1.

Teatavate kavade ja programmide keskkonnamõju hindamise direktiivi ( 2 ) kohaldamisala määratlemisel on keskse tähtsusega mõistepaar „kavad ja programmid“. Euroopa Kohus on selle mõiste tõlgendamist hiljuti küll täpsustanud, ( 3 ) kuid nagu näitab ka kohtuasi Inter-Environnement Bruxelles jt (C‑671/16), milles samuti esitan täna ettepaneku, leidub ikka veel küsimusi, millele tuleb kõnealuses kontekstis vastata.

2.

Käesolevas eelotsusemenetluses on vaja selgitada, kas Vallooni piirkorra valitsuse määrust, millega määrati kindlaks „linnaruumi ümberkujundamise piirkond“, tuleb pidada kavaks või programmiks, mis võib kaasa tuua keskkonnamõju hindamise kohustuse. Kuigi selline määrus piirdub piirkonna piiritlemisega, annab see eelkõige lihtsustatud võimaluse teha kõnealuses piirkonnas erandeid teatavatest kehtivatest planeerimis- ja ehituseeskirjadest.

3.

Seepärast palutakse Euroopa Kohtul ühtlasi analüüsida oma kohtupraktikat, mille kohaselt võib kavade ja programmide kehtetuks tunnistamine vajada kava või programmina omakorda keskkonnamõju hindamist. ( 4 )

4.

Eelotsusetaotlusele vastamisel tuleb lõpuks arvesse võtta seda, et keskkonnamõju strateegilise hindamise vajadus sõltub ka sellest, millist liiki projekte asjaomane õigusakt hõlmab. Nimelt ei näe keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiiv keskkonnamõju hindamist ette mitte üksnes siis, kui kava või programm loob raamistiku projektidele, mis kuuluvad keskkonnamõju hindamise direktiivi ( 5 ) kohaldamisalasse (artikli 3 lõike 2 punkt a), vaid ka siis, kui luuakse raamistik muudele projektidele, millel võib olla oluline keskkonnamõju (artikli 3 lõige 4), samuti kavadele ja programmidele, mille suhtes on peetud vajalikuks korraldada hindamine elupaikade direktiivi ( 6 ) artikli 6 lõike 3 alusel (artikli 3 lõike 2 punkt b).

5.

Keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi eesmärgid nähtuvad eelkõige artiklist 1:

„Käesoleva direktiivi eesmärk on tagada keskkonnakaitse kõrge tase ja aidata kaasa keskkonnakaalutluste integreerimisele kavade ja programmide koostamisse ja vastuvõtmisse, eesmärgiga edendada säästvat arengut, tagades vastavalt käesolevale direktiivile teatavate tõenäoliselt olulise keskkonnamõjuga kavade ja programmide keskkonnamõju hindamise.“

6.

Kavad ja programmid on määratletud keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi artikli 2 punktis a:

„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:

7.

Põhikohtuasjas pakub huvi eelkõige artikli 3 lõigetes 2, 4 ja 5 sätestatud keskkonnamõju strateegilise hindamise kohustus:

„2.   Kui lõikest 3 ei tulene teisiti, hinnatakse kõigi nende kavade ja programmide keskkonnamõju,

[…]

4.   Liikmesriigid otsustavad, kas lõikes 2 osutamata kavadel ja programmidel, mis loovad raamistiku tulevase nõusoleku saamiseks projektidele, on tõenäoliselt oluline keskkonnamõju.

5.   Liikmesriigid otsustavad, kas lõigetes 3 ja 4 osutatud kavadel ja programmidel on tõenäoliselt oluline keskkonnamõju, üksikjuhtumite uurimise või kava- ja programmiliikide kindlaksmääramise või mõlema lähenemisviisi ühitamise teel. Otsustamisel võtavad liikmesriigid alati arvesse II lisas sätestatud asjakohaseid kriteeriume, et tagada tõenäoliselt olulise keskkonnamõjuga kavade ja programmide kuulumine käesoleva direktiivi reguleerimisalasse.“

8.

Vallooni piirkonna maakasutuse planeerimise, asulaarenduse ning pärandiseadustiku (Code wallon de l’Aménagement du Territoire, de l’Urbanisme et du Patrimoine, edaspidi „Vallooni piirkonna seadustik“) artikkel 127 sätestab:

„§ 1. Erandina artiklitest 88, 89, 107 ja 109, annab [ehitus]loa valitsus […],

[…]

linnaruumi ümberkujundamise piirkonna määrab kindlaks valitsus; […] linnaruumi ümberkujundamise piirkond hõlmab kõiki linnaolustiku ümberkujundamise ja arendamisega seotud arendusprojekte, mille puhul on vajalik rajada, muuta, laiendada või ära kaotada maapinnal asuvaid teid ja avalikke alasid või nende kohale ehitada;

[…]

§ 3. […] luba võidakse anda, kaldudes kõrvale sektoriplaneeringust, omavalitsuse planeeringust, omavalitsuse ehitusmäärusest või detailplaneeringust.“

9.

Vallooni piirkonna seadustiku artikli 181 kohaselt on linnaruumi ümberkujundamise piirkonnas lubatud kinnisvara sundvõõrandamine:

„Valitsus võib tunnistada üldistes huvides olevaks sellise kinnisvara sundvõõrandamise, mis asub

[…]

10.

R. Thybaut jt esitasid Conseil d’État’le (Belgia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) kaebuse Vallooni piirkonna valitsuse 3. mai 2012. aasta määruse tühistamiseks; nimetatud määrusega määrati Orp-Jauche’i külas (Vallooni Brabant’i provints, Belgia) kindlaks nn périmètre de remembrement urbain (linnaruumi ümberkujundamise piirkond, edaspidi „PRU“), mille pindala on suurem kui 4 hektarit ning kus asuvad praegu eelkõige endise põllumajandusmasinaid tootnud tehase Ed. de Saint-Hubert angaarid.

11.

Projektidele, mis on kavandatud sellisesse piirkonda, kehtib sisuliselt lihtsustatud loamenetlus, mille raames võidakse teha erandeid kehtivatest ehituseeskirjadest, ning sundvõõrandamise lihtsustatud menetlus, kuivõrd eeldatakse, et see on üldistes huvides. Samuti ei anna ehitusluba enam provints, vaid selle andmine on Vallooni piirkonna valitsuse pädevuses.

12.

PRU taotlusega peab olema kaasas konkreetne arendusprojekt (projet d’urbanisme) (hoonete lammutamine ja ehitamine, teedevõrgu ja avalike alade rajamine jne), millele antakse vajaduse korral hiljem eraldi ehitusluba (permis d’urbanisme). Kuna PRU puhul on tegemist ajalise piiranguta määrusjõuga aktiga, kohaldatakse lihtsustatud menetlust kõikidele tulevastele projektidele, sh nendele, mis ei ole algse arendusprojektiga seotud.

13.

Käesoleval juhul taotles PRU kindlaksmääramist aktsiaselts Bodymat, kes kavatseb „võtta tööstushooned uutmoodi kasutusele ehitustarvete poe, toidupoe ja muude väikeste täiendavate poodidena […] [ning kavatseb ehitada ka] kortermajad […] [ja] uued teed, mis on ühendatud olemasoleva teedevõrguga“.

14.

Bodymati arendusprojekti keskkonnamõju hindamise teostas üks keskkonnauuringute ja keskkonnaalase nõustamisega tegelev ettevõtja.

15.

Põhikohtuasja kaebajad on eraõiguslikud isikud, kes elavad PRU läheduses. Keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivile tuginedes on kaebajad seisukohal, et kuna käesoleval juhul läbiviidud hindamine on lünklik, puudulik ja seda ei ole teostatud korrakohaselt, siis ei vasta see direktiivi nõuetele.

16.

Vallooni piirkonna valitsus leiab, et keskkonnamõju hindamist ei ole vaja mitte PRU puhul, vaid arendusprojekti puhul. Käesoleval juhul on arendusprojektiga seoses läbi viidud keskkonnamõju hindamine. Haldusasutus leidis põhjendatult, et nimetatud hindamine on ammendav ning sisaldab kõiki taotluse kohta otsuse tegemiseks vajalikke andmeid.

17.

Pärast seda, kui Cour constitutionnelle (Belgia konstitutsioonikohus) lahendas talle esitatud eelotsuse küsimuse, mis puudutas PRU‑side reguleerivate eeskirjade kooskõla Belgia põhiseadusega, esitab Conseil d’État Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:

„Kas keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi artikli 2 punkti a tuleb tõlgendada nii, et kava või programmi mõiste hõlmab piirkonda, mis on kindlaks määratud piirkondliku ametiasutuse poolt vastu võetud õigusnormiga, ja

18.

R. Thybaut jt, Bodymat S. A., Belgia Kuningriik ja Euroopa Komisjon esitasid kirjalikud seisukohad ja osalesid 30. novembril 2017 toimunud kohtuistungil, mille ese oli nii käesolev menetlus kui ka kohtuasi Inter-Environnement Bruxelles jt, C‑671/16. Kohtuistungil osales lisaks ka Taani Kuningriik.

19.

Eelotsusetaotlusele vastamiseks tuleb kõigepealt lühidalt käsitleda keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi artikli 2 punktis a sisalduva mõiste „kavad ja programmid“ määratlust ja seejärel tõlgendust, mille on nimetatud mõistepaarile andnud Euroopa Kohus.

20.

Keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi artikli 2 punkti a kohaselt tähistab väljend „kavad ja programmid“ kavasid ja programme ning nende muudatusi, mille esiteks koostab ja/või võtab vastu riigi, piirkondliku või kohaliku tasandi asutus või mille koostab asutus vastuvõtmiseks parlamendi või valitsuse õigusloomemenetluse kaudu ja mida teiseks nõutakse siseriiklike õigus- ja haldusnormidega.

21.

Juba Conseil d’État’ küsimuse sõnastusest nähtub, et Conseil d’État ei kahtle nende kahe tingimuse täidetuses. Kõnealuse PRU määras kindlaks piirkondlik asutus, nimelt Vallooni piirkonna (Belgia) valitsus, millest tulenevalt on esimene tingimus täidetud. Mis puudutab teist tingimust, siis kõnealuse PRU kindlaksmääramise kohustust teadaolevalt küll ei esine, kuid selles osas piisab sellest, et meede on reguleeritud siseriiklikes õigus- ja haldusnormides, millega määratakse kindlaks selle vastuvõtmiseks pädevad ametiasutused ning selle koostamise menetlus. ( 7 ) Eelotsuse küsimuse kohaselt on PRU kindlaksmääramine ette nähtud seadusega. Kõnealune säte, Vallooni piirkonna seadustiku artikli 127 § 1 punkt 8 määrab kindlaks ka pädevad asutused ja koostamise menetluse.

22.

Conseil d’État soovib tegelikult teada, kas PRU kindlaksmääramise õiguslikud tagajärjed on piisavad, et pidada seda kavaks või programmiks keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi tähenduses. Kõnealune küsimus pakub Euroopa Kohtule võimaluse kohaldada mõistepaarile „kavad ja programmid“ hiljuti antud tõlgendust uues olukorras.

23.

Selle kohaselt hõlmab mõistepaar „kavad ja programmid“„[…] mis tahes akti, mis asjaomase sektori suhtes kohaldatavaid eeskirju ja kontrollimenetlusi määratledes kehtestab tõenäoliselt olulise keskkonnamõjuga projektile või projektidele loa andmise ja selle või nende teostamise kriteeriumide ja tingimuste arvestatava suurusega kogumi“. ( 8 )

24.

Selle tõlgenduse kohta märgin kohtuasjas Inter-Environnement Bruxelles jt (C‑671/16) tehtavas ettepanekus, mille esitan samuti täna, et hindamisel, kas tegemist on kava või programmiga keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi artikli 2 punkti a tähenduses, tuleb uurida, kas asjaomase meetme suhtes kehtestatud tingimused ja kriteeriumid põhjustavad tõenäoliselt olulist keskkonnamõju. ( 9 )

25.

Põhikohtuasjas peab Conseil d’État kontrollima, kas vaidluse esemeks olev PRU vastab nendele kriteeriumidele.

26.

Kõnealusel hindamisel näib esmapilgul olevat tähtis, et PRU kindlaksmääramine ei sisalda projektidele loa andmise ja nende elluviimise seisukohast sõnaselgelt soodsaid kriteeriume ja tingimusi, vaid piirdub konkreetse ala piiritlemisega. Selle alusel võiks järeldada, et PRU kindlaksmääramine ei saa põhjustada olulist keskkonnamõju.

27.

Kõnealuses piirkonnas kehtivast kolmest erisättest kaks, nimelt loa andmise muutunud pädevus ja alade sundvõõrandamise võimalus ei saa iseenesest samuti tekitada olulist keskkonnamõju.

28.

Kolmas PRU suhtes kehtiv eritingimus on aga olemuslikult teistsugune. Vallooni piirkonna seadustiku artikli 127 § 3 kohaselt võib sellises piirkonnas teostatavale arendusprojektile loa andmisel kalduda kõrvale kehtivatest planeerimiseeskirjadest. Viidatud sättes on nimetatud eelkõige sektoriplaneeringut, omavalitsuse planeeringut, omavalitsuse ehitusmäärust ja detailplaneeringut.

29.

Kehtivatest nõuetest erandite tegemise võimalus sarnaneb selliste nõuete kehtetuks tunnistamisega. Nimelt võib sellises piirkonnas PRU kindlaksmääramisele tuginedes põhimõtteliselt ellu viia olulise keskkonnamõjuga projekte, mille teostamist varasemal ajal takistasid kehtivad planeerimiseeskirjad. Kõne alla tulevad näiteks hoonete suurusele või alade kasutusele kehtestatud piirangud, mida nüüd enam järgima ei pea.

30.

See võib kaudselt siiski tähendada projektidele teostusloa andmise kriteeriumide ja tingimuste kehtestamist, mis on määrava tähtsusega: asjaomased alad muutuvad huvipakkuvaks igat liiki kavade jaoks, mille puhul on vaja olemasolevatest planeerimiseeskirjadest kõrvale kalduda.

31.

Kavade ja programmide kehtetuks tunnistamise kohta on Euroopa Kohus juba märkinud, et arvestades teatud kava või programmi kehtetuks tunnistamise aktide iseloomulikke tunnuseid ja mõju, oleks liidu seadusandja taotletavate eesmärkidega vastuolus ning kahjustaks osaliselt keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi kasulikku mõju, kui neid akte käsitataks direktiivi kohaldamisalast välja jäävatena. ( 10 ) Kava või programmi nõuete kehtetuks tunnistamisega mõjutataks nimelt oluliselt ka raamistikku projektide edaspidiseks heakskiitmiseks. ( 11 ) Kõnealused kaalutlused on samavõrra asjakohased ka kehtivatest planeerimiseeskirjadest erandite tegemise võimaluse suhtes.

32.

PRU kindlaksmääramine üksinda ei tähenda küll veel, et tõepoolest viiakse ellu projekte, mis keskkonnale mõju avaldamiseks tegelikult olemasolevad võimalused ammendavad. Pigem lubab alles hilisematele projektidele loa andmine keskkonnamõju konkreetselt hinnata. See kaalutlus käib lõpuks siiski kõikide nõuete kohta, mis kavade ja programmide suhtes kehtivad: need annavad vaid võimaluse keskkonnamõju avaldumiseks, kuid avaldumine toimub konkreetsete projektide kaudu. Seadusandja lähtus aga ilmselgelt sellest, et planeerimisele ja programmidele esitatud nõuete võimalik olemus ei takista keskkonnamõju hindamist.

33.

Seepärast ei ole veenvad ka Belgia ja Bodymati väited, et ei ole veel üldse selge, millist keskkonnamõju hinnata tuleb.

34.

Peab paika, et PRU kindlaksmääramise keskkonnamõju hindamine ei saa tagada hiljem tegelikult tekkiva keskkonnamõju täpset arvessevõtmist. Nimelt ei ole planeerimiseeskirjadest erandite tegemise võimalused piiratud mitte eriomase projektiga, mille mõju võib juba olla hinnatud, vaid tulevad kasuks kõikidele kõnealuses piirkonnas edaspidi teostatavatele projektidele, ka projektidele, mida ei ole veel üldse ette näha.

35.

Tuginedes piirkonnas valitsevale olukorrale ja tehnilistele raamtingimustele, võidakse keskkonnamõju hindamisega siiski vähemasti üritada kirjeldada keskkonnamõju, mida on reaalselt oodata selliste projektide teostamisel, millele olemasolevate planeerimiseeskirjadega enam piiranguid ei seata. Selline käsitus aitaks märkimisväärselt kaasa läbipaistvusele, sest see sunniks asutusi selgitama, milliseid tulevasi arendusprojekte nad PRU kindlaksmääramisega teostada lubavad.

36.

Lõpuks ei takista PRU liigitamist kavaks või programmiks ka asjaolu, et teatavat kõrvalekaldumist kehtivatest planeerimiseeskirjadest oleks põhimõtteliselt võimalik täies ulatuses arvesse võtta ajal, mil toimub hilisemate projektide keskkonnamõju hindamine keskkonnamõju hindamise direktiivi alusel.

37.

Keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi vastuvõtmise algatus põhineb küll tõdemusel, et ajaks, mil projekte hinnatakse keskkonnamõju hindamise direktiivi alusel, on teatav keskkonnamõju tekkinud juba varasemate kavandamismeetmete tõttu ja olenemata hindamise tulemusest ei saa seda projektile teostusloa andmisel enam kahtluse alla seada. ( 12 ) See ei luba siiski teha järeldust, et keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi alusel toimuvast keskkonnamõju hindamisest võib loobuda, kui kõik tingimused ja kriteeriumid on keskkonnamõju hindamise direktiivi kohaldamisel kontrollitud ja heaks kiidetud.

38.

Nimelt esiteks ei taga vähemasti liidu õigus, et keskkonnamõju hindamise direktiivi alusel tuleb hinnata mis tahes projekti. Selle direktiivi kohaldamisalasse kuuluvad vaid direktiivi I ja II lisas nimetatud liiki projektid. Keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi artikli 3 lõike 2 punkt b ja lõige 4 näevad seevastu ette ka selliste kavade ja programmide hindamise, mis ei ole keskkonnamõju hindamise direktiivi kohaldamisalasse kuuluvate projektidega tingimata seotud.

39.

Teiseks tuleks keskkonnamõju hindamine läbi viia võimalikult vara, et selle tulemused saaksid võimalike otsuste tegemist veel mõjutada. See eesmärk ei ole kindlaks määratud mitte üksnes keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi artikli 6 lõikes 2, vaid ka Kiievi protokolli ( 13 ) artikli 8 lõikes 1 ja artikli 9 lõikes 2, Espoo konventsiooni ( 14 ) preambuli seitsmendas lõigus ja artikli 3 lõikes 1, Århusi konventsiooni ( 15 ) artikli 6 lõikes 4 ning keskkonnamõju hindamise direktiivi põhjenduses 2 ( 16 ).

40.

Kolmandaks ei tähenda kahe direktiivi alusel toimuvate hindamiste võimalik paralleelsus, et vajalikud on liigsed topelthindamised. Pigem saab (ja tuleb) keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi artikli 11 lõike 2 kohase esimese hindamise tulemusi teise hindamise raames uuesti kasutada, kuivõrd need on kõnealuse teise hindamise seisukohast (veel) asjakohased. ( 17 )

41.

Kas PRU kindlaksmääramist saab aga tegelikult pidada arvestatavaks kohtuotsuse D’Oultremont tähenduses, sõltub sellest, millised nõuded on sätestatud kehtivates planeerimiseeskirjades, millest võib kõrvale kalduda. Mida kaalukamad on need nõuded, seda suurem tähendus on kõrvalekaldumise võimaldamisel.

42.

Liikmesriigi kohus peab seega kontrollima, kas kehtivate planeerimiseeskirjadega, millest võib kõrvale kalduda, on konkreetseid kohalikke olusid arvestades vastuolus projektid, mis põhjustavad tõenäoliselt olulist keskkonnamõju.

43.

Eelnevale tuginedes teen Euroopa Kohtule ettepaneku otsustada järgmiselt:

Õigusakti, mis lubab teatavas piirkonnas projektidele loa andmisel kalduda kõrvale planeerimis- ja ehituseeskirjadest, tuleb käsitada kava või programmina direktiivi 2001/42/EÜ teatavate kavade ja programmide keskkonnamõju hindamise kohta artikli 2 punkti a tähenduses, kui kehtivate planeerimiseeskirjadega, millest võib kõrvale kalduda, on konkreetseid kohalikke olusid arvestades vastuolus niisugused projektid, mis põhjustavad tõenäoliselt olulist keskkonnamõju.