1.

Käesolev eelotsusetaotlus, mille esitas Euroopa Kohtule 29. novembril 2016 Upper Tribunal (Administrative Appeals Chamber) (apellatsioonikohus (haldusapellatsioonide koda), Ühendkuningriik)), puudutab esiteks akti Tšehhi Vabariigi, Eesti Vabariigi, Küprose Vabariigi, Läti Vabariigi, Leedu Vabariigi, Ungari Vabariigi, Malta Vabariigi, Poola Vabariigi, Sloveenia Vabariigi ja Slovaki Vabariigi ühinemistingimuste ja Euroopa Liidu asutamislepingutesse tehtavate muudatuste kohta ( 2 ) (edaspidi 2003. aasta ühinemisakt) XII lisa, teiseks Euroopa Parlamendi ja nõukogu 5. aprilli 2011. aasta määruse (EL) nr 492/2011 töötajate liikumisvabaduse kohta liidu piires ( 3 ) artikli 7 lõike 2 ja kolmandaks Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/38/EÜ, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ, ( 4 ) artikli 7 lõike 3 tõlgendamist.

2.

See eelotsusetaotlus esitati vaidluse raames, mille pooled on Poola kodanik Rafal Prefeta ja Secretary of State for Work and Pensions (töö- ja pensioniküsimuste minister, Ühendkuningriik; edaspidi „SSWP“) ning mis puudutab viimase poolt R. Prefetale sissetulekuga seotud töövõimetustoetuse (income-related Employment and Support Allowance, edaspidi „toetus“) maksmisest keeldumist.

3.

Toetuse maksmisest keeldumise kohta tehtud SSWP otsuse alus oli asjaolu, et R. Prefetal ei olnud töötaja staatust ja seetõttu selle staatusega kaasnevat elamisõigust, mis on üks selle toetuse saamise õiguse tingimus.

4.

2003. aasta ühinemisakti XII lisa 2. peatüki erandeid käsitlevate sätete alusel vastu võetud liikmesriigi õigusaktide kohaselt ei saa Poola kodanikud, kes ei ole liikmesriigi õiguse sätete kohaselt registreeritud töötajana katkestamatult 12 kuud töötanud, töötaja staatuse ja sellega seotult elamisõiguse säilitamiseks tugineda neile liikmesriigi õiguse sätetele, millega on üle võetud direktiivi 2004/38 artikli 7 lõige 3.

5.

Eelotsusetaotlus puudutab seda, millistel tingimustel lubavad 2003. aasta ühinemisakti XII lisa 2. peatüki sätted, millega nähakse üleminekuajaks ette erandid ELTL artiklist 45 ja ELTL artikli 56 esimesest lõigust, jätta praegustel liikmesriikidel ( 5 ) Poola kodanikud määruse nr 492/2011 artikli 7 lõike 2 ja direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 3 kohaldamisalast välja ning piirata seeläbi Poola kodanike õigust toetusele.

6.

2003. aasta ühinemisaktis määratakse kindlaks Tšehhi Vabariigi, Eesti Vabariigi, Küprose Vabariigi, Läti Vabariigi, Leedu Vabariigi, Ungari, Malta Vabariigi, Poola Vabariigi, Sloveenia Vabariigi ja Slovaki Vabariigi ühinemistingimused ning nähakse ette aluslepingute muutmine.

7.

Selle akti esimese osa artikli 1 teise ja viienda taande kohaselt:

„[…]

[…]

[…]“

8.

2003. aasta ühinemisakti neljas osa sisaldab „uute liikmesriikide“ suhtes kohaldatavaid ajutisi sätteid. Selle osa I jaotises paiknevas artiklis 24 on sätestatud:

„Käesoleva akti V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII, XIII ja XIV lisas loetletud meetmeid kohaldatakse uute liikmesriikide suhtes vastavalt neis lisades sätestatud tingimustele.“

9.

2003. aasta ühinemisakti XII lisa pealkiri on „Ühinemisakti artiklis 24 osutatud nimekiri: Poola“. Selle lisa isikute vaba liikumist käsitleva 2. peatüki lõiked 1, 2, 5 ja 9 on sõnastatud järgmiselt:

„1.   [ELTL] artiklit [45] ja artikli [56] esimest lõiku kohaldatakse täielikult töötajate liikumisvabaduse ja teenuste osutamise vabaduse suhtes, mis hõlmab direktiivi 96/71/EÜ artiklis 1 määratletud ajutist töötajate liikumist ühelt poolt Poola ning teiselt poolt Belgia, Tšehhi Vabariigi, Taani, Saksamaa, Eesti, Kreeka, Hispaania, Prantsusmaa, Iirimaa, Itaalia, Läti, Leedu, Luksemburgi, Ungari, Madalmaade, Austria, Portugali, Sloveenia, Slovakkia, Soome, Rootsi ja Ühendkuningriigi vahel, ainult juhul, kui punktides 2–14 esitatud üleminekusätetest ei tulene teisiti.

2.   Erandina määruse (EMÜ) nr 1612/68 [nõukogu 15. oktoobri 1968. aasta määrus töötajate liikumisvabaduse kohta ühenduse piires (EÜT 1968, L 257, lk 2; ELT eriväljaanne 05/01, lk 15)] artiklitest 1–6 ja kuni ühinemiskuupäevale järgneva kaheaastase perioodi lõpuni kohaldavad praegused liikmesriigid riiklikke või kahepoolsetest kokkulepetest tulenevaid meetmeid, mis reguleerivad Poola kodanike juurdepääsu nende tööturule. Praegused liikmesriigid võivad jätkata selliste meetmete kohaldamist kuni ühinemiskuupäevale järgneva viieaastase perioodi lõpuni.

Poola kodanikel, kes ühinemiskuupäeval töötavad seaduslikult mõnes praeguses liikmesriigis ja kellele on antud luba töötada kõnealuse liikmesriigi tööturul katkestamatult 12 kuud või kauem, on juurdepääsuõigus nimetatud liikmesriigi tööturule, kuid mitte teiste riiklikke meetmeid kohaldavate liikmesriikide tööturule.

Samad õigused on ka Poola kodanikel, kellele on pärast ühinemist antud luba töötada praeguse liikmesriigi tööturul katkestamatult 12 kuud või kauem. Eespool teises ja kolmandas lõigus osutatud Poola kodanikud jäävad neis lõikudes sätestatud õigustest ilma, kui nad kõnealuse liikmesriigi tööturult vabatahtlikult lahkuvad.

Neid õigusi ei ole Poola kodanikel, kes töötavad seaduslikult mõnes praeguses liikmesriigis ühinemiskuupäeval või ajal, mil kohaldatakse riiklikke meetmeid, ning kellele on antud luba töötada kõnealuse liikmesriigi tööturul vähem kui 12 kuud.

[…]

5.   Liikmesriik, kes punktis 2 märgitud viieaastase perioodi lõppedes jätab kehtima riiklikud või kahepoolsetest kokkulepetest tulenevad meetmed, võib tõsiste tööturuhäirete või nende ohu korral ja pärast komisjonile teatamist jätkata nende meetmete kohaldamist kuni ühinemiskuupäevale järgneva seitsmeaastase perioodi lõpuni. Kui sellist teatamist ei toimu, kohaldatakse määruse (EMÜ) nr 1612/68 artikleid 1–6.

[…]

9.   Niivõrd kui teatavaid direktiivi 68/360/EMÜ [nõukogu 15. oktoobri 1968. aasta direktiiv liikmesriikide töötajate ja nende perekondade liikumis- ja elamispiirangute kaotamise kohta ühenduse piires (EÜT 1968, L 257, lk 13; ELT eriväljaanne 05/01, lk 27)] sätteid ei või lahutada määruse (EMÜ) nr 1612/68 sätetest, mille kohaldamine on punktide 2–5 ning 7 ja 8 alusel edasi lükatud, võivad Poola ja praegused liikmesriigid neist sätetest erandeid teha ulatuses, mis on vajalik punktide 2–5 ning 7 ja 8 kohaldamiseks.“

10.

Määrusega nr 492/2011 tunnistati kehtetuks ja asendati alates 16. juunist 2011 määrus nr 1612/68.

11.

Määruse nr 492/2011 I peatüki pealkiri on „Tööhõive, võrdne kohtlemine ja töötajate pered“.

12.

Selle peatüki 1. jaos sisalduvate artiklitega 1–6 keelatakse sisuliselt sellised liikmesriigi õigus- ja haldusnormid ning haldustavad, millega piiratakse töötaotlusi ja -pakkumisi või välisriigi kodanike õigust asuda tööle ja töötada, või kehtestatakse selleks tingimusi, mida ei kohaldata liikmesriigi enda kodanike suhtes.

13.

Selle peatüki 2. jaos „Tööhõive ja võrdne kohtlemine“ sisalduvas artiklis 7 on sätestatud:

„1.   Töötajat, kes on liikmesriigi kodanik, ei tohi teise liikmesriigi territooriumil tema kodakondsuse tõttu kohelda ükskõik milliste tööhõive- ja töötingimuste suhtes teisiti kui selle riigi kodanikest töötajaid, eelkõige seoses töötasu, vallandamise ja töötuks jäämise puhul tööle ennistamise või uue töökoha leidmisega.

2.   Tal on samad sotsiaalsed ja maksusoodustused kui selle riigi kodanikest töötajatel.

[…]“

14.

Direktiiviga 2004/38 tunnistati kehtetuks ja asendati alates 30. aprillist 2006 direktiiv 68/360.

15.

Direktiivi 2004/38 artikli 7 „Üle kolmekuuline elamisõigus“ lõike 1 punktis a ja lõike 3 punktides a–c on sätestatud:

„1.   Kõikidel liidu kodanikel on õigus elada teise liikmesriigi territooriumil kauem kui kolm kuud, kui:

[…]

3.   Lõike 1 punkti a kohaldamisel säilitab liidu kodanik, kes ei ole enam töötaja või füüsilisest isikust ettevõtja, töötaja või füüsilisest isikust ettevõtja staatuse, kui ta:

[…]“

16.

Direktiivi 2004/38 artikli 24 „Võrdne kohtlemine“ lõikes 1 on sätestatud:

„1.   Kui asutamislepingu ja teiseste õigusaktide erisätetes ei ole selgelt ette nähtud teisiti, koheldakse kõiki käesoleva direktiivi kohaselt vastuvõtva liikmesriigi territooriumil elavaid liidu kodanikke asutamislepingu reguleerimisalas võrdselt kõnealuse liikmesriigi kodanikega. […]“

17.

Uute liikmesriikide liiduga ühinemise (sisseränne ja töötajate registreerimine) määrusega 2004/1219 (Accession (Immigration and Worker Registration) Regulations 2004/1219) (edaspidi „2004. aasta määrus“) otsustas Ühendkuningriik kümnest 1. mail 2004 Euroopa Liiduga ühinenud riigist kaheksa ( 6 ) kodanike suhtes kehtestada erandid töötajate vaba liikumist käsitlevate liidu normide kohaldamisest. Need erandid võeti vastu 2003. aasta ühinemisakti artikli 24 alusel ja jäeti kehtima kuni 30. aprillini 2011. ( 7 )

18.

Põhikohtuasjas käsitletavate faktiliste asjaolude ajal oli 2004. aasta määrust muudetud, eeskätt määrusega 2006/1003 sisserände kohta (Euroopa Majandusühendus) (Immigration (European Economic Area) Regulations 2006/1003; edaspidi „2006. aasta määrus“).

19.

Põhikohtuasjas käsitletavate asjaolude ajal kehtinud redaktsioonis nägi 2004. aasta määrus 1. maist 2004 kuni 30. aprillini 2011 Ühendkuningriigis töötanud nimetatud kaheksa liikmesriigi kodanike jaoks ette registreerimise süsteemi (Accession State Worker Registration Scheme (uute liikmesriikide töötajate registreerimise süsteem)).

20.

2004. aasta määruse artiklis 2 „Registreeritav uue liikmesriigi töötaja“ oli sätestatud:

„(1)   [k]ui käesoleva artikli järgmistes lõigetes ei ole ette nähtud teisiti, on „registreeritav uue liikmesriigi töötaja“ ühinemisperioodil Ühendkuningriigis töötav asjassepuutuva liikmesriigi kodanik.

[…]

(4)   Asjassepuutuva uue liikmesriigi kodanik, kes töötab seaduslikult Ühendkuningriigis katkestusteta 12 kuud, mis jääb täielikult või osaliselt 30. aprillist 2004 hilisemasse aega, ei ole selle 12-kuulise perioodi lõpus enam registreeritav uue liikmesriigi töötaja.

[…]

(8)   Lõigete 3 ja 4 tähenduses loetakse, et isik on Ühendkuningriigis katkestusteta 12 kuud töötanud, kui ta töötas seaduslikult Ühendkuningriigis selle perioodi alguses ja lõpus ning kui vahepealsel ajal ei ületa need perioodid, mille kestel ta Ühendkuningriigis seaduslikult ei töötanud, kokku 30 päeva.

[…]“

21.

2004. aasta määruse artikli 4 lõikes 2 on sätestatud:

„Asjassepuutuva liikmesriigi kodanikul, kellel on kohustus end Ühendkuningriigis töötama asumisel registreerida, ei ole töö otsimise eesmärgil Ühendkuningriigis elamisõigust tööotsijana.“

22.

Lisaks on 2004. aasta määruse artikli 5 lõigete 3 ja 4 põhikohtuasja asjaolude ajal kehtinud redaktsioonis sätestatud:

„(3)   2006. aasta määruse artikli 6 lõiget 2 ei kohaldata töötamise lõpetanud registreeritava uue liikmesriigi töötaja suhtes, välja arvatud lõikes 4 sätestatud juhul.

(4)   kui registreeritav asjassepuutuva liikmesriigi töötaja lõpetab heakskiidetud tööandja juures töötamise 2006. aasta määruse artikli 6 lõikes 2 sätestatud asjaoludel ühe kuu jooksul tööle asumise päevast arvates, kohaldatakse seda sätet nimetatud töötaja suhtes selle ühekuulise perioodi lõpuni.“

23.

2006. aasta määrusega võeti Ühendkuningriigi õigusesse üle direktiiv 2004/38.

24.

2006. aasta määruse, mis käsitleb seda, millistel juhtudel võib Euroopa Majanduspiirkonna (EMP) liikmesriigi kodanik saada elamisõiguse Ühenkuningriigi territooriumil, artikli 6 lõige 1 oli põhikohtuasjas kohaldamisele kuuluvas redaktsioonis sõnastatud järgmiselt:

[…]“

25.

2006. aasta määruse artikli 6 lõige 2 täpsustas, millistele tingimustele peab vastama töötamise lõpetanud isik selleks, et ta oleks endiselt käsitatav töötajana selle artikli lõike 1 punkti b tähenduses, ja sätestas:

„(2)   [k]ui artikli 7A lõikes 4 ei sätestata teisti, käsitatakse isikut, kes enam ei tööta, jätkuvalt töötajana lõike 1 punkti b tähenduses, kui

[…]“

26.

2006. aasta määruse artikli 7A lõikes 4 on sätestatud:

„Artikli 6 lõiget 2 kohaldatakse uue liikmesriigi töötaja suhtes, kui

27.

R. Prefeta on Poola kodanik. Ta saabus Ühendkuningriiki 2008. aastal ning töötas seal katkestusteta 7. juulist 2009 kuni 11. märtsini 2011, mil ta töösuhe lõppes vigastuse tõttu, mis ei olnud tööga seotud.

28.

R. Prefeta sai liikmesriigi õigusaktide kohaselt töötaja registreerimistunnistuse 5. jaanuaril 2011. Sellest järeldub, et registreerituna töötas ta katkestusteta kaks kuud ja kuus päeva, see tähendab 5. jaanuarist 2011 kuni 11. märtsini 2011.

29.

Pärast töösuhte lõppemist oli R. Prefeta võetud nõuetekohaselt arvele töötuna endast sõltumatutel põhjustel, kuna ta registreeris end tööotsijana (jobseeker) kohalikus tööhõiveasutuses ning alates 20. märtsist 2011. aastal maksti talle töötushüvitist (jobseeker’s allowance).

30.

20. oktoobril 2011 taotles R. Prefeta toetuse maksmist. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul on see toetus ette nähtud isikutele, kellel on nende füüsilisest või vaimsest seisundist tulenev piiratud töövõime. Nimetatud kohus toob välja, et seda toetust ei maksta ei Ühendkuningriigi ega liidu õiguse kohaselt tööotsijale. Kohus lisab, et Ühendkuningriigi õiguse kohaselt võib seda toetust maksta töötajatele 2006. aasta määruse artikli 6 lõike 1 punkti b ja artikli 6 lõike 2 tähenduses.

31.

SSWP jättis R. Prefeta taotluse rahuldamata, sest Ühendkuningriigi õiguse kohaselt ei käsitatud teda töötajana, kuna ta oli Poola kodanik ega olnud registreeritult töötanud katkestusteta 12 kuud.

32.

R. Prefeta esitas hagi esimese astme kohtule (sotsiaalteenuste kojale) (First-tier Tribunal (Social Entitlement Chamber), Ühendkuningriik), mis jättis SSWP otsuse muutmata. Seepeale esitas R. Prefeta esimese astme kohtu (sotsiaalteenuste koja) (First-tier Tribunal (Social Entitlement Chamber)) otsuse peale apellatsioonkaebuse eelotsusetaotluse esitanud kohtule.

33.

Eelotsusetaotluse esitanud kohtus väitis R. Prefeta sisuliselt, et 2004. aasta määruse artikli 5 lõige 3 on vastuolus direktiivi 2004/38 artikli 7 lõikega 3 ja määruse nr 492/2011 artikli 7 lõikega 2.

34.

R. Prefeta väitel ei säili 2004. aasta määruse artikli 5 lõike 3 tõttu asjassepuutuvate uute liikmesriikide kodanikel, kes ei ole töötaja registreerimistunnistusega Ühendkuningriigis katkestusteta töötanud 12 kuud, töötaja staatus direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 3 tähenduses ning neid ei kohelda võrdselt, nagu on ette nähtud määruse nr 492/2011 artikli 7 lõikes 2. Selle piirangu põhjendus ei saa tugineda 2003. aasta ühinemisaktile, kuna ühinemisakt ei luba nende sätete osas erandite tegemist.

35.

SSWP leiab, et 2004. aasta määrus on kooskõlas 2003. aasta ühinemisaktiga, mille XII lisa 2. peatüki lõikes 2 on sätestatud, et „[n]eid õigusi ei ole Poola kodanikel, kes töötavad seaduslikult […] ajal, mil kohaldatakse riiklikke meetmeid, ning kellele on antud luba töötada kõnealuse liikmesriigi tööturul vähem kui 12 kuud“. SSWP on seisukohal, et „nende õiguste“ hulka kuuluvad ka aluslepingutest tulenevad õigused, mis on „töötajatel“ vastavalt direktiivi 2004/38 artikli 7 lõikele 3 ja määruse nr 492/2011 artikli 7 lõikele 2.

36.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et 2003. aasta ühinemisakti XII lisa tõlgendamine on keerukas ja seni käsitlemata liidu õigusega seotud küsimus. Neil asjaoludel pidas see kohus põhikohtuasja lahendamiseks vajalikuks menetluse peatada ning esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

37.

Esimese eelotsuse küsimusega küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt seda, kas 2003. aasta ühinemisakti XII lisa 2. peatükk, mis käsitleb isikute vaba liikumist, lubab praegustel liikmesriikidel välistada Poola kodanike suhtes kahe sätte, see tähendab määruse nr 492/2011 ( 8 ) artikli 7 lõike 2 ja direktiivi 2004/38 ( 9 ) artikli 7 lõike 3 kohaldamise, kui töötaja, olles hilinenult täitnud liikmesriigi õiguses ette nähtud kohustuse oma töötamine registreerida, ei ole registreerituna veel töötanud katkestamatult 12 kuud. Teise eelotsuse küsimusega küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus, kas ning kui, siis millistel tingimustel saab Poola kodanik tugineda direktiivi 2004/38 artikli 7 lõikele 3, kui ta, olles hilinenult täitnud liikmesriigi õiguses ette nähtud kohustuse oma töötamine registreerida, ei ole registreerituna veel töötanud katkestusteta 12 kuud.

38.

Kuivõrd eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimused on suurel määral kattuvad, pean otstarbekaks neid käsitleda koos.

39.

2003. aasta ühinemisakti XII lisa 2. peatüki lõikest 1 tuleneb, et ELTL artiklit 45 ja artikli 56 esimest lõiku kohaldatakse täielikult töötajate liikumisvabaduse ja teenuste osutamise vabaduse suhtes, mis hõlmab ajutist töötajate liikumist Poola ja selle ühinemisakti artikli 1 teises taandes nimetatud praeguste liikmesriikide vahel, ainult juhul kui punktides 2–14 esitatud üleminekusätetest ei tulene teisiti. ( 10 )

40.

Neis sätetes nähakse ette erandid määruse nr 1612/68 artiklitest 1–6, samuti direktiivi 68/360 sätetest, niivõrd, kui neid ei saa käsitleda lahus määruse nr 1612/68 sätetest, mida kohaldatakse 2. peatüki punktide 2–5 ning 7 ja 8 kohaselt erinevalt, ulatuses, mis on vajalik nende lõigete kohaldamiseks. ( 11 )

41.

Neid ELTL artikli 45 ja artikli 56 esimese lõigu suhtes tehtud erandeid, mis puudutavad ka töötajate ajutist liikumist hõlmavat töötajate liikumisvabadust ja teenuste osutamise vabadust, tuleb igal juhul tõlgendada kitsalt. ( 12 )

42.

Tuleb märkida, et 2003. aasta ühinemisakti XII lisa 2. peatüki lõigetes 1–14 ei viidata määrusele nr 492/2011, mida puudutab eelotsusetaotluse esitanud kohtu esimene eelotsuse küsimus ning mis võeti vastu pärast nimetatud ühinemisakti.

43.

Neis sätetes viidatud määrus nr 1612/68 tunnistati aga kehtetuks määrusega nr 492/2011 ( 13 ), mille esimeses põhjenduses on märgitud, et „[määrust nr 1612/68] on korduvalt oluliselt muudetud [ning selguse] ja otstarbekuse huvides tuleks kõnealune määrus kodifitseerida“. Märgin, et nende kahe määruse artiklid 1–7 on peaaegu ühesugused.

44.

2003. aasta ühinemisakti XII lisa 2. peatükis isikute vaba liikumist käsitlevates lõigetes 1–14 ( 14 ) on ette nähtud üksnes erandid nimetatud määruse artiklitest 1–6, mis puudutavad „võimalust saada tööd“.

45.

Seetõttu tuleb kõnealustes sätetes määruse nr 1612/68 artiklitele 1–6 tehtud viiteid mutatis mutandis mõista viidetena määruse nr 492/2011 artiklitele 1–6 ning seda ka 2003. aasta ühinemisakti sätete kitsa tõlgendamise korral, ilma et see piiraks määruse nr 492/2011 ratione temporis kohaldatavust ( 15 ).

46.

Teisi määruse nr 1612/68 sätted, eriti artikli 7 lõiget 2, mis paikneb nimetatud määruse I osa II jaotises „Tööhõive ja võrdne kohtlemine“ ja milles on sätestatud, et liikmesriigi kodanikust töötajal on teiste liikmesriikide territooriumil „samad sotsiaalsed ja maksusoodustused kui selle riigi kodanikest töötajatel“, ei ole aga 2003. aasta ühinemisakti XII lisa 2. peatüki lõigetes 1–14 sätestatud isikute vaba liikumisega seotud erandite hulgas nimetatud.

47.

Sellest tuleneb, et alates Poola Vabariigi ühinemisest Euroopa Liiduga kohalduvad määruse nr 1612/68 artikli 7 lõige 2 või vastavalt määruse nr 492/2011 artikli 7 lõige 2 täielikult Poola töötajate suhtes ( 16 ), kellel peavad sestpeale olema samad sotsiaalsed ja maksusoodustused kui selle riigi kodanikest töötajatel ( 17 ), kuivõrd 2003. aasta ühinemisakti XII lisa 2. peatüki lõiked 1–14 ei näe ette mingisuguste erandite tegemist ELTL artiklist 45 ja artikli 56 esimesest lõigust.

48.

Seetõttu ei saa Ühendkuningriik R. Prefeta suhtes määruse nr 1612/68 artikli 7 lõike 2 või vastavalt määruse nr 492/2011 artikli 7 lõike 2 kohaldamata jätmist põhjendada asjaoluga, et R. Prefeta täitis liikmesriigi õiguses ette nähtud töötamise registreerimise kohustuse hilinenult ega olnud registreerituna töötanud katkestusteta 12 kuud, siis, kui tal oli töötaja staatus.

49.

Eeltoodut silmas pidades leian, et 2003. aasta ühinemisakti XII lisa ei luba praegustel liikmesriikidel välistada Poola kodanike suhtes määruse nr 1612/68 artikli 7 lõike 2 või vastavalt määruse nr 492/2011 artikli 7 lõike 2 kohaldamist siis, kui neil on töötaja staatus, see tähendab, kui nad töötavad või tegutsevad füüsilisest isikust ettevõtjana.

50.

R. Prefeta leiab, et direktiivi 68/360 artikkel 7 ja direktiivi 2004/38 artikli 7 lõige 3 näevad ette, et kui töötaja haigestub näiteks mingisugusesse mööduvasse haigusesse, on tal õigus jääda selle liikmesriigi territooriumile, kus ta töötas. Esiteks on ta seisukohal, et see õigus ei mõjuta seda, kui avatud on tööturg töötaja jaoks, teiseks leiab, et seda õigust saab töötaja kasutada vaid siis, kui talle on juba kord antud luba tööturule pääsemiseks, ning kolmandaks väidab, et see õigus ei takista liikmesriigil rakendada süsteemi, mille kohaselt on uute liikmesriikide kodanikel teatud töökohtadel töötamine keelatud. ( 18 ) R. Prefeta hinnangul „ei reguleerita direktiivi 68/360 artiklis 7 ja direktiivi 2004/38 artikli 7 lõikes 3 mitte niivõrd üksikisiku tööturule juurdepääsuga seotud küsimusi, vaid täpsustatakse seda, millised tingimused peavad [liidu] töötajale olema vastuvõtvas liikmesriigis tagatud. Neid tingimusi võib määruse nr 1612/68 I jaotisest eraldi käsitleda. Tegelikult on need sisuliselt lähedased määruse nr 1612/68 II jaotise „Tööhõive ja võrdne kohtlemine“ ja eriti II jaotise artikli 7 sätetele“.

51.

R. Prefeta leiab, et „direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 3 kohaldamine ei kahjusta ühinemisega seotud piirangute üldist eesmärki“. Ta on seisukohal, et „ühinemisega seotud piirangud võimaldavad ühel liikmesriigil ajutiselt kontrollida seda, millistel tingimustel toimub juurdepääs tema tööturule, et vältida tööturuhäireid ühinemisperioodil […]. Sellest ka õigus teha erandeid määruse nr 1612/68 I jaotisest. […] Üksikisiku õigus sellele, et tal säilib vastuvõtvas riigis elamisõigus, kui ta ajutiselt ei tööta, ei saa iseenesest selle riigi tööturul häireid põhjustada, kuna sel ajal „töötaja“ ei tööta. Niisiis ei ole ühinemisega seotud piirangute eesmärgi saavutamiseks töötaja staatuse säilitamise õiguse piiramise võimaluse olemasolu vajalik“.

52.

Ühendkuningriigi valitsus leiab, et 2003. aasta ühinemisakti XII lisa 2. peatüki lõige 2 ei nõua, et isikul, kes on katkestusteta 12 kuud töötanud, ent kellel pole selle perioodi kohta töötaja registreerimistunnistust, peaksid olema kõik õigused ja õigus kõigile teenustele, mis on ette nähtud liikmesriigi kodanikule tema töötaja staatusest tulenevalt. Lisaks ei nõua ühinemisakt, et isik peaks saama kõiki neid õigusi kasutada, kui tal konkreetsel ajal on töötaja registreerimistunnistus olemas, ent kui tal pole olnud seda tunnistust kogu töötamise perioodi kestel.

53.

Ühendkuningriigi valitsus on seisukohal, et kui Poola kodanik nagu R. Prefeta, kes ei olnud katkestusteta 12 kuu vältel registreerituna töötanud, peaks saama kasutada kõiki neid õigusi ja teenuseid, mis on ette nähtud liikmesriigi kodanikele töötaja staatusest tulenevalt, muutuks sisutuks 2003. aasta ühinemisakti XII lisa 2. peatüki lõikes 2 sisalduv täpsustus, et isikule peab olema antud luba töötada 12 kuud. Samuti oleks nii raskem saavutada registreerimiskohustuse eesmärke, mis on esiteks see, et Ühendkuningriigil oleks võimalik hinnata oma tööturule lubamise tingimusi selleks, et otsustada, kas on vajalik muude meetmete võtmine, ning teiseks see, et julgustada uute liikmesriikide kodanikke oma olukorda seadustama ning seaduslikult töötades riigi majandusse panustama. ( 19 )

54.

Komisjon leiab, et kui uue liikmesriigi töötaja saaks tugineda direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 3 punktidele b ja c, ei võimaldaks see sisuliselt Ühendkuningriigil kohaldada 2004. aasta määruses ette nähtud erandeid, mille eesmärk on piirata juurdepääsu tööturule, piirates uute liikmesriikide nende kodanike õigust elada selle riigi territooriumil seal töö otsimiseks, kes ei ole tööturul aktiivsed. Mis puutub aga direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 3 punkti a, siis leiab komisjon, et 2003. aasta ühinemisakti XII lisa alusel ei saa piirata õigust töötaja staatuse säilimisele, kuna see säte ei ole sisuliselt seotud Ühendkuningriigi tööturule juurdepääsu reguleerivate meetmetega. ( 20 )

55.

Tuleb märkida, et 2003. aasta ühinemisakti XII lisa 2. peatüki lõigetes 1–14 ei viidata direktiivile 2004/38 ( 21 ), mis võeti vastu pärast nimetatud ühinemisakti.

56.

Siiski on 2003. aasta ühinemisakti XII lisa 2. peatüki lõikes 9 sätestatud praeguste liikmesriikide õigus näha ette erandid direktiivi 68/360 sätetest, mida ei või lahutada määruse nr 1612/68 artiklite 1–6 sätetest, mille kohaldamine on 2003. aasta ühinemisakti XII lisa 2. peatüki lõike 2 ( 22 ) alusel edasi lükatud ulatuses, mis on vajalik selle lõike kohaldamiseks.

57.

Ent direktiivi 68/360 artikli 7 sõnastus ( 23 ) on sisuliselt väga lähedane direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 3 sõnastusele. Mõlemas sättes nähakse ette see, millistel tingimustel säilib töötaja staatus liidu kodanikul, kes enam ei tööta ega tegutse füüsilisest isikust ettevõtjana.

58.

Sellega seoses tuleb ära märkida, et ettepanekus Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse kohta, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ( 24 ), märkis komisjon artikli 8 lõike 7 (millest sai direktiivi 2004/38 artikli 7 lõige 3) kohta esitatud selgituses, et kõnealused sätted ( 25 )„kordavad põhiosas direktiivi [68/360] teatud sätteid, täpsustades neid ja viies teksti sisse Euroopa Kohtu praktika, mis käsitleb töötaja staatuse säilimist juhul, kui töötaja enam ei tööta ega tegutse füüsilisest isikust ettevõtjana“.

59.

Seetõttu leian, et hoolimata sellest, et 2003. aasta ühinemisakti XII lisa 2. peatüki lõikes 9 ei ole direktiivi 2004/38 artikli 7 lõikele 3 sõnaselgelt viidatud, tuleb uurida, kas viimati nimetatud sätet saab käsitleda lahus määruse nr 1612/68 artiklitest 1–6, mille kohaldamine on sama peatüki lõike 2 alusel edasi lükatud, ning kui jah, siis millises ulatuses on 2003. aasta ühinemisakti selle sätte kohaldamiseks vajalik direktiivi 2004/38 artikli 7 lõikest 3 erandi tegemine. ( 26 )

60.

21. veebruari 2013. aasta kohtuotsuses N (C‑46/12, EU:C:2013:97, punkt 47) otsustas Euroopa Kohus, et „mõiste „töötaja“ määratlus ELTL artikli 45 tähenduses väljendab tingimust, mis on töötajate vaba liikumise põhimõtte enda lahutamatu osa, et liidu õiguses selle vabadusega antud soodustusi saavad taotleda üksnes need isikud, kes tegelikult teevad või tõsiselt soovivad teha palgalist tööd“ ( 27 ).

61.

Kuigi direktiivi 2004/38 artikli 7 pealkiri on „Üle kolmekuuline elamisõigus“, on selle lõikes 3 ammendavalt ( 28 ) loetletud tingimused, millistel liidu kodanik, kes enam ei tööta ega tegutse füüsilisest isikust ettevõtjana tema enda tahtest sõltumatutel põhjustel, nagu endast sõltumatutel põhjustel töötuks jäämine ja haigusest või õnnetusest tingitud ajutine töövõimetus, säilitab töötaja või füüsilisest isikust ettevõtja lisaks elamisõigusele töötaja staatuse eeskätt selleks, et ta saaks uuesti alustada töötamist või tegevust füüsilisest isikust ettevõtjana. ( 29 )

62.

Euroopa Liidu kodaniku ( 30 ) võimalus töötaja staatus säilitada on niisiis seotud sellega, kas nimetatud kodanik tõendab, et on valmis või võimeline töötama ja seega mõistliku aja jooksul tööturule naasma. Toon välja, et direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 3 punkt a puudutab üksnes ajutist töövõimetust ning sama direktiivi artikli 7 lõike 3 punktid b ja c nõuavad, et töötaja on registreeritud asjaomases tööhõiveametis tööotsijaks.

63.

Eeltoodut silmas pidades leian, et direktiivi 2004/38 artikli 7 lõige 3 käsitleb olukordi, kus Euroopa Liidu kodaniku tööturule naasmine on ettenähtav, mis tähendab seda, et seda sätet ei saa käsitleda lahus määruse nr 1612/68 artiklitest 1–6 ( 31 ), mis reguleerivad võimalust tööd saada.

64.

Direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 3 punktis a ei ole kehtestatud ühtki konkreetset tingimust seoses sellega, kui kaua peab liidu kodanik olema töötanud või füüsilisest isikust ettevõtjana tegutsenud selleks, et töötaja staatus säiliks. Piisab, kui töötaja teeb tegelikku ja tulemuslikku tööd, välja arvatud niivõrd väikesemahuline töö, et seda saab pidada üksnes kõrval- või lisategevuseks. ( 32 )

65.

Seevastu nõuab direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 3 punkt b, et isik oleks töötanud või tegutsenud füüsilisest isikust ettevõtjana „üle ühe aasta“. Teiseks on selle artikli lõike 3 punktis c sätestatud, et Euroopa Liidu kodanikul säilib töötaja staatus vähemalt kuueks kuuks, kui ta on võetud nõuetekohaselt arvele töötuna endast sõltumatutel põhjustel pärast seda, kui on lõppenud tema alla aastane tähtajaline tööleping või ta on jäänud töötuks endast sõltumatutel põhjustel esimese 12 kuu jooksul.

66.

2003. aasta ühinemisakti XII lisa 2. peatüki lõike 2 esimeses lõigus on sisuliselt sätestatud, et üleminekuajal võivad praegused liikmesriigid teha erandeid määruse nr 1612/68 artiklitest 1–6, võttes vastu siseriiklikke meetmeid, mis reguleerivad Poola kodanike juurdepääsu nende tööturule. Sama lõike kolmas lõik piirab seda võimalust või seab sellele tingimusi, nähes sisuliselt ette, et need Poola kodanikud, kellele on pärast ühinemist antud luba töötada praeguse liikmesriigi tööturul katkestamatult 12 kuud või kauem, saavad juurdepääsu selle liikmesriigi tööturule. Lisaks kinnitab neljas lõik ( 33 ), et neid õigusi ei ole Poola kodanikel, kes töötavad seaduslikult mõnes praeguses liikmesriigis ajal, mil kohaldatakse riiklikke meetmeid, ning kellele on antud luba töötada kõnealuse liikmesriigi tööturul vähem kui 12 kuud (kohtujuristi kursiiv).

67.

Euroopa Kohtu hinnangul on 2003. aasta ühinemisakti XII lisa 2. peatüki lõike 2 eesmärk vältida pärast uute riikide Euroopa Liiduga ühinemist suure hulga uute liikmesriikide kodanike kohesest saabumisest põhjustatud häireid vanade liikmesriikide tööturul. ( 34 ) Euroopa Kohtu hinnangul ei ole ELTL artiklitega 56 ja 57 ( 35 ) vastuolus, kui liikmesriik seab 2003. aasta ühinemisakti XII lisa 2. peatüki punktis 2 sätestatud üleminekuperioodil oma territooriumil Poola kodanikest töötajate lähetamise sõltuvusse tööloa saamisest. ( 36 )

68.

Leian niisiis, et 2003. aasta ühinemisakti XII lisa 2. peatüki sätetest tuleneb erikord, mis näeb praegustele liikmesriikidele ette võimaluse reguleerida Poola kodanike juurdepääsu oma tööturule ( 37 ).

69.

Selles osas tuleneb selle lõike kolmandast ja neljandast lõigust selgelt, et praegused liikmesriigid võivad seada Poola kodanike juurdepääsu tööturule sõltuvusse kahest tingimusest, mis peavad üheaegselt täidetud olema: esiteks peab neile olema antud luba sel tööturul töötamiseks ning teiseks peavad nad seal olema katkestusteta töötanud vähemalt 12 kuud pärast seda, kui neile anti luba sel tööturul töötamiseks. Tegelikult tuleneb 2003. aasta ühinemisakti XII lisa 2. peatüki lõike 2 sõnastusest, et Poola kodanikele peab olema antud luba töötada kõnealuse liikmesriigi tööturul 12 kuud, mis tähendab minu arvates seda, et töö tegemine peab olema toimunud selle loa alusel.

70.

Minu arvates eeldab või nõuab mõiste „on antud luba“ tingimata asjaomase kodaniku suhtes kolmanda isiku tegevust. Sellest, et isik töötab, et piisa. Nimetatud kodanikule peab olema antud luba seda teha. See eeldab niisiis sellist tööturule lubamist või sellele juurdepääsu võimaldamist reguleerivat menetlust, nagu tööloa andmine kohtuasja puhul, milles tehti 10. veebruari 2011. aasta kohtuotsus Vicoplus jt (C‑307/09–C‑309/09, EU:C:2011:64) või nagu käesoleval juhul põhikohtuasjas käsitletav registreerimise süsteem. ( 38 )

71.

Neil asjaoludel ( 39 ) saavad Poola kodanikud ELTL artiklite 45 ja 56 kohaselt vaba juurdepääsu tööturule pärast seda, kui nad on täitnud mõlemad eelviidatud tingimused. Seetõttu on need Poola kodanikud, kellele on antud luba töötada tööturul, ent kes on pärast selle loa saamist töötamise lõpetanud enne 12kuulise perioodi täitumist ( 40 ) ja need, kes on töötanud enam kui 12 kuud ilma, et neile oleks antud luba seda teha, samas olukorras nagu need, kes otsivad tööd, olemata veel kunagi praeguses liikmesriigis töötanud.

72.

See, kui Poola kodanik, kellele on antud luba töötada tööturul vähem kui 12 kuud või kes on töötanud enam kui 12 kuud ilma, et talle oleks selleks luba antud, võiks saada töötaja staatuse vastavalt direktiivi 2004/38 artikli 7 lõikele 3 ja seeläbi ELTL artiklite 45 ja 56 kohaselt vaba juurdepääsu praeguste liikmesriikide tööturule, läheks vastuollu 2003. aasta ühinemisakti XII lisa 2. peatüki lõike 2 kolmanda ja neljanda lõigu sõnastusega ja kahjustaks nende sätete eesmärki ( 41 ).

73.

Seetõttu leian, et 2003. aasta ühinemisakti XII lisa 2. peatüki lõike 2 kohaldamiseks on vaja teha erand direktiivi 2004/38 artikli 7 lõikest 3, nõudes, et Poola kodanikul peab selles ühinemisaktis sätestatud üleminekuaja jooksul olema luba töötada praeguse liikmesriigi tööturul katkestusteta 12 kuud või kauem pärast selle loa andmist. ( 42 )

74.

Eelnevat silmas pidades leian, et 2003. aasta ühinemisakti XII lisa lubab praegustel liikmesriikidel välistada Poola kodanike suhtes direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 3 kohaldamise, kui töötaja, kellel oli liikmesriigi õigusest tulenev kohustus oma töötamine registreerida, ei ole töötanud katkestusteta 12 kuud pärast selle registreerimiskohustuse täitmist. Sarnastel asjaoludel ei saa Poola kodanikud tugineda direktiivi 2004/38 artikli 7 lõikele 3.

75.

Kõiki eeltoodud kaalutlusi arvesse võttes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Upper Tribunali (Administrative Appeals Chamber) (apellatsioonikohus (haldusapellatsioonide koda), Ühendkuningriik) eelotsuse küsimustele järgmiselt:

Akti Tšehhi Vabariigi, Eesti Vabariigi, Küprose Vabariigi, Läti Vabariigi, Leedu Vabariigi, Ungari Vabariigi, Malta Vabariigi, Poola Vabariigi, Sloveenia Vabariigi ja Slovaki Vabariigi ühinemistingimuste ja Euroopa Liidu asutamislepingutesse tehtavate muudatuste kohta XII lisa ei lubanud praegustel liikmesriikidel välistada nõukogu 15. oktoobri 1968. aasta määruse (EMÜ) nr 1612/68 töötajate liikumisvabaduse kohta ühenduse piires, artikli 7 lõike 2 või vastavalt Euroopa Parlamendi ja nõukogu5. aprilli 2011. aasta määruse (EL) nr 492/2011 töötajate liikumisvabaduse kohta liidu piires, artikli 7 lõike 2 kohaldamist Poola kodanike suhtes, kui nad kvalifitseeruvad töötajatena, see tähendab töötavad või tegutsevad füüsilisest isikust ettevõtjana.

2003. aasta ühinemisakti XII lisa lubas praegustel liikmesriikidel välistada Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/38/EÜ, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ, artikli 7 lõike 3 kohaldamise Poola kodanike suhtes, kui töötajad, kellel oli liikmesriigi õigusest tulenev kohustus oma töötamine registreerida, ei olnud veel töötanud katkestusteta 12 kuud pärast selle registreerimiskohustuse täitmist. Sellistel asjaoludel ei saa Poola kodanikud tugineda direktiivi 2004/38 artikli 7 lõikele 3.