EUROOPA KOMISJON

Brüssel,6.9.2016

COM(2016) 553 final

KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE, NÕUKOGULE, EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE NING REGIOONIDE KOMITEELE

kaevandustööstuse jäätmete käitlemist ja direktiivi 2004/35/EÜ muutmist käsitleva direktiivi 2006/21/EÜ rakendamise kohta

1.SISSEJUHATUS

Karjääridest ja kaevandustest lähtuvad jäätmed moodustavad väga suure osa Euroopa Liidus tekkivate jäätmete kogumahust (umbes 30 % 2012. aastal, vt käesolevale aruandele lisatud tabel). Nende jäätmete väärkäitlemine võib avaldada kahjulikku mõju inimeste tervisele ja keskkonnale ning põhjustada tõsiseid õnnetusi.

Kaevandustööstuse jäätmete käitlemist käsitleva direktiivi 2006/21/EÜ 1 (edaspidi „direktiiv“) eesmärgiks on vältida või vähendada nii palju kui võimalik kaevandustööstuse jäätmete käitlemise tulemusel tekkivat kahjulikku mõju keskkonnale, eriti veele, õhule, pinnasele, loomastikule, taimestikule ja maastikule, ning sellest tulenevat ohtu inimeste tervisele. Direktiiv hõlmab selliste jäätmete käitlemist, mis on tekkinud otseselt maavarade uuringute, kaevandamise, rikastamise ja ladustamise ning karjääride töö tulemusena.

Käesolevas aruandes vaadeldava kahe järjestikuse perioodi (1. mai 2008–30. aprill 2011 ja 1. mai 2011–30. aprill 2014) jooksul pidid liikmesriigid vastu võtma ja rakendama direktiivi järgimiseks vajalikud õigus- ja haldusnormid. Direktiiv tuli üle võtta 1. maiks 2008. Kui komisjon hindas ülevõtmismeetmeid, siis selgus, et paljudel juhtudel oli direktiiv üle võetud ebaõigesti või ainult osaliselt. Komisjon esitas 22 ametlikku järelepärimist. Seoses mittevastavustega on praegu pooleli neli kohtuasja 2 .

Vastavalt direktiivi artiklile 22 on komisjon võtnud vastu otsused, millega antakse direktiivi mõnede aspektide kohta juhiseid või tõlgendusi või täpsustatakse tehnilisi aspekte 3 . Kontrollide tehnilised juhised on alles välja töötamata.

Ühtlasi on komisjon ja Euroopa Standardikomitee (CEN) töötanud välja proovivõtu- ja analüüsimeetodite ühtlustatud standardid, eelkõige viidates direktiivi 4 artikli 22 lõikele 2.

Komisjon võttis kaevandamisel tekkivate rikastamisjäätmete ja aherainete käitlemist hõlmava PVT-viitedokumendi 5  kokkuvõtte vastu 2008. aastal 6 .

2.ARUANDLUS JA HINDAMINE

Vastavalt artikli 18 lõikele 1 esitavad liikmesriigid iga kolme aasta tagant komisjonile aruande direktiivi rakendamise kohta; aruanne koostatakse küsimustiku 7 alusel. Artikli 18 lõige 1 kohustab ka komisjoni avaldama direktiivi rakendamise kohta aruande, võttes aluseks liikmesriikide esitatud aruanded.

Käesolev aruanne hõlmab kahte esimest aruandlusperioodi: 1. mai 2008–30. aprill 2011 ja 1. mai 2011–30.aprill 2014.

Vastavalt artikli 18 lõikele 2 peavad liikmesriigid teavitama igal aastal komisjoni ka käitajate poolt teatatud juhtumitest, mis tõenäoliselt võivad mõjutada jäätmehoidlate stabiilsust, ning jäätmehoidlate kontrolli ja seiremenetluse käigus ilmnenud kõikidest keskkonda oluliselt kahjustavatest mõjudest. Vastavalt artikli 7 lõikele 5 tehakse direktiivi alusel antud loas sisalduv teave kättesaadavaks ka pädevatele siseriiklikele ja ELi statistikaasutustele, kui nad seda statistiliste andmete saamise eesmärgil taotlevad.

Liikmesriikide poolt esimese aruandlusperioodi kohta esitatud teabe hindamisel 8 ilmnesid praeguse kolmeaastase aruandlusperioodi puudused, sest rõhuasetus oli meetmetel, mida liikmesriigid võtsid selleks, et rakendada direktiivi sätteid. Liikmesriikide aruannetes sisalduv teave ei võimaldanud komisjonil aga hinnata nende meetmete rakendamist praktikas.

Täielikuma ülevaate saamiseks kasutati lisaks riiklikele aruannetele ka teisi teabeallikaid. Eelkõige hõlmasid need komisjonile teada olevat teavet õnnetuste või „napilt mööda läinud juhtumite” järel võetud meetmete kohta ning muid üldisi allikaid, näiteks uurimisprojektid ja riiklike asutuste veebilehed.

Olemasoleva teabe läbivaatamisel abistasid komisjoni sõltumatud konsultandid 9 .

Liikmesriikidelt kahe esimese aruandlusperioodi kohta saadud aruandeid hinnati esmalt täielikkuse seisukohalt ning seejärel eesmärgiga teha kindlaks, kas aruannetes kirjeldatud meetmed moodustavad tervikliku meetmete kogumi, kuid hindamata meetmete vastavust direktiivile ja nende tegelikku rakendamist.

3.LIIKMESRIIKIDE ARUANDED DIREKTIIVI RAKENDAMISE KOHTA

3.1.A-kategooria jäätmehoidlad: peamised sätted

Kuna vaid väga väike osa ELis tekkivatest kaevandamisjäätmetest on ohtlik keskkonnale või inimeste tervisele, sätestatakse direktiivis selliste jäätmete käitlemisele ning vastavatele jäätmehoidlatele antavatele lubadele diferentseeritud nõuded.

Direktiiviga kehtestatakse rangemad nõuded sellistele jäätmehoidlatele, kus õnnetuse korral võib oht keskkonnale või inimeste tervisele olla suurem. Neid nimetatakse A-kategooria jäätmehoidlateks. Üksteist liikmesriiki on teatanud, et nende territooriumil A-kategooria jäätmehoidlaid ei ole 10 . 

Hindamisel pöörati erilist rõhku just seda kategooriat reguleerivatele sätetele. Nende sätete rakendamise taset loetakse sobivaks näitajaks, mille alusel hinnata kogu direktiivi rakendamist. Nimetatud sätted hõlmasid järgmist: meetmed, mis on seotud jäätmekavadega ja suurõnnetuste vältimise ja nendest teavitamisega, praktilised meetmed, mis on võetud teabe edastamise tagamiseks, A-kategooria jäätmehoidlate (sh piiriülese mõjuga jäätmehoidlate) tuvastamise kord, hoidlaväliste hädaolukorra lahendamise kavade koostamine ja kontrollid.

Kokkuvõttes võib teha järelduse, et enamik liikmesriike on võtnud üldised meetmed direktiivi rakendamiseks. Eelkõige on nende hulgas jäätmekavad, suurõnnetuste vältimise ja nendest teavitamisega seotud meetmed ja praktilised meetmed teabe edastamise tagamiseks. Lisaks selgus kahe aruandlusperioodi võrdlemisel, et nimetatud sätetega seotud meetmete osas on toimunud üldine edasiminek.

Küll aga tuuakse hindamisel esile vajadust parandada teatud sätete praktilist kohaldamist. Näiteks on mõnel liikmesriigil vaja lõpule viia A-kategooria jäätmehoidlate tuvastamise protsess, võttes aluseks otsuses 2009/337/EÜ kehtestatud kriteeriumid. Märkimisväärsed erinevused liikmesriikide poolt määratletud A-kategooria jäätmehoidlate arvus ning teatatud jäätmehoidlate arvu ning tekkinud ohtlike kaevandamisjäätmete mahtude vahelised lahknevused 11 osutavad sellele, et tuvastamise protsess ei ole veel lõpule viidud (vt käesolevale aruandele lisatud tabel).

Veel üks valdkond, mis näib vajavat kiiremas korras lahendamist mitmes liikmesriigis, on seotud lubade väljastamisega A-kategooria jäätmehoidlatele. Samuti ei ole kõigil A-kategooria jäätmehoidlatel veel hoidlaväliseid hädaolukorra lahendamise kavasid: liikmesriikide aruannetest selgub, et umbes 25 % sellistest jäätmehoidlatest ei ole kavasid kehtestanud.

Liikmesriikide esitatud teabest jääb mulje, et kõik ei ole kontrollimisega seotud sätetest üheselt aru saanud ega neid ühtviisi rakendanud. Lisaks sellele on olulised erinevused liikmesriikide poolt teatatud kontrollimiste arvudes. Kuna liikmesriikide edastatud teave osutab erinevatele praktikatele, ei ole nende võrdlemisest eriti kasu.

3.2.Muud sätted

Mõned liikmesriikide poolt esitatud andmed direktiivi reguleerimisalasse kuuluvate jäätmehoidlate arvu kohta ei tundu usutavad (vt käesolevale aruandele lisatud tabel). Esitatud arvudes on liikmesriikide vahel suuri kõikumisi ja need arvud on suhteliselt väikesed võrreldes muudest siseriiklikest allikatest saadud andmetega tekkivate kaevandamisjäätmete hulga kohta. Artiklis 2 sätestatakse direktiivi reguleerimisala ja piiratakse sellest väljajätmise võimalusi. Liikmesriikide poolt aruannetes esitatud käitiste arv osutab aga sellele, et kõik liikmesriigid ei mõista ega kohalda seda sätet ühetaoliselt.

Näiteks kuus liikmesriiki 12 on teatanud, et nende territooriumil ei olegi direktiivi reguleerimisalasse kuuluvaid jäätmehoidlaid. Siiski osutavad teistest allikatest saadud andmed sellele, et mõnedes nimetatud riikidest toimub kaevandamine, mille käigus tekivad jäätmed, mõnel juhul ka ohtlikud jäätmed.

Mõne liikmesriigi andmetel on neil püsijäätmetega hoidlaid väga vähe, see on aga vastuolus teiste riikide esitatud arvudega (näiteks Prantsusmaal on aruande kohaselt 4 100, Ungaris 604 sellist hoidlat, kuid teiste riikide arvud on oluliselt väiksemad).

Käesoleva direktiivi alusel väljastatud lube võib muude ELi õigusaktide (näiteks Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2012/18/EL 13 (Seveso direktiiv)) kohaselt nõutavate lubadega ühendada, et vältida teabe põhjendamatut dubleerimist ja töö kordamist. Näib, et vaid väheseid käesoleva direktiivi reguleerimisalasse jäävatest jäätmehoidlatest peavad liikmesriigid oma aruannetes kaevandamisjäätmetega jäätmehoidlateks.

Artikli 17 lõikes 1 sätestatakse kontrolliga seotud kohustused. Liikmesriigid peavad tagama, et käesoleva direktiivi alusel väljastatud loaga jäätmehoidlaid kontrollitakse enne ladustamistööde alustamist ja korrapäraselt pärast seda, sealhulgas sulgemisjärgses etapis, et tagada nende vastavus asjakohaste loatingimustega. Direktiivis ei ole kontrolli olemust otsesõnu määratletud ega selle käiku üksikasjaliselt sätestatud. Kuid vastavalt artiklile 22 on komisjon kohustatud välja töötama ja vastu võtma kontrollide tehnilised juhised.

Suured erinevused kehtestatud kontrollimeetmes (eriti kontrollide korraldamisel, nende laadis, vastutavate ametiasutuste määramisel ja kontrollide sageduses) ja teise aruandlusperioodi jooksul läbi viidud kontrollide arvus osutavad sellele, et liikmesriigid pole direktiivi kontrolliga seotud sätteid alati ühetaoliselt tõlgendanud.

Vaid seitse riiki 14 teatasid siseriikliku tasandi nõuete rikkumise juhtumitest 15 teise aruandlusperioodi jooksul. Peamised rikkumised olid seotud lubades sätestatud tingimuste mittetäitmise ja jäätmehoidlate ilma loata tegutsemisega.

Olenevalt jäätmete laadist lubab direktiiv teatud jäätmehoidlate puhul sätteid kohandada või nende kohaldamisest loobuda. Siseriiklikud püsijäätmete nimistud, mis on kooskõlas komisjoni otsusega 2009/359/EÜ, võimaldavad nimetatud jäätmeliike diferentseeritult kohelda. Seda võimalust on kasutanud vaid kaheksa liikmesriiki 16 . 

Direktiivi muude, s.t kõikidele jäätmehoidlatele kehtivate sätete rakendamise kohta võib teha sama järelduse nagu A-kategooria jäätmehoidlate puhul: kuigi enamik liikmesriike on kehtestanud üldise raamistiku, on endiselt mitmeid lahendamata probleeme.

Liikmesriikide vahelised erinevused näitavad vajadust rohkem pingutada selle nimel, et direktiivi peamisi põhimõtteid mõistetaks ja kohaldataks ühetaoliselt, nõnda et oleks tagatud selle sätete tõhusus kõikjal ELis.

4.OHUTUSEGA SEOTUD ARUANDLUS

Komisjonile teadaolevalt juhtus käesolevas aruandes vaadeldava kahe perioodi jooksul kahes riigis kokku viis õnnetust.

Kuigi vastavalt direktiivi artikli 18 lõikele 2 tuleb komisjoni ametlikult õnnetustest teavitada, seda ei tehtud. Teave pärines teistest allikatest.

Liikmesriikidelt paluti ka kinnitust selle kohta, et kahe aruandlusperioodi jooksul pole õnnetusi juhtunud. Enamik liikmesriike kinnitas seda. Selleks, et hinnata, kas direktiivis seatud õnnetusohu vähendamise eesmärgid on täidetud, on vaja rohkem teavet.

5.ARUANDLUSE JA TEABE ESITAMISEGA SEOTUD ÜLDISED PROBLEEMID

Liikmesriikide esitatud teabe kvaliteet on ebaühtlane. Kõik liikmesriigid on esitanud artiklis 18 nõutud siseriiklikud aruanded. Paljud riigid esitasid väga üksikasjalised, täielikud ja ajakohased andmed, ning teabe täielikkuse osas on kõikide liikmesriikide aruanded vähemalt vastuvõetaval tasemel.

Liikmesriikide poolt edastatud teabe ebaühtlus ning võimalus, et mõnesid sätteid võidi valesti tõlgendada, tekitavad kahtlusi esitatud teabe võrreldavuse osas ning muudavad hinnangu andmise direktiivi rakendamise kohta väga keeruliseks.

Käesolevat aruannet koostades sai komisjon kinnitust asjaolule, et liikmesriikide poolt vastavalt artiklile 18 edastatud teabest ei piisa selge ja piisavalt üksikasjaliku ning usaldusväärse ülevaate andmiseks direktiivi praktilisest rakendamisest. Nimetatud artiklis sätestatud aruandluse nõuded on suunatud meetmete vastuvõtmisele, viitamata otsesõnu teabele nende meetmete praktilise rakendamise kohta.

Kuigi komisjon kasutas ka teisi allikaid, ei piisanud saadud teabest liikmesriikide esitatud andmete täiendamiseks või kinnitamiseks, eriti õiguslikke ja halduslikke aspekte puudutava teabe (sh õnnetuste) osas. Olemasolev teave keskendub tehnilisele ja teaduslikule problemaatikale, kuid puudub avalik teave näiteks kaevandamisjäätmete hoidlate kohta.

6.JÄRELDUSED JA EDASISED SAMMUD

Komisjoni hinnangust võib järeldada, et enamus liikmesriike on võtnud meetmed direktiivi sätete rakendamiseks. Hinnang näitas aga ka seda, et terve rida probleeme vajab veel lahendamist, enne kui direktiivi rakendamisega saavutatakse soovitud kaitse tase.

Liikmesriikide aruannetest selgus, et mitmeid olulisi sätteid (näiteks jäätmehoidlate tuvastamine, lubade väljastamine, kontrollid) ei mõisteta ega rakendada üheselt. Direktiivi ühetaolisemaks rakendamiseks kavatseb komisjon

–koostada direktiivi sätete rakendamise üldised juhised; ning

–vastavalt artikli 22 lõike 1 punktile c välja töötada kontrollide juhised.

Ühtlasi otsib komisjon võimalusi, kuidas parandada liikmesriikide aruandlust rakendamise, sh õnnetuste kohta; selleks levitatakse liikmesriikide esitatud teabe hindamise tulemusi laiemalt ning edendatakse kaevandamist puudutavat teabe- ning parimate tavade vahetust.

Teavet võiks koguda ka muul viisil, näiteks vastavalt artikli 7 lõikele 5. Direktiivi praktilise rakendamise kohta täiendava teabe kogumine aitab komisjonil täita järgmisi eesmärke:

–direktiivi rakendamise ja selle nõuete täitmise toetamine, tuues välja puudujäägid direktiivi tegelikul rakendamisel ning kavandades võimalikke meetmeid nende kõrvaldamiseks;

–direktiivi rakendamise parimate tavade väljaselgitamine ning

–uute võimaluste otsimine aruandluse korraldamiseks ja protsesside lihtsustamiseks, muutes vajaduse korral teabe edastamist käsitlevat komisjoni otsust 2009/358/EÜ kooskõlas keskkonnaseire ja aruandlusnõuete tõhustamise toimivuskontrolli eesmärkidega 17 .

ELi ringmajanduse loomise tegevuskavas võetud kohustuse täitmiseks töötab komisjon välja juhiseid kaevandusjäätmete kavade kohta ja edendab parimat tava selles valdkonnas. 18  

Samuti jätkab komisjon sellise teabe kogumist, mis võimaldab direktiivi asjaomaste aspektide edasist ajakohastamist, et tagada inimeste tervise ja keskkonna kaitsmine, erilise rõhuasetusega ohtlike jäätmete käitlemisele, tammide ja hiivahoidlate ohutusele ja saastuse vältimisele.

Liikmesriikide andmed

(1)

   ELT L 102, 11.4.2006, lk 15.

(2)

   Bulgaaria, Taani, Prantsusmaa, Ühendkuningriik.

(3)

   Komisjoni 29. aprilli 2009. aasta otsus 2009/358/EÜ Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2006/21/EÜ, mis käsitleb kaevandustööstuse jäätmete käitlemist, artikli 22 lõike 1 punktis a osutatud teabe ühtlustamise ja korrapärase edastamise ning artiklis 18 osutatud küsimustiku kohta (ELT L 110, 1.5.2009, lk 39).

Komisjoni 20. aprilli 2009. aasta otsus 2009/335/EÜ tehniliste juhiste kohta rahalise tagatise kehtestamiseks kooskõlas Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiviga 2006/21/EÜ kaevandustööstuse jäätmete käitlemise kohta (ELT L 101, 21.4.2009, lk 25).

Komisjoni 20. aprilli 2009. aasta otsus 2009/337/EÜ jäätmehoidlate klassifitseerimise kriteeriumide määratlemise kohta kooskõlas Euroopa Parlamendi ja nõukogu kaevandustööstuse jäätmete käitlemist käsitleva direktiivi 2006/21/EÜ III lisaga (ELT L 102, 22.4.2009, lk 7).

Komisjoni 30. aprilli 2009. aasta otsus 2009/359/EÜ püsijäätmete mõiste täiendava määratlemise kohta kaevandustööstuse jäätmete käitlemist käsitleva Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2006/21/EÜ artikli 22 lõike 1 punkti f rakendamiseks (ELT L 110, 1.5.2009, lk 46).

Komisjoni 30. aprilli 2009. aasta otsus 2009/360/EÜ, millega täiendatakse kaevandustööstuse jäätmete käitlemist käsitlevas Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivis 2006/21/EÜ sätestatud jäätmete iseloomustamise tehnilisi nõudeid (ELT L 110, 1.5.2009, lk 48).

(4)

   Characterisation of waste — Sampling and analysis of weak acid dissociable cyanide discharged into tailings ponds (Jäätmete iseloomustus. Hiivahoidlatesse juhitud nõrga happe toimel dissotsieeruvast tsüaniidist proovide võtmine ja analüüs); European Technical Specification (Euroopa tehniline spetsifikatsioon) CEN/TS 16229:2011, 29.6.2011.

Characterisation of waste — Static test for determination of acid potential and neutralisation potential of sulfidic waste (Jäätmete iseloomustus. Staatiline katse sulfiide sisaldavate jäätmete hapestumis- ja neutraliseerimisvõime määramiseks), European Standard (Euroopa standard) EN 15875:2011, 26.10.2011.

Characterization of waste – Overall guidance document for the characterization of waste from extractive industries (Jäätmete iseloomustus. Üldine juhis kaevandustööstuste jäätmete iseloomustamiseks), CEN/TR 16376:2012, 24.6.2012.

(5)

   http://eippcb.jrc.ec.europa.eu/reference/BREF/mmr_adopted_0109.pdf.

(6)

   Komisjoni otsus, millega võetakse vastu kaevandustööstuse jäätmete käitlemist ja direktiivi 2004/35/EÜ muutmist käsitleva Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2006/21/EÜ PVT-viitedokumendi kommenteeritud kokkuvõte.

(7)

   Komisjoni otsus 2009/358/EÜ (ELT L 110, 1.5.2009, lk 39).

(8)

   Vt http://ec.europa.eu/environment/waste/studies/mining/Study%20Implementation%20report%20Extractive%20Waste%20Directive.pdf.

(9)

   http://ec.europa.eu/environment/waste/studies/mining/waste_extractive_industries.pdf

(10)

   Austria, Belgia, Tšehhi Vabariik, Taani, Eesti, Läti, Leedu, Luksemburg, Malta, Madalmaad ja Poola.

(11)

   Jäätmehoidlas käideldavate jäätmete ohtlikkus on üks kriteerium, mille alusel klassifitseerida hoidla A-kategooriasse kuuluvaks (vt käesoleva aruande lõpus olevat tabel).

(12)

   Taani, Läti, Leedu, Luksemburg, Malta ja Madalmaad.

(13)

     Euroopa Parlamendi ja nõukogu 4. juuli 2012. aasta direktiiv 2012/18/EL ohtlike ainetega seotud suurõnnetuse ohu ohjeldamise ning nõukogu direktiivi 96/82/EÜ muutmise ja hilisema kehtetuks tunnistamise kohta (ELT L 197, 24.7.2012, lk 1).

(14)

   Bulgaaria, Eesti, Soome, Kreeka, Poola, Rumeenia ja Ühendkuningriik.

(15)

   Kokku oli 54 registreeritud juhtumit, samas ei esitanud mitte kõik asjaomased liikmesriigid juhtumite arvu.

(16)

   Tšehhi Vabariik, Soome, Prantsusmaa, Leedu, Portugal, Slovakkia, Hispaania ja Ühendkuningriik.

(17)

     SWD(2016) 188 final, Commission Staff Working Document 'Towards a Fitness Check of EU environmental monitoring and reporting: to ensure effective monitoring, more transparency and focused reporting of EU environment policy.'

   

(18)

     COM(2015) 614 final, komisjoni teatis Euroopa Parlamendile, nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Regioonide Komiteele „ELi ringmajanduse loomise tegevuskava.“

(I)

 Allikas: env_wasgen, EUROSTAT: Kõigi NACE tegevusalade ja kodumajapidamiste tekitatud jäätmed.

(II)

 Allikas: env_wasgen, EUROSTAT: Karjääridest ja kaevandustest lähtuvad jäätmed.

(III)

 Allikas: env_wasgen, EUROSTAT: Karjääridest ja kaevandustest lähtuvad mineraal- ja tahkestatud jäätmed.

(IV)

 Allikas: env_wasgen, EUROSTAT: Karjääridest ja kaevandustest lähtuvad ohtlikud mineraal- ja tahkestatud jäätmed.

(V)

 Teise aruandlusperioodi andmed vastavalt liikmesriikide aruannetele.

(VI)

 Teise aruandlusperioodi andmed vastavalt liikmesriikide aruannetele.

(VII)

 esitatud on täielik teave;  esitatud teave on ilmselt ebatäielik või ebaselge.

(VIII)

 Teise aruandlusperioodi andmed vastavalt liikmesriikide aruannetele.

(IX)

 Teise aruandlusperioodi andmed vastavalt liikmesriikide aruannetele.

(X)

ee: ei esitatud