks vajalik statistika on nüüd määrusega peaaegu täielikult hõlmatud. Selle konkreetne eelis on asjaomase statistika terviklike metaandmete ulatuslikum kättesaadavus, mis võimaldab komisjonil paremini tagada vahendite eraldamiseks kasutatava statistika kooskõla fonde käsitlevates õigusaktides kehtestatud põhimõtete ja nõuetega.

Asjaomast statistikat kasutatakse nii mitmes komisjoni väljaandes kui ka korrapäraste aruannete, poliitiliste ettepanekute ja analüüside koostamisel. Näiteks komisjoni sisserände- ja varjupaigaalaste küsimuste aastaaruandes[4] on kõnealust statistikat kasutatud selleks, et kvantifitseerida 2008. aasta Euroopa sisserände- ja varjupaigapakti rakendamisel tehtud edusamme ning tõsta esile tulevasi meetmeid käsitlevaid soovitusi. Spetsiaalselt sisserändele keskenduvas komisjoni 2011. aasta rändteatises[5] on asjaomasele statistikale ulatuslikult tuginetud nii tekstis endas kui ka eraldi statistilistes lisades. Samamoodi on varjupaigaküsimuste valdkonnas tutvustatud Eurostatile esitatud ja tema avaldatud üksikasjalikku varjupaiga- ja muude rahvusvahelise kaitse vormide alast statistikat komisjoni teatises ELi-sisese tõhustatud solidaarsuse kohta[6]. Eurostati rändestatistika on tähtis ka selliste väljaannete jaoks nagu Euroopa Komisjoni demograafiaalane aruanne[7] ning aruanded sisserändajate sotsiaalmajandusliku olukorra kohta Euroopas[8].

Rände- ja varjupaigastatistikat kasutab oma iga-aastase ELi ja riikide tasandi statistiliste ja analüütiliste aruannete alusena ka Euroopa rändevõrgustik[9]. Kõnealune statistika on sisend ka Euroopa rändevõrgustiku uuringutele ja aruannetele, milles käsitletakse konkreetseid päevapoliitilise tähtsusega küsimusi.

Euroopa tasandil kasutatakse asjaomast statistikat veel selliste rändega seotud ELi ametite nagu Euroopa Liidu liikmesriikide välispiiril tehtava operatiivkoostöö juhtimise Euroopa agentuuri (Frontex) ja viimasel ajal ka Euroopa Varjupaigaküsimuste Tugiameti (EASO) töö toetamiseks.

Määruse alusel kogutud statistikat kasutatakse ulatuslikult ametlikes väljaannetes ning sellel on lai kasutajaskond. Lisaks Eurostati veebisaidil ja teabe levitamiseks koostatud elektroonilises andmebaasis avaldamisele esitatakse ajakohast statistikat ja statistilisi märkusi ka Eurostati regulaarsetes kvartali- ja aastaväljaannetes. Määruse alusel koostatud statistikat kasutavad regulaarselt riikide valitsused, teadlased ja kodanikuühiskonna rühmad, kes tegelevad mitmesuguste eri küsimustega, mille hulgas on sisserändajate ühiskonda integreerimine, riiklike varjupaiga- ja sisserändemenetluste väljatöötamine ja jälgimine ning rahvastiku ja tööjõu tulevikuprognooside koostamine.

Teatavate rände- ja varjupaigavaldkonnaga seotud statistiliste vajaduste kohta, mis ei ole määruse alusel kogutava statistikaga täielikult täidetud, on sõlmitud riiklike andmeedastajatega suulised kokkulepped. Selline kokkulepe kehtib näiteks uusi varjupaigataotlusi käsitleva statistika puhul (vastandina taotluste koguarvule).

Sellist tava võib jätkata ka edaspidi, et aidata täita uusi vajadusi statistiliste andmete järele, mis võivad tekkida näiteks varjupaigataotlejaid ja rahvusvahelist kaitset omavaid isikuid, hooajatöötajaid, ettevõttesiseseid lähetamisi, üliõpilasi ja teadlasi käsitlevate uute õigusaktide kontekstis ning selliste õigusaktide kehtivusaja jooksul, aga ka andmekategooriate järele, mis ei ole hõlmatud ELi õigusaktidega, kuid on vajalikud ELi rändepoliitika väljatöötamiseks.

Saatjata alaealisi käsitlevate statistiliste andmete piiratusega seotud puudustele pöörati tähelepanu rändestatistika määruse artikli 6 kohaste andmete kogumise suuniste läbivaatamise raames. 11. jaanuaril 2011 lõplikult sõnastatud läbivaadatud suunised lubavad Eurostatil koguda andmeid saatjata alaealiste kohta (välja arvatud varjupaika taotlevad saatjata alaealised).

Rändeandmete tähtsust Eurostati kasutajate jaoks näitab Eurostati veebisaidilt kuni 2011. aastani allalaaditud andmete või väljaannete arv.

Tabelis 2 esitatud arvandmetest selgub, et kõige rohkem on kasutatud rändeandmete kogumikku (millele järgnevad varjupaigaandmed). Tabeli põhjal tutvusid kasutajad 2011. aastal andmetega suuremal määral kui 2010. aastal.

Tabel 2. Eurostati veebisaidi kaudu Eurostati väljaannete ja andmekogumikega tutvumiste arv, 2010 ja 2011.

Andmekogumikud || Artikkel 3 Ränne, rahvastiku olukord, kodakondsuse saamine || Artikkel 4 Varjupaik || Artiklid 5 ja 7 Sisserännet käsitlevate õigusaktide jõustamine || Artikkel 6 Elamisload || KOKKU

2010 || 26 753 || 12 452 || 3518 || 4709 || 47 432

2011 (jaanuar–oktoober) || 48 917 || 10 862 || 3881 || 3862 || 67 522

5.2.        Eurostatile saadetud andmete täpsus

Määruse alusel kogutud statistika täpsuse ja usaldusväärsuse otsesed mõõtmistulemused ei ole selged. Teatavad andmete usaldusväärsuse näitajad, mis on seotud nende määratlustele vastavusega, võib tuletada andmete võrreldavusest ja sidususest, mida on käsitletud punktis 5.5 allpool.

Määruse artiklite 4–7 (ja mitmes liikmesriigis artikli 3) alusel kogutud andmete täpsus sõltub nende haldussüsteemide täpsusest ja tõhususest, mille alusel neid kogutakse. Seepärast on varjupaiga ja sisserände kontrollimise ning ka rahvastiku registreerimisega seotud haldussüsteemide laiaulatuslik ümberkujundamine avaldanud väga positiivset mõju statistiliste andmete täpsusele. Palju liikmesriike on võtnud kasutusele integreeritumad ja terviklikumad haldussüsteemid, milles kasutatakse nüüdisaegseid IT- ja sidevahendeid. Näiteks on piirikontroll juba oma olemuselt geograafiliselt hajutatud ja sageli teostavad seda mitu erinevat asutust. Haldussüsteemide integreerimine on vähendanud riski, et võetud meetmete üle (näiteks mõnes kaugemas piiripunktis tehtud otsus keelata isikul riiki siseneda) ei peeta nõuetekohast arvestust ning et neid ei hõlmata riigi tasandi üldstatistikasse. Keerulisemad süsteemid on vähendanud ka mitmekordse arvestamise riski, aidates näiteks kindlaks teha, kas isik on juba varjupaigataotluse esitanud (ja seega ei peaks teda enam esmakordse varjupaigataotlejana arvesse võtma). Samamoodi on rahvastiku registreerimise süsteemide ümberkujundamine aidanud tagada, et isikuid käsitlev teave (mis sageli esitatakse kohalikes või piirkondlikes kontorites) hõlmatakse õigesti ja kiirelt riigi tasandi andmete hulka. Mõnel juhul on andmete ühendamine kohaliku tasandi süsteemide vahel võimaldanud saada paremaid arvandmeid ka väljarände kohta.

Liikmesriigid on teavitanud Eurostati haldussüsteemides teostatavatest muudatustest ning küsinud nõuandeid ja kinnitust selle kohta, et andmed vastavad määruse nõuetele.

Endiselt esineb probleeme seoses puuduvate ja mittetäielike andmetega. Sellised probleemid ulatuvad halvemal juhul määruse mõne artikliga hõlmatud andmete täielikust esitamata jätmisest kuni kindlate tabelite või liigituste puudumiseni. Liigituste esitamata jätmine on tihti tingitud asjaolust, et sageli andmeallikatena kasutatavates haldussüsteemides ei ole teatavaid andmeid registreeritud. Selline olukord on esinenud näiteks seetõttu, et mõnes liikmesriigis ei ole kättesaadav (või on piiratud ulatuses kättesaadav) sisserände ja varjupaigajuhtumitega seotud haldusandmetest pärinev vanuse ja sooga seotud teave. Mitu riiklikku ametiasutust on kehtestanud täiustatud menetlused, et tagada sisserändega seotud haldusprotsessis vajaliku teabe kogumine, ja paremad arvutussüsteemid, mis võimaldavad sellist teavet hõlpsamalt kasutada ning lisada selle statistiliste andmete hulka.

Nõuete täitmata jätmise korral on komisjon seoses puuduvate või mittetäielike andmetega võtnud kõige tõsisematel juhtudel järelmeetmed – näiteks kui riik ei ole andmekogumise käigus andmeid esitanud.

Võetud meetmed on näidanud, et valdav osa liikmesriike teeb nõuete täitmiseks suuri jõupingutusi. Peale selle on mitmel juhul suudetud leida probleemidele lahendus tänu riiklike ametiasutuste ja komisjoni talituste vahelisele koostööle.

Tabelist 3 ilmneb, et andmete terviklikkus on probleemne peamiselt elamislubasid käsitleva teabe puhul.

Tabel 3. Ülevaade andmete terviklikkusest valdkondade kaupa (2011. aasta andmed).

Artikkel 3 Ränne, rahvastiku olukord, kodakondsuse saamine || Artikkel 4 Varjupaik || Artiklid 5 ja 7 Sisserännet käsitlevate õigusaktide jõustamine || Artikkel 6 Elamisload

- Terviklikud andmed 26 riigi kohta - Mittetäielikud andmed 3 riigi kohta - Andmed puuduvad 2 riigi kohta || - Terviklikud andmed 24 riigi kohta - Mittetäielikud andmed 6 riigi kohta - Andmed puuduvad 1 riigi kohta || - Terviklikud andmed 26 riigi kohta - Mittetäielikud andmed 4 riigi kohta - Andmed puuduvad 1 riigi kohta || - Terviklikud andmed 22 riigi kohta - Mittetäielikud andmed 5 riigi kohta - Andmed puuduvad 4 riigi kohta

5.3.        Ajakohasus

Sõltuvalt asjaomaste andmete liigist tuleb määrusega hõlmatud andmed esitada kahe kuni 12 kuu jooksul alates võrdlusperioodi lõpust.

Eelkõige esimestel määruses täpsustatud võrdlusaastatel oli mitmel liikmesriigil ajakohasuse nõude täitmisega tõsiseid raskusi. Sellised probleemid on suudetud enamjaolt ületada tänu riikide tasandil uute statistiliste meetodite ja menetluste kehtestamisele. Ajakohasusega seotud üksikute allesjäänud probleemide puhul on tegemist ühekordsete üksikjuhtumitega, mis on tingitud näiteks töötajate vahetumisest või arvutisüsteemide muutumisest. Mõned süsteemsemad ajakohasusega seotud probleemid esinevad konkreetsetes liikmesriikides ning eeskätt sisserännet käsitlevate õigusaktide jõustamise ja elamislubadega seotud andmetekogumike valdkonnas, ent käimas on töö ka nende küsimuste lahendamiseks.

Tabel 4. Nende riikide arv, kes ei esita iga valdkonna kohta ajakohaseid andmeid.

Artikkel 3 Ränne, rahvastiku olukord, kodakondsuse saamine || Artikkel 4 Varjupaik || Artiklid 5 ja 7 Sisserännet käsitlevate õigusaktide jõustamine || Artikkel 6 Elamisload

Artikkel 5 || Artikkel 7

1 riik 29st (Andmeid ei esitanud 2 riiki) || 2 riiki 30st (Andmeid ei esitanud üks riik) || 16 riiki 30st (viivitus 1 kuni 365 päeva) (Andmeid ei esitanud üks riik) || 15 riiki 31st (viivitus 1 kuni 29 päeva) (Andmeid ei esitanud 2 riiki) || 9 riiki 27st (viivitus 1 kuni 35 päeva) (Andmeid ei esitanud 4 riiki)

5.4.        Avaldatud andmete kättesaadavus

Kõiki nelja valdkonda käsitlevad rändeandmed (ja metaandmed) on tasuta kättesaadavad Eurostati veebisaidil teema „Rahvastik ja sotsiaalsed tingimused” all. Kõnealused andmed hõlmatakse kokkuvõtlikesse väljaannetesse nagu Eurostati aastaraamat,[10] aga ka konkreetsetele rändega seotud teemadele pühendatud üksikasjalikesse väljaannetesse[11]. Eurostati veebisaidi rubriigi „Statistics Explained” artikkel Rännet ja rändajatest elanikkonda käsitlev statistika[12] kuulub pidevalt kümne kõige rohkem külastatud artikli hulka.

Määruse kohaste andmete õigeaegne ja terviklikum esitamine on aidanud Eurostatil omakorda parandada oma andmetöötluse ja andmete levitamise ajakohasust. Määruse rakendamisega on oluliselt vähenenud ajaline viivitus andmete Eurostatile esitamise ning kinnitatud andmete Eurostati avalikkusele levitatava teabe andmebaasis avaldamise vahel. Näiteks avaldatakse igakuised varjupaigataotlusi käsitlevad andmed praegu nelja päeva jooksul või kiiremini.

Statistikat avaldatakse ka riikide tasandil.

5.5.        Võrreldavus ja sidusus

5.5.1.     Määratlused

Koostatava statistika võrreldavuse tagamiseks on määruses kehtestatud ühtlustatud määratlused, mida tuleb kohaldada komisjonile (Eurostatile) esitatavate andmete suhtes. Kõnealused määratlused põhinevad Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni statistikat käsitlevatel soovitustel, aga ka varjupaiga, elamislubade ja välispiiri kontrolliga seotud kehtivatel Euroopa õigusaktidel.

Määrusega lubati riikide ametiasutustel kohaldada määruse esimesel kohaldamisaastal esitatud andmete suhtes (2008. aastat käsitlevad andmed) kehtivaid siseriiklikke määratlusi. Selle eesmärk oli anda riiklikele ametiasutustele lisaaega menetlustesse vajalike muudatuste tegemiseks, et viia need vastavusse ühtlustatud määratlustega.

Kuna riiklikud ametiasutused muutsid statistilisi määratlusi, kadus lühikeseks ajaks eri aastaid käsitlevate andmete võrreldavus, mille tagajärjel on katkenud statistilised aegread. Ent keskmises ja pikas perspektiivis parandab kindlaksmääratud ühtlustatud määratluste kasutamine oluliselt võrreldavust.

Ühtlustatud määratluste kohaldamine ning riiklikest allikatest pärit andmete kohandamine asjaomaste määratluste järgi võib olla keeruline. Sageli vastavad riiklikud määratlused haldustavadele ja -eeskirjadele.

Määratlustega seotud probleemide lahendamine on olnud kõige raskem määruse artikli 3 kohase rändevooge ja rahvastiku olukorda käsitleva statistika puhul. Just seoses nende andmetega esineb riiklikes süsteemides kasutatavate andmeallikate vahel kõige enam erinevusi. Mõnel riigil on olnud probleeme isegi nende andmete asjakohaste allikate kindlakstegemisel. Näiteks ei suutnud seitse riiki kasutada sisserände/väljarände voogude määratlemisel 12-kuulisi ajakriteeriume, sest rände (erinevalt külastusest) siseriiklik määratlus põhines kolmekuulistel ajakriteeriumidel (rändaja vajab elamisluba, et viibida riigis kauem kui kolm kuud).

Sisserännet käsitlevate õigusaktide jõustamisega seotud artiklite 5 ja 7 puhul on võimalik, et 11 riiki kaldusid standardmääratlusest kõrvale, kuna nad ei suutnud kinnitada, et statistikas võeti arvesse inimesi, mitte haldusotsuseid, ja/või et võrdlusaastal võeti inimesi samas kategoorias arvesse ainult ühel korral.

5.5.2.     Andmeallikad

Riikidevahelist võrreldavust takistab asjaolu, et nii ELi kodanike kui ka kolmandate riikide kodanike rännet ja elukohta käsitleva statistika koostamiseks kasutatavad andmeallikad on liikmesriigiti väga erinevad. Määrusega lubatakse liikmesriikidel võtta esitatavate statistiliste andmete aluseks mis tahes asjakohane andmeallikas vastavalt riigisisestele tavadele ja kättesaadavusele. Määruse alusel koostatav statistika põhineb piiri- ja leibkonnauuringutest, rahvastikuregistritest ning piirikontrolli, varjupaigamenetluste ja liikmesriigi territooriumil elamise lubade andmisega seotud haldusdokumentidest pärit andmetel.

Tegelikkuses mõjutavad sellised andmeallikate erinevused ainult määruse artikli 3 kohaselt esitatavat rändevooge ja rahvastiku olukorda käsitlevat iga-aasast statistikat. Nagu ilmneb tabelist 5, põhineb igasugune määruse muude artiklite alusel esitatav statistika haldusallikatest pärit andmetel. Sisserände- ja varjupaigasüsteemide haldamise üha suurem ühtlustamine ELis (näiteks Euroopa ühise varjupaigasüsteemi rakendamise teel) on aidanud tagada selliste haldusallikate ja neist pärit statistiliste andmete kõrgetasemelise võrreldavuse.

Määruse artikli 9 lõikega 1 on lubatud statistika koostamise protsessi osana kasutada ka „teaduslikult põhjendatud ja põhjalikult dokumenteeritud statistilisi hindamismeetodeid”. Sellist hindamist võib teostada juhul, kui otseselt jälgitavad andmed ei ole kättesaadavad, või näiteks siis, kui riiklikest allikatest kättesaadavaid andmeid tuleb nõutavate määratlustega vastavusse viimiseks kohandada. Mitmes riigis on ametliku rändestatistika koostamisel pikka aega tuginetud statistilisele hindamisele, eriti kui valdavalt kasutatakse uuringutest pärit andmeallikaid. Nimetatud sätte eesmärk oli tagada, et kui riiklikud ametiasutused jätkavad hindamise kasutamist, siis peavad hindamismenetlused olema läbipaistvad ja selgelt dokumenteeritud. Üldiselt tuginetakse hindamisele ainult määruse artikli 3 alusel kogutava statistika koostamisel.

Tabel 5. Ülevaade andmeallikatest.

Artikkel 3 Ränne || Artikkel 4 Varjupaik || Artiklid 5 ja 7 Sisserännet käsitlevate õigusaktide jõustamine || Artikkel 6 Elamisload

Rahvastikuregister, välismaalaste register/andmebaas, elamislubade register/andmebaas, töölubade register/andmebaas, valikvaatlused piiril, loendus, leibkondade valikvaatlused, hindamismeetod, muu || Haldusallikad || Haldusallikad || Haldusallikad

5.5.3.     Sidusus

Kui võrdlusi on võimalik teostada, näitavad tulemused kõrgetasemelist sidusust muu tegevuse raames ning teiste ametiasutuste kogutud ja avaldatud teabega. Igasuguseid erinevusi Eurostatile esitatud andmete ning riiklike ametiasutuste avaldatud statistika vahel saab selgitada määratluste erinevustega, kui liikmesriigid on näiteks otsustanud järgida riiklikult avaldatavas statistikas kasutatavaid kehtivaid määratlusi. Määruse artikli 3 alusel kogutud alalise rahvastiku olukorda käsitlev statistika on sidus rahvastiku olukorda käsitleva statistikaga, mida Eurostat kogub eraldi oma demograafiastatistika osana. Varjupaigastatistika (artikkel 4) andmed kattuvad ulatuslikult ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Ameti statistikaosakonna avaldatud võrreldavate andmetega, võttes arvesse konkreetseid erinevusi määratlustes.

5.6.        Edasised sammud kvaliteedi parandamiseks

Peale määruse alusel nõutavate andmete peavad liikmesriigid esitama üksikasjalikke metaandmeid, selgitades muu hulgas andmeallikaid ja menetlusi ning andmete suhtes kohaldatud võimalikke hindamis- või modelleerimisprotsesse ja nende võimalikku mõju määruses esitatud määratlustele vastavuse astmele. Liikmesriigid on seda üksikasjalike metaandmete esitamise nõuet korralikult täitnud.

Määruse artikli 10 lõikega 2 on lubatud vastu võtta komisjoni rakendusmäärus, millega kehtestatakse täpsuse ja kvaliteedi standardite eeskirjad. Arvestades aga, et liikmesriikide kasutatavad meetodid määrusega hõlmatud statistika koostamiseks on alles arenemisjärgus ning et kvaliteedi ja täpsuse tase on veel paranemas, oleks komisjonil praegu enneaegne sõnastada sellise rakendusmääruse ettepanek. Seepärast kavatseb komisjon tugineda jätkuvalt suulisele kokkuleppele, kohaldades ajavahemikul 2013–2015 kindlaid kokkulepitud standardeid ja katseid hindamaks, kas andmete kvaliteet on avaldamiseks piisav. Sellise lähenemisviisi eesmärk on tagada, et edasine rakendusmäärus on nii realistlik kui ka otstarbekas ning et sellega kohaldatakse kõrgeimaid võimalikke kvaliteedistandardeid. Soovitused seoses kvaliteedi ja täpsuse standardeid käsitleva rakendusmääruse sisu ja ulatusega moodustavad osa järgmisest aruandest Euroopa Parlamendile ja nõukogule määruse toimimise kohta (mis tuleb esitada 2015. aasta augustis). Lisateavet rakendusmääruse ettevalmistamiseks annavad liikmesriikide aruanded esitatavate andmete kvaliteedi kohta (nagu on nõutud Euroopa statistikat käsitleva määruse (määrus (EÜ) nr 223/2009) artikli 12 lõikes 3).

Komisjon on moodustanud kuue riikliku statistikaameti rändestatistika ekspertidest koosneva töörühma, kes aitab koostada määrusega hõlmatud mitmesugustes andmekogumikes sisalduvate andmete suhtes kohaldatavaid konkreetseid kvaliteedistandardeid.

6.           Rändestatistikaga seotud kulud ja koormus

Määruse alusel nõutavad statistikaliigid on vajalikud ka siseriiklikel eesmärkidel, näiteks riikliku varjupaigataotluste töötlemise süsteemi haldamiseks või piirikontrollialaste poliitikameetmete jälgimiseks. Peaaegu kõikidel juhtudel põhinevad statistika koostamiseks kasutatavad andmed olemasolevatel haldus- ja statistikasüsteemidel. Määrusega riiklikele ametiasutustele kaasnev erikoormus on seetõttu seotud vajadusega koostada konkreetsed liigitused või tabelid, mida vastasel korral ei oleks koostatud, ning vajadusega kohaldada ühtlustatud statistilised määratlused ja põhimõtted. Mõnele riiklikule ametiasutusele tõi see kaasa ühekordsed kulud, mis olid tingitud vajalikust kohanemisest meetodite, menetluste ja süsteemidega.

Lisakoormuse ulatus oli liikmesriigiti erinev, sõltuvalt olemasolevate riiklike rändestatistika süsteemide ja määruse nõuete sarnasuse astmest. Enamiku liikmesriikide jaoks ning suurema osa määrusega hõlmatud statistika puhul arvatakse aga, et lisakulud ja -koormus on suhteliselt piiratud ning proportsionaalsed eelistega, mida pakub terviklikum ja paremini ühtlustatud rändestatistika nii ELi kui ka riigi tasandil.

7.           Nõuetele vastavuse kontrollimine

Määruse rakendamise tulemusel on paranenud Euroopa rände- ja rahvusvahelise kaitse statistika terviklikkus ja ühtlustatuse tase. Ent sellisest arengust hoolimata on osa kogutava statistika puhul ja teatavates liikmesriikides vaja veel enam ära teha. Määrus hõlmab nelja peamist andmekogumikku, millest igaühega kaasnevad konkreetsed metoodikaga seotud probleemid. Määruse ettevalmistamise ajal riiklike andmeesitajatega peetud aruteludest ilmnes, et rakendamine peab toimuma korduva protsessina, mille käigus tehakse mitme aasta jooksul pidevaid parandusi. Teha tuleb aga jätkuvaid jõupingutusi tagamaks, et rakendamine viiakse täielikult lõpule ning lahendatakse järelejäänud probleemid seoses määruse nõuete täitmata jätmisega.

8.           Järeldus

Tänu määrusele (EÜ) nr 862/2007 on Euroopa rände- ja rahvusvahelise kaitse statistika äärmiselt palju paranenud. Riiklikud ametiasutused esitavad komisjonile terviklikumaid andmeid, mis nüüd enamikul juhtudel põhinevad võrreldavatel statistilistel määratlustel. Selle tagajärjel on Euroopa ja riikide tasandi ametiasutused, valitsusvälised organisatsioonid ja kodanikud hakanud kõnealust statistikat ka ulatuslikumalt kasutama.

Arvestades määruse alusel kogutava statistika mitmekesisust ning hõlmatud statistiliste teemadega seotud kontseptuaalseid ja metoodilisi raskusi oli ootuspärane, et rakendusprotsess kujuneb aeganõudvaks ning võib tuua kaasa arvukalt probleeme. Lahendatud on mitu määruse rakendamise algetapis kindlakstehtud probleemi. Mõne liikmesriigi esitatavates andmetes on aga jätkuvalt märkimisväärseid puudujääke, peamiselt seoses teatavate põhiliste statistiliste andmete puudumise, mõne valdkonna kohta ajakohaste andmete esitamise ning ühtlustatud statistiliste määratluste ebaõige kohaldamisega.

Määruse alusel nõutavad andmed peaksid kajastama kasutajate muutuvaid vajadusi, võttes arvesse andmeesitajate suutlikkust. See võib tingida määruse muutmise tulevikus, et lisada uusi andmekategooriaid või konkreetseid liigitusi ja/või kõrvaldada andmenõuded, kui leitakse, et need ei ole enam nii tähtsad.

Asjaomase statistikaga seotud järelejäänud probleemide lahendamiseks tuleb teha uusi ja kooskõlastatud jõupingutusi. Selleks peavad asjakohased riiklikud ametiasutused ja komisjon jätkama omavahelist teabevahetust ja koostööd.

[1]               ELT L 199, 31.7.2007, lk 23.

[2]               Komisjoni määrus (EL) nr 216/2010, 15. märts 2010, millega rakendatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrust (EÜ) nr 862/2007 (mis käsitleb ühenduse rände- ja rahvusvahelise kaitse statistikat) seoses elamisloa andmise põhjuste kategooriate määratlustega (ELT L 66, 16.3.2010, lk 1).

[3]               Komisjoni määrus (EL) nr 351/2010, 23. aprill 2010, millega rakendatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrust (EÜ) nr 862/2007 (mis käsitleb ühenduse rände- ja rahvusvahelise kaitse statistikat) sünniriigi rühmade, eelmise või järgmise alalise elukohariigi rühmade ja kodakondsuse rühmade kategooriate määratlemise osas (ELT L 104, 24.4.2010, lk 37).

[4]               Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile ja nõukogule „Sisserände- ja varjupaigaalaste küsimuste aastaaruanne” (KOM(2011) 291 (lõplik))

                http://ec.europa.eu/home-affairs/news/intro/docs/110524/291/1_EN_ACT_part1_v8.pdf.

[5]               Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile, nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Regioonidele Komiteele „Rändteatis” (KOM(2011) 248 (lõplik))

                http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0248:FIN:ET:PDF

[6]               Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile, nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Regioonide Komiteele „ELi-sisese tõhustatud solidaarsuse kohta varjupaigavaldkonnas” (KOM(2011) 835 (lõplik)

                http://ec.europa.eu/homeaffairs/news/intro/docs/201112/1_EN_ACT_part1_v6.pdf.

[7]               Komisjoni talituste töödokument „Demography Report 2010 - Older, more numerous and diverse Europeans”

                http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/product_details/publication?p_product_code=KE-ET-10-001.

[8]               Migrants in Europe: a statistical portrait of the first and second generation

                http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/product_details/publication?p_product_code=KS-31-10-539.

[9]               Nõukogu otsus 2008/381/EÜ, 14. mai 2008, Euroopa rändevõrgustiku loomise kohta (ELT L 131, 21.5.2008, lk 7).

[10]             http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/product_details/publication?p_product_code=KS-CD-11-001.

[11]             Vt nt Eurostati väljaandeid Statistics in Focus, näiteks „Asylum applicants and first instance decisions on asylum applications: second quarter 2011”, väljaanne nr 11/2012 http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/product_details/publication?p_product_code=KS-SF-12-011 või „Immigration to EU Member States down by 6 % and emigration up by 13 % in 2008”, väljaanne nr 1/2011.

[12]             http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Migration_and_migrant_population_statistics.