EUROOPA KOMISJON

Brüssel,15.11.2017

COM(2017) 751 final

KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE

Rumeenias koostöö- ja jälgimiskorra raames saavutatud edusammude kohta

{SWD(2017) 701 final}

1.    SISSEJUHATUS

Kui Rumeenia ühines 2007. aastal Euroopa Liiduga, loodi koostöö- ja jälgimiskord 1 , et tegeleda puudustega kohtureformis ja korruptsioonivastases võitluses. Alates sellest on koostöö- ja jälgimiskorra aruannetes kaardistatud edusamme ja püütud Rumeenia ametiasutuste jõupingutusi konkreetsete soovituste kaudu suunata. Nagu nõukogu on rõhutanud, 2 lõpetatakse koostöö- ja jälgimiskorra kohaldamine siis, kui Rumeenia on rahuldavalt täitnud kõik neli eesmärki.

2017. aasta jaanuari koostöö- ja jälgimiskorra aruandes 3 andis komisjon ülevaate saavutustest, lahendamata probleemidest ja peamistest meetmetest, mis on vajalikud, et saavutada koostöö- ja jälgimiskorra eesmärgid. Sellega seoses andis komisjon kaksteist peamist soovitust, mille täitmise korral lõpetatakse koostöö- ja jälgimiskorra kohaldamine. Aruandes rõhutati, et kõnealuse korra lõpetamise kiirus sõltub sellest, kui kiiresti Rumeenia need soovitused pöördumatult ellu viib, ja ka sellest, kas suudetakse vältida negatiivseid arenguid, mis seavad kümne aasta jooksul tehtud edusammud kahtluse alla.

Võttes seega arvesse koostöö- ja jälgimiskorra protsessi praegust etappi, esitatakse käesolevas aruandes edusammud, mis on tehtud 2017. aasta jaanuaris esitatud soovituste täitmisel. Nagu ka eelnevatel aastatel, on käesoleva aruande näol tegemist komisjoni põhjaliku analüüsi tulemusega, mis on koostatud tihedas koostöös Rumeenia ametiasutustega, samuti on kasutatud kodanikuühiskonna ja teiste sidusrühmade, sealhulgas teiste liikmesriikide panust.

Septembris 2017 peetud kõnes olukorras kohta Euroopa Liidus rõhutas president Juncker õigusriigi ja kohtusüsteemi sõltumatuse olulisust 4 . Nende põhimõtete järgimine ei ole mitte üksnes koostöö- ja jälgimiskorra kohaldamises osalevate riikide, vaid kõigi ELi liikmesriikide kohustus. Selleks on oluline vältida riigivõimu eri harude vahelist vastasseisu, millel on negatiivne mõju kohtuvõimu sõltumatusele. Seda teemat käsitleti juba 2017. aasta jaanuari aruandes, kuid see oli aktuaalne ka käesoleva aruande koostamise ajal.

Võttes arvesse nii Rumeenia edusamme kogu koostöö- ja jälgimiskorra kohaldamise jooksul alates 2007. aastast kui ka 2017. aasta jaanuari aruande järgselt, on komisjon jätkuvalt arvamusel, et kui Rumeenia tagab lojaalse koostöö riigiasutuste vahel, kindla poliitilise suuna, mis arvestab juba tehtud edusammudega, ja kohtute sõltumatuse, suudab ta lähitulevikus täita ka need koostöö- ja jälgimiskorra soovitused, mis on praegu veel täitmata.

Komisjon kavatseb hinnata edusamme 2018. aasta lõpus ning on valmis osutama täiendavat abi, et aidata Rumeenial täita veel täitmata soovitused eesmärgiga kindlustada edusammude pöördumatus ja seega lõpetada korra kohaldamine.

2.    ÜLDINE OLUKORD

2017. aasta jaanuari aruandes esitatud kümne aasta ülevaade näitas, et Rumeenia on teinud koostöö- ja jälgimiskorra eesmärkide saavutamisel suuri edusamme. Loodud on mitmed olulised institutsioonid ja vastu võetud palju olulisi õigusakte. Kriminaal- ja tsiviilseadustiku reformid on peaaegu lõpule viidud. Aruandes kinnitati, et Rumeenia kohtusüsteemi on põhjalikult reformitud ja kohtunikkond on korduvalt üles näidanud professionaalsust, sõltumatust ja usaldusväärsust. Samuti on olemas mitmed sisemised kaitsemeetmed, mis takistavad äkiliste suunamuutuste tegemist. 2017. aasta jaanuari aruandes esitatud kaheteistkümne peamise soovituse eesmärk oli kõrvaldada kindlaks tehtud puudused. Enamik soovitustest keskenduvad Rumeenia ametiasutuste vastutusele ja usaldusväärsusele ning sisemistele kaitsemeetmetele, mis on vajalikud, et tagada pöördumatud tulemused.

Rumeenia valitsus oli sellise lähenemisega rahul ja kinnitas korduvalt, et ta teeb jõupingutusi koostöö- ja jälgimiskorra soovituste täitmiseks. Nii parlamendi enamus kui ka opositsioon näitasid samuti üles tahet pidada konstruktiivset dialoogi ja reageerisid teatavatele soovitustele positiivselt.

Kuid vaatamata valitsuse püüdlustele lõpetada koostöö- ja jälgimiskorra kohaldamine niipea kui võimalik, takistas poliitiline olukord 2017. aasta jaanuari koostöö- ja jälgimiskorra soovituste täitmist. Pärast 2017. aasta jaanuari aruande avaldamist on Rumeenias üheksa kuu jooksul valitsus vahetunud kahel korral ning riigivõimu eri harude (parlament, valitsus ja kohus) vahel suurenenud pinged on muutnud koostöö järjest keerulisemaks.

Eelmise valitsuse poolt jaanuaris 2017 vastu võetud erakorraline määrus teatavate korruptsioonikuritegude, näiteks ametiseisundi kuritarvitamise dekriminaliseerimise kohta, ja armuandmist käsitleva seaduse ettepanek, olid sündmused, mis seadsid suure kahtluse alla kohtusüsteemis toimunud edusammud ja head tulemused korruptsioonivastase võitluse alal 5 . Meetmete vastu protesteeriti meeleavaldustel, mis toimusid kogu Rumeenias. Kuigi valitsus tühistas erakorralise määruse ja parlament tunnistas selle kehtetuks, jäid kahtlused valitsuse edasistes kavatsustes püsima.

Veel üks vastuolu kerkis esile augusti lõpus seoses aruteludega õigusemõistmist käsitlevate õigusaktide kavandatud muudatuste üle. Kõrgem justiitsnõukogu on need muudatused kahel korral pärast temaga konsulteerimist tagasi lükanud, viidates kohtute sõltumatuse probleemile 6 . Muret on väljendanud ka Rumeenia president ja kodanikuühiskond. Koostati ka petitsioon, milles nõuti justiitsnõukogu arvamuse austamist, ning millele kirjutas alla enamik Rumeenia kohtunikest. Kõnealused kolm õigusemõistmist käsitlevat õigusakti on pärit 2004. aastast. Nendega reguleeritakse kohtunike ja prokuröride staatust ning kohtute, prokuratuuride ja kõrgema justiitsnõukogu korraldust ja toimimist. Kõnealused õigusaktid mõjutavad otse kohtute sõltumatust ja kohtusüsteemi laiemalt ning olid komisjoni eelmise aasta jaanuari positiivse hinnangu oluline element. Mõned kavandatud muudatused hõlmasid selliseid küsimusi nagu kohtuinspektsiooni roll, kohtunike isiklik vastutus, aga ka kõrgemate kohtunike ametisse nimetamine: need on kohtute sõltumatust käsitlevad teemad, mille puhul on muudatuste tõttu küsitud, kas 2017. aasta aruandes esitatud hinnang kohtusüsteemi sõltumatuse saavutamisel tehtud edusammude kohta tuleks läbi vaadata. Kohtute ja kodanikuühiskonna teatava osa tugev negatiivne reaktsioon oli eelkõige tingitud kohtusüsteemi sõltumatuse küsimusest.

Valitsuse ja parlamendi suutlikkus tagada avatud, läbipaistev ja konstruktiivne õigusloomeprotsess õigusemõistmist käsitlevate seaduste osas on otsustava tähtsusega. Reformi jätkusuutlikkuse ning koostöö- ja jälgimiskorra eesmärkide saavutamise eelduseks on protsess, mille käigus väärtustatakse ja arvestatakse kohtute sõltumatust ja kohtunike arvamust, 7 ning võetakse arvesse ka Veneetsia komisjoni arvamusi.

Probleemiks on endiselt avalikke arutelusid saatev kriitika kohtute ja kohtuotsuste aadressil 8 . See on vastuolus komisjoni positiivse arvamusega kohtunike rolli kohta reformi edendamisel, 9 mida jagab ka nõukogu, 10 ja vajadusega austada kohtute sõltumatust. On oluline, et lõplikke kohtuotsuseid aktsepteeritaks ja austataks ning et kohtunikel lastaks takistamatult täita oma ülesandeid. See on oluline ka jaanuari aruandes seatud tingimuse täitmise seisukohalt.

3.    KOOSTÖÖ- JA JÄLGIMISKORRA EESMÄRKIDE TÄITMINE 2017. AASTA JAANUARI KOOSTÖÖ- JA JÄLGIMISKORRA ARUANDE SOOVITUSTE PÕHJAL

3.1.    Esimene eesmärk: kohtusüsteemi sõltumatus ja kohtureform

3.1.1.    Kohtusüsteemi sõltumatus

Ametisse nimetamised

Jaanuaris kordas komisjon oma soovitust kehtestada kõrgemate prokuröride ametisse nimetamiseks läbipaistev ja tulemuspõhine süsteem, mis sisaldaks piisavaid kaitsemeetmeid politiseerimise vastu. Kõrgemate prokuröride ametisse nimetamine on olnud osa augustis toimunud aruteludest õigusemõistmist käsitlevate õigusaktide kavandatavate muudatuste üle. Septembris esitas kõrgem justiitsnõukogu selle kohta esimest korda negatiivse arvamuse; praeguses eelnõus on nimetatud menetlust veelgi muudetud.

Veneetsia komisjon on kinnitanud, et peaprokuröri (või muude samaväärsete kõrgemate prokuröride) ametisse nimetamiseks on erinevaid võimalusi. Samas on ta ka rõhutanud piisava tasakaalu vajadust, „et saavutada üldsuse usaldus ning lugupidamine kohtute ja õiguselukutse vastu.“ 11 Vaidlusi on põhjustanud ka presidendi roll ja ministri otsustusõigus kandidaatide väljavalimisel, aga ka samasuguste ametisse nimetamise ja vallandamise menetluste kohaldamine prokuratuuri madalama juhtkonna tasandil.

Jaanuari soovituses märgiti, et kõnealuse pikaleveninud vaidluse lõpetamiseks oleks vaja kasutada Veneetsia komisjoni abi 12 . Soovituses nõutakse Rumeenialt, et ta küsiks Veneetsia komisjonilt nõu.

Soovituse täitmine peab tagama ka selliste asjakohaste kaitsemeetmete olemasolu, millega tagatakse läbipaistvus ning kontrolli- ja tasakaalustussüsteem isegi juhul, kui lõplik otsus tehakse poliitilisel tasandil.

Eetikakoodeksid

Alates koostöö- ja jälgimiskorra aruande avaldamisest on kriitika kohtusüsteemi ja kohtunike kohta olnud eriti terav. See kinnitab soovituse kehtivust, et tuleb võtta meetmeid, mis hoiaksid ära sellise käitumise, mis seab kahtluse alla kohtusüsteemi sõltumatuse ja kohtuotsuste ülimuse. Õiguskaitset on otsitud nii kõrgema justiitsnõukogu kui ka kohtunike kaudu, kes on ise oma juhtumitega kohtu poole pöördunud. Komisjoni soovitusega püüti saavutada probleemi institutsiooniline tunnustamine ja võtta vastu otsus selle lahendamiseks. Sellel põhineb ka soovitus parlamendisaadikute eetikakoodeksi kohta, mis sisaldab sätteid kohtusüsteemi sõltumatuse austamise kohta.

Parlament võttis eetikakoodeksi vastu 11. oktoobril 2017. Üldise sätte lisamine võimude lahususe põhimõtte austamise kohta on positiivne samm. Kuigi sellega ei järgitud komisjoni soovitust viidata konkreetselt kohtuvõimu sõltumatusele, on eetikakoodeksi rakendamisega võimalik saavutada samaväärset mõju eri viisidel. Järgmisena tuleb seega vaadata, milline on eetikakoodeksi praktiline mõju selle kindlaksmääramisel, millised meetmed lähevad koodeksis sätestatud piiridest kaugemale, ja kuidas tegutsetakse osutatud piiride ületamise korral. Eetikakoodeksi juurde võiksid kuuluda ka suunised, näited ja teadlikkuse suurendamine konkreetsete olukordadega tegelemiseks, 13 et koodeksist oleks tõepoolest kasu kohtunike vastu suunatud üldsuse kriitika vähendamiseks ning kohtute ja kohtuotsuste austamise parandamiseks. Näiteks kui kõrgem justiitsnõukogu mõistab hukka parlamendiliikme avalduse, milles kritiseeritakse kohtunikku või kohtusüsteemi, võetakse parlamendis selgeid järelmeetmeid eetikakoodeksi võimaliku rikkumise hindamiseks.

Jaanuari aruandes tehti valitsusele ettepanek ka ministrite eetikakoodeksi kasutusele võtmiseks. Juulis 2017 võttis uus valitsus vastu ministrite eetikakoodeksi, mis sisaldab sarnast sätet võimude lahususe põhimõtte austamise kohta.

Eetikakoodeksite rakendamine praktikas, eelkõige reageerimine parlamendi- ja valitsusliikmete kriitikale kohtusüsteemi kohta, on seega samuti tähtis.

3.1.2.    Kohtureform

Uued seadustikud

Seoses kriminaalseadustiku ja kriminaalmenetluse seadustikuga tehti 2017. aastal mitmeid muudatusi. Kuigi mõned muudatused teenivad komisjoni soovituste aluseks olevaid eesmärke, pidurdavad teised aga kõnealuste reformide puhul suurema kindluse ja stabiilsuse saavutamist. Tuleb märkida, et paljud kriminaalseadustike üle peetavad arutelud keskenduvad suurkorruptsiooni käsitlevatele sätetele.

Soovitus viia lõpule Rumeenia kriminaalseadustike reformi praegune etapp on endiselt täitmata. Parlament ei ole siiani vastu võtnud ühtegi valitsuse poolt 2016. aastal tehtud muudatusettepanekut, mis esitati kohtutega peetud laiaulatuslike konsultatsioonide tulemusena 14 . Samas on parlament vastu võtnud muid kriminaalseadustiku muudatusi, eelkõige huvide konflikti dekriminaliseerimist käsitlevaid sätteid 15 .

Konstitutsioonikohtu kiired otsused, milles tunnistatakse seadustike sätted põhiseadusevastaseks, on stabiilsust veelgi õõnestanud. Justiitsministeerium on asunud kõnealust küsimust lahendama kohtute, õiguselukutse esindajate ja kodanikuühiskonnaga peetavate konsultatsioonide kaudu ning valitsus on näidanud üles valmisolekut teha asjakohaseid muudatusi. Paraku ei ole ühelegi kavandatud muudatusele seadusandlikku käiku antud ja selline venitamine annab hoogu erinevatele tõlgendustele. Prioriteet peaks olema õigusaktide kiire ja järjepidev kohandamine, et võtta arvesse konstitutsioonikohtu otsuseid, ohustamata seejuures muudatuste ettevalmistuse kvaliteeti. Valitsus on andnud teada kavatsusest teha konstitutsioonikohtu otsuste põhjal uued muudatusettepanekud.

Soovitus hõlmab ka tsiviilmenetluse seadustiku reformi lõpuleviimist. Detsembris 2016 määrati kõnealuse seadustiku ülejäänud sätete jõustumise tähtajaks jaanuar 2019. Käimas on arutelud justiitsministri, kõrgema justiitsnõukogu ja kõrgema kassatsioonikohtu vahel. Esimesed sammud poolte ärakuulamisruumide jaoks vajaliku taristu loomiseks on tehtud ja justiitsminister on lõpetamas valitsusele heakskiitmiseks esitatava kava koostamist. Ka tsiviilseadustike stabiilsuse puhul tekitavad konstitutsioonikohtu otsused probleeme. Näiteks võib tuua konstitutsioonikohtu hiljutise otsuse, mis käsitleb varasemat künnist edasikaebamisvõimaluse piiramiseks teisel astmel, mille tulemusena võib menetlusjuhtumite arv kõrgemas kassatsioonikohtus märkimisväärselt suureneda 16 . Justiitsminister otsib võimalusi, kuidas leevendada otsuse mõju kõrgema kassatsioonikohtu töökoormusele, lahendades rohkem juhtumeid madalama astme kohtutes. Kõrgema kassatsioonikohtu töökoormus on juba niigi suur ja jaanuari aruandes rõhutati tema töö olulisust kassatsiooni ja õiguse tõlgendamise valdkonnas 17 .

Õigusloome protsessi läbipaistvus ja prognoositavus kohtureformi ja korruptsioonivastaste õigusaktide puhul

Pärast jaanuari aruannet on olnud mitu juhtumit, mis tekitavad muret nii valitsuse kui ka parlamendi algatatud õigusloomeprotsessi läbipaistvuse ja prognoositavuse pärast. Parlament on vastu võtnud mitu meedet ja muudatust, jättes konsulteerimiseks ja avalikeks aruteludeks vähe võimalusi või välistades need üldse 18 . Lisaks on esitatud muid problemaatilisi ja koordineerimata ettepanekuid ning kuna nendest paljude menetlemine parlamendis seiskub, põhjustab menetlemata ettepanekute kuhjumine suurt ebakindlust – näitena võib tuua armuandmist ja kohtunike vastutust käsitlevad seadused.

Kodanikuühiskond on samuti aidanud selgitada võimalikke tagajärgi kohtureformile ja korruptsioonivastasele võitlusele. Praegused vastuolud õigusemõistmist käsitlevate õigusaktide ümber on nagu lakmuspaber näitamaks, millisel määral antakse õigusalastele ja teistele sidusrühmadele võimalus oma huvisid väljendada ja mil määral neid lõplikes otsustes arvesse võetakse.

Olukorra parandamiseks tegi ühe algatuse Rumeenia Senati õiguskomisjoni esimees, kes kutsus justiitsministrit ja kõrgemat justiitsnõukogu üles looma riigiasutuste vahelist alalist dialoogi kriminaalseadustike ning muude oluliste õigusaktide muutmisel. Eesmärk oli luua prognoositav muutmisprotsess, mille käigus on tagatud arutelu ja avalik konsultatsioon. Parlament on selle idee kasutusele võtnud ning oktoobri alguses asutas ta spetsiaalse süstematiseerimise, ühtlustamise ja seadusandliku stabiilsuse tagamisega tegeleva parlamendikomisjoni.

Soovituse 4 täitmiseks peab komitee näitama üles suutlikkust suurendada parlamendi, valitsuse ja kohtute vahelist usaldust ning hõlbustama konstruktiivset koostööd oluliste õigusaktide alal. Kõnealune komitee saaks lahendada seadustikega seonduva ebakindluse ja täita soovituse 3, kui kiidab muudatused ühehäälselt heaks ja hoiab kõnealuse nelja seadustiku reformimisel saavutatud edu. Samuti võib komitee aidata tagada järjekindla menetluse, et pakkuda õiguskindlust konstitutsioonikohtu otsuste põhjal.

Kohtuotsuste austamine

See soovitus käsitleb riigi vastu suunatud kohtuotsuste täitmist, mille puhul tuleb riigiasutusel maksta kas rahasumma või täita kohtuotsusest tulenev kohustus. Justiitsminister on tunnistanud, et kõigi riigi vastu suunatud kohtuotsuste tõhus täitmine on oluline.

Augusti lõpus uuendas Rumeenia oma 2016. aasta tegevuskava, mille ta oli koostanud Euroopa Nõukogule, et tegeleda riigi vastu suunatud kohtuotsuste täitmata jätmise struktuurse probleemiga, millele oli tähelepanu juhtinud Euroopa Inimõiguste Kohus 19 .

Kõnealuse tegevuskava rakendamine keskenduks suures osas soovitusele 5. Et hinnata selle soovituse rakendamisel tehtud edusamme, ootab komisjon tuvastatud probleemide lahendamiseks konkreetseid lahendusi ja üksikasjalikku ajakava.

Teiseks tuleb kõnealuse soovituse rakendamiseks töötada välja avalikus halduses kasutatavad menetlused tagamaks, et avaliku halduse asutused kasutavad sarnaste kohtuasjade puhul järjekindlalt kohtu pakutavat lahendust, kui on olemas lõplik vaideotsus või kõrgema kassatsioonikohtu tõlgendav otsus. Selline kord vähendaks korduvate juhtumite kohtusse jõudmist ning suurendaks kodanike ja ettevõtete usaldust ametiasutuste otsuste vastu.

Kohtusüsteemi struktuurireformid

Pärast viivitusi aasta alguses sai kohtute strateegiline nõukogu kokku 2017. aasta juunis ja septembris. Viimasel koosolekul nähti ette kvartaalsete aruannete koostamine, et jälgida aastateks 2015–2020 koostatud kohtusüsteemi arengustrateegia täitmist. Mõned kohtuasutused on teatanud tegevuskava rakendamisest ja justiitsministeerium on edukalt taotlenud ELi struktuurifondidest vahendeid tegevuskava rahastamiseks. Selle tegevusega peaks kaasnema nõukogu selge järelevalve ja nõukogu regulaarne kasutamine tõelise koordineerimisasutusena, kes edendab dialoogi ja koostööd ühistes küsimustes, mis mõjutavad kohtusüsteemi toimimist.

Läbipaistvus ja kõrgema justiitsnõukogu vastutus 

Uus kõrgem justiitsnõukogu alustas tegevust 6. jaanuaril 2017 20 . Tal on tulnud tegutseda keerulistes oludes. Sellele vaatamata on ta näidanud valmisolekut teha keerulisi otsuseid Näiteks esitas ta veebruaris negatiivse arvamuse valitsuse erakorralise korralduse kohta ning septembris ja novembris õigusemõistmist käsitlevate õigusaktide muudatuste kohta. Nõukogul on tulnud kaitsta ka kohtunike, eelkõige prokuröride sõltumatust ja mainet ning tegeleda riigivõimu eri harude pool esitatud korduvate distsiplinaar- ja juhtimisalaste kaebustega samade kohtunike vastu. Seepärast võib väita, et justiitsnõukogu on täitnud oma ülesanded ja näidanud oma tugevust ja vastupidavust.

Kooskõlas soovitusega määras kõrgem justiitsnõukogu 2017. aasta veebruari lõpus kindlaks oma ametiaja (2017–2022) prioriteedid. See on justiitsnõukogu usaldusväärsuse edendamise põhialus. Nõukogu on võtnud meetmeid läbipaistvuse ja avatuse edendamiseks, mille näiteks võib tuua uue veebisaidi, aga ka kohtute, kohtunike kutseühingute või valitsusväliste organisatsioonide esindajate otsese osalemise nõukogu koosolekutel. Samuti on nõukogu korraldanud kohtute ja prokuratuuri vahelisi konsultatsioone, mis on osutunud oluliseks suhtlus- ja konsultatsioonikanaliks. Nõukogu koostab ka ühist programmi ja strateegiat, mis hõlmavad selliseid valdkondi nagu teavitustöö, kohtute kuvandi parandamine üldsuse silmis, suhted massimeediaga ning koostöö valitsuse ja parlamendiga.

Nõukogu peaks ka edaspidi tõhustama tööd, et kaitsta järjekindlalt ja tõhusalt kohtunike reputatsiooni ning aidata kaasa konstruktiivsele ja läbipaistvale dialoogile valitsuse ja parlamendiga. Samuti peaks nõukogu edendama kohtuasutuste vahelist koostööd olulistes lahendamata küsimustes, näiteks kohtuinspektsiooni toimimine.

Soovituste 1–7 analüüsi põhjal leiab komisjon, et esimese eesmärgi saavutamiseks tuleb veel tööd teha. On toimunud mitmeid positiivseid muutusi, eelkõige seoses eetikakoodeksite ja tsiviilseadustikega; samuti on tehtud edusamme kohtusüsteemi arengustrateegia elluviimiseks ja seoses uue kõrgema justiitsnõukogu tegevusega. Samas on edusamme pärssinud poliitiline olukord ja seadusandlikud ettepanekud, mis võivad reformi negatiivselt mõjutada. Soovituste analüüsis viidatakse mitmesugustele algatustele ja protsessidele, mille rakendamine võimaldaks Rumeenial saavutada esimese eesmärgi puhul kiiret edu.

3.2.    Teine eesmärk: eetikaraamistik ja riiklik eetikaagentuur

Süsteemi PREVENT eesmärk on vältida huvide konflikte riigihankemenetlustes, nähes selleks ette eelkontrollimehhanismi ja võimaldades avaliku sektori hankijatel sellised olukorrad enne lepingu sõlmimist kõrvaldada. Süsteem hakkas toimima juuni lõpus. See on riikliku eetikaagentuuri, riigihangete ameti ja digitaalarengu ameti ning valitsuse vahelise tiheda koostöö tulemus. Praeguseks on see toiminud neli kuud ja annab esimesi tulemusi.

Järjestikustes koostöö- ja jälgimiskorra aruannetes on viidatud viivitustele ja ebajärjekindlusele parlamendiliikmete suhtes karistuste kohaldamisel juhtudel, kui riikliku eetikaagentuuri kaebuse põhjal on tehtud lõplik kohtuotsus ametikohtade ühildamatuse või huvide konflikti kohta. Seepärast on komisjon soovitanud, et parlamendi otsustusprotsess peaks olema läbipaistev, kui on tegemist parlamendiliikme kohta tehtud ametikohtade ühildamatust, huvide konflikte või alusetut rikastumist käsitleva edasikaebamisele mittekuuluva lõpliku otsuse järelmeetmetega. Komisjoni on teavitatud kohaldatavatest menetlustest ja parlamendiarutelude avalikustamisest, kuid veel ei ole teada, kas lahendamata küsimusi on juba arutatud ja kas nende kohta on otsuseid tehtud. Kuigi tundub, et karistuste kohaldamise eeskirjad ja menetlused on parlamendis selged, kinnitab riiklik eetikaagentuur, et menetluses on endiselt kolm parlamendiliikmetega seonduvat juhtumit, mille puhul ei ole 2017. aastal tehtud lõplikke kohtuotsuseid ikka veel rakendatud. Ei ole teada, kas parlamendil on karistuse rakendamiseks tähtaeg. Samuti on kolm juhtumit, mille puhul kinnitati parlamendiliikme mandaat pärast 2016. aasta valimisi, kuigi lõpliku kohtuotsuse kohaselt on neil kolme aasta jooksul keelatud asuda tööle valitavale ametikohale. Riiklik eetikaagentuur teavitas kõnealusest kolmest juhtumist parlamenti 2017. aasta veebruaris, kuid parlament ei ole neid veel lahendama asunud.

Konkreetsed sammud, mis võiksid tagada soovituses nõutud läbipaistvuse, oleksid näiteks need, kui ajaomase parlamendikoja esimees tunnistaks avalikult lõpliku kohtuotsuse (või kohtus vaidlustamata riikliku eetikaagentuuri aruande) kättesaamist; kuulutaks välja otsuse tegemise ajakava ning teavitaks üldsust ja riiklikku eetikaagentuuri, kui otsustusprotsess on lõpule viidud. Kui parlament need kuus juhtumit lahendab, saaks selle soovituse osas saavutada kiiret edu.

Soovituste 8–9 analüüsi põhjal leiab komisjon, et Rumeenia on teinud teise eesmärgi saavutamiseks märkimisväärseid edusamme. Soovituse 8 rakendamine on rahuldav. Kiire otsus kõigi menetluses olevate juhtumite kohta, mis on seotud parlamendiliikmetega ja mis eeldavad eetikaküsimusi käsitlevaid lõplikke otsuseid, võimaldaks kiireid edusamme teise eesmärgi osas.

3.3    Kolmas eesmärk: võitlemine suurkorruptsiooni vastu

Soovitus 10 käsitleb parlamendi vastutust oma otsustes, mis käsitlevad prokuratuuri taotlusi ennetavate meetmete võtmiseks, näiteks läbiotsimised või vahistamine, ja parlamendiliikmete uurimiseks, kui nad täidavad või on varem täitnud ministri ülesandeid (edaspidi: „saadikupuutumatuse äravõtmine“). Varasemates koostöö- ja jälgimiskorra aruannetes on rõhutatud, et avalikkus käsitles selliseid otsuseid kui katseid piirata või vältida korruptsioonikuritegude uurimist ja nende eest vastutusele võtmist. Et näidata, et otsustel on objektiivne alus, võiks ühe võimalusena kasutada kriteeriume, mille alusel tehakse otsus prokuratuuri selliste taotluste kohta 22 .

Kolm viimast taotlust parlamendiliikmetelt saadikupuutumatuse äravõtmiseks lükati tagasi. Läbipaistvuse suurendamiseks on esindajatekoda alustanud õiguskomisjoni esitatud tagasilükkamise või kaitse põhjenduste avaldamist enne istungil toimuvat hääletamist. Kahes juhtumis esitas õiguskomisjon tagasilükkamise põhjenduseks õigusliku aluse puudumise, kuigi opositsioonierakonnad vaidlustasid selle põhjusel, et vaid kohtunikud saavad hinnata, kas isik on toime pannud kuriteo. Komisjon tervitab asjaolu, et pööratakse tähelepanu vajadusele suurendada prokuratuuri taotluste põhjal tehtava järelkontrolli läbipaistvust, kuid leiab, et soovituse 10 täitmiseks tuleb veel tööd teha. Ta kordab oma nõuannet küsida abi Veneetsia komisjonilt ja GRECO-lt, kellel on kõnealuses valdkonnas palju väärtuslikke kogemusi.

Jaanuari aruandes märkis komisjon, et muudatused, mis kitsendavad või piiravad korruptsiooni kui õigusrikkumise mõistet, või mis kujutavad endast olulist väljakutset korruptsioonijuhtumeid käsitleva prokuratuuri sõltumatusele või tõhususele, tähendaksid tehtud edusammude ümberhindamist.

Komisjon on arvamusel, et soovituse 10 täitmiseks tuleb veel tööd teha. Kokkuvõtteks sõltub kolmanda eesmärgi positiivne hinnang sõltumatu riikliku korruptsioonivastase võitluse direktoraadi võimalustest täita oma ülesandeid kõigi tema käsutuses olevate vahenditega ja tagada tulemused. Varasemates aruannetes oli jätkusuutlikkuse märgina käsitletud asjaolu, et riiklik korruptsioonivastase võitluse direktoraat oli suutnud tagada tulemused ka suure surve all töötamise tingimustes. Seepärast piirdus komisjon kolmanda eesmärgi puhul vaid üheainsa soovitusega. Kui aga kõnealune surve hakkab mõjutama korruptsioonivastast võitlust, võib komisjon kõnealuse järelduse ümber hinnata.

3.4    4. eesmärk: korruptsiooniga võitlemine kõikidel tasanditel

Riiklik korruptsioonivastane strateegia

Riiklikul korruptsioonivastasel strateegial (2016–2020), mille valitsus esitas augustis 2016, on head võimalused olla tõhus korruptsiooni ennetamise vahend juhul, kui seda rakendatakse nõuetekohaselt ning võetakse kohapeal järelmeetmeid. Strateegia on mõeldud kesk- ja kohaliku tasandi avaliku sektori asutustele. Tehnilisel tasandil tegeleb strateegia rakendamisega justiitsministeeriumi tehniline sekretariaat. On positiivne, et paljud avaliku sektori asutused on otsustanud korruptsioonivastases strateegias osaleda. Avaliku sektori asutustes kulus suur osa aastast eetikaalase tegevuskava väljatöötamisele ja esimese vastastikuse hindamise järelevalvetsükli käivitamisele. Riiklik eetikaagentuur ja siseministeeriumi juures asuv korruptsioonikuritegudega tegelev politseiüksus osalevad samuti ennetusmeetmetes 23 . Strateegiat toetatakse ka ELi vahenditest. 2018. aasta alguses koostatakse meetmete rakendamise kohta esimene aruanne, millest saab edusammude kohta põhjaliku ülevaate.

Kuna korruptsioonivastase strateegia rakendamine on tehnilisel tasandil juba alanud, vajab strateegia nüüd edusammude esiletoomiseks valitsuse ja kohalike omavalitsuste nähtavat poliitilist toetust, nagu seda tehti esialgse strateegia rakendamisel ja millega kaasnesid jõupingutused, et levitada parimaid tavasid ja julgustada riiklikke asutusi pühendama ressursse ja tähelepanu korruptsioonivastasele tööle. Keskasutuste ja avaliku halduse eest vastutavad ministrid, aga ka hariduse ja tervishoiu eest vastutavad ministrid võiksid täita siin tähtsat rolli. Juunis kutsus justiitsminister kahte parlamendikoda üles alla kirjutama riiklikku korruptsioonivastast strateegiat (2016–2020) toetavale ühisavaldusele. Seni ei ole seda veel tehtud. Korruptsiooni ennetamine tuleks seada poliitiliseks prioriteediks, nähes ette vajalikud meetmed riikliku korruptsioonivastase strateegia rakendamise täielikuks toetamiseks kesksel ja kohalikul tasandil, tagades asjaomase õigusraamistiku stabiilsuse, aga ka peaprokuratuuri head tulemused.

Arestitud vara haldamise riiklik agentuur

Arestitud vara haldamise riiklik agentuur (ANABI) on nüüd täielikult toimiv. 2017. aasta veebruaris avaldas ta oma esimese aastaaruande, milles on näidatud konfiskeeritud varade müügi kogusumma 2016. aastal (ligikaudu 5 miljonit eurot). Osa sellest summast kasutatakse sotsiaalsete ja avalike eesmärkide jaoks uuesti. Esimene projektikonkurss käivitatakse 2018. aastal.

2017. aasta jaanuari aruandes rõhutati, et agentuur peaks lõppkokkuvõttes aitama suurendada tulemuslikult tagasi nõutud vara osakaalu. See töö on juba käimas. Andmeid kogutakse kõigilt kohtutelt ja käivitatud on projekt, et jälgida kõiki kuritegelikul teel saadud vara konfiskeerimisega seonduvaid kohtuotsuseid. Projekti andmed on ühendatud ka maksuhaldurite andmebaasiga. Projekt peaks ellu viidama 2018. aasta lõpuks ja see peaks andma selgema pildi, et võtta asjakohaseid meetmeid tulemuslikult tagasi nõutud vara osakaalu suurendamiseks.

Arestitud vara haldamise riikliku agentuuri 2018. aasta aastaaruanne peaks täpset aimu andma agentuuri 2017. aasta tulemustest.

Komisjon on arvamusel, et neljanda eesmärgi saavutamiseks tuleb veel tööd teha. Komisjon on seisukohal, et korruptsioonivastase võitluse edendamine ja riikliku korruptsioonivastase strateegia rakendamine peaksid olema suuremad poliitilised prioriteedid. Soovituse 11 rakendamise puhul on vaja konkreetseid märke korruptsiooni ennetamise kinnistumise kohta. Seoses soovitusega 12 märgib komisjon, et kui tegevusnäitajad on head, saaks ta lugeda soovituse täidetuks.

4. JÄRELDUS

Üheksa kuu jooksul alates 2017. aasta jaanuari aruandest, milles esitati peamised soovitused kõigi koostöö- ja jälgimiskorra eesmärkide täitmiseks, on saavutatud edu eriti 8. soovituse puhul, mida on rahuldavalt rakendatud, aga ka soovituse 2, 7 ja 12 puhul, tingimusel et neid kohaldatakse praktikas. Ehkki teatavate soovituse täitmisel tehti märkimisväärseid edusamme, rauges 2017. aastal üldine reformihoog, mille tõttu aeglustus soovituste täitmine ja millega kaasneb oht, et 2017. aasta jaanuari aruandes täidetuks loetud soovitused tuleb uuesti avada. Probleemid kohtutega ja nende sõltumatuse kahtluse alla seadmine tekitavad samuti pidevat muret.

Kuigi edusammude tulemusena on liigutud eesmärkide täitmisele lähemale, ei saa komisjon veel kinnitada, et ükski eesmärk oleks praeguses etapis rahuldavalt täidetud. Komisjon jääb oma arvamuse juurde, et kui Rumeenia suudab tagada lojaalse koostöö riigiasutuste vahel, kindla poliitilise suuna, mis arvestab tehtud edusammudega, ja kohtute sõltumatuse austamise, suudab ta lähitulevikus täita ka seni täitmata koostöö- ja jälgimiskorra soovitused.

Komisjon kutsub Rumeeniat üles võtma vajalikke meetmeid ja täitma kõik soovitused ning hindab edusamme uuesti 2018. aasta lõpus.

(1)

     ELi nõukogu 17. oktoobri 2006. aasta järeldused (13339/06); komisjoni 13. detsembri 2006. aasta otsus, millega nähakse ette kord, mille abil teha Rumeeniaga koostööd ja jälgida tema edusamme konkreetsete eesmärkide täitmisel kohtureformi alal ning korruptsioonivastases võitluses (K(2006) 6569 (lõplik)).

(2)

     Nõukogu järeldused koostöö- ja jälgimiskorra kohta.

(3)

     COM(2017) 44.

(4)

     http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-17-3165_et.htm

(5)

     Erakorraline määrus 13/2017, millega muudetakse kriminaalseadustikku ja kriminaalmenetluse seadustikku.

(6)

     9. novembril esitas kõrgem justiitsnõukogu teist korda negatiivse arvamuse parlamendis menetletavate õigusemõistmist käsitlevate õigusaktide eelnõude kohta, kuid ei ole veel esitanud vastava otsuse põhjendust.

(7)

     Euroopa Kohtunike Konsultatiivnõukogu (CCJE) on oma viimastes arvamustes soovitanud, et „kohtutega tuleb konsulteerida ja nad peavad aktiivselt osalema nende staatust ja kohtusüsteemi toimimist käsitlevate õigusaktide ettevalmistamisel“. „The position of the judiciary and its relation with the other powers of state in a modern democracy,“ arvamus nr 18 (2015).

(8)

     Näiteks üldsusele suunatud avaldused, mille kohaselt kogu kohtusüsteem ei toimi või et normaalne olukord tuleb taastada.

(9)

     Koostöö- ja jälgimiskorra aruanne, jaanuar 2017, COM (2017) 44 final.

(10)

     Nõukogu järeldused koostöö- ja jälgimiskorra kohta, märts 2017, https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/st-7048-2017-init_en.pdf.

(11)

     Aruanne kohtusüsteemi sõltumatust käsitlevate Euroopa standardite kohta – II osa: Prokuratuur, CDL-AD(2010)040.

(12)

     Veneetsia komisjon on koostanud Euroopa standardite loetelu: http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2010)040-e  

(13)

     Sarnane analüüs koostati riikide korruptsioonivastane ühenduse (GRECO) 4. hindamise käigus http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round4/Eval%20IV/GrecoEval4%282015%294_Romania_EN.pdf

(14)

     Valitsuse ja parlamendi eduaruannetes ei ole mainitud edusamme kõnealuste menetluses olevate ettepanekute osas.

(15)

     Kolm kuritegu neljast on dekriminaliseeritud. Vt ka tehniline aruanne, SWD(2017) 701. Selle muudatuse osas kohtuasutustega ei konsulteeritud.

(16)

     Otsus nr 369/2017, Rumeenia avalik väljaanne nr 582, I osa, 20. juuli 2017.

(17)

     COM (2016) 41, COM (2017) 16.

(18)

     Näiteks parlamendiliikmeid käsitleva vastuolulise korra muutmine ja enamiku huvide konfliktide mittekriminaliseerimine. Lisaks on ka muid näiteid õigusaktidest, mis on ilma konsulteerimiseta vastu võetud, ning millel on samuti mõju õigussüsteemile ja korruptsioonivastasele võitlusele, näiteks kohalike omavalitsuste staatust ja erakondade rahastamist käsitlev seadus ning ettepanek lubada kõigi viimase 20 aasta otsuste läbivaatamist, mille küll konstitutsioonikohus hiljem tühistas.

(19)

Tehniline aruanne, SWD(2017) 701. Ettepanek Euroopa Nõukogu ministrite komiteele.

(20)

     Pärast mitut edasilükkamist nimetas senat septembri alguses ametisse kaks kõrgema justiitsnõukogu liiget, kes esindavad kodanikuühiskonda.

(21)

     Riikide korruptsioonivastane ühendus (GRECO) loodi 1999. aastal Euroopa Nõukogu poolt, et jälgida seda, kuidas organisatsioonid vastavad korruptsioonivastastele standarditele.

(22)

     Veneetsia komisjoni ja GRECO suuniste põhjal.

(23)

Justiitsministeeriumi aruanne Rumeenia koostöö- ja jälgimiskorra raames tehtud edusammude kohta, september 2017.