Kohtuasi C‑632/20 P

Hispaania Kuningriik

versus

Euroopa Komisjon

Euroopa Kohtu (suurkoda) 17. jaanuari 2023. aasta otsus

Apellatsioonkaebus – Välissuhted – Ühelt poolt Euroopa Liidu ja Euroopa Aatomienergiaühenduse ja teiselt poolt Kosovo vaheline stabiliseerimis- ja assotsieerimisleping – Elektrooniline side – Määrus (EL) 2018/1971 – Elektroonilise side Euroopa reguleerivate asutuste amet (BEREC) – Artikli 35 lõige 2 – Kosovo reguleeriva asutuse osalemine selles organis – Mõisted „kolmas maa“ ja „kolmas riik“ – Euroopa Komisjoni pädevus

1. Apellatsioonkaebus – Väited – Õigusnormi rikkumine – Komisjoni otsus, millega anti Kosovo reguleerivale asutusele luba osaleda elektroonilise side Euroopa reguleerivate asutuste ameti (BEREC) tegevuses – Mõisted „kolmas maa“ ja „kolmas riik“ – Tõlgendamine – Erinevate keeleversioonide lahknemine – Ebapiisavad põhjendused

   (Euroopa Kohtu põhikiri, artikkel 36; Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus 2018/1971, artikli 35 lõige 2)

   (vt punktid 37–41 ja 43–47)

2. Apellatsioonkaebus – Väited – Liidu õigust rikkuvad kohtuotsuse põhjendused – Muude õiguslike asjaoludega põhjendatud resolutsioon – Rahuldamata jätmine

   (ELTL artikli 256 lõike 1 teine lõik; Euroopa Kohtu põhikiri, artikli 58 esimene lõik)

   (vt punkt 48)

3. Rahvusvahelised lepingud – Tehnikaalane koostöö – Elektrooniline side – Elektroonilise side Euroopa reguleerivate asutuste amet (BEREC) – Kolmandate riikide reguleerivate asutuste osalemine – Kolmandad riigid – Mõiste – Väljaspool liitu asuv territoriaalne üksus – Sõltumatu riigi staatus, mida liit ei ole tunnustanud – Kosovo – Hõlmamine

   (ELTL artiklid 212 ja 216–218; Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus 2018/1971, artikli 35 lõige 2)

   (vt punktid 50–53 ja 64)

4. Rahvusvahelised lepingud – Tehnikaalane koostöö – Elektrooniline side – Elektroonilise side Euroopa reguleerivate asutuste amet (BEREC) – Kolmandate riikide reguleerivate asutuste osalemine selle ameti tegevuses – Liiduga sel eesmärgil sõlmitud leping – Mõiste – Liidu ja rahvusvahelise avaliku õiguse muu subjekti vahel sõlmitud leping – Leping, mis sisaldab sätteid, mis on aluseks liidu ja asjaomase kolmanda riigi koostööle elektroonilise side valdkonnas – Liidu ja Kosovo vaheline stabiliseerimis- ja assotsieerimisleping – Hõlmamine

   (Ühelt poolt Euroopa Liidu ja Euroopa Aatomienergiaühenduse ja teiselt poolt Kosovo vaheline stabiliseerimis- ja assotsieerimisleping, artikkel 111; Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus 2018/1971, artikli 35 lõige 2)

   (vt punktid 54–57, 59–61, 80–85, 87 ja 93)

5. Rahvusvahelised lepingud – Tehnikaalane koostöö – Elektrooniline side – Elektroonilise side Euroopa reguleerivate asutuste amet (BEREC) – Kolmandate riikide reguleerivate asutuste osalemine selle ameti tegevuses – Kolmandad riigid – Mõiste – Rahvusvahelise õiguse kohaldamisalasse kuuluvad üksused, millel võivad olla õigused ja kohustused – Kosovo – Hõlmamine – Liidu poolt Kosovo sõltumatu riigina kaudselt tunnustamine – Puudumine

   (Ühelt poolt Euroopa Liidu ja Euroopa Aatomienergiaühenduse ja teiselt poolt Kosovo vaheline stabiliseerimis- ja assotsieerimisleping, artikkel 111; Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus 2018/1971, artikli 35 lõige 2)

   (vt punktid 69–72 ja 86)

6. Rahvusvahelised lepingud – Tehnikaalane koostöö – Elektrooniline side – Elektroonilise side Euroopa reguleerivate asutuste amet (BEREC) – Kolmandate riikide reguleerivate asutuste osalemine – Selle osalemise suhtes kohaldatav töökord – Kindlaksmääramise menetlus – Nõue, et see oleks kooskõlas liiduga selliseks osalemiseks sõlmitud lepingute sätetega – Komisjoni pädevus kehtestada ühepoolselt selline töökord – Puudumine

   (ELL artikkel 17; Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus 2018/1971, artikli 35 lõike 2 teine lõik)

   (vt punktid 109–125)

7. Tühistamishagi – Tühistav kohtuotsus – Mõju – Euroopa Kohtu kehtestatav piirang – Komisjoni otsus, millega anti Kosovo reguleerivale asutusele luba osaleda elektroonilise side Euroopa reguleerivate asutuste ameti (BEREC) tegevuses – Selle otsuse tagajärgede kehtima jätmine seni, kuni see mõistliku aja jooksul asendatakse – Põhjendatus tulenevalt kaasnevatest rasketest negatiivsetest tagajärgedest

   (ELTL artikli 264 teine lõik; Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus 2018/1971, artikli 35 lõige 2)

   (vt punktid 133–137)

Kokkuvõte

Ajavahemikus 2001–2015 sõlmis Euroopa Liit stabiliseerimis- ja assotsieerimislepingud (SAL) kuue Lääne-Balkani maaga, sealhulgas Kosovoga. Selles kontekstis soovitas Euroopa Komisjon, et tuleks soodustada meetmeid muu hulgas nende riikide õigusnormide kohandamiseks liidu õigusnormidega ja Lääne-Balkani maade lõimimiseks olemasolevate reguleerivate asutustega, nagu elektroonilise side Euroopa reguleerivate asutuste amet (BEREC), mis on asutatud määrusega 2018/1971 ( 1 ). Tihedamate suhete loomiseks liidu ja Lääne-Balkani maade reguleerivate asutuste vahel võttis komisjon 18. märtsil 2019 vastu kuus otsust, mis puudutavad Lääne-Balkani maade reguleerivate asutuste osalemist BERECis. Nende otsuste seas on otsus, millega komisjon lubas Kosovo reguleerival asutusel osaleda BERECi reguleerivate asutuste nõukogu ja töörühmade ning BERECi büroo haldusnõukogu tegevuses (edaspidi „vaidlusalune otsus“) ( 2 ).

Hispaania Kuningriik esitas vaidlusaluse otsuse peale tühistamishagi põhjendusel, et komisjon on rikkunud määruse 2018/1971 artiklit 35 ( 3 ). Ta märkis sisuliselt, et selles otsuses on valesti aru saadud nimetatud sättes kasutatud mõistest „kolmas maa“ (hispaania keeles tercer país, mida võib eesti keelde tõlkida ka kui „kolmas maa“; õigusnormide eestikeelses versioonis kasutatakse üksnes mõistet „kolmas riik“, kuid kohtuotsuse tõlkes eristatakse selguse huvides neid mõisteid menetluskeele alusel), millega ei saa tähistada Kosovot, sest see ei ole sõltumatu riik. Üldkohtu 23. septembri 2020. aasta kohtuotsusega Hispaania vs. komisjon ( 4 ) (edaspidi „vaidlustatud kohtuotsus“) jäeti hagi täies ulatuses rahuldamata.

Hispaania Kuningriigi apellatsioonkaebuse alusel arutas kohtuasja Euroopa Kohtu suurkoda, kes tühistas nii Üldkohtu otsuse kui ka komisjoni tehtud vaidlusaluse otsuse põhjendusel, et Üldkohus rikkus õigusnormi, kui ta asus seisukohale ( 5 ), et ELL artikli 17 alusel on komisjon pädev ühepoolselt kehtestama töökorra, mida kohaldatakse kolmandate riikide reguleerivate asutuste osalemisele BERECis määruse 2018/1971 artikli 35 lõike 2 teise lõigu tähenduses.

Euroopa Kohtu hinnang

Mis puudutab esimesena määruse 2018/1971 artiklis 35 kasutatud mõistet „kolmas [maa]“ (tercer país), siis Euroopa Kohus märkis kõigepealt, et aluslepingute grammatiline tõlgendamine ei võimalda kindlaks teha selle mõiste tähendust. Lisaks ei kasuta mitte kõik EL lepingu ja EL toimimise lepingu keeleversioonid ühiselt sõnu „kolmas riik“ (tercer Estado) ja „kolmas [maa]“ (tercer país). Liidu õigusnorme tuleb aga tõlgendada ja kohaldada ühetaoliselt, arvestades liidu kõigis keeltes kehtivaid versioone, ning kui keeleversioonid üksteisest erinevad, tuleb asjaomast sätet tõlgendada lähtuvalt selle õigusakti üldisest ülesehitusest ja eesmärkidest, mille osa see säte on. Nimelt ei saa liidu õigusnormi ühes keeleversioonis kasutatud sõnastus olla selle sätte tõlgendamise ainus alus. Käesolevas asjas lähtus Üldkohus eeldusest, et „kolmandaid [maid]“ (terceros países) käsitlevad EL toimimise lepingu sätted annavad võimaluse sõlmida rahvusvahelisi lepinguid muude üksustega kui „riigid“ (Estados), ja asus seisukohale, et mõiste „kolmas [maa]“ (tercer país) hõlmab selle määruse artikli 35 lõike 2 tähenduses enamat kui suveräänsed riigid (Estados soberanos). Üldkohus lähtus sellest eeldusest, võtmata arvesse erinevusi EL lepingu ja EL toimimise lepingu keeleversioonides, mille sõnastus ei võimalda järeldada, et mõistetel „kolmas maa“ (tercer país) ja „kolmas riik“ (tercer Estado) on erinev tähendus. Lisaks ei esine mõistet „kolmas maa“ (tercer país) kõigis määruse 2018/1971 keeleversioonides, mõnedes kasutatakse üksnes mõistet „kolmas riik“ (tercer Estado), mistõttu leidis Euroopa Kohus, et Üldkohtu otsuse põhjendustes on rikutud õigusnormi.

Kuna vaidlustatud kohtuotsuse resolutsioon võib siiski olla põhjendatud muude õiguslike asjaoludega, analüüsis Euroopa Kohus seejärel, kas Üldkohus võis põhjendatult järeldada, et komisjon ei rikkunud määruse 2018/1971 artiklit 35, samastades Kosovo selle sätte tähenduses „kolmanda riigiga“. Selleks peab määruse 2018/1971 artikli 35 lõike 2 soovitava toime tagamiseks väljaspool liitu asuvat territoriaalset üksust, mida liit ei ole tunnustanud sõltumatu riigina, olema võimalik samastada „kolmanda riigiga“ selle sätte tähenduses, ilma et seejuures eirataks rahvusvahelist õigust. Kosovo puhul on Rahvusvaheline Kohus leidnud, et Kosovo 17. veebruari 2008. aasta iseseisvusdeklaratsiooni vastuvõtmine ei olnud vastuolus üldise rahvusvahelise õigusega, ÜRO Julgeolekunõukogu resolutsiooniga 1244 (1999) ega kohaldatava põhiseadusliku raamistikuga ( 6 ). Lisaks, nagu on märgitud vaidlusaluse otsuse esimeses joonealuses märkuses, ei mõjuta selline samastamine liikmesriikide individuaalseid seisukohti küsimuses, kas Kosovol on sõltumatu riigi staatus, nagu nõuavad selle riigi asutused. Euroopa Kohus leidis seega, et Kosovot võib rahvusvahelist õigust rikkumata samastada „kolmanda riigiga“ määruse 2018/1971 artikli 35 lõike 2 tähenduses.

Mis puudutab lisaks „kolmandate riikide“ integreerimist määruse 2018/1971 artikli 35 lõikes 2 ette nähtud osalemise korda, siis märkis Euroopa Kohus, et selle sätte esimese lõigu kohaselt sõltub kolmandate riikide reguleerivate asutuste osalemine kahest kumulatiivsest tingimusest, millest esimene puudutab liiduga sõlmitud „lepingu“ olemasolu ja teine asjaolu, et see leping on sõlmitud „sel eesmärgil“. Liit on sõlminud Kosovoga mitu lepingut, tunnustades nii tema võimet niisuguseid lepinguid sõlmida. Nende lepingute hulgas on SAL Kosovo ( 7 ), mille artiklis 111 on ette nähtud, et koostöö elektroonilise side võrkude ja teenuste valdkonnas keskendub eelkõige prioriteetsetele valdkondadele, mis on seotud ELi õigustikuga nimetatud valdkonnas, ja et lepinguosalised tugevdavad nimetatud koostööd. Järelikult tuleb ka SAL Kosovot pidada sõlmituks eesmärgil, et võimaldada Kosovo reguleeriva asutuse osalemist BERECi organite töös, kuna lepingu artikkel 111 puudutab liidu õigustiku vastuvõtmist ja lepinguosaliste koostöö tugevdamist elektroonilise side võrkude ja teenuste valdkonnas. Euroopa Kohus märkis lõpuks, et vastavalt järgitavale koostöö eesmärgile, võivad määruse 2018/1971 artikli 35 lõike 2 kohaselt BERECi teatavate organite töös osaleda need kolmandate riikide reguleerivad asutused, kelle peamiseks vastutusalaks on elektroonilise side valdkond. Neid asjaolusid arvestades ei rikkunud Üldkohus õigusnormi, kui ta asus seisukohale, et komisjon ei rikkunud vaidlusaluses otsuses määruse 2018/1971 artikli 35 lõiget 2, kui ta leidis, et Kosovo on samastatav „kolmanda riigiga“ selle sätte tähenduses.

Mis puudutab teisena Üldkohtu tõlgendust nende tagajärgede kohta, mis tulenevad sellest, et liit ei ole võtnud seisukohta Kosovo rahvusvahelise õiguse kohase staatuse osas, siis vaidlusaluse otsusega ei rikuta SAL Kosovot ega määrust 2018/1971 ainuüksi seetõttu, et sellega kehtestatakse nende aktide rakendamise kaudu koostöö Kosovo reguleeriva asutusega, ja see otsus ei näita, et Kosovot tunnustatakse kolmanda riigina. Seega ei saa vaidlusaluse otsuse vastuvõtmist komisjoni poolt tõlgendada nii, et see tähendab, et liit tunnustab kaudselt Kosovo staatust sõltumatu riigina.

Mis puudutab kolmandana väidet, nagu oleks Üldkohus arvanud ekslikult, et SAL Kosovo artiklis 111 silmas peetud koostöö vastab määruse 2018/1971 artikli 35 lõikes 2 nimetatud osalemisele, siis leidis Euroopa Kohus, et see ei ole põhjendatud, märkides eelkõige, et SAL Kosovo see säte on „sel eesmärgil“ sõlmitud leping määruse 2018/1971 tähenduses. Nimelt on selle määruse artikli 35 lõikes 1 ette nähtud sellise koostöö erinevad astmed ja vormid, mis võib olla rohkem või vähem tihe, ja eelkõige on selle aluseks töökord kolmandate riikide reguleerivate asutustega. Seevastu ei saa sellist Kosovo reguleeriva asutuse osalemist BERECi organite töös samastada tema integreerimisega sellesse liidu organisse. Ka ei võimalda Kosovo reguleeriva asutuse osalemine BERECis Kosovol osaleda liidu elektroonilise side valdkonna eeskirjade väljatöötamisel.

Neljandana rahuldas aga Euroopa Kohus Hispaania Kuningriigi apellatsioonkaebuse osas, milles selles tugineti sisuliselt komisjoni pädevuse puudumisele. Euroopa Kohus leidis kõigepealt, et vaidlusalust otsust ei saanud vastu võtta ELL artikli 17 alusel komisjoni täitevfunktsioonide ja välissuhetes esindamise raames, sest asjaomase töökorra vastuvõtmisel on komisjoni ainus ülesanne kontrollimine. Eelkõige nähtub määruse 2018/1971 artikli 35 lõikest 2, et sellise töökorra eesmärk ei ole mitte liidu välissuhetes esindamine kui selline, vaid liiduga sel eesmärgil lepinguid sõlminud kolmandate riikide reguleerivate asutuste liidu asutuste töös osalemise laadi, ulatuse ja viisi täpsustamine. Lisaks ei tähenda asjaolu, et määruse 2018/1971 artikli 35 lõikes 2 ei ole erinevalt lõikest 1 märgitud, et BEREC ja BERECi büroo võivad koostöökorra kokku leppida „komisjoni eelneval nõusolekul“, nagu oleks kolmandate riikide reguleerivate asutustega koostöökordade kokku leppimine komisjoni pädevuses. Sellist hinnangut ei sea kahtluse alla asjaolu, et BERECi ja BERECi büroo töös osalemine, mis on selles sättes ette nähtud, kujutab endast tihedamat kolmandate riikide reguleerivate asutustega tehtava koostöö vormi kui koostöö sama määruse artikli 35 lõike 1 alusel. Viimasena märgiti, et asjaolu, et komisjon võiks ilma BERECi ja BERECi büroo nõusolekuta otsustada ühepoolselt teatava töökorra üle nende töös osalemiseks, ei sobi kokku BERECi sõltumatusega ja ületab komisjonile määrusega pandud kontrolliülesannet. Järelikult, kui Üldkohus otsustas, et komisjonile kuulub pädevus kehtestada kolmandate riikide reguleerivate asutuste, muu hulgas Kosovo reguleeriva asutuse osalemise suhtes kohaldatav töökord, siis jättis Üldkohus tähelepanuta pädevuste jaotuse ühelt poolt komisjoni ja teiselt poolt BERECi ja BERECi büroo vahel ning BERECi sõltumatust tagavad normid, mis on ette nähtud selles määruses. Sellises töökorras peavad kokku leppima BEREC ja BERECi büroo ühelt poolt ja kolmandate riikide pädevad asutused teiselt poolt ning selleks annab tulenevalt määrusest 2018/1971 ( 8 ) koos BERECi büroo direktoriga loa reguleerivate asutuste nõukogu. Olles täpsustanud, et selline pädevus ei kuulu nõukogule, järeldas Euroopa Kohus, et Üldkohus rikkus õigusnormi, kui ta otsustas ( 9 ), et komisjon on pädev ühepoolselt kehtestama sellise töökorra.

Seega tühistas Euroopa Kohus vaidlustatud kohtuotsuse ja vaidlusaluse otsuse, kuid arvestades asjaomase töökorra vajalikkust, jättis ta tühistatud otsuse tagajärjed kehtima seni, kuni see asendatakse uue aktiga.

( 1 ) Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. detsembri 2018. aasta määrus (EL) 2018/1971, millega asutatakse elektroonilise side Euroopa reguleerivate asutuste amet (BEREC) ja BERECi tugiamet (BERECi büroo) ja muudetakse määrust (EL) 2015/2120 ning tunnistatakse kehtetuks määrus (EÜ) nr 1211/2009 (ELT 2018, L 321, lk 1).

( 2 ) Euroopa Komisjoni 18. märtsi 2019. aasta otsus Kosovo reguleeriva asutuse osalemise kohta Elektroonilise Side Euroopa Reguleerivate Asutuste Ühendatud Ameti tegevuses (ELT 2019, C 115, lk 26).

( 3 ) Selles sättes, mis kannab pealkirja „Koostöö liidu organite, kolmandate riikide ja rahvusvaheliste organisatsioonidega“, on sätestatud: „1. Niivõrd kui see on vajalik käesolevas määruses sätestatud eesmärkide saavutamiseks ja BERECi ülesannete täitmiseks ning ilma et see piiraks liikmesriikide ja liidu institutsioonide pädevust, võivad BEREC ja BERECi büroo teha koostööd pädevate liidu organite, asutuste ja nõuanderühmadega, kolmandate riikide pädevate asutustega ja rahvusvaheliste organisatsioonidega. Selleks võivad BEREC ja BERECi büroo komisjoni eelneval nõusolekul leppida kokku koostöökorra. Kõnealused kokkulepped ei too kaasa õiguslikke kohustusi. 2. Reguleerivate asutuste nõukogu, töörühmade ja haldusnõukogu tegevuses võivad osaleda kolmandate riikide reguleerivad asutused, kelle peamiseks vastutusalaks on elektroonilise side valdkond, kui need kolmandad [riigid] on sõlminud sel eesmärgil liiduga lepingu. Kõnealuste lepingute asjakohaste sätete alusel töötatakse välja töökord, millega täpsustatakse eelkõige asjaomaste kolmandate riikide reguleerivate asutuste BERECi ja BERECi büroo töös hääleõiguseta osalemise laad, ulatus ja viis, kaasa arvatud sätted, mis käsitlevad BERECi algatustes osalemist, rahalisi makseid ja BERECi büroo töötajaid. Personaliküsimustes peab kõnealune kord olema igal juhul kooskõlas personalieeskirjadega. […]“.

( 4 ) 23. septembri 2020. aasta kohtuotsus Hispaania vs. komisjon (T‑370/19, EU:T:2020:440).

( 5 ) Vt Üldkohtu 23. septembri 2020. aasta otsuse Hispaania vs. komisjon (T‑370/19, EU:T:2020:440) punktid 77 ja 82.

( 6 ) Rahvusvahelise Kohtu 22. juuli 2010. aasta nõuandev arvamus, mis puudutab Kosovo ühepoolse iseseisvusdeklaratsiooni kooskõla rahvusvahelise õigusega (I.C.J. Reports 2010, lk 403).

( 7 ) Ühelt poolt Euroopa Liidu ja Euroopa Aatomienergiaühenduse ja teiselt poolt Kosovo vaheline stabiliseerimis- ja assotsieerimisleping (ELT 2016, L 71, lk 3; edaspidi „SAL Kosovo“).

( 8 ) Määruse 2018/1971 artikli 9 punkt i ja artikli 20 lõike 6 punkt m.

( 9 ) Üldkohtu 23. septembri 2020. aasta otsus Hispaania vs. komisjon (T‑370/19, EU:T:2020:440), punktid 77 ja 82.