(1)

Määrusega (EL) nr 1294/2013 (3) loodud programm „Toll 2020“ ja sellele eelnenud programmid on aidanud märkimisväärselt hõlbustada ja edendada tolliasutuste vahelist tollikoostööd ning suurendada nende haldus-, inimeste ja infotehnoloogia (IT) suutlikkust. Kuna paljud tolli valdkonna meetmed on piiriülesed, on sellise koostöö arendamiseks tõhusam ja tulemuslikum pakkuda liikmesriikidele raamistik, milles see saab toimuda, luues komisjoni rakendatava liidu tasandi tolliprogrammi. Samuti on programm „Toll 2020“ osutunud kulutõhusaks ja andnud tõelist lisaväärtust muudele kahe- või mitmepoolsetele tollikoostöö raamistikele. Lisaks on programm „Toll 2020“ aidanud kaitsta liidu ja liikmesriikide finantshuve, toetades tollimaksude tõhusat kogumist. Samuti on ühtlustatud tolliprotseduurid olulised samaväärsete tulemuste saavutamiseks kelmuste, pettuste ja ebaseaduslike piiriüleste kaubavoogude ärahoidmisel. Seetõttu on asjakohane, tõhus ja liidu huvides jätkata tollikoostööalaste meetmete rahastamist, luues uue programmi – programmi „Toll“ (edaspidi „tolliprogramm“).

(2)

Tolliliit on olnud 50 aastat liidu kui ühe maailma suurima kaubandusbloki nurgakivi. Tolliliit on märkimisväärne näide liidus toimuvast edukast lõimumisest ning seda on vaja siseturu nõuetekohaseks toimimiseks nii äriühingute kui ka kodanike huvides. Tolliliit on selle aja jooksul oluliselt arenenud ja tolliasutused täidavad piiridel edukalt mitmeid eri ülesandeid. Nad teevad koostööd eesmärgiga hõlbustada õiguspärast ja õiglast kaubandust, vähendada bürokraatiat, koguda riikide ja liidu eelarvesse tulusid ning aidata kaitsta kodanikke terrorismi-, tervise-, keskkonna- ja muude ohtude eest. Võttes liidu tasandil kasutusele ühtse riskijuhtimise raamistiku ja kontrollides rahavoogusid, et võidelda rahapesu ja terrorismi rahastamise vastu, on tolliasutustel eelkõige oluline osa terrorismi, organiseeritud kuritegevuse ning ebaausa konkurentsi vastases võitluses. Võttes arvesse tolliasutuste ulatuslikku vastutusala, on nad tegelikkuses kaupade liidu välispiiril kontrollimise eest vastutavad juhtivad ametiasutused. Tugevam ja kaugelevaatavam liit on saavutatav ainult siis, kui selleks on olemas vajalikud vahendid. Seda konteksti arvestades ei peaks tolliprogramm hõlmama mitte ainult tollikoostööd, vaid sellega tuleks toetada ka Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) nr 952/2013 (4) artiklis 3 sätestatud laiemaid tolli ülesandeid, nimelt liidu rahvusvahelise kaubanduse järelevalvet, aidates seeläbi kaasa siseturu välisaspektide, ühise kaubanduspoliitika ja liidu muude kaubandusega seotud ühiste poliitikavaldkondade rakendamisele ning tarneahela turvalisuse tagamisele.

Käesoleva määruse õiguslik alus peaks seetõttu hõlmama Euroopa Liidu toimimise lepingu (ELi toimimise leping) artiklis 33 sätestatud tollikoostööd, ELi toimimise lepingu artiklis 114 sätestatud siseturgu ja ELi toimimise lepingu artiklis 207 sätestatud ühist kaubanduspoliitikat.

(3)

Tolliprogramm peaks abistama liikmesriike ja komisjoni, luues selliste meetmete raamistiku, mille eesmärk on toetada tolliliitu ja tolliasutusi, kes teevad koostööd ja tegutsevad ühtsena; anda panus liidu ja selle liikmesriikide finants- ja majandushuvide kaitsmisse; tagada liidu ja selle elanike julgeolek ja turvalisus, aidates seeläbi kaasa tarbijakaitsele; kaitsta liitu ebaausate ja ebaseaduslike kaubandustavade eest, soodustades samal ajal seaduslikku ettevõtlust, ning hõlbustada seaduslikku kaubandust, nii et ettevõtjad ja kodanikud saaksid kasu siseturu ja maailmakaubanduse kogu potentsiaalist.

(4)

Toll on dünaamiline poliitikavaldkond, millel seisavad ees uued väljakutsed, nagu globaliseerumine, uued pettuse ja salakaubanduse mudelid ning digitaliseerimine. Need väljakutsed suurendavad vajadust toetada tolliasutusi ja eeldavad uuenduslike lahenduste leidmist. Lisaks rõhutavad nad vajadust tugevdada tolliasutuste vahelist koostööd.

(5)

Kulutasuvuse huvides tuleks tolliprogrammis ära kasutada võimalikke koostoimet muude seonduvates valdkondades võetavate liidu meetmetega, nagu programm „Fiscalis“, mis luuakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrusega, millega luuakse maksustamisalase koostöö programm „Fiscalis“; tollikontrolli seadmete soetamise toetuse instrument, mis luuakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrusega, millega luuakse integreeritud piirihalduse fondi osana tollikontrolliseadmete soetamise toetuse instrument (edaspidi „tollikontrolliseadmete instrumendi määrus“); liidu pettustevastase võitluse programm, mis luuakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrusega, millega luuakse liidu pettustevastase võitluse programm; piirihalduse ja viisade rahalise toetamise instrument, mis luuakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrusega, millega luuakse integreeritud piirihalduse fondi osana piirihalduse ja viisade rahalise toetamise instrument; Sisejulgeolekufond, mis luuakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrusega, millega luuakse Sisejulgeolekufond; ühtse turu programm, mis luuakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrusega, millega luuakse siseturu, ettevõtete, sealhulgas väikeste ja keskmise suurusega ettevõtjate konkurentsivõime, taimede, loomade, toidu ja sööda valdkonna ja Euroopa statistika programm (edaspidi „ühtse turu programm“);

taaste- ja vastupidavusrahastu, mis luuakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrusega (EL) 2021/241, (5) ning tehnilise toe instrument, mis luuakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrusega (EL) 2021/240 (6).

(6)

Võttes arvesse, kui tähtis on võidelda kliimamuutuste vastu kooskõlas liidu kohustustega rakendada Pariisi kokkulepe (7) ning saavutada 25. septembril 2015 vastu võetud ÜRO kestliku arengu tegevuskava 2030 eesmärgid, peaksid käesoleva määruse kohased meetmed aitama saavutada liidu eesmärki eraldada vähemalt 30 % kogu liidu eelarvest kliimaeesmärkide toetamiseks ning liidu püüdlust eraldada 2024. aastal 7,5 % ning 2026. ja 2027. aastal 10 % liidu aastaeelarvest bioloogilisele mitmekesisusele, võttes seejuures arvesse kliimaeesmärkide ja bioloogilise mitmekesisuse eesmärkide praegust kattumist.

(7)

Käesoleva määrusega kehtestatakse tolliprogrammi rahastamispakett, mis on iga-aastase eelarvemenetluse käigus Euroopa Parlamendile ja nõukogule peamine lähtesumma Euroopa Parlamendi, Euroopa Liidu Nõukogu ja Euroopa Komisjoni 16. detsembri 2020. aasta institutsioonidevahelise kokkuleppe, mis käsitleb eelarvedistsipliini, eelarvealast koostööd ning usaldusväärset finantsjuhtimist, samuti uusi omavahendeid, sealhulgas uute omavahendite kasutuselevõtmise tegevuskava, (8) punkti 18 tähenduses. Selleks et ettenägematuid kulusid saaks käsitada rahastamiskõlblikena, peaksid need olema otseselt seotud tolliprogrammi eesmärkidega. Tolliprogrammi rahastamispaketist peaks katma selle haldamise ja selle tulemuste hindamisega seonduvad vajalikud ja igakülgselt põhjendatud kulud, tingimusel et need on seotud tolliprogrammi üld- ja erieesmärkidega.

(8)

Et toetada kolmandate riikide ühinemist ja assotsieerumist, peaks tolliprogrammis saama teatavate tingimuste täitmise korral osaleda ühinevad riigid, kandidaatriigid, potentsiaalsed kandidaatriigid ja Euroopa naabruspoliitikaga hõlmatud riigid. Tolliprogramm võib olla avatud ka muudele kolmandatele riikidele vastavalt tingimustele, mis on sätestatud liidu ja kõnealuste riikide vahelistes erilepingutes, millega reguleeritakse nende osalemist liidu programmis.

(9)

Tolliprogrammi suhtes kohaldatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrust (EL, Euratom) 2018/1046 (9) (edaspidi „finantsmäärus“). Finantsmääruses sätestatakse liidu eelarve täitmise reeglid, sealhulgas reeglid toetuste, auhindade, hangete, eelarve kaudse täitmise, rahastamisvahendite, eelarveliste tagatiste, finantsabi ja välisekspertide tasustamine kohta.

(10)

Käesoleva määruse suhtes kohaldatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu poolt ELi toimimise lepingu artikli 322 alusel vastu võetud horisontaalseid finantsreegleid. Need reeglid on sätestatud finantsmääruses ning nendega määratakse eelkõige kindlaks eelarve täitmise menetlus toetuste, hangete, auhindade ja eelarve kaudse täitmise kaudu ning nähakse ette finantsjuhtimises osalejate vastutuse kontroll. ELi toimimise lepingu artikli 322 alusel vastu võetud reeglid hõlmavad ka üldist tingimuslikkuse korda liidu eelarve kaitsmiseks.

(11)

Programmi „Toll 2020“ raames kohaldatud meetmed on osutunud asjakohasteks ja need tuleks seepärast jätta kehtima. Et muuta tolliprogrammi elluviimine lihtsamaks ja paindlikumaks ning seeläbi saavutada paremini selle eesmärgid, tuleks meetmed kindlaks määrata ainult üldiste kategooriatena ning esitada konkreetseid meetmeid illustreerivate näidete loetelu. Koostöö ja suutlikkuse suurendamise kaudu peaks tolliprogramm edendama ja toetama ka innovatsiooni kasutuselevõttu ja võimendamist, et veelgi suurendada suutlikkust saavutada tolli põhiprioriteedid. Tolliprogrammist rahastatavad meetmed, mis osutuvad mingil ajahetkel ebapiisavaks, tuleks lõpetada või neid tuleks kohandada, et muuta need tõhusamaks või asjakohasemaks.

(12)

Peagi võetakse vastu tollikontrolliseadmete instrumendi määrus. Selleks et säilitada kõigi tolli ja tollikontrolliseadmetega seotud koostöömeetmete ühtsus ja horisontaalne koordineerimine, on asjakohane rakendada kõiki selliseid meetmeid üheainsa õigusakti, s.o käesoleva määruse alusel, milles on sätestatud ühtsed normid. Seepärast tuleks tollikontrolliseadmete soetamise toetuse instrumendist toetada ainult rahastamiskõlblike tollikontrolliseadmete ostmist, hooldust ja täiustamist, samal ajal kui tolliprogrammist tuleks toetada kõiki muid seonduvaid meetmeid, näiteks seadmete vajaduse hindamiseks võetavaid koostöömeetmeid või ostetud seadmetega seotud koolitusi, kui see on asjakohane.

(13)

Tollialase teabe ja muu tolliga seotud teabe vahetamine on tolli laitmatu toimimise eelduseks ja see toimub tunduvalt laiemalt kui tolliliidu piires. Euroopa elektrooniliste süsteemide kohandamine või laiendamine, et võimaldada koostööd kolmandate riikidega, kes tolliprogrammis ei osale, ja rahvusvaheliste organisatsioonidega, võiks olla liidu huvides. Seetõttu, kui selline huvi on igakülgselt põhjendatud, peaksid kulud, mis on seotud vastavalt Euroopa elektrooniliste süsteemide kohandamise või laiendamisega, olema tolliprogrammist rahastamiskõlblikud.

(14)

Võttes arvesse üleilmastumise tähtsust, peaks tolliprogramm ka edaspidi ette nägema võimaluse kaasata väliseksperte finantsmääruse artikli 238 tähenduses. Need väliseksperdid peaksid põhiliselt olema valitsusasutuste esindajad, sealhulgas mitteassotsieerunud kolmandatest riikidest, sealhulgas nende kolmandate riikide valitsusasutused, kes tolliprogrammis ei osale, samuti teadlased ning rahvusvaheliste organisatsioonide, ettevõtjate või kodanikuühiskonna esindajad. Väliseksperte tuleks eksperdirühmadesse valida vastavalt komisjoni 30. mai 2016. aasta otsusele, millega kehtestatakse horisontaalsed eeskirjad komisjoni eksperdirühmade loomiseks ja tööks. Väliseksperdid, kes osalevad füüsilise isikuna tolliprogrammi raames toimuvatel vastavalt vajadusele korraldatud üritustel, näiteks ühekordsetel koosolekutel ja konverentsidel, peaks valima komisjon, sealhulgas osalevate riikide esitatud ekspertide seast. Tuleb tagada, et füüsilise isikuna nimetatud ning sõltumatult ja avalikes huvides tegutsevad väliseksperdid oleksid erapooletud ja et nende ametiülesannetega seoses ei oleks võimalikku huvide konflikti. Teave kõigi välisekspertide valimise ja nende osalemise kohta peaks olema avalikult kättesaadav. Välisekspertide valimisel tuleks arvesse võtta sidusrühmade tasakaalustatud esindatuse tagamise eesmärki ja soolise võrdõiguslikkuse põhimõtet.

(15)

Vastavalt komisjoni 19. oktoobri 2010. aasta teatises „ELi eelarve läbivaatamine“ esitatud komisjoni kohustusele tagada rahastamisprogrammide ühtsemaks ja lihtsamaks muutmine tuleks juhul, kui tolliprogrammiga ette nähtud meetmetel on eri rahastamisallikatega ühised eesmärgid, jagada ressursse teiste liidu rahastamisallikatega, tingimusel et sellega ei kaasne topeltrahastamist. Tolliprogrammi raames rakendatavate meetmetega tuleks tagada, et liidu vahendeid kasutatakse tolliliidu ja tolliasutuste toetamisel sidusalt.

(16)

IT suutlikkuse suurendamise meetmetele eraldatakse eeldatavasti suurem osa tolliprogrammi eelarvest. Nende IT suutlikkuse suurendamise meetmete hulgas tuleks esmatähtsaks pidada selliste elektrooniliste süsteemidega seotud meetmeid, mida on vaja tolliliidu rakendamiseks ja tolliasutuste ülesannete täitmiseks. Euroopa elektrooniliste süsteemide ühised ja riiklikud osad tuleks kindlaks määrata käesolevas määruses. Ühiseid ja riiklikke osi võib kombineerida. Lisaks tuleks selgelt kindlaks määrata komisjoni ja liikmesriikide meetmete ulatus ja ülesanded.

(17)

Käesolevat määrust tuleks rakendada tööprogrammide kaudu. Kuna seatud eesmärgid on keskmise tähtajaga kuni pikaajalised ning tuginevad aja jooksul saadud kogemustele, peaksid tööprogrammid saama hõlmata mitut aastat. Üleminek üheaastastelt tööprogrammidelt mitmeaastastele vähendaks nii komisjoni kui ka liikmesriikide töökoormust. Mitmeaastased tööprogrammid peaksid hõlmama maksimaalselt kolme aastat.

(18)

Tolliprogrammi raames rakendatavate meetmete puhul tuleks arvesse võtta Euroopa Kontrollikoja järeldusi ja soovitusi tolli valdkonnas, eelkõige 5. detsembri 2017. aasta eriaruannet nr 19/2017 „Impordiprotseduurid: puudused õigusraamistikus ja ebatõhus rakendamine mõjutavad ELi finantshuve“ ning 10. oktoobri 2018. aasta eriaruannet nr 26/2018 „Mitmed viivitused tolli IT-süsteemides: mis läks valesti?“.

(19)

Selleks et tagada käesoleva määruse ühetaolised rakendamistingimused, tuleks komisjonile anda rakendamisvolitused. Neid volitusi tuleks teostada kooskõlas Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrusega (EL) nr 182/2011 (10).

(20)

Vastavalt 13. aprilli 2016. aasta institutsioonidevahelise parema õigusloome kokkuleppe (11) punktidele 22 ja 23 tuleks tolliprogrammi hinnata teabe põhjal, mis on kogutud seirenormide alusel, vältides samal ajal eelkõige liikmesriikidele langevat halduskoormust ja ülereguleerimist. Seirenormid peaksid asjakohasel juhul sisaldama ka mõõdetavaid näitajaid, mille alusel saab hinnata tolliprogrammi mõju kohapeal võrreldaval ja kõikehõlmaval viisil. Vahehindamine, mis tuleks teha hiljemalt nelja aasta möödumisel tolliprogrammi rakendamise algusest, ja lõpphindamine, mis tuleks teha hiljemalt nelja aasta möödumisel tolliprogrammi lõpuleviimisest, peaksid aitama järgmiste mitmeaastaste finantsraamistike raames teha tõhusaid tollikoostööalaseid otsuseid. Seega on äärmiselt oluline, et vahe- ja lõpphindamine annaksid rahuldavat ja piisavat teavet ning toimuksid aegsasti. Lisaks tolliprogrammi vahe- ja lõpphindamisele tuleks tulemusaruannete süsteemi osana koostada ka iga-aastased eduaruanded, et jälgida tolliprogrammi rakendamist. Nendes aruannetes tuleks esitada kokkuvõte tolliprogrammi tegevustes vaatlusalusel aastal saadud õppetundidest ja kohasel juhul ka sellest, milliseid takistusi ja puudusi esines. Iga-aastased eduaruanded tuleks edastada Euroopa Parlamendile ja nõukogule.

(21)

Selleks et asjakohaselt reageerida poliitiliste prioriteetide muutustele, peaks komisjonil olema õigus võtta kooskõlas ELi toimimise lepingu artikliga 290 vastu delegeeritud õigusakte, et muuta tolliprogrammi erieesmärkide saavutamise mõõtmist võimaldavate näitajate loetelu ning täiendada käesolevat määrust seire- ja hindamisraamistiku kehtestamist käsitlevate sätetega. On eriti oluline, et komisjon viiks oma ettevalmistava töö käigus läbi asjakohaseid konsultatsioone, sealhulgas ekspertide tasandil, ja et kõnealused konsultatsioonid viidaks läbi kooskõlas 13. aprilli 2016. aasta institutsioonidevahelises parema õigusloome kokkuleppes sätestatud põhimõtetega. Eelkõige selleks, et tagada delegeeritud õigusaktide ettevalmistamises võrdne osalemine, saavad Euroopa Parlament ja nõukogu kõik dokumendid liikmesriikide ekspertidega samal ajal ning nende ekspertidel on pidev juurdepääs komisjoni eksperdirühmade koosolekutele, millel arutatakse delegeeritud õigusaktide ettevalmistamist.

(22)

Finantsmääruse, Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL, Euratom) nr 883/2013 (12) ning nõukogu määruste (EÜ, Euratom) nr 2988/95, (13) (Euratom, EÜ) nr 2185/96 (14) ja (EL) 2017/1939 (15) kohaselt tuleb liidu finantshuve kaitsta proportsionaalsete meetmetega, sealhulgas meetmetega, mis hõlmavad õigusnormide rikkumist, sealhulgas kelmuste ja pettuste ärahoidmist, avastamist, kõrvaldamist ja uurimist, kaotatud, alusetult makstud või ebaõigesti kasutatud summade sissenõudmist ning asjakohasel juhul halduskaristuste kehtestamist. Eelkõige on Euroopa Pettustevastasel Ametil (OLAF) vastavalt määrustele (Euratom, EÜ) nr 2185/96 ja (EL, Euratom) nr 883/2013 õigus korraldada haldusjuurdlusi, sealhulgas kohapealseid kontrolle ja inspekteerimisi, et teha kindlaks, kas on esinenud kelmust, pettust, korruptsiooni või muud liidu finantshuve kahjustavat ebaseaduslikku tegevust. Euroopa Prokuratuuril on määruse (EL) 2017/1939 kohaselt õigus uurida liidu finantshuve kahjustavaid kuritegusid, nagu on sätestatud Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivis (EL) 2017/1371, (16) ja esitada süüdistusi.

Vastavalt finantsmäärusele peab iga isik või üksus, kes saab liidu vahendeid, tegema liidu finantshuvide kaitsel igakülgset koostööd, andma komisjonile, OLAFile, kontrollikojale ja tõhustatud koostöös osalevate liikmesriikide suhtes kooskõlas määrusega (EL) 2017/1939 Euroopa Prokuratuurile vajalikud õigused ja nõutava juurdepääsu ning tagama, et kolmandad isikud, kes on kaasatud liidu vahendite haldamisse, annavad samaväärsed õigused.

(23)

Kolmandad riigid võivad tolliprogrammis osaleda rahvusvahelise lepingu kohaselt vastu võetud otsuse alusel või muude õigusaktide alusel. Käesolevasse määrusesse tuleks lisada erisäte, millega nõutakse kolmandatelt riikidelt vastutavale eelarvevahendite käsutajale, OLAFile ja kontrollikojale vajalike õiguste ja nõutava juurdepääsu andmist, mida neil on vaja oma volituste täieulatuslikuks kasutamiseks.

(24)

Rahastamiskõlblikud kulud tuleks määrata kindlaks lähtuvalt rahastamiskõlblike meetmete laadist ja hõlmama muu hulgas koosolekutel ja samalaadsetel üritustel osalevate isikute reisi-, majutus- ja elamiskulusid või ürituste korraldamisega seotud kulusid. Tolliprogrammist vahendite eraldamisel tuleks järgida finantsmääruses osutatud põhimõtteid, nagu võrdne kohtlemine, proportsionaalsus ja läbipaistvus, ning tagada rahaliste vahendite optimaalne kasutamine tolliprogrammi eesmärkide saavutamisel.

(25)

Käesolevas määruses ette nähtud rahastamisvormide ja eelarve täitmise viiside valikul tuleks lähtuda nende võimest saavutada meetmete erieesmärke ja anda soovitud tulemusi, võttes eelkõige arvesse kontrollidega seotud kulusid, halduskoormust ja eeldatavat nõuete täitmata jätmisega seotud riski. Nende rahastamisvormide ja eelarve täitmise viiside hulgas tuleks kaaluda kindlasummaliste maksete, ühtsete määrade ja ühikuhindade kasutamist ning rahastamist, mis ei ole seotud finantsmääruse artikli 125 lõikes 1 osutatud kuludega.

(26)

Kuna käesoleva määruse eesmärki luua liidu tollikoostöö programm ei suuda liikmesriigid piisavalt saavutada, küll aga saab seda meetme ulatuse ja toime tõttu paremini saavutada liidu tasandil, võib liit võtta meetmeid kooskõlas Euroopa Liidu lepingu artiklis 5 sätestatud subsidiaarsuse põhimõttega. Kõnealuses artiklis sätestatud proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt ei lähe käesolev määrus nimetatud eesmärgi saavutamiseks vajalikust kaugemale.

(27)

Selleks et tagada asjaomases poliitikavaldkonnas toetuse andmise järjepidevus ja võimaldada rakendamise alustamist mitmeaastase finantsraamistiku 2021–2027 algusest, peaks käesolev määrus jõustuma võimalikult kiiresti ja seda tuleks kohaldada tagasiulatuvalt alates 1. jaanuarist 2021.

(28)

Käesoleva määrusega asendatakse määrus (EL) nr 1294/2013, mis tuleks seetõttu kehtetuks tunnistada,