(1)

Majandus- ja rahaliidu esimese kümne aasta jooksul omandatud kogemused on vaja ära kasutada. Hiljutiste sündmuste tõttu majanduselus on eelarvepoliitika elluviimine muutunud keerulisemaks kogu liidus ning on saanud selgeks, et riikide vastutust tuleks suurendada ning liikmesriikide eelarveraamistiku aluseks olevate eelarve-eeskirjade ja -menetluste suhtes tuleks kohaldada ühtseid nõudeid. Eelkõige tuleks täpsustada, mida liikmesriikide ametiasutused peavad tegema, et järgida Euroopa Liidu lepingule (ELi leping) ja Euroopa Liidu toimimise lepingule (ELi toimimise leping) lisatud ülemäärase eelarvepuudujäägi menetlust käsitleva protokolli (nr 12) sätteid, eriti selle artiklit 3.

(2)

Liikmesriikide valitsused ja valitsemissektori allsektorid haldavad avaliku sektori raamatupidamisarvestuse süsteemi, mis hõlmab muu hulgas selliseid elemente nagu raamatupidamine, sisekontroll, finantsaruandlus ja auditeerimine. Neid süsteeme tuleks eristada statistilistest andmetest, mis käsitlevad statistiliste meetoditega saadud andmeid riigi rahanduse kohta, ning prognoosidest ja eelarvemeetmetest, mis on seotud riigi rahandusega tulevikus.

(3)

Kvaliteetse ja liikmesriigiti võrreldava statistika koostamise eeltingimus on kõikehõlmav ja usaldusväärne avaliku sektori raamatupidamistava igas valitsemissektori allsektori osas. Sisekontrolliga tuleks tagada, et olemasolevaid eeskirju jõustatakse kõigis valitsemissektori allsektorites. Sõltumatu auditeerimisega, mida teostavad avaliku sektori asutused, nagu kontrollikojad, või eraõiguslikud auditeerimisasutused, tuleks edendada parimaid rahvusvahelisi tavasid.

(4)

Liidu eelarvealase järelevalveraamistiku nõuetekohaseks toimimiseks on oluline eelarveandmete kättesaadavus. Õigeaegsete ja usaldusväärsete eelarveandmete korrapärane kättesaadavus tagab nõuetekohase ja hästi ajastatud seire, mis omakorda võimaldab võtta viivitamata meetmeid, kui eelarvepositsioon ootamatult halveneb. Eelarveandmete kvaliteedi tagab eelkõige läbipaistvus, mis tähendab muu hulgas seda, et nimetatud andmed on üldsusele korrapäraselt kättesaadavad.

(5)

Seoses statistikaga on Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. märtsi 2009. aasta määrusega (EÜ) nr 223/2009 (Euroopa statistika kohta) (3) kehtestatud Euroopa statistika koostamise õigusraamistik liidu poliitika kujundamiseks, kohaldamiseks, jälgimiseks ja hindamiseks. Nimetatud määruses sätestati ka Euroopa statistika väljatöötamise, tegemise ja levitamise põhimõtted, s.o ametialane sõltumatus, erapooletus, objektiivsus, usaldusväärsus, statistika konfidentsiaalsus ja kulutasuvus, ning esitati iga põhimõtte täpne määratlus. Nõukogu 25. mai 2009. aasta määrusega (EÜ) nr 479/2009 (Euroopa Ühenduse asutamislepingule lisatud ülemäärase eelarvepuudujäägi menetlust käsitleva protokolli kohaldamise kohta) (4) laiendati komisjoni volitusi kontrollida ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluses kasutatavaid statistilisi andmeid.

(6)

Mõisted „riik”, „puudujääk” ja „investeerimine” on sätestatud protokollis (nr 12) ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse kohta, viidates Euroopa rahvamajanduse arvepidamise süsteemile (ESA), mis on asendatud ühenduses kasutatava Euroopa rahvamajanduse ja regionaalse arvepidamise süsteemiga, mis on vastu võetud nõukogu 25. juuni 1996. aasta määrusega (EÜ) nr 2223/96 ühenduses kasutatava Euroopa rahvamajanduse ja regionaalse arvepidamise süsteemi kohta (5) (ESA 95).

(7)

Liidu eelarvealase järelevalveraamistiku nõuetekohaseks toimimiseks on oluline ESA 95 andmete kättesaadavus ja kvaliteet. ESA 95 põhineb tekkepõhiselt esitataval teabel. Tekkepõhine fiskaalstatistika põhineb siiski varasematel kassapõhistel või samaväärsetel andmetel. Nendel võib olla oma osa eelarveseisundi õigeaegse jälgimise parandamisel, et vältida tõsiste eelarvevigade liiga hilist tuvastamist. Kui on kättesaadavad eelarve arengut kirjeldavate kassapõhiste andmete aegread, võib ilmneda suundumusi, mis nõuavad põhjalikumat jälgimist. Kassapõhised eelarveandmed (või samaväärsed avaliku sektori raamatupidamisarvestuse andmed, kui kassapõhised andmed ei ole kättesaadavad), mis tuleb avaldada, peaksid hõlmama vähemalt üldbilanssi ning kogutulu ja -kulu. Põhjendatud juhtudel, nt kui liikmesriigis on palju kohalikke valitsusasutusi, võib selleks, et andmed õigel ajal avalikustada, tugineda sobivatele hindamistehnikatele, mis põhinevad asutuste valimil koos hilisema läbivaatamisega täilike andmete põhjal.

(8)

Kui mitteobjektiivsed ja ebarealistlikud makromajandus- ja eelarveprognoosid võivad eelarve planeerimise tõhusust märkimisväärselt vähendada ning seega kahjustada eelarvedistsipliini järgimist, siis läbipaistvus ja prognoosimeetodite arutamine võivad eelarve planeerimisel kasutatavate makromajandus- ja eelarveprognooside kvaliteeti oluliselt parandada.

(9)

Otsustava tähtsusega selle tagamisel, et eelarvepoliitika elluviimisel kasutatakse realistlikke prognoose, on läbipaistvus, mis peaks hõlmama üldsuse juurdepääsu mitte ainult eelarve planeerimiseks koostatud ametlikele makromajandus- ja eelarveprognoosidele, vaid samuti selliste prognooside aluseks olevatele meetoditele, eeldustele ja asjaomastele näitajatele.

(10)

Tundlikkusanalüüs ja sellele vastavad eelarveprognoosid, mis täiendavad kõige tõenäolisemat makromajanduslikku eelarvestsenaariumi, võimaldavad analüüsida, kuidas eri eelarvemuutujad erinevate majanduskasvu ja intressimäärade prognooside korral võivad areneda, ning vähendavad seega suuresti riski, et prognoosimisvead ohustavad eelarvedistsipliini.

(11)

Kõige tõenäolisema makromajandusliku eelarvestsenaariumi puhul on liikmesriikide jaoks kasulik võtta aluseks komisjoni prognoosid ja teave nende aluseks olevate mudelite kohta, mis suurendavad eelarve planeerimisel kasutatavate prognooside kehtivust. Samas ulatus, mil määral liikmesriikidelt võib oodata eelarve planeerimisel kasutatavate prognooside võrdlemist komisjoni prognoosidega, erineb sõltuvalt prognoosi koostamise ajast ja prognoosimeetodite ja eelduste võrreldavusest. Kasulikeks võrdlusalusteks võivad olla ka teiste sõltumatute asutuste prognoosid.

(12)

Valitud makromajandusliku eelarvestsenaariumi ning komisjoni prognoosi vahelisi olulisi erinevusi tuleks kirjeldada ja põhjendada, eelkõige kui muutujate kasv või tase välisprognoosides erineb suuresti komisjoni prognoosides toodud väärtustest.

(13)

Kuna liikmesriikide eelarved ning liidu eelarve on vastastikuses sõltuvuses, peaks komisjon esitama mitmeaastases finantsraamistikus kavandatud kulude tasemel põhinevad liidu kulude prognoosid, et toetada liikmesriike eelarveprognooside koostamisel.

(14)

Eelarve planeerimiseks kasutatavate prognooside koostamise lihtsustamiseks ning erinevuste selgitamiseks liikmesriikide ja komisjoni prognooside vahel peaks igal liikmesriigil olema kord aastas võimalus arutada komisjoniga makromajandus- ja eelarveprognooside koostamise aluseks olevaid eeldusi.

(15)

Ametlike makromajandus- ja eelarveprognooside kvaliteet paraneb märgatavalt, kui toimub objektiivsetel kriteeriumitel põhinev regulaarne, erapooletu ja ulatuslik hindamine. Põhjaliku hindamise käigus kontrollitakse majandusprognoose, võrreldakse neid muude asutuste prognoosidega ning hinnatakse eelmiste prognooside paikapidavust.

(16)

Kui võtta arvesse, et eeskirjadel põhinevate liikmesriikide eelarveraamistike tõhusus on tõendatud ning et need toimivad edukalt riikide vastutuse suurendamisel seoses liidu eelarve-eeskirjadega ja eelarvedistsipliini edendamisel, peaksid liidu tugevdatud eelarvealase järelevalveraamistiku nurgakiviks olema ranged arvudes väljendatud eelarve-eeskirjad, mis on riigispetsiifilised ja mis on kooskõlas liidu tasandi eelarve-eesmärkidega. Ranged arvudes väljendatud eelarve-eeskirjad peaksid hõlmama väga täpselt kindlaks määratud eesmärke ning tõhusa ja õigeaegse järelevalve mehhanisme. Need eeskirjad peaksid põhinema usaldusväärsel ja sõltumatul analüüsil, mille koostavad sõltumatud asutused või asutused, kes on oma tööülesannete täitmisel sõltumatud liikmesriikide eelarveasutustest. Lisaks on poliitika rakendamise kogemus näidanud, et arvudes väljendatud eelarve-eeskirjade toimivuse tagamiseks peavad nõuete täitmatajätmisel olema tagajärjed, millega võib kaasneda üksnes halb maine.

(17)

ELi lepingule ja ELi toimimise lepingule lisatud protokolli (nr 15) (teatavate Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriiki käsitlevate sätete kohta) tõttu ei ole nimetatud lepingutele lisatud protokollis (nr 12) (ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse kohta) nimetatud kontrollväärtused Ühendkuningriigile otseselt siduvad. Seetõttu ei tuleks Ühendkuningriigi suhtes kohaldada kohustust võtta vastu arvudes väljendatud eelarve-eeskirjad, mis soodustavad tegelikult ülemäärase eelarvepuudujäägi jaoks kehtestatud kontrollväärtustest kinnipidamist, ning sellega seotud kohustust, mille kohaselt peavad keskpika perioodi eelarveraamistikus sisalduvad mitmeaastased eesmärgid olema kooskõlas selliste eeskirjadega.

(18)

Liikmesriigid peaksid vältima protsüklilist eelarvepoliitikat ning soodsate majandustingimustega perioodidel tuleks eelarvet jõulisemalt konsolideerida. Seda eesmärki aitavad saavutada väga täpselt arvudes väljendatud eelarve-eeskirjad, mis peaksid kajastuma liikmesriikide aastaeelarve seadustes.

(19)

Riiklik eelarve planeerimine saab olla kooskõlas nii stabiilsuse ja kasvu pakti ennetusliku kui ka parandusliku osaga üksnes juhul, kui seda tehakse mitme aasta perspektiivis ning püütakse eelkõige saavutada keskpika perioodi eelarve-eesmärgid. Keskpika perioodi eelarve-eesmärgid on äärmiselt olulised selle tagamisel, et liikmesriikide eelarveraamistik oleks kooskõlas liidu õigusaktidega. Nõukogu 7. juuli 1997. aasta määruse (EÜ) nr 1466/97 (eelarveseisundi järelevalve ning majanduspoliitika järelevalve ja kooskõlastamise tõhustamise kohta) (6) ja nõukogu 7. juuli 1997. aasta määruse (EÜ) nr 1467/97 (ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse rakendamise kiirendamise ja selgitamise kohta) (7) põhimõtete kohaselt ei tohiks stabiilsuse ja kasvu pakti ennetuslikku ega paranduslikku osa käsitleda teineteisest eraldi.

(20)

Kuigi aastaeelarveseaduse vastuvõtmine on eelarveprotsessi keskne osa, mille raames võetakse liikmesriikides vastu olulised eelarveotsused, ulatub enamiku fiskaalmeetmete mõju aastasest eelarvetsüklist tunduvalt kaugemale. Seega on ühe aasta perspektiiv tugeva eelarvepoliitika jaoks nõrk alus. Selleks et võtta arvesse asjaolu, et ELi eelarvealane järelevalveraamistik hõlmab mitut aastat, tuleks aastaeelarveseaduse kavandamisel tugineda eelarve mitmeaastasele planeerimisele, mille aluseks on keskpika perioodi eelarveraamistik.

(21)

See keskpika perioodi eelarveraamistik peaks muu hulgas hõlmama kõiki peamisi kulu- ja tuluartikleid käsitlevaid prognoose eelarveaasta ja sellest pikema perioodi kohta, põhinedes eeldusel, et poliitikat ei muudeta. Iga liikmesriik peaks olema suuteline nõuetekohaselt määratlema muutumatu poliitika ja see poliitika tuleks teha üldsusele koos arvessevõetud eelduste, metoodikate ja teiste asjaomaste näitajatega kättesaadavaks.

(22)

Käesolev direktiiv ei tohiks keelata liikmesriigi uuel valitsusel keskpika perioodi eelarveraamistikku muuta, et see vastaks uutele poliitika prioriteetidele. Sel juhul peaks uus valitsus tooma välja erinevused võrreldes eelmise keskpika perioodi eelarveraamistikuga.

(23)

Eelarvealast järelevalveraamistikku käsitlevaid sätteid, mis on kehtestatud ELi toimimise lepinguga ning eelkõige stabiilsuse ja kasvu paktiga, kohaldatakse kogu valitsemissektori suhtes, mis hõlmab määruse (EÜ) nr 2223/96 kohaselt selliseid allsektoreid nagu keskvalitsus, osariigi/liidumaa valitsus, kohalik omavalitsus ja sotsiaalkindlustusfondid.

(24)

Paljude liikmesriikide rahandus on olulisel määral detsentraliseerunud seoses eelarvepädevuse üleandmisega valitsemissektori allsektoritele. Tänu sellele on allsektorite tähtsus stabiilsuse ja kasvu pakti nõuete täitmise tagamisel märkimisväärselt suurenenud ning erilist tähelepanu tuleks pöörata sellele, et riikide eelarveraamistikus sätestatud kohustused ja menetlused hõlmaksid kindlasti kõiki valitsemissektori allsektoreid, seda eelkõige (kuid mitte ainult) nimetatud liikmesriikides.

(25)

Selleks et eelarveraamistikega oleks võimalik eelarvedistsipliini ja riigi rahanduse jätkusuutlikkust tõhusalt parandada, peaksid need hõlmama kogu riigi rahandust. Seepärast tuleks erilist tähelepanu pöörata selliste valitsemissektori asutuste ja fondide toimingutele, mis ei ole osa korralisest eelarvest allsektori tasandil, ning mille mõju liikmesriikide eelarveseisundile avaldub kohe või keskpika perioodi jooksul. Andmed nende koondmõju kohta valitsemissektori eelarvetasakaalule ja võlale tuleks esitada iga-aastase eelarveprotsessi ja keskpika perioodi eelarvekavade raames.

(26)

Sarnaselt tuleks nõuetekohast tähelepanu osutada tingimuslike kohustuste olemasolule. Täpsemalt öeldes hõlmavad tingimuslikud kohustused võimalikke kohustusi, mis sõltuvad teatavate ebakindlate tulevikusündmuste toimumisest, või kujutavad endast kohustusi, mille puhul makse tegemine ei ole tõenäoline või ei ole võimalik usaldusväärselt hinnata tõenäoliselt makstava summa suurust. Nende hulka kuuluvad näiteks asjakohane teave riigi tagatiste, halbade laenude ja riigi osalusega ettevõtete tegevusest tulenevate kohustuste kohta, sealhulgas vajaduse korral teave tingimuslike kohustuste kulutuste tõenäosuse ja tegemise tähtpäeva kohta. Turu tundlikkust tuleks nõuetekohaselt arvesse võtta.

(27)

Komisjon peaks käesoleva direktiivi rakendamist korrapäraselt kontrollima. Riikide eelarveraamistike eri aspekte käsitlevate käesoleva direktiivi sätetega seotud parimad tavad tuleks kindlaks teha ja neid jagada.

(28)

Kuna käesoleva direktiivi eesmärki, nimelt järgida ühtlaselt ELi toimimise lepinguga nõutud eelarvedistsipliini, ei suuda liikmesriigid piisavalt saavutada ning seda on parem saavutada liidu tasandil, võib liit võtta meetmeid kooskõlas Euroopa Liidu lepingu artiklis 5 sätestatud subsidiaarsuse põhimõttega. Kõnealuses artiklis sätestatud proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt ei lähe käesolev direktiiv nimetatud eesmärgi saavutamiseks vajalikust kaugemale.

(29)

Kooskõlas paremat õigusloomet käsitleva institutsioonidevahelise kokkuleppe (8) punktiga 34 julgustatakse liikmesriike koostama nende endi jaoks ja liidu huvides vastavustabeleid, kus on võimalikult suures ulatuses välja toodud vastavus käesoleva direktiivi ja selle ülevõtmismeetmete vahel, ning tegema need üldsusele kättesaadavaks,