1. 

Kas ja millistel tingimustel saab Schengeni acquis’ edasiarendamise meetmega, milles mõni liikmesriik ei osale, luua teatud koostöövormi nende liikmesriikidega?

2. 

Selline põhimõtteline küsimus tekib käesolevas menetluses, milles Hispaania Kuningriik taotleb Euroopa Kohtult Euroopa Parlamendi ja nõukogu 22. oktoobri 2013. aasta määruse (EL) nr 1052/2013, millega luuakse Euroopa piiride valvamise süsteem (EUROSUR), artikli 19 tühistamist. ( 2 )

3.

Schengeni protokolli artikkel 4 näeb ette: ( 3 )

„Iirimaa ning Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik võivad igal ajal taotleda osalemist mõningates või kõigis Schengeni acquis’ sätetes.

Nõukogu kiidab taotluse heaks artiklis 1 nimetatud liikmete ja asjaomase riigi valitsuse esindaja ühehäälse otsusega.”

4.

Schengeni protokolli artikkel 5 näeb asjakohases osas ette:

„1.   Schengeni acquis’l põhinevad ettepanekud ja algatused vastavad aluslepingute asjakohastele sätetele.

Kui kas Iirimaa või Ühendkuningriik ei ole põhjendatud aja jooksul teatanud nõukogule kirjalikult oma soovist osaleda, siis Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklis 329 osutatud luba loetakse antuks artiklis 1 osutatud liikmesriikidele ning Iirimaale või Ühendkuningriigile, kui kumbki neist soovib osaleda asjaomastes koostöövaldkondades.

2.   Kui kas Iirimaa või Ühendkuningriigi puhul loetakse teade antuks vastavalt artikli 4 kohasele otsusele, võib kumbki neist siiski teatada kolme kuu jooksul kirjalikult nõukogule, et ta ei soovi sellises ettepanekus või algatuses osaleda. Sellisel juhul ei osale Iirimaa või Ühendkuningriik selle vastuvõtmises. […]

[…].”

5.

Määruse nr 1052/2013 põhjenduse 1 kohaselt luuakse Euroopa piiride valvamise süsteem (edaspidi „EUROSUR”) selleks, „et tõhustada teabevahetust ja operatiivkoostööd liikmesriikide ametiasutuste ning Euroopa Liidu liikmesriikide välispiiril tehtava operatiivkoostöö juhtimise Euroopa Agentuuri (Frontex) (edaspidi „agentuur”) vahel. EUROSUR tagab kõnealustele ametiasutustele ja agentuurile vajaliku taristu ja vahendid, et parandada nende olukorrateadlikkust ja suurendada reageerimisvõimet liidu liikmesriikide välispiiridel ebaseadusliku sisserände ja piiriülese kuritegevuse avastamiseks, tõkestamiseks ja nende vastu võitlemiseks ning rändajate kaitsmise tagamisele kaasaaitamiseks ja nende elu päästmiseks.”

6.

Põhjenduses 15 on selgitatud, et see määrus „sisaldab sätteid koostöö kohta naabruses asuvate kolmandate riikidega, sest hästi ülesehitatud ja püsiv teabevahetus ja koostöö nende riikide, eelkõige Vahemere piirkonnas asuvate riikidega, on EUROSURi eesmärkide saavutamisel otsustava tähtsusega”.

7.

Seevastu põhjenduses 16 on selgitatud, et määrus „sisaldab sätteid võimaluse kohta teha tihedat koostööd Iirimaa ja Ühendkuningriigiga, mis võib aidata paremini saavutada EUROSURi eesmärke”.

8.

Põhjendustes 20 ja 21 on viidatud, et määrus kujutab endast nende Schengeni acquis’ sätete edasiarendamist, milles Ühendkuningriik ega Iirimaa ei osale vastavalt nõukogu otsusele 2000/365/EÜ ( 4 ) ja nõukogu otsusele 2002/192/EÜ. ( 5 ) Seetõttu ei osale Ühendkuningriik ega Iirimaa määruse vastuvõtmisel ning see ei ole nende suhtes siduv ega kohaldatav.

9.

Artikkel 19 („Koostöö Iirimaa ja Ühendkuningriigiga”) näeb ette:

„1.   Käesoleva määruse kohaldamisel võib teabevahetus ja koostöö Iirimaa ja Ühendkuningriigiga toimuda vastavalt Iirimaa või Ühendkuningriigi ning ühe või mitme naaberliikmesriigi vahel sõlmitud kahepoolsete või mitmepoolsete lepingute alusel või sellistel lepingutel põhinevate piirkondlike võrkude kaudu. Liikmesriikide riiklikud koordinatsioonikeskused on kontaktpunktid, mille kaudu toimub teabevahetus EUROSURi raames Iirimaa ja Ühendkuningriigi vastavate asutustega. Kui need lepingud on sõlmitud, teavitatakse nendest komisjoni.

2.   Lõikes 1 osutatud lepingutes tuleb piirduda järgmise teabe vahetamisega liikmesriigi riikliku koordinatsioonikeskuse ning Iirimaa või Ühendkuningriigi vastava asutuse vahel:

3.   Teavet, mida EUROSURi raames on edastanud agentuur või liikmesriik, kes ei osale lõikes 1 osutatud lepingus, võib Iirimaa ja Ühendkuningriigiga jagada vaid agentuuri või asjaomase liikmesriigi eelneval nõusolekul. Iirimaa ja Ühendkuningriigiga kõnealuse teabe jagamisest keeldumine on liikmesriikidele ja agentuurile siduv.

4.   Käesoleva artikli alusel vahetatud teabe edasi saatmine või muul viisil avaldamine kolmandatele riikidele või kolmandatele isikutele on keelatud.

5.   Lõikes 1 osutatud lepingutes on sätted kulude kohta, mis tulenevad Iirimaa ja Ühendkuningriigi osalemisest nimetatud lepingute rakendamises.”

10.

Hispaania Kuningriik palub Euroopa Kohtul:

11.

Euroopa Parlament ja nõukogu paluvad Euroopa Kohtul:

12.

Euroopa Kohtu presidendi 19. mai 2014. aasta määrusega anti Iirimaale, Ühendkuningriigile ja komisjonile luba astuda Euroopa Parlamendi ja nõukogu toetuseks menetlusse.

13.

Esmalt on kasulik rõhutada, et määrus nr 1052/2013 võeti vastu tuginedes ELTL artikli 77 lõike 2 punktile d (meetmed, mis on vajalikud välispiiride integreeritud piirivalvesüsteemi järkjärguliseks kehtestamiseks). Ükski menetlusosaline ei vaidlusta sellele õiguslikule alusele tuginemise õigsust. Samuti on pooled ühel nõul, et piirikontroll on Schengeni acquis’ element, milles Iirimaa ja Ühendkuningriik ei osale. Seetõttu ei osalenud Iirimaa ega Ühendkuningriik määruse nr 1052/2013 vastuvõtmises.

14.

Käesolevas menetluses on Hispaania Kuningriik selle määruse artikli 19 suhtes esitanud üksnes ühe kehtetust puudutava väite. Sisuliselt väidab Hispaania Kuningriik, et säte rikub Schengeni protokolli artikleid 4 ja 5. Selle väite põhjendamiseks on esitatud mitu argumenti. Ma võtan need kokku ning käsitlen neid järjekorras, mis näib mulle loogilisim.

15.

Esmalt rikub määruse nr 1052/2013 artikkel 19 Hispaania valitsuse hinnangul Schengeni protokolli artikli 5 lõiget 1, kuivõrd võimaldab Iirimaal ja Ühendkuningriigil osaleda Schengeni acquis’ sellise valdkonna edasiarendamisel, mida nad ei ole aktsepteerinud. Euroopa Kohus on selgitanud, et Schengeni protokolli artikli 5 lõiget 1 kohaldatakse üksnes sellisel Schengeni acquis’ valdkonnal põhinevatele ettepanekutele ja algatustele, milles liikmesriigil on lubatud sama protokolli artikli 4 alusel osaleda. ( 6 )

16.

Teiseks toob Hispaania valitsus esile, et Schengeni protokolli artiklis 4 on Iirimaa ja Ühendkuningriigi Schengeni acquis’s osalemiseks ette nähtud konkreetne menetlus, mis on selle acquis’ edasiarendamises osalemise eeltingimus. Tema hinnangul jätab aga määruse nr 1052/2013 artikkel 19 selle sätte ilma tema kasulikust mõjust, kuivõrd sellega luuakse ad hoc-menetlus Iirimaa ja Ühendkuningriigi osalemiseks selle Schengeni acquis’ edasiarendamises, milles nad ei osale. Teisisõnu hiilitaks mööda artikli 4 menetlusest.

17.

Kolmandaks väidab Hispaania valitsus, et Schengeni protokolli artiklite 4 ja 5 teistsugune tõlgendus õõnestaks määrusega nr 1052/2013 loodud süsteemi ühtsust. Ta väidab, et erinevate lepingute võimalik sõlmimine selle määruse artikli 19 alusel suurendab EUROSURi süsteemi killustatust ja seega tuleks selle ühtsuse kindlustamiseks võtta kohandamise erimeetmeid. Ometi on Euroopa Kohus leidnud, et „Schengeni acquis’ ja selle tulevaste edasiarenduste ühtsus eeldab, et acquis’s osalevad riigid ei ole seda arendades [...] kohustatud ette nägema erimeetmeid nendele teistele liikmesriikidele kohandamiseks, kes ei ole osalenud selle arengu eelmiste etappide meetmete vastuvõtmisel.” ( 7 )

18.

Euroopa Parlament ja nõukogu, keda toetavad Iirimaa, Ühendkuningriik ja komisjon, ei nõustu nende argumentidega. Nimetatud pooled rõhutavad, et määruse nr 1052/2013 artikkel 19 näeb ette võimaluse luua piiratud koostöö vorm ühelt poolt ühe või mitme EUROSURi loomisel osalenud liikmesriigi ja teiselt poolt Iirimaa või Ühendkuningriigi vahel. Nende hinnangul ei saa sellist koostööd võrdsustada täiemahulise osalemisega EUROSURi süsteemis. Nad rõhutavad, et määruses nr 1052/2013 on ette nähtud võimalus luua koostöövorme naabruses asuvate kolmandate riikidega. ( 8 ) Nad lisavad, et oleks veider, kui Iirimaa ja Ühendkuningriik oleks naabruses asuvatest kolmandatest riikidest halvemas olukorras. Veelgi olulisem on nende poolte hinnangul aga see, et Iirimaa ja Ühendkuningriigiga igasuguse koostöö vormi keelustamine rikuks EUROSURi loonud riikide huve, kuivõrd määruse nr 1052/2013 artiklis 19 lubatud teabevahetus peab lõpuks tooma kasu süsteemile kui tervikule.

19.

Sisuliselt on käesoleva menetluse põhiküsimus, kas ja millistel tingimustel saab Schengeni acquis’ edasiarendamise meetmega (edaspidi „Schengeni edasiarendamise meede”), milles mõni liikmesriik ei osale, õiguspäraselt luua koostöövormi nende liikmesriikidega.

20.

Seda küsimust puudutan ma siis, kui selgitan põhjuseid, miks tuleks minu hinnangul lükata tagasi argumendid, mille Hispaania valitsus on oma väite põhjendamiseks esitanud.

21.

Hispaania valitsuse esimene argument on sisuliselt see, et määruse nr 1052/2013 artikliga 19 on Schengeni protokolli artikli 5 lõiget 1 rikkudes ette nähtud Iirimaa ja Ühendkuningriigi „osalemine” EUROSURi süsteemis.

22.

Esmalt tuleb meenutada, et Schengeni protokollis – ja eelkõige selle artiklites 3, 4 ja 5 – kasutatakse mõistet „osalemine” kahes tähenduses: Schengeni edasiarendamise meetme menetluslikes aspektides osalemine (meetme vastuvõtmine) ja Schengeni edasiarendamise meetme sisulistes aspektides osalemine (meetme kohaldamine).

23.

Kohtuotsuses Ühendkuningriik vs. nõukogu on Euroopa Kohus juba leidnud, et liikmesriik saab Schengeni edasiarendamise meetme vastuvõtmises osaleda vaid siis, kui ta on end sidunud selle Schengeni acquis’ valdkonnaga, millesse vastuvõtmisele tulev meede kuulub või mida sellega edasi arendatakse. ( 9 ) Euroopa Kohus viitas kohtuotsuses konkreetselt meetme vastuvõtmisele, kuivõrd hageja oli väitnud, et tema kõrvalejätmisega määruse nr 2007/2004 vastuvõtmise menetlusest oli nõukogu rikkunud Schengeni protokolli artiklit 5. ( 10 )

24.

Sellegipoolest on minu jaoks selge, et Euroopa Kohtu järeldused on kohaldatavad ka liikmesriigi osalemisele Schengeni edasiarendamise meetme sisulistes aspektides. Teisisõnu ei saa liikmesriik, kes ei ole aktsepteerinud osa Schengeni acquis’st, osaleda teiste liikmesriikide kõrval ja nendega võrdselt ka sellele acquis’le tugineva Schengeni edasiarendamise meetme kohaldamisel. Selline Schengeni protokolli tõlgendus peegeldub ka määruse nr 1052/2013 põhjendustes: põhjendustes 20 ja 21 on öeldud, et Iirimaa ega Ühendkuningriik „ei osale määruse vastuvõtmisel” ning „see ei ole nende suhtes siduv ega kohaldatav”. Näib, et ükski menetlusosaline ei vaidlusta Schengeni protokolli sellist tõlgendamist.

25.

Seetõttu nõustun ma põhimõtteliselt Hispaania valitsusega, et liidu seadusandja ei saa võtta vastu Schengeni edasiarendamise meedet, millega pannakse aluseks olevas Schengeni acquis’s mitteosalevad liikmesriigid selles acquis’s osalevate riikidega sisuliselt või suuresti samasugusesse olukorda. Teisisõnu ei saa Schengeni edasiarendamise meetmega näha ette asjassepuutuvat acquis’d mitte aktsepteerinud liikmesriikide varjatud osalust. Minu hinnangul rikuks selline meede Schengeni protokolli artikleid 4 ja 5, kuivõrd võimaldaks sisuliselt mööda minna nendes kehtestatud osalemise menetlusest ja tingimustest. ( 11 )

26.

Seejuures pean rõhutama, et ma ei usu, nagu paneks määruse nr 1052/2013 artikkel 19 Iirimaa ja Ühendkuningriigi olukorda, mis oleks sisuliselt või suuresti sama kui selle määruse vastu võtnud liikmesriikide olukord. Seega ei ole ma veendunud, et selle sättega nähakse ette Iirimaa ja Ühendkuningriigi osalus EUROSURi kohaldamisel. Selle järelduse vastu räägib mitu asjaolu.

27.

Esmalt, nagu Iirimaa ja Ühendkuningriigi valitsus on rõhutanud, ei osale Iirimaa ega Ühendkuningriik määruse nr 1052/2013 keskses eesmärgis, mis on luua „ühine raamistik” teabe vahetamiseks ja koostöö tegemiseks liikmesriikide ja agentuuri vahel, et parandada olukorrateadlikkust ja suurendada reageerimisvõimet liidu liikmesriikide välispiiridel. ( 12 ) Selleks on EUROSURis osalevatel liimesriikidel ligipääs kogu teabele, mis sisaldub „andmeedastusvõrgus” ( 13 ) ja eelkõige „Euroopa olukorrapildis” või „ühises piirieelses luurepildis”. ( 14 )

28.

See olukord vastandub teravalt olukorrale, mille näeb Iirimaa ja Ühendkuningriigi jaoks ette määrus nr 1052/2013. Tõepoolest näeb kõnealune säte teatud tingimustel ette üksnes piiratud teabevahetuse ühelt poolt ühe või mitme liikmesriigi ja teiselt poolt Iirimaa või Ühendkuningriigi vahel.

29.

Iirimaa ja Ühendkuningriigiga kahe- või mitmepoolsetes lepingutes osalevad riigid võivad vahetada üksnes määruse nr 1052/2013 artikli 19 lõike 2 punktides a ja c ette nähtud teavet. See teave puudutab peamiselt andmeid, mis on asjakohased nende kahe riigi või nende naaberriikide piiriolukorra hindamiseks. ( 15 ) Lisaks sellele võivad EUROSURis osalevad liikmesriigid anda ligipääsu üksnes oma teabele. Seevastu teavet, mida EUROSURi raames on edastanud agentuur või mõni teine liikmesriik, võib Iirimaa ja Ühendkuningriigiga jagada vaid agentuuri või asjaomase liikmesriigi eelneval nõusolekul. ( 16 )

30.

Teiseks, nagu on rõhutanud nõukogu ja Euroopa Parlament, ei ole Iirimaa ja Ühendkuningriigi suhtes kohaldatavad EUROSURi süsteemi teised põhiosised, mis on ette nähtud määruse nr 1052/2013 artiklites 4–7. Näiteks ei ole need liikmesriigid kohustatud looma selle määruse artiklile 5 vastavaid riiklikke koordinatsioonikeskusi. Ka ei ole Iirimaa ega Ühendkuningriik kohustatud võtma asjaomase määruse artiklites 14–16 ette nähtud meetmeid, et tugevdada oma reageerimisvõimet.

31.

Kolmandaks näeb kõnealune säte ette üksnes koostöövormid ühelt poolt ühe või mitme liikmesriigi ja teiselt poolt Iirimaa või Ühendkuningriigi vahel. EUROSURi süsteemi kontekstis ei ole Iirimaa ja Ühendkuningriigi ning agentuuri vahel ette nähtud mingit koostööd ega muud osalusvormi. ( 17 ) See ei ole väheoluline detail, kuivõrd agentuuri töö on EUROSURi süsteemi igapäevase haldamise ja toimimise jaoks ülioluline. ( 18 )

32.

Seega ei ole ma veendunud, et kõnealuse sättega nähakse ette Iirimaa ja Ühendkuningriigi osalemine EUROSURi kohaldamisel. Seega leian, et määruse nr 1052/2013 artikkel 19 ei riku Schengeni protokolli artikli 5 lõiget 1.

33.

Hispaania valitsuse esitatud teise argumendi puhul tuleb analüüsida, kas määruse nr 1052/2013 artikkel 19 jätab Schengeni protokolli artikli 4 sisuliselt ilma tema kasulikust mõjust, kuivõrd sellega luuakse ad hoc-menetlus Iirimaa ja Ühendkuningriigi osalemiseks selle Schengeni acquis’ edasiarendamises, milles nad ei osale. Sel moel nurjataks artikli 4 eesmärk: viia liikmesriikide osalus Schengeni acquis’s maksimumini.

34.

See argument väärib põhjalikku analüüsi.

35.

Ma olen teadlik vajadusest vältida võimalust, et riigid, kes ei osale osas Schengeni acquis’st, saavad valida sellega seotud Schengeni edasiarendamise meetmete hulgast neid, mis tunduvad neile sobivad, ja eirata muid. Piiramatu valikuvõimalusega lähenemisviisi oleks – isegi selles liidu õiguse valdkonnas, milles on lubatud mõningased erisused – keeruline kokku sobitada liikmesriikidevahelise solidaarsuse ja aluslepingute suhtes võrdsuse põhimõtetega, mis on Euroopa integratsiooniprojekti keskmes, ( 19 ) ning lisaks oleks selline lähenemine kokkusobimatu ka Schengeni protokolli artikliga 4 taotletava eesmärgiga, mis on Euroopa Kohtu sõnul tagada kõigi liikmesriikide maksimaalne osalemine Schengeni acquis’s. ( 20 )

36.

Käesolevas asjas ei arva ma aga sellegipoolest, et liidu seadusandja on Iirimaa ja Ühendkuningriigi koostöö suhtes EUROSURi süsteemis järginud nn à la carte-lähenemist, mis võiks ohustada Schengeni protokolli artikli 4 eesmärki.

37.

Esmalt, nagu on selgitatud käesoleva ettepaneku punktides 26–31, ei ole EUROSURi süsteemi peamised aspektid Iirimaa ja Ühendkuningriigi suhtes kohaldatavad. Määruse nr 1052/2013 artikkel 19 võimaldab EUROSURi reguleerimisalas üksnes piiratud koostöövormide loomist.

38.

Teiseks tekiks Schengeni protokolli artikli 4 eesmärgi õõnestamise oht minu hinnangul peamiselt siis, kui Schengeni edasiarendamise meetmega antaks acquis’s mitteosalevatele riikidele mingi eriline või konkreetne seisund, kusjuures nii, et see ei ole eelkõige selles meetmes osalevate riikide huvides. Tegelikult ei tohiks mis tahes koostööd Schengeni edasiarendamise meetmes mitteosalevate riikidega vaadelda üksnes nende liikmesriikide riiklike huvide vaatenurgast. Minu hinnangul on sellise koostöö sobivus ja vorm peamiselt poliitiline küsimus, mille peab otsustama liidu seadusandja, ning selle kohtulik kontroll on piiratud ilmse hindamisveaga. ( 21 )

39.

Määruse nr 1052/2013 osas ei ole mul raske nõustuda nende pooltega, kes on väitnud, et mingisuguse teabevahetuse võimalus Iirimaa ja Ühendkuningriigiga seoses piiriolukorraga on ka EUROSURi süsteemis osalevate liikmesriikide (ja laiemalt kogu liidu) huvides. Nende riikidega toimuva koostöö tulemusel suureneks valvatava territooriumi geograafiline ulatus ja vahetatava teabe hulk, eriti kuivõrd nii Iirimaa kui ka Ühendkuningriigi piir moodustab osa liidu välispiirist.

40.

Lisaks sellele, nagu ka Ühendkuningriigi valitsus kohtuistungil rõhutas, on võimalik, et teave, mille Iirimaa või Ühendkuningriigiga lepingu sõlminud riigid neilt on saanud, võib nende liikmesriikide olukorrapiltide kaudu olla lõpuks kättesaadav ka teistele EUROSURi osalistele. Seega võivad määruse nr 1052/2013 artikli 19 kohaselt sõlmitud lepingutest – kas või osaliselt või kaudselt – kasu saada ka teised liikmesriigid.

41.

Kolmandaks on Hispaania esitatud argumendis sisuliselt öeldud, et Schengeni protokolli artikliga 4 ja 5 on Schengeni edasiarendamise meetme kohaldamise valdkonnas keelatud igasugune koostöö selles meetmes mitteosalevate liikmesriikidega.

42.

Minu arvates on selline argument selgelt ekslik. Nagu komisjon ilmekalt välja tõi, tähendaks sellise argumendiga nõustumine seda, et Iirimaa ja Ühendkuningriik muutuvad mõneti „heidikuteks”, kellega ei saa teatud valdkondades üldse mingeid suhteid sõlmida. Selline tagajärg näib olevat ebaproportsionaalne, kuivõrd karistab Iirimaad ja Ühendkuningriiki rohkem, kui oleks vajalik, et julgustada neid osalema Schengeni acquis’s ja selle edasiarendustes. Tegelikult tekitaks see küsimusi ELL artikli 4 lõike 3 alusel. Nagu komisjon kohtuistungil rõhutas, kohaldatakse siira koostöö põhimõtet vastastikku: liikmesriigid, kes ei osale Schengeni acquis’s, peaksid hoiduma mis tahes meetmetest, mis võivad selle acquis’ edasiarendamist ohustada, selles acquis’s osalevad liikmesriigid peaksid aga austama ja abistama neid liikmesriike, kes on otsustanud jääda välja.

43.

Lisaks sellele karistaks Schengeni protokolli selline tõlgendus ka teisi liikmesriike ja liitu kui tervikut, kuivõrd nagu käesoleva ettepaneku punktides 39 ja 40 välja on toodud, võib koostöö liikmesriikidega, kes ei osale osas Schengeni acquis’s, olla asjassepuutuvate Schengeni meetmete tõhususe suurendamiseks nii kasulik kui ka soovitav. Viimaks on mul keeruline aktsepteerida seda, et Schengeni edasiarendamise meede võib õiguspäraselt sütitada koostööd naabruses asuvate kolmandate riikidega ( 22 ), aga mitte liidu liikmesriikidega, kes selles ei osale. Ma nõustun nende menetlusosalistega, kes väitsid, et nende liidu liikmesriikide positsioon ei saa olla halvem kui kolmandatel riikidel. ( 23 ) Kuivõrd määruse nr 1052/2013 artiklid 19 ja 20 on suuresti sarnased, näib tarbetu rõhutada, et Hispaania esitatud argument tundub vihjavat sellele, et viimati nimetatud sättega on naabruses asuvate kolmandate riikide huvides ette nähtud osalemise ad hoc-menetlus. See oleks tõepoolest veider järeldus.

44.

Neil põhjustel ei jäta määruse nr 1052/2013 artikkel 19 minu hinnangul Schengeni protokolli artiklit 4 ilma selle kasulikust mõjust.

45.

Viimaks tuleb analüüsida Hispaania valitsuse esitatud viimast argumenti, mis puudutab EUROSURi süsteemi ühtsuse väidetavat nõrgenemist. Väidetavalt suurendaks Iirimaa ja Ühendkuningriigiga sõlmitud erinevate lepingute kooseksisteerimine selle süsteemi killustatust ja kohustaks liitu vastu võtma rahanduslikke ja administratiivseid kohandamise erimeetmeid.

46.

Esmalt pean ütlema, et see väide ei ole lõpuni selge. Ma saan sellest aru nii, et Hispaania valitsuse hinnangul võib erinevate lepingute sõlmimine Iirimaa ja Ühendkuningriigiga potentsiaalselt vähendada EUROSURi süsteemi tõhusat ja tõrgeteta toimimist.

47.

Sellega seoses ei kõhkleks ma pidamast Schengeni protokolli artiklitega 4 ja 5 kokkusobimatuks Schengeni edasiarendamise meetme iga sätet, mis annab selles mitteosalevale riigile võimaluse oma käitumisega mõjutada meetme kohaldamist või rakendamist.

48.

Sellegipoolest ei mõista ma – ja seda ei ole selgitanud ka Hispaania valitsus –, miks võib see olla nii Iirimaa ja Ühendkuningriigi puhul seoses määrusega nr 1052/2013. Ma ei ole veendunud, et erinevate lepingute sõlmimine selle määruse artikli 19 alusel võib ohtu seada EUROSURi süsteemi õige ja tõhusa toimimise.

49.

Vastab tõele, et Iirimaa ja Ühendkuningriigiga lepingud sõlminud liikmesriikidel ei pruugi olla võimalik jagada EUROSURi andmeedastusvõrgus kogu teavet, mis on nende lepingute alusel saadud. See täiendav teave, mis küll võib olla seda saanud liikmesriikidele rohkem või vähem kasulik, ei näi aga mõjutavat nende liikmesriikide võimet või soovi täita oma kohustusi EUROSURi süsteemis. Seega ei esine mingit negatiivset mõju nende liikmesriikide olukorrale, kes osalevad EUROSURi süsteemis ega ole sõlminud lepingut Iirimaa ega Ühendkuningriigiga. Kui üldse, siis – nagu juba eespool selgitatud – saavad nad sellest pigem kasu. ( 24 )

50.

Lisaks sellele on määruse nr 1052/2013 artiklis 19 selleks ette nähtud kaks kaitseklauslit. Artikli lõikes 1 on täpsustatud, et igast selle sätte alusel sõlmitud lepingust tuleb teavitada komisjoni. Selle normi selge eesmärk on vältida võimalikke küsimusi, mis tulenevad taoliste lepingute sõlmimisest. Kui mõne sellise lepinguga tekiksid küsimused määrusega nr 1052/2013 loodud süsteemiga kokkusobivuse osas, oleks komisjonil õigus alustada vastavate liikmesriikide suhtes rikkumismenetlust.

51.

Veel üks kaitseklausel sisaldub artikli 19 lõikes 4, mille kohaselt on „artikli [19] alusel vahetatud teabe edasi saatmine või muul viisil avaldamine kolmandatele riikidele või kolmandatele isikutele [...] keelatud”. Selle sätte eesmärk näib olevat tagada Iirimaa ja Ühendkuningriigiga jagatud teabe konfidentsiaalsus.

52.

Seega minu hinnangul ei näi EUROSURi süsteemi ükskõik milline killustumine olevat mitte määruse nr 1052/2013 artikli 19 alusel sõlmitud lepingute tulemus, vaid pigem liidu esmase õiguse Schengeniga seotud sätete vältimatu tagajärg. Kui üldse, siis püütakse artikliga 19 seda killustumist piirata ja ratsionaliseerida seeläbi, et selles on EUROSURi raamidest välja jäävate kahe- ja mitmepoolsete lepingute sõlmimiseks ette nähtud mitu konkreetset ja läbipaistvat tingimust. Sellise sätte nagu artikli 19 puudumisel oleks liikmesriikidel tõepoolest veelgi suurem vabadus sõlmida rahvusvahelisi lepinguid piiride valvamisega seotud teabe vahetamise kohta.

53.

Märgiksin siiski, et Hispaania valitsus ei ole selgitanud ka seda, millist liiki kohandamise erimeetmeid peaks Euroopa Liit määruse nr 1052/2013 artiklis 19 ette nähtud lepingute sõlmimise korral EUROSURi süsteemi ühtsuse tagamiseks kehtestama.

54.

On selge, et Euroopa Liit ei pea võtma mingeid kohandamise erimeetmeid seoses määruse nr 1052/2013 artiklis 19 ette nähtud lepingute sõlmimisest tulenevate kuludega. Selle sätte lõige 5 näeb tõepoolest ette, et neis lepingutes „on sätted kulude kohta, mis tulenevad Iirimaa ja Ühendkuningriigi osalemisest nimetatud lepingute rakendamises”.

55.

Igal juhul arvan ma, et Hispaania valitsuse selles kontekstis tehtud viide Euroopa Kohtu praktikale tugineb selle kohtupraktika ekslikule tõlgendamisele. Kohtuotsuses Ühendkuningriik vs. nõukogu ütles Euroopa Kohus tõepoolest, et liikmesriigid, kes võtavad vastu Schengeni edasiarendamise meetme, ei ole kohustatud ette nägema erimeetmeid nendele teistele liikmesriikidele kohandamiseks, kes ei ole osalenud selles meetmes ega sellega seotud acquis’s. ( 25 ) See aga ei tähenda siiski, et nad ei saaks seda teha, juhul kui mõne kohandamise meetme vastuvõtmine oleks Schengeni acquis’ edasiarendamisel kohane või kasulik.

56.

Eelnevast tulenevalt olen seisukohal, et nurjumisele on määratud ka kolmas argument, mille Hispaania Kuningriik on oma väite põhjendamiseks esitanud.

57.

Tahaksin oma järeldused üldisema ettepanekuna kokku võtta.

58.

Ma ei ole veendunud, et Schengeni edasiarendamise meetmega, milles mõni liikmesriik ei osale, ei saa luua nende liikmesriikidega mingisugust koostöövormi. Vastupidi: juhul, kui sel viisil loodud süsteemi tõhusus seeläbi tõenäoliselt kasvab, võib mõningane koostöö selliste riikidega olla soovitav.

59.

Selleks et selline koostöö oleks kooskõlas Schengeni protokollis ette nähtud eeskirjadega, tuleb järgida mõningaid tingimusi. Kuigi loetelu ei ole täielik, arvan, et eriti olulised on järgmised tingimused.

60.

Esmalt ei saa selline koostöö kujutada endast varjatud osalemist selle meetme kohaldamisel, mille puhul hiilitakse mööda Schengeni protokolli artiklites 4 ja 5 ette nähtud tingimustest ja menetlustest. Mulle näib, et on keeruline tuvastada selget kriteeriumi, mille abil eristada osalust ja koostööd. Sellegipoolest näib sellega seoses eriti asjakohane olevat küsimus, kas Schengeni edasiarendamise meetmes mitteosalevate liikmesriikide olukord on selles meetmes osalevate liikmesriikide positsiooniga sisuliselt või suuresti sarnane.

61.

Teiseks ei tohiks see koostöö tuleneda à la carte-lähenemisest, mis oleks vastuolus nende sätete eesmärgiga: aidata kaasa kõigi liikmesriikide maksimaalsele osalemisele Schengeni acquis’s ja selle edasiarendustes. Mis tahes koostööd Schengeni edasiarendamise meetmes mitteosalevate riikidega tuleks vaadelda eelkõige selles meetmes osalevate liikmesriikide huvide vaatenurgast.

62.

Kolmandaks ei tohiks selline koostöö asetada selles meetmes mitteosalevaid riike olukorda, milles nad saaksid oma käitumise kaudu mõjutada selle meetmega loodud süsteemi õiget ja tõhusat toimimist.

63.

Sellegipoolest näib mulle, et koostöö EUROSURi süsteemis mitteosalevate riikidega, mille tulemusel tekib mõni nimetatud küsimus Schengeni protokolliga kokkusobivuse kohta, on määruse nr 1052/2013 artikliga 19 lubatud.

64.

Euroopa Kohtu kodukorra artikli 138 lõike 1 kohaselt on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuivõrd Euroopa Parlament ja nõukogu on nõudnud kohtukulude hüvitamist ja Hispaania Kuningriik on kohtuvaidluse kaotanud pool, peaks ta kohtukulud hüvitama.

65.

Kodukorra artikli 140 lõike 1 järgi kannavad menetlusse astunud liikmesriigid ja institutsioonid ise oma kohtukulud. Seega peaks Iirimaa, Ühendkuningriik ja komisjon kandma oma kohtukulud ise.

66.

Eeltoodust tulenevalt teen ettepaneku, et Euroopa Kohus: