This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52014DC0037
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL On Progress in Romania under the Co-operation and Verification Mechanism
KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE milles käsitletakse Rumeenias koostöö- ja jälgimiskorras saavutatud edusamme
KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE milles käsitletakse Rumeenias koostöö- ja jälgimiskorras saavutatud edusamme
/* COM/2014/037 final */
KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE milles käsitletakse Rumeenias koostöö- ja jälgimiskorras saavutatud edusamme /* COM/2014/037 final */
1. SISSEJUHATUS 2012. aasta
juulis, viis aastat pärast koostöö- ja jälgimiskorra kehtestamist, esitas
Euroopa Komisjon aruande, mis sisaldas üldist hinnangut Rumeenia edusammude
kohta.[1]
Komisjon märkis, et paljud vajalikud komponendid on olemas ja et koostöö- ja
jälgimiskord on olulisel määral aidanud Rumeenias reforme korraldada. Nüüd on
tähelepanu keskpunkt liikunud reformide elluviimisele. Aruanne, selle metoodika
ja järeldused said kinnitust nõukogu järeldustes.[2] Aruandele
lisasid värvi 2012. aasta juuli sündmused Rumeenias, tõstatades konkreetseid
küsimusi õigusriigi ja Rumeenia kohtusüsteemi sõltumatuse suhtes. Komisjon
pühendas nendele küsimustele 2013. aasta jaanuari vahearuande.[3]
Aruandes jõuti järeldusele, et Rumeenia oli rakendanud komisjoni sellekohastest
soovitustest mitmeid, kuid mitte kõiki. Samuti märgiti ära vajadus kiirendada
edasiminekut seoses soovitustega, mis komisjon tegi kohtusüsteemi reformi,
aususe ja korruptsioonivastase võitluse kohta. Aruandes
hinnatakse Rumeenia edusamme pärast seda, kui koostati aruanded kahe põhilise
koostöö- ja jälgimiskorra valdkonna, kohtureformi ja korruptsioonivastase
tegevuse kohta. Koostöö- ja jälgimiskorra senine käik näitab, et edu ei ole
üheti mõistetav ehk ühe valdkonna edasiminekut piiravad või nullivad selle
mujal esinevad tagasilöögid. 2013. aasta detsembris parlamendi tehtud otsused
olid meeldetuletuseks, et reformi üldpõhimõtteid ja eesmärke vaidlustatakse
endiselt – nende põhimõtete kordamiseks oli vaja konstitutsioonikohtu
sekkumist. Seetõttu on eriti keeruline hinnata reformi jätkusuutlikkust ja
siseriikliku tahte tugevust, et tagada üldise positiivse suundumuse jätkumine. Tuleb märkida,
et 2012. aasta rasked olud ei nüristanud paljude Rumeenia asutuste ja isikute
tahet jätkata edusammude kindlustamist. Komisjon usub, et koostöö- ja
jälgimiskorra järelevalve, ELi vahendite pakutavad võimalused ning komisjoni ja
mitmete liikmesriikide konstruktiivne osalemine on edaspidigi väärtuslik toetus
Rumeenias toimuvatele reformidele. Järgmine aruanne esitatakse umbes aasta
pärast.
2. REFORMIDE
OLUKORD RUMEENIAS
2.1 Kohtusüsteem Kohtute
sõltumatus ja õigusriik oli omaette teema 2012. aasta juuli aruandes ning selle
2013. aasta järelaruandes.[4]
Samuti on see teema olnud pidevalt kõne all Rumeenia siseriiklikes aruteludes
ning suurema rõhu on kohtuasutused asetanud oma töös sellele teemale. See võis
mõjutada asjaolu, kui palju Rumeenias kohtuid usaldatakse.[5] Kohtute
sõltumatus ja õigusriik Konstitutsiooniline
kord Ehkki see ei
kuulu rangelt kohtute alla, asuvad põhiseadus ja konstitutsioonikohus
õigusriigi keskmes. Konstitutsioonikohtu volitusi ei ole pärast
2012. aasta suve kahtluse alla seatud, ning kohus on oma rolli olulise
vahekohtunikuna pigem kinnistanud. Kohtul on endiselt peamine osa selliste üldpõhimõtete
kaitsmisel nagu võimude lahusus, sealhulgas mis tahes edasistes aruteludes
põhiseaduse muutmise teemal. Kuna aruelu
põhiseaduse üle algab sel aastal eeldatavalt uuesti, on oluline tagada, et
kõrgeimal justiitsnõukogul on võimalus öelda oma sõna kõikides kohtute tööga
seotud valdkondades. Eelkõige tuleb hoolikalt jälgida, et kõrvale jäetaks kõik
muudatused, mis suurendavad poliitikute võimalusi mõjutada kohtu juhtimist või
vaidlustada kohtute sõltumatust või volitusi. Sel põhjusel on valitsuse võetud
kohustus konsulteerida eelkõige Veneetsia komisjoniga oluline märk Rumeenia
kavatsusest tugineda põhiseaduse edasisel muutmisel Euroopa normidele. Rumeenia
riigiasutused on väljendanud väga selgelt oma kavatsust hoida Euroopa Komisjoni
toimuvaga kursis. Kohtute
sõltumatusele avaldatav surve 2012. aasta
suvel ja sügisel sai komisjon kohtuasutustelt rohkelt märkusi, kus käsitleti
poliitikute otsekriitikat ja poliitiliselt motiveeritud meediarünnakuid, mis
olid suunatud üksikkohtunike, prokuröride ja nende pereliikmete vastu, aga ka
kohtuasutuste ja prokuratuuride vastu.[6]
Pärast 2012. aastat näivad selliste rünnakute arv ja tugevus olevat
vähenenud, kuid mõningaid juhtumeid esineb endiselt. Näidete hulgast võib leida
juhtumid, kui kohtuasutusi ja kohtunikke on kritiseeritud enne kohtuotsuse
tegemist tähtsate poliitiliste isikute kohta. See on väga
erinev paljude liikmeriikide tavadest, kus võimude lahususe ja kohtute
sõltumatuse põhimõtte austamine, olgu see eeskirjadele või konventsioonidele
tuginedes, piirab poliitikute võimalusi kommenteerida kohtuotsuseid. Kõrgeim
justiitsnõukogu on kohtute sõltumatuse peamine kaitsja ja seda ülesannet on ta
täitnud süsteemselt ja professionaalselt, mis on muutnud selle teema
poliitikute ja kodanike jaoks palju tõsiseltvõetavamaks. See on kõrgeima
justiitsnõukogu ülesannete seas üha olulisem ning tema rolli aitaks kindlustada
selge ja avalikustatud kord selle kohta, kuidas kõrgeim justiitsnõukogu peaks
reageerima sellistel juhtudel. Kõrgeim justiitsnõukogu võiks püüda leida ka
teisi mooduseid, kuidas kohtute sõltumatust ametlikult toetada, asudes
sellistel juhtudel asjasse puutuvate kohtunike poolele.[7] Justiitsminister
on juhtinud kasulikku algatust luua meedia ja kohtunike vaheline dialoog. Nii
parem vastastikune mõistmine kui ka kohtute asjatundlik suhtlemine meediaga
aitaks parandada suhteid. Kuid on kindel, et edu on raske saavutada, kui
juhtivatel ametitel tegutsevad isikud jätkavad kohtunike ja kohtuotsuste
kritiseerimist. Kohtuotsuste
austamine See on seotud
võimude lahususe ja õigusriigi olulise tahuga – kohtuotsuste austamisega. See
toimib mitmel tasandil. Kohtuotsuste kohaldamata jätmine ja kohtuotsuste
alusetu vaidlustamine riigiasutuste poolt seavad kohtuotsuste siduva olemuse
kahtluse alla. See on probleem,
mis puudutab riigi kõrgeimaid asutusi. Pärast 2012. aasta juulit on kohus
pidanud rohkem kui ühel korral pöörduma konstitutsioonikohtusse, kuna parlament
ei tahtnud lõpetada volitusi, olgugi et parlamendisaadiku ebapädevuse suhtes
oli langetatud lõplik kohtuotsus. Konstitutsioonikohtu kõige viimane otsus
selles küsimuses on pärit 2013. aasta novembrist, kuid senat ei ole selle
suhtes midagi ette võtnud. Kõrgete ametnike
nimetamine Üks selgemaid
viise kohtute ja prokuratuuride sõltumatuse näitamiseks on kohtusüsteemi
töötajate ametisse nimetamine. Koostöö- ja jälgimiskorras on rõhutatud, kui
olulised on selged, objektiivsed ja läbimõeldud menetlused selliste
ametissenimetamiste puhul:[8]
oluline on nimetada ametisse äärmiselt professionaalsed ja usaldusväärsed poliitiliselt
mittemotiveeritud isikud, et üldsusel oleks usaldus kohtusüsteemi vastu. Eelmise aasta
tulemused on erisugused.[9]
Kõrgema kohtu juhtimise puhul ei esinenud ühtegi märki sekkumisest selle
tegevusse. Olukord on keerukam prokuratuuride puhul, kus 2012. aasta
septembris alanud ametisse nimetamised olid poliitiliselt tugevalt kallutatud,
millest ei õnnestunud ka menetluses tehtud muudatuste abiga vabaneda. Seepärast
võisid nii mõnedki kandidaadid kandideerimisest loobuda. Kandidaatide lõplikus
nimekirjas leidusid mõned isikud, kellel oli ette näidata tulemused
korruptsioonivastase võitluse valdkonnas. Üldist tulemust ei saadud siiski
läbipaistva menetluse tulemusel, mis oleks võimaldanud kandidaatide omaduste
põhjalikku analüüsi ja tegelikku konkurentsi. Komisjon avaldab kahetsust otsuse
üle mitte järgida kindlat menetlust, märkides, et see asetab ametisse
nimetatutele koorma näidata oma pühendumist, kui nad täidavad nende asutuste
ülesandeid korruptsiooni vastu võitlemisel. 2013. sügisel
kerkis veel üks keeruline küsimus seoses korruptsioonivastase võitluse ameti
juhataja ja juhataja asetäitja ametisse nimetamisega. Jällegi katkestati
ajutiselt ametisse nimetatud kohusetäitjate ametiaeg ning justiitsminister
nimetas ametisse uued isikud ameti juhatajaga põhjalikult konsulteerimata.
Pärast üldsuse ja kõrgema justiitsnõukogu kriitikat toimus teine, palju
üksmeelsem menetlus, mille tulemusel nimetati ametisse hoopis teised isikud.
Selle ajastus koos avaliku poliitilise kriitikaga prokuröride aadressil pani üldsuse
arvama, et ametisse nimetamised olid seotud korruptsioonivastase võitluse ameti
otsustega poliitikute kohta.[10]
Õigusraamistik Uued seadustikud Järjestikustes
koostöö- ja jälgimiskorra aruannetes on jälgitud Rumeenia uute seadustike
väljatöötamise protsessi. Koostöö ja jälgimiskorra 2012. aasta aruandes
rõhutatakse, et Rumeenia õigusraamistikku on märkimisväärselt ajakohastatud.
Olgugi, et rakendamine pole olnud kerge, eelkõige siis, kui kahte süsteemi tuli
samal ajal käigus hoida, on kasvanud tunne, et kohtuid juhtivad asutused on
ülemineku hõlbustamise nimel teinud koostööd justiitsministriga. Uue
kriminaalseadustiku jõustamise ettevalmistamisel on püütud õppida varasematest
kogemustest.[11]
Justiitsministeerium on ette näinud uute seadustike rakendamiseks täiendavalt
rahalisi vahendeid ja ametikohti. Samuti on olnud abiks pisut pikemate, ent
realistlike tähtaegade määramine. Uus, veebruarist
rakendatav kriminaalmenetluse seadustik on ulatuslik ettevõtmine: kõik sätted
on otse kohaldatavad ning seadustik loob kaks uut ametit – õiguste ja vabaduse
kohtunik ning nn eelkoja kohtunik. Seetõttu on eriti oluline, et probleemide
tekkimiseks ollakse valmis ning võimaluse korral need lahendatakse. Uute sätete
tegeliku mõju ja rakendamise korrapärane jälgimine muutub oluliseks, kui uued
seadustikud on jõustunud. Mõned kuud enne
jõustumist on jäänud veel üks raskust valmistav asjaolu – uued seadustikud on
ebastabiilsed. Leitud on mitmeid õiguslikke probleeme, mis nõuavad seadustike
või veel vastu võtmata kriminaalmenetluse seadustiku rakendusseaduse muutmist[12].
Lisaks hääletas Rumeenia parlament detsembris kriminaalseadustikku sisse mitmed
vastuolulised muudatused, mida konstitutsioonikohus pidas põhiseadusevastasteks
(vt allpool). Kohtupraktika järjepidevus Seadustike
kasutuselevõtmine on samuti tähtis võimalus käsitleda kohtupraktika
järjepidevuse küsimust. Kohtupraktika või õigusaktide tõlgendamise
vastuolulisus ja puudulik prognoositavus on endiselt suur mureallikas
ettevõtjate seas ja ühiskonnas laiemalt. Kõrgem
kassatsioonikohus on võtnud selle küsimuse käsitlemiseks mitmeid abistavaid
meetmeid. Uutes menetlusseadustikes on kassatsioonkaebused suunatud nende
peamisele eesmärgile ehk õigusküsimuste läbivaatamisele ning tugevdavad kõrgema
kohtu rolli järjepidevuse parandamisel. Eelotsusemenetlusega tekib uus menetlus,
mis võimaldab esitada kõrgemale kohtule küsimusi tõlgendamisotsuse tegemiseks,
mis on siduv nii asjaomase kohtu kui ka tulevaste kohtuasjade suhtes. Nii
koolitamise kui ka motiveeritud kohtuotsuste avaldamise osas on kõrgem kohus ja
kõrgeim justiitsnõukogu astunud olulisi samme, sealhulgas võimaldades
kohtunikel ja kohtuametnikel pääseda juurde kõikide teiste kohtute otsustele.
Järgmine samm oleks tagada, et õigusala töötajatel ja üldsusel on juurdepääs
kõikidele kohtuostustele. [13]
Kohtupraktika ja
kõrgemate kohtute suuniste järgimise suhtes on mõnel pool vastuseis ja see
aeglustab kohtusüsteemi normaalset toimimist. Sellest tulenev ebakindlus
õõnestab usaldust kohtusüsteemi suhtes, tekitades ebatõhusust ja pettumust nii
ettevõtjate kui ka kodanike seas. Kohtute esimehed peaksid oma kolleegidele
meelde tuletama järjepidevuse tähtsuse ja vaidlustama eelkõige need juhtumid,
mille otsused lahknevad kõrgema kohtu praktikast. Omalt poolt tuleb kõrgemal
kohtul välja juurida juhtumid, kus tema enda otsused ei ole järjepidevad. Õigusaktide
ühtse kohaldamise lisaraskused on seotud õigusliku raamistiku kvaliteedi ja
stabiilsusega. Väga paljud erakorralised määrused ja parlamentaarsed
menetlused, mille puhul ei peeta kinni minimaalsetest läbipaistvusnõuetest, ei
jäta ruumi piisavaks hindamiseks, konsulteerimiseks ja ettevalmistamiseks isegi
juhtudel, kui kiirustada pole vaja. Seetõttu on neid kohaldavad kohtunikud,
prokurörid, juristid, ettevõtjad, riigiasutused ja kodanikud segaduses ja
tehakse vigu ning on kõrgendatud oht, et tekivad lüngad, mida saab kasutada
seaduse mitmeti tõlgendamiseks. Kohtusüsteemi struktuurireform Kohtusüsteemi
arengustrateegia (2014–2018) Justiitsminister
on teinud tööd kohtusüsteemi arengustrateegia (2014–2018) väljatöötamiseks.
Strateegia eesmärk on tugevdada käimasolevaid reforme ja kohtuasutusi ning
suurendada kohtunikkonna usaldust. Üldeesmärgid – tõhususe suurendamine,
institutsiooniline tugevnemine, ausus, kvaliteet, läbipaistvus ja juurdepääs
õigusemõistmisele – on vastavuses teistes liikmesriikides ja Euroopa tasandil
tehtava tööga. Strateegia ja selle tegevuskava on plaanis vastu võtta 2014.
aasta veebruaris. Sellise algatuse puhul on valitsuse ja kohtuasutuste vaheline
koostöö väga oluline ning ministril on õnnestunud need asutused omavahel kokku
viia. Üksmeel aitab samuti kindlustada strateegia tõsiseltvõetavust. Samamoodi
oleks oluline kaasata sellesse tegevusse teisi õigusala esindajaid, näiteks
advokaate, notareid ja kohtutäitureid. Kohtusüsteemi
edasiste reformide oluline element on tõsta kohtujuhtimise suutlikkust
eesmärgiga teha paremaid otsuseid, mis põhinevad kohtusüsteemi, uuringute ja
pikaajalise planeerimise usaldusväärsetel andmetel. Teised liikmesriigid on
süsteemi nõrkustest teavitamiseks kasutanud näiteks kohtuskäijate uuringuid ja
personaliuuringuid. Töökoormuse
haldamine ja õigusemõistmise tõhusus Ülemäärane
töökoormus mõnedes kohtutes ja prokuratuurides on kestev probleem, mida
teravdab seadustike mõjust tulenev ebakindlus. Olukorda võivad parandada mitmed
kasulikud suundumused kohtusüsteemis, näiteks spetsialiseerumine, kohtuametnike
parem kasutamine ning meetmed pahatahtlike viivituste vältimiseks. Kuid samamoodi
on oluline käsitleda pikalt päevakorras püsinud küsimust[14]
– olemasolevate vahendite taastasakaalustamine üldise õiguskava muutmise abil.
See muudatus nõuaks siiski õigusaktide muutmist ning hoolimata justiitsministri
toetusest näib, et parlamendi toetus on nõrk. Kohtusüsteemi
terviklikkus Kõrgeim justiitsnõukogu
on rõhutanud nulltolerantsi kohtusüsteemi aususega seotud probleemide
käsitlemisel ning inspektsiooni abil on välja töötatud ühtsem ja põhjalikum
lähenemisviis. On oluline, et ka see kajastuks järjepidevalt kõrgema kohtu
halduskolleegiumi lähenemisviisis. Näib, et selle tulemusel on algatatud päris
palju asju,[15]
kuid hoiatava mõju kindlaks tegemiseks on vaja täiendavat jälgimist.
2.2 Aususraamistik
Aususraamistik
on koostöö- ja jälgimiskorra üks peamisi põhijooni. Raamistikuga on selgete
ootuste ja nende nõuetekohase rakendamise tagamine pandud asutustele ja
eeskirjadele. Samuti toetub see tugevalt poliitilisele ja kultuurilisele
mõistmisele, et ausus on riigiametnike puhul oluline põhimõte ning
kõrvalekalded peaks tooma kaasa tagajärgi. Rahvusliku
ühtsuse amet ja rahvusliku ühtsuse nõukogu Viimasel aastal
on rahvusliku ühtsuse amet tegutsenud edukalt.[16]
Kuid töös esineb endiselt takistusi ning vastuolude, huvide konflikti ja
alusetu rikastumise osas saavutatud edu on väga erinev. Rahvusliku ühtsuse
ametit ja tema juhtkonda on mitmel korral rünnatud ning sageli näib see kokku
langevat ameti algatatud asjadega kõrgemate poliitiliste tegelaste vastu.
Rahvusliku ühtsuse nõukogu on tõestanud oma väärtust järelevalveorganina, mis
on suuteline selgitama rahvusliku ühtsuse ameti volitusi ja vajaduse korral
avalikult sekkuma. Rahvusliku
ühtsuse amet on end asutusena kindlustanud, kuna valitsuse toetuse abil on
täiendatud vahendeid, et tagada asutuse tulemuslik toimimine. Ameti suhted
teiste valitsusasutusega on määrava tähtsusega ning nende suhete
reguleerimiseks on amet sõlminud mitmeid töökokkuleppeid – olgugi, et mõned
neist on tulemuslikumad kui teised. Rahvusliku ühtsuse ameti otsuseid
vaidlustatakse kohtus tihti, kuid andmete põhjal saab öelda, et huvide
konflikti kohta tehtud otsuste vaidlustamisel on kohus kinnitanud ameti
järeldusi rohkem kui 80 % juhtudest. Näib, et kohtud
on aususraamistikuga harjunud. Kohtupraktika on endiselt ebaühtlane ja
vastuolulisi otsuseid tehakse nii apellatsioonikohtute kui ka kõrgema
kassatsioonikohtu tasemel ning kohtumenetlus on vastuolusid käsitlevate
juhtumite puhul endiselt pikavõitu. Endiselt on kõrgemas kassatsioonikohtus
pooleli kohtuasi küsimuses, kas rikastumise uurimise komisjoni otsust jätta ta
rahvusliku ühtsuse ameti juhtum kohtusse saatmata, saab edasi kaevata. Aeg, mis
on kulunud huvide konflikti eirates allkirjastatud lepingute tühistamiseks,
ning valitsusasutuste viletsad tulemused selle korraldamisel vähendavad samuti
rahvusliku ühtsuse ameti töö hoiatavat mõju ning üksiti raisatakse riigi raha. Otsus töötada
välja uus huvide konflikti eelkontrollisüsteem riigihankelepingute sõlmimisel
on väärtuslik lisa rahvusliku ühtsuse ameti tegevustele.[17]
Ilmselgelt on vaja võimalikud huvide konfliktid enne lepingute sõlmimist välja
selgitada. Tellijate õiguslik kohustus reageerida rahvusliku ühtsuse ameti
väljaselgitatud probleemidele on oluline tegur, et süsteem toimima hakkaks.
Samuti on oluline sätestada, et kui leping sõlmitakse ja rahvusliku ühtsuse
komitee otsus kinnitatakse, peaks ametnik, kellel on huvide konflikt, kandma
vastutust lepingu maksumusest minimaalse osa ulatuses. Edu korral tuleks
sellist lähenemisviisi laiendada ELi vahenditelt kõikidele hankemenetlustele. Oleks loogiline
analüüsida rahvusliku ühtsuse ameti siiani tehtud tööd, et saaks selle
õigusraamistikku täpsustada. Praegu valitsusega arutlusel olev pakett peaks
sisaldama olulisi samme, näiteks leping lõpetatakse kohe, kui huvide konflikti
suhtes tehakse lõplik otsus; ametisse nimetamisel kohaldatakse põhjalikumat
kontrolli; ja huvide deklaratsioonidele on lihtsam juurdepääs. See oleks
rahvusliku ühtsuse ametile hea võimalus suunata aususraamistiku
kodifitseerimist, mis peaks ka tagama, et praegusest raamistikust jäetakse
välja kõik leitud ebaselgused. Sedalaadi
tundlikud sammud tuleb siiski teha ebakindlaks olukorras, mis tuleneb
parlamendi järjestikustest katsetest õõnestada aususraamistiku tulemuslikkust.[18]
Näiteks katse 2013. aasta suvel muuta vastuolusid käsitlevaid eeskirju
kohalikult valitud esindajate suhtes või hiljutine püüe muuta
kriminaalseadustikku, et teatud isikukategooriad ei peaks täitma ausa käitumise
eeskirju, sealhulgas ka huvide konflikti nõuet (vt allpool). Samuti leidub
nende hulgas juhtumeid, kui parlament ei soostunud rakendama rahvusliku ühtsuse
ameti otsust, olgugi et seda toetas kohtu otsus. Seetõttu tuleb valitsuse
ettepanekus, mis käsitleb rahvusliku ühtsuse ameti seaduse muutmist, tugevdada
ja ühtlustada ameti rolli selles, kuidas ta testib poliitilist tahet säilitada toimivat
raamistikku. Aususraamistik:
Parlament Varasemates
koostöö- ja jälgimiskorra aruannetes märgiti samuti, et parlamendi eeskirjad
pakuvad parlamendiliikmetele kaitset seaduse kohaldamise eest.[19]
Koostöö- ja jälgimiskorra jaanuari aruandes märgiti, et parlament võttis 2013.
aasta jaanuaris vastu parlamendiliikmete põhikirja parandused, millega muudeti
puutumatuse tühistamise menetlust juhul, kui parlamendisaadikud läbi otsitakse,
vahistatakse või kinni peetakse, ning kui endiste ministrite üle mõistetakse
kohut. Põhikiri on samm õiges suunas, sest selgitatakse paremini volituste
lõpetamist nõudvaid vastuolusid ning kohaldatakse parlamentaarsete arutamise
tähtajad, kui prokuratuur esitab taotluse parlamendiliikmeid kinni pidada,
vahistada ja läbi otsida. Siiski ei nõuta, et süüdistuse esitamisest keeldumist
tuleks põhjendada.[20] Vaidlustamiste
tõttu konstitutsioonikohtus jõustusid need sätted alles juulis ning
rakenduseeskirju ja uut eetikakoodeksit[21]
ei ole veel vastu võetud. Põhikirja tulemuslikkust on vaja aja jooksul hinnata.
Kahjuks ei näidanud 2013. aasta sügis seda, et parlamendiliikmed oleks
suhtunud uutesse eeskirjadesse kui võimalusesse menetlusi hoolikamalt
käsitleda.[22]
Jaanuari aruandes väljendatud esitatud probleemipüstituse vastukajana selgus,
et parlament ei rakendanud rahvusliku ühtsuse ameti otsust, mis sai kinnituse
kõrgemas kassatsioonikohtus.[23]
2.3 Võitlemine kõrgema tasandi korruptsiooni
vastu
Viimastes
koostöö- ja jälgimiskorra aruannetes ja nõukogu järeldustes on esile tõstetud
kõrgema tasandi korruptsiooni vastu võitlevate asutuste saavutusi ühe olulisima
viisina, kuidas Rumeenia täidab koostöö- ja jälgimiskorra eesmärke. Pärast
viimaseid komisjoni aruandeid on nii korruptsioonivastase võitluse amet
süüdistuse esitamise tasandil[24]
kui ka kõrgem konstitutsioonikohus kohtumõistmise tasandil[25]
saavutanud rasketes oludes märkimisväärseid tulemusi. Nii süüdistuse esitamise
kui ka süüdimõistmise näol on õigusemõistmise kohaldamine juhtivate poliitikute
suhtes oluline näide Rumeenia kohtusüsteemi suutlikkusest. Kohtute
tegevuses on toimunud olulised muutused, eelkõige korruptsioonivastase võitluse
ameti tegevuse kiirus uurimisel ja otsuse tegemisel.[26]
Oluline lünk on täidetud, et vältida juhtumi käsitlemise edasilükkamist, kuna
ametist astutakse tagasi (näiteks parlamendiliige), ning kõrgemas kohtus on
valvesse pandud kaitseadvokaadid, et vältida kohtuasja edasilükkamist
kaitseadvokaadi puudumise tõttu. Süsteemi
usaldusväärsuse põhielement on korruptsioonivastane võitlus kohtunike[27] seas.
Karistuste ühtsuse ja veenvuse parandamiseks on tehtud jõupingutusi ja on
esitatud seaduseelnõu kohtunike „eripensionite” äravõtmiseks pärast lõplikku
süüdimõistmist tahtliku kuriteo, sealhulgas korruptsiooni toimepanemise eest.[28] Kuid kõrgemal
tasandil esineva korruptsiooni vastu võitlemisel on palju takistusi. Ehkki
uurimistegevus käib, tehakse süüdimõistvaid otsuseid ja määratakse karistusi,
on tõendeid, et korruptsiooni ei käsitleta alati raske kuriteona. Tingimisi
karistuste kõrge osakaal viitab sellele, et kohtunikud ei soovi näha
süüdimõistva otsuse tagajärgi[29]
– sattudes vastuollu kõrgema kohtu karistamissuunistega. Selle küsimuse veel
üks oluline aspekt on parandada vara konfiskeerimise ja kriminaaltulu
jälitamise tulemusi. Vara konfiskeerimist sugulastelt võimaldav laiendatud
konfiskeerimine on üks viimastest ja harva kasutatavatest menetlustest.[30] Sellist
vastumeelsust rõhutab veelgi asjaolu, et Rumeenia poliitikud väljendavad oma
kaastunnet korruptsioonis süüdimõistetute suhtes. Eeskirjade ebaühtlane
kohaldamine ametist tagasi astuvate ministrite suhtes jätab mulje
subjektiivsusest. See võib olla ka seotud kriminaalseadustiku muudatustega,
mille parlament 2013. aasta detsembris ilma eelneva aruelu ja avaliku
konsultatsioonita vastu võttis . Rumeenia kohtuasutused, sealhulgas kõrgem
kohus ja kõrgeim justiitsnõukogu, väljendasid tõsist muret muudatuste suhtes,
kuna parlamendiliikmed[31]jäetakse
välja sellise seaduse kohaldamisalast, mis hõlmab altkäemaksu võtmist,
mõjuvõimuga kauplemist ja ametipositsiooni kuritarvitamist.
Korruptsioonivastase võitluse ameti andmetel on 28 parlamendiliiget mõistetud
süüdi või on korruptsiooni tõttu kohtu all.[32] Üheks
muudatuseks oli aegumistähtaja muutmine, mis võimaldaks seda oluliselt lühendada.
Koostöö- ja jälgimiskorra aruannetes on sageli kommenteeritud Rumeenias
kehtivat aegumistähtaja korda,[33]
milles on suhteliselt tavatu säte, et aegumistähtaeg lõpeb vaid koos kohtu
lõpliku otsusega. Teiste oluliste sätete hulgas oli huvide konflikti
ümbermääratlemine, et saaks paljud isikukategooriad jätta välja vastutuse
kandmisest kuriteo puhul.[34]
Ühe esitatud muudatuse kohaselt kõrvaldatakse korruptsioonist tulenevad
tagajärjed nende isikute puhul, kes on juba süüdistuse saanud ja kelle karistus
on täide viidud.[35] Need muudatused
sundisid Rumeenia kohtunikkonda[36]
ja ka rahvusvahelist kogukonda reageerima.[37] Ühe
küsimusena tõstatati asjaolu, et ÜRO korruptsioonivastases konventsioonis
sätestatakse, et iga seadusandlikku, täidesaatvat, haldus- või kohtuvõimu
teostaval ametikohal töötava ametiisiku suhtes tuleb kohaldada korruptsiooni ja
huvide konflikti eeskirju.[38]
Rumeenia konstitutsioonikohus otsustas 2014. aasta jaanuaris, et muudatused
olid põhiseadusevastased, tsiteerides eelkõige vajadust täita rahvusvahelisest
õigusest tulenevaid kohustusi ja ka pidada kinni Rumeenia põhiseaduses
sätestatud põhimõttest, et kõik on seaduse ees võrdsed. Konstitutsioonikohtu
otsus oli oluline näide kontrollivahendite toimimisest, kuid jääb mõistmatuks,
et muudatused võeti vastu, ehkki need muutsid küsitavaks just needsamad
olulised põhimõtted.
2.4 Korruptsiooniga võitlemine kõikidel
tasanditel
Koostöö- ja
jälgimiskord nõuab ka tugevaid pingutusi võitlemaks korruptsiooni vastu
Rumeenia ühiskonna kõigil tasanditel. Uuringud näitavad järjekindlalt üldsuse
suurt muret korruptsiooni leviku pärast.[39]
Kui kõrgetel kohtadel tegutsevate isikute kohtu ette toomine
korruptsioonisüüdistuste tõttu võib aidata probleemi paremini tajuda, siis
korruptsiooni vastu võitlemine kõikidel tasanditel nõuab lisaks pidevaid
jõupingutusi, et vähendada korruptsioonivõimalusi, ning seejärel tuleb näidata,
et avastatud korruptsioonijuhtumitel on tagajärjed. Sedalaadi halduslikud ja
ennetavad meetmed ei ole vajalikul tasemel.[40] Riiklik
korruptsioonivastane strateegia on oluline algatus, millel on õnnestunud
laiendada ühtset raamistikku paljudele Rumeenia asutustele. [41]
Strateegia ülesanded levitada parimaid tavasid ja innustada riigiasutusi
eraldama vahendeid ja juhtima tähelepanu korruptsioonivastasele võitlusele on
väga väärtuslikud.[42]
Järgmine samm oleks kohaldada ühtsemaid eeskirju sellistes valdkondades nagu
riskihindamine ja sisekontrollinormid. Rakendusvolituste[43]
puudumise tõttu sõltub strateegia siiski tugevalt sellest, kuidas erinevate
asutuste juhtkonnad seda prioriseerivad. Korruptsioonivastasele võitlusele
pühendumist näitavad mitmed moodused, näiteks tahe teavitada
korruptsioonivastase võitluse asutusi rikkumistest; asjaolu, et erinevatel
asutustel on väga erinevad tulemused selliste meetmete osas, näitab, et
lähenemisviis ei ole järjepidev. Veel üks oluline
lähenemisviis oleks tagada, et uus poliitika ja õigusaktid koostatakse
korruptsiooni ennetamist silmas pidades. Näitena võib tuua algatused, mille
abil edendada detsentraliseerimist ja piirkondadeks jaotamist ja mille puhul
finantsotsuste tegemise ülekandmisega kohalikule tasandile peaks kaasnema
riskihinnang ja meetmed uute probleemide vältimiseks.[44] ELi vahenditest
toetust saavad konkreetsed korruptsioonivastased projektid näiteks haridus-,
tervise-, justiits- ja piirkondliku arengu ministeeriumis ning samuti riiklikus
maksude haldamise ametis on jätkunud, pakkudes huvitavaid tulemusi ning näiteid
parimatest tavadest. Komisjon loodab, et neid algatusi võetakse edaspidi
arvesse, kui hakatakse välja töötama konkreetseid projekte järgmise programmiperioodi
jaoks. Lisaks
vajadusele tugevdada meetmeid korruptsiooni ja huvide konflikti vältimiseks
riigihankelepingute menetlemisel, on Rumeenia kohtunikud ja riigihankeid
korraldavad isikud tõstnud peamiste teemadena esile õigusaktide ajakohastamise
ja suurema stabiilsuse tagamise.[45]
Mitmed valitsusvälised organisatsioonid, ettevõtjad ja sõltumatud eksperdid on
teatanud, et korruptsioon on endiselt ohuks riigihankemenetlustele. Ehkki see
ei ole vaid Rumeeniale omane probleem, tekitab küsimusi ka haldussuutlikkus
menetluste kohaldamisel, eelkõige kohalikul tasandil, ning sellele tuleb eraldi
tähelepanu pöörata, eriti ennetustegevuse osas. Oluline on ka tugevdada
koostööd riikliku riigihangete haldamise ja järelevalve ameti ja rahvusliku
ühtsuse ameti vahel, et luua huvide konflikti eelneva kontrollimise süsteem
riigihangete lepingute sõlmimisel, sealhulgas ELi hangete puhul kasutatava
lähenemisviisi sujuv laiendamine kõikidele Rumeenia riigihangetele.
3. JÄRELDUS JA
SOOVITUSED
Käesolev hinnang näitab, et Rumeenia on teinud
pärast eelmiste koostöö- ja jälgimiskorra aruannete koostamist paljudes
valdkondades edusamme. Oluliste kohtu- ja aususe järelevalve asutuste
töötulemused on püsinud positiivsena. Vajalikud ja kauaoodatud seadusandlikud
muudatused toimusid plaanipäraselt ning kohtuasutuste ja justiitsministeeriumi
vaheline koostöövaim aitab käsitleda juhtimisprobleeme. Selles mõttes on tulnud
olukorrale kasuks pärast 2013. aasta kevadet valitsev rahulikum poliitiline
olukord. Siiski püsib mure kohtusüsteemi sõltumatuse üle,
palju on näiteid vastutöötamisest aususe ja korruptsioonivastastele meetmetele
poliitilisel ja haldustasandil. Kriminaalseadustiku 2013. aasta detsembris
kiirustades tehtud ja läbipaistmatut muutmist hindas üldsus kui katset
lammutada korruptsioonivastasele võitlusele ja aususe edendamisele suunatud
õiguskorda, hoolimata sellest, et konstitutsioonikohus, kuulutades muudatuse
põhiseaduse vastaseks, näitas, et võimude lahusus toimib. Olulistele
ametikohtadele nimetamise hindamine näitas kirjut pilti – mõned menetlused
toimivad läbipaistvalt ja teenetepõhiselt, samal ajal, kui teisi saab
kritiseerida poliitiliste sekkumiste pärast. Selline olukord mõjutab Rumeenia reformiprotsessi
jätkusuutlikkust. Peamiste korruptsiooni vastu võitlevate asutuste vastupanu
pidevale survele on näidanud, et reform on Rumeenia ühiskonna olulistes osades
juurdunud. Seevastu tuletas parlamendi valmidus õõnestada reformi alustalasid
meelde, et puudub konsensus koostöö- ja jälgimiskorra eesmärkide poole
püüdlemise asjus.
Komisjon kutsub Rumeeniat üles võtma meetmeid järgmistes
valdkondades:
Kohtusüsteemi sõltumatus
Kohtute juhtkond
peab jätkuvalt kaitsma kohtusüsteemi sõltumatust. Ametikohtadele nimetamise
menetlused peavad olema selged ja lähtuma aususest ja professionaalsusest.
Selles valdkonnas peaks Rumeenia: ·
tagama,
et parlamendisaadikute eetikakoodeks sisaldaks selgeid sätteid, et
parlamendisaadikud ja parlamendimenetlused austaks kohtusüsteemi sõltumatust,
ja eelkõige kohtu otsuseid; ·
pakkuma
kõrgeimale justiitsnõukogule vajalikke tingimusi tema töö tõhustamiseks
kohtusüsteemi sõltumatuse kaitsel ja nende üksikkohtunike toetamisel, kel tekib
probleeme seoses kohtusüsteemi sõltumatusega; ·
kasutama
võimalust täiendada põhiseaduse praegusi sätteid võimude lahususe kohta
sõnaselge kohustusega, et täidesaatev ja seadusandlik võim peavad austama
kohtusüsteemi sõltumatust; ·
tugevdama
pressile ja üldsusele suunatud jõupingutusi usaldusväärse teabe pakkumiseks ja
teadlikkuse suurendamiseks kohtusüsteemi rolli ja staatuse ning menetluses
olevate kohtuasjade kohta.
Kohtureform
Tugevdada tuleks
kohtupraktika järjepidevuse parandamise meetmeid, sh kohtumenetluste
kiirendamise meetmed ja uute võimaluste, nagu laiendatud konfiskeerimise
kasutamine. Selles valdkonnas peaks Rumeenia: ·
jätkama
töökoormuse probleemide lahendamist ja võtma vastu kohtusüsteemi
ümberkorraldamiseks vajalikud õigusaktid; ·
varustama
kohtute juhtkonna vajalike teabevahenditega kohtusüsteemi toimimise hindamiseks
(näiteks statistilised vahendid, kohtuasjade haldamise vahendid, kasutaja- ja
personaliuuringud), et tagada paremini informeeritud otsustamine ja edusammude
esiletoomine; ·
tagama
põhistatud kohtuotsuste täismahus ja õigeaegne avaldamine veebis ja nende
järjepidev ajakohastamine; ·
toetama
kõiki juriidilisi kutsealasid ja avalikku haldust hõlmavat protsessi; ·
viima
lõpule kuritegudes süüdi mõistetud kohtunike pensioniseaduse menetlemise; ·
parandama
kohtuotsuste järelmeetmeid kõigil tasanditel, tagamaks kohtuotsuste ja
rahaliste karistuste nõuetekohane rakendamine. 3. Ausus Aususraamistiku
osas saavutatud edu tuleb tugevdada, muutes õigusraamistikku selgemaks, et
selle kohaldamisel ei jääks mingeid kahtlusi. Selles valdkonnas peaks Rumeenia: ·
tagama,
et vastuolusid, huvide konflikte ja alusetut rikastumist käsitlevate seaduste
kohaldamises ei oleks erandeid; ·
valitsus
ja rahvusliku ühtsuse amet peaksid koostöös töötama välja õigusaktid
aususraamistiku parandamiseks ja esitama ettepaneku nende vastuvõtmiseks; ·
võtma
rahvusliku ühtsuse ametis kasutusele riigihangete eelkontrolli, et laiendada
seda üksnes ELi vahenditelt kõigile riigihankemenetlustele; ·
tagama,
et uue parlamendiseaduse rakendamine maksimeeriks lõplike kohtuotsuste
automaatset rakendamist.
Võitlus korruptsiooni vastu
Säilitada tuleb
resoluutsus seaduse kohaldamisel kõrgetasemelise korruptsiooni suhtes ning
laiendada seda väiksemahulisele korruptsioonile. Selles valdkonnas peaks
Rumeenia: ·
tagama
korruptsiooniseaduste võrdse kohaldamise kõigi suhtes; ·
parandama
kõigis Rumeenia kohtutes korruptsioonijuhtumites määratavate karistuste
järjepidevust ja hoiatavat mõju; ·
karmistama
karistusi pisikorruptsiooni eest; ·
töötama
välja riikliku korruptsioonivastase strateegia koos järjepidevamate
võrdlusnäitajatega ja kohustustega haldusasutuste jaoks, ning avalikustama
selle tulemused. [1] KOM(2012) 410 lõplik. [2] 24. september 2012. [3]
COM(2013) 47 final. Selle analüüs ja soovitused said kinnituse üldasjade
nõukogu 11. märtsi 2013. aasta järeldustes. [4] KOM(2012) 410 lõplik,
COM(2013) 47 final. [5] Õiguseteemalises
Eurobaromeetri eriuuringus 385 märgiti, et Rumeenia üldsuse usaldus kohtutesse
(44 %) ei olnud kaugel ELi keskmisest (53 %), ning Rumeenia oli ELi
28 liikmesriigi hulgas usalduse poolest 17. kohal. [6] COM (2013) 47 final, lk
4. [7] Tehnilise aruande punkt
1.1.1. [8] Näiteks
nõutakse dokumendis KOM(2012) 410 (lõplik) „[korruptsioonivastase võitluse
asutuse puhul] läbipaistvat ja objektiivset ametissenimetamise protsessi,
kasutades võimalikult tugevate juhtide leidmiseks konkreetsetel kriteeriumidel
põhinevat avatud konkurssi ja seades eesmärgiks nende institutsioonide
järjepideva toimimise.” Vt ka nõukogu järeldused, viimased 13. märts 2013. [9] Tehnilise aruande punkt
1.5. [10] Tehnilise aruande punkt
1.5. [11] Tehnilise aruande punkt
1.2.2. [12] Tehnilise
aruande punkt 1.2.2. [13] Tehnilise aruande
punktis 1.3.2 loetletakse siiani tehtud algatused. [14] Vt näiteks
KOM(2012) 410 lõplik, lk 8. [15] Tehnilise aruande punkt
1.4.4. Siin punktis märgitakse ka kõrgemas kohtus edukalt vaidlustatud asjade
suurt osakaalu, mis kompromiteerib meetmete tulemuslikkust. [16] Tehnilise aruande punkt
2.1.3. [17] Tehnilise aruanne
punktis 2.1.4 on üksikasjalikult sätestatud kavandatav menetlus. [18] Dokumendis KOM(2012) 410
lõplik, lk 14 on esitatud viimaste aastate näited. [19] Vt
näiteks KOM(2012) 410 lõplik, lk 14. [20] Dokumendis
COM(2013) 47, lk 7 soovitatakse, et „kui parlament ei lase õiguskaitsel
tavapärasel viisil tegutseda, peab ta esitama täieliku põhjenduse.” [21] Saadikute koja president
on väljendanud avatud suhtumist koostada rahvusvahelisele praktikale tuginev
eetikakoodeks ning selle eelnõu saadeti Euroopa Parlamendile 2013. aasta
detsembris. [22] Tehnilise aruande punkt
2.2. [23] Isegi pärast kindla
toetuse saamist kõrgemalt kassatsioonikohtult ja konstitutsioonikohtult seoses
senaatori juhtumiga. [24] 2013. aastal on
süüdimõistetud süüdistatavate arv suurenenud märkimisväärselt (kokku 1073
isikut). Vt tehnilise aruande punkti 3.2.3. [25] Kõrgema kohtu esitatud
näitajad on ulatuse poolest võrreldavad 2012. aasta omadega. Vt tehnilise
aruande punkti 3.1. [26] Korruptsioonivastase
võitluse ameti 205st juhtumist, mille puhul lõplik otsus tehti
võrdlusperioodil, leiti lahendus enamikule juhtumitest (ligikaudu 73 %)
vähem kui nelja aastaga (nende hulgast enamik kahe aastaga). Vt tehnilise
aruande punkt 3.1. [27] Nii kõrgem
kassatsioonikohus kui ka korruptsioonivastase võitluse amet on teada andnud
sellistest hiljutistest juhtumitest. [28] Nimetatud seaduseelnõu
on saadikute kojas vastu võetud, kuid on endiselt senatis arutlusel. [29] Korruptsioonivastase
võitluse ametis ajavahemikul 1. jaanuarist 1. oktoobrini 2013 käsitletud
juhtumite puhul mõisteti 853 süüdistatavale vanglakaristus. 22,2 % (189
karistust) juhtumite puhul otsustati karistus täide viia kinnipidamisasutuses
ja 77,8 % (664 karistust) otsustati karistuse täideviimine edasi lükata
(kas karistuse täideviimise tingimisi edasilükkamine või karistuse täideviimise
edasilükkamine, seades karistatava järelevalve alla). Vt tehnilise aruande
punkt 3.6.1. [30] Justiitsminister teatas,
et 2012. aasta laiendatud konfiskeerimise seadust on prokuratuur kasutanud 34
juhul ajavahemikul 1. jaanuarist 1. septembrini 2013. Vastu on võetud vaid üks
laiendatud konfiskeerimist hõlmav kohtuotsus ning see on kaevatud edasi
kõrgemale kassatsioonikohtule. [31] Samuti president ja
advokaadid, notarid või kohtutäiturid. [32] Tehnilise aruande punkt
3.2.1. [33] Dokumendis
KOM(2012) 410 lõplik soovitati aegumistähtaja kulgemine peatada siis, kui
kohtumenetlus algab. [34] Rohkem kui 100 linnapead
ja aselinnapead on praegu rikkumiste eest kohtu all seoses korruptsioonivastase
võitluse ameti vastutusalasse kuuluvate küsimustega. [35] Nimetatud muudatuse
arutelu lükati edasi. [36] Vt korruptsioonivastase
võitluse ameti pressiteade: http://www.pna.ro/comunicat.xhtml?id=4510&jftfdi=&jffi=comunicat;
ja kõrgema kassatsioonikohtu pressiteade: http://www.scj.ro/sesizari%20CC/Hot%20SU%201%202013.pdf [37] Vt Ameerika Ühendriikide
saatkonna reaktsioon Rumeenias toimunule: http://romania.usembassy.gov/policy/media/pr-12112013.html [38] Vt artikli 5 lõige
4 direktiivi ettepanekus, milles käsitletakse liidu finantshuve kahjustava
pettuse vastast võitlust kriminaalõiguse abil. KOM(2012) lõplik,
11.7.2012. See on samuti kooskõlas ÜRO korruptsioonivastase konventsiooniga,
kus on sätestatud, et konventsiooniosalise seadusandlikku, täidesaatvat,
haldus- või kohtuvõimu teostaval kas nimetataval või valitaval ametikohal
töötava ametiisiku suhtes tuleb kohaldada korruptsioonieeskirju. [39] VT Eurobarometer nr 374,
veebruar 2012, http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_374_en.pdf ja the Transparency
International 2013 korruptsiooni tajumise indeks: http://cpi.transparency.org/cpi2013/results/ [40] Näiteks on
märkimisväärne, et paljud linnapeade puhul esinesid vastuolud ja mitte midagi
ei võetud ette seni, kuni rahvusliku ühtsuse amet hakkas sellele probleemile
tähelepanu pöörama. Olemasolevad halduskontrollimeetmed ei suutnud seega
ülesannet täita. [41] Näiteks osaleb
strateegias peaaegu 80 % kohalikest omavalitsustest ja nad on määranud
kontaktisiku riikliku korruptsioonivastase strateegia rakendamisega seotud
tegevuste jaoks. [42] Riiklikul
korruptsioonivastasel strateegial on oma portaal, mis pakub võimalusi edastada
andmeid ennetavate meetmete näitajate ning samuti riigiasutuste enesehindamiste
kohta. [43] Samuti on seal must
nimekiri nendest, kes ei ole aruandeid esitanud. [44]
Detsentraliseerimisseadust on viimasel ajal edukalt vaidlustatud
konstitutsioonikohtus. [45] Näiteks on palju
segadust tekitanud riigihangete üldise raamseaduse sage muutmine vähem kui
aasta jooksul. Lisaks suurendab haavatavust riigihanke piirsumma suurendamine,
millest väiksemate summade puhul ei ole vaja menetlust korraldada.